“限微”政策背后的利益偏差

[案例]

限微：經(jīng)濟(jì)型汽車(chē)不經(jīng)濟(jì)

最近，北京許多開(kāi)0．8升奇瑞QQ的車(chē)主都在忙著給自己的小車(chē)做改造手術(shù)，只要花10元改裝費(fèi)用，汽車(chē)車(chē)尾的排量標(biāo)志就成了1．1。這樣一來(lái)，原先不能進(jìn)入長(zhǎng)安街的奇瑞QQ終于獲得期望已久的行駛資格。

像北京這樣出臺(tái)一些措施來(lái)對(duì)小排量微型轎車(chē)進(jìn)行限制的地方在全國(guó)不是少數(shù)，目前已經(jīng)有84座城市對(duì)小排量汽車(chē)有或明或暗的“緊箍咒”，限微令不僅針對(duì)私家車(chē)，同樣也包括出租車(chē)。至于地方政府出臺(tái)限微政策的動(dòng)機(jī)，武漢市交管局新聞發(fā)言人的說(shuō)法頗具代表性：限制少數(shù)，方便多數(shù)；倡導(dǎo)公共交通，不提倡過(guò)多、過(guò)快發(fā)展私人機(jī)動(dòng)交通工具。

小排量車(chē)，一般定義是指尾氣排量在1.0－1.3升的微型汽車(chē)，包括微型轎車(chē)、微型客車(chē)、微型卡車(chē)。微車(chē)油耗基本在每百公里5升以下，由于尾氣排放量小，對(duì)空氣的污染也相應(yīng)較輕?！跋尬⒄摺毕拗频木褪沁@些環(huán)保、節(jié)能的小型汽車(chē)。

小排量車(chē)之爭(zhēng)由來(lái)已久，中央政府及有關(guān)部門(mén)并非沒(méi)有介入和指導(dǎo)。從1996年原國(guó)家計(jì)委出臺(tái)《關(guān)于取消地方限制經(jīng)濟(jì)型轎車(chē)使用意見(jiàn)》，到2004年我國(guó)頒布的《汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》和《節(jié)能中長(zhǎng)期規(guī)劃》都曾提倡發(fā)展小排量、經(jīng)濟(jì)型轎車(chē)?！镀?chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中明確提出：“鼓勵(lì)發(fā)展節(jié)能環(huán)保的小排量汽車(chē)”?！豆?jié)能中長(zhǎng)期規(guī)劃》也指出，要研究鼓勵(lì)發(fā)展節(jié)能車(chē)型，加快淘汰高耗油車(chē)輛的財(cái)政稅收政策，擇機(jī)實(shí)施燃油稅改革方案，取消一切不合理的限制低油耗、低排放汽車(chē)的使用和運(yùn)營(yíng)的規(guī)定。

地方政府為何遲遲不予配合，卻要背道而馳呢？

[解讀]

公共政策，作為對(duì)公眾利益進(jìn)行整合和調(diào)整的一種手段，它的制定與執(zhí)行不可避免地牽涉到許多與此相關(guān)的個(gè)人或團(tuán)體，亦即利害相關(guān)人。那么，“緩解城市交通壓力”、避免“噪聲污染，安全性差、影響城市形象”這些看似站在公眾立場(chǎng)的理由，以及根據(jù)這些理由作出的“限微政策”，果真是為了公眾的利益嗎？

百姓：誰(shuí)剝奪了你以車(chē)代步的權(quán)利

同樣是低收入國(guó)家，一些人均GDP水平低于中國(guó)的國(guó)家其平均汽車(chē)保有量卻高于中國(guó)，中國(guó)汽車(chē)消費(fèi)市場(chǎng)長(zhǎng)時(shí)間難以發(fā)育成熟，從表面看是居民收入低，但實(shí)質(zhì)上政府的限制政策在一定程度上阻礙了消費(fèi)升級(jí)，導(dǎo)致在自行車(chē)消費(fèi)和轎車(chē)消費(fèi)之間形成了斷層。

微型車(chē)無(wú)疑是彌合汽車(chē)消費(fèi)斷層的最佳選擇。由于具有價(jià)格低、環(huán)保、省油、省空間的特點(diǎn)，微型汽車(chē)深受普通百姓喜愛(ài)。因此，2005年上半年國(guó)人購(gòu)買(mǎi)的乘用車(chē)中約三分之一是1.0以下的小排量汽車(chē)。然而，各地政府對(duì)小型車(chē)的限制政策已讓眾多購(gòu)車(chē)族憂(yōu)心忡忡———選購(gòu)微型車(chē)本為了節(jié)油省事，但由于各種限制令，微型車(chē)只能遠(yuǎn)離城市中心繞道行駛，費(fèi)油費(fèi)時(shí)使得微型汽車(chē)出現(xiàn)了嚴(yán)重不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。

對(duì)一部分百姓來(lái)說(shuō)，地方政府的限制微型車(chē)政策，等于用間接的方式剝奪了他們以車(chē)代步的權(quán)利，同時(shí)，公共政策的導(dǎo)向功能，會(huì)在無(wú)形中引導(dǎo)公眾消費(fèi)觀念，在許多人眼中微型車(chē)和自行車(chē)一樣成為貧窮和地位低下的代名詞，使得崇尚節(jié)約的社會(huì)公共道德漸失土壤。

廠家：市場(chǎng)遭遇政策圍堵

經(jīng)過(guò)多年努力，中國(guó)汽車(chē)工業(yè)已經(jīng)形成了一定的發(fā)展基礎(chǔ)，但是在國(guó)際上的技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力仍然不強(qiáng)。而微型車(chē)作為汽車(chē)產(chǎn)業(yè)中的一支，它的技術(shù)難度較低，研發(fā)投入相對(duì)其他車(chē)型少，因此很可能率先實(shí)現(xiàn)自主開(kāi)發(fā)。

我國(guó)部分企業(yè)集團(tuán)在微型車(chē)方面，除了引進(jìn)技術(shù)還在技術(shù)改進(jìn)和自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面做了許多努力。2004年前10個(gè)月國(guó)內(nèi)企業(yè)共生產(chǎn)微型汽車(chē)75.12萬(wàn)輛，同比增長(zhǎng)12.63％，銷(xiāo)售73.94萬(wàn)輛，同比增長(zhǎng)10.17％。雖然產(chǎn)銷(xiāo)均呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，但無(wú)論是產(chǎn)量和銷(xiāo)售，都低于同期汽車(chē)行業(yè)近18％的水平。從全行業(yè)來(lái)看，微型汽車(chē)對(duì)全行業(yè)的生產(chǎn)貢獻(xiàn)度為13.31％，也低于2003年同期的25％。在日本，微型車(chē)曾在國(guó)民收入較低時(shí)期極大促進(jìn)了汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這得益于日本政府對(duì)微型車(chē)的多種政策支持。我國(guó)的汽車(chē)銷(xiāo)售市場(chǎng)潛力很大，如果取消對(duì)微車(chē)的限制政策，微型車(chē)對(duì)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)將會(huì)更明顯。

如果“限微令”繼續(xù)，生產(chǎn)廠家為了獲取利益，只能將主導(dǎo)方向轉(zhuǎn)向其他車(chē)種，小型車(chē)市場(chǎng)就會(huì)日漸萎縮，投入其中的研發(fā)人員和科技經(jīng)費(fèi)也會(huì)隨之減少。面對(duì)國(guó)際上日益蓬勃的微型車(chē)市場(chǎng)，我們的技術(shù)差距會(huì)逐漸拉大，參與競(jìng)爭(zhēng)的能力必然減弱，最終只能望洋興嘆。因此，鼓勵(lì)發(fā)展微型車(chē)，既能壯大民族工業(yè)又對(duì)環(huán)保和節(jié)能做出貢獻(xiàn)，可謂一舉多得。

地方政府：短視造成利益偏差

當(dāng)前，政府公共政策制定中面對(duì)的一個(gè)重大挑戰(zhàn)就是對(duì)公共性的把握與堅(jiān)守。簡(jiǎn)單地說(shuō)，公共性不僅體現(xiàn)于對(duì)公眾不同利益訴求結(jié)構(gòu)性的兼顧與考量，而且要求以一種戰(zhàn)略性視野處理眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系。

就此案例而言，政府出臺(tái)“限微政策”有其特殊的考慮。首先，可以減輕管理難度。一旦放開(kāi)，會(huì)有更多人購(gòu)買(mǎi)，那么交通基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)受到很大考驗(yàn)，其他各項(xiàng)配套政策也必須完善，管理成本增大。其次，可以做好城市形象工程，體現(xiàn)政府工作業(yè)績(jī)。滿(mǎn)街大排量轎車(chē)的城市要比滿(mǎn)街微型車(chē)顯得更加氣派、富足。再次，部分地區(qū)存在地方保護(hù)主義，拒絕小型車(chē)以保護(hù)當(dāng)?shù)仄?chē)工業(yè)發(fā)展。

但另一方面，從某種特殊利益出發(fā)所形成的“限微政策”，與大多數(shù)百姓的現(xiàn)實(shí)需求以及汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的愿景相比，卻顯得目光短淺。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和小排量車(chē)制造技術(shù)的日趨成熟，小排量車(chē)的質(zhì)量已今非昔比。從更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的視角，這個(gè)問(wèn)題解決得好，不僅是決定城市道路與交通、民眾需求與汽車(chē)產(chǎn)業(yè)之間能否走上良性循環(huán)之路的重要前提之一，更是能否進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)和諧發(fā)展的重要保證。事實(shí)上，在全國(guó)私家車(chē)擁有量排名第三的成都市，不“限微”不僅沒(méi)給城市帶來(lái)污染、堵塞的問(wèn)題，反而加快成都市投資道路建設(shè)的步伐，給市民生活帶來(lái)極大方便。

簡(jiǎn)言之，“限微政策”的決策過(guò)程實(shí)際上發(fā)生了利益偏差，決策者在進(jìn)行利益選擇時(shí)，只關(guān)注自己的利益而沒(méi)有顧及其他，因而缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮。

[啟示]

政策制訂的先導(dǎo)———目標(biāo)和價(jià)值

任何一項(xiàng)政策總有其明確的目標(biāo)，以對(duì)政策要取得的成果和完成的任務(wù)進(jìn)行規(guī)劃。目標(biāo)背后是這項(xiàng)政策打算尋求或創(chuàng)造的價(jià)值，公共政策的價(jià)值取向，就決定了政策目標(biāo)體系所要解決的利益沖突范圍。

在小排量車(chē)之爭(zhēng)中，地方政府的“限微政策”出現(xiàn)了利益偏差，即政策制訂違背了兩條重要原則：公正無(wú)偏原則和分配普遍原則。前者是說(shuō)政策規(guī)劃時(shí)，要有無(wú)私的態(tài)度，對(duì)各利害相關(guān)人全盤(pán)考慮。后者是說(shuō)在政策規(guī)劃時(shí)，盡量使受益者擴(kuò)大，不局限于少數(shù)人。這兩條原則，部分地方政府沒(méi)能切實(shí)地遵守，并非他們不清楚百姓的呼聲和國(guó)家宏觀政策的指導(dǎo)，而是由于政府需要考慮自身的利益。當(dāng)政府的利益和政策目標(biāo)群體的利益發(fā)生沖突時(shí)，政府也會(huì)維護(hù)自身的利益。

歸根結(jié)底，決策者沒(méi)有選擇正確的價(jià)值導(dǎo)向，繼而決策出現(xiàn)了失誤。政策目標(biāo)貫穿政策制訂的始終，對(duì)具體政策制訂起著指導(dǎo)性作用。只有選擇了正確的目標(biāo)，才能沿正確方向規(guī)劃政策方案，確定適當(dāng)?shù)男袆?dòng)計(jì)劃，并最終堅(jiān)定地付諸實(shí)施?？梢哉f(shuō)，政策的價(jià)值取向在制訂好的政策過(guò)程中起著舉足輕重的作用。

給利益表達(dá)留出空間

我國(guó)目前市場(chǎng)發(fā)育程度相對(duì)較低，社會(huì)利益分化結(jié)構(gòu)還不明顯，并沒(méi)有形成較為清晰的多元利益結(jié)構(gòu)，同時(shí)，也沒(méi)有形成具有一定影響力的利益團(tuán)體。這種特殊性，決定了政策制訂過(guò)程中的“黑箱”問(wèn)題，決策程序的不公正繼而導(dǎo)致政策實(shí)體的不公正。

公共政策的日趨復(fù)雜以及信息不對(duì)稱(chēng)，使公民了解政府的決策行為非常不易，加之政府績(jī)效考評(píng)機(jī)制的欠缺，沒(méi)有適當(dāng)?shù)臋C(jī)制激勵(lì)政府部門(mén)盡其所能地完善決策程序。當(dāng)所有的信息由政府收集，同時(shí)利益群體的多維需求無(wú)法暢通表達(dá)，如果再?zèng)]有非政府組織或機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督，那么，政府決策往往只從方便自己管理的角度出發(fā)，而不去考慮其它政策利害方的需求。

以地方政府限微政策為例，如果政府在政策出臺(tái)過(guò)程中能夠放緩決策的腳步，將前期的準(zhǔn)備工作做得更為充分，同時(shí)給予公眾更多的信息反饋的權(quán)利，那么政策的結(jié)果會(huì)讓更多人滿(mǎn)意。對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，以合法途徑表達(dá)自身利益需求，是一個(gè)健康公民社會(huì)的基礎(chǔ)。盡管現(xiàn)有的聽(tīng)證會(huì)制度是反映輿情的好形式，但在現(xiàn)實(shí)中并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，更多時(shí)候扮演著走過(guò)場(chǎng)的道具角色。如果地方政府在出臺(tái)限微政策之前有真正意義上的聽(tīng)證程序，可能就會(huì)出現(xiàn)完全兩樣的結(jié)果。