中國(guó)反腐走向國(guó)際化之路

第22屆世界法律大會(huì)9月在北京召開(kāi)，中國(guó)立法機(jī)關(guān)將批準(zhǔn)《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》成為大會(huì)的焦點(diǎn)之一。中國(guó)政府參與了公約起草的全過(guò)程，并在2003年12月10日開(kāi)放簽署的第一天，率先進(jìn)行了簽署，而公約的批準(zhǔn)則標(biāo)志著中國(guó)的反腐敗真正走向了國(guó)際化之路。目前，眾多貪官外逃，遣返困難，已成為國(guó)內(nèi)反腐敗的瓶頸。據(jù)商務(wù)部的一份調(diào)查表明，近幾年來(lái)中國(guó)外逃官員數(shù)量大約為4000人，攜走資金約500億美元，但目前被遣返并追回財(cái)產(chǎn)的只占很少比例。

反腐敗國(guó)際合作的三個(gè)階段

腐敗全球化是經(jīng)濟(jì)全球化的一個(gè)副產(chǎn)品，其主要標(biāo)志就是跨國(guó)腐敗行為的大量發(fā)生，僅靠單個(gè)國(guó)家的努力，反腐敗必然出現(xiàn)孤掌難鳴的困境。腐敗全球化強(qiáng)烈呼吁反腐國(guó)際合作，然而，國(guó)際合作的歷程進(jìn)展得十分艱難曲折。迄今為止可以大致劃分為三個(gè)階段。

第一個(gè)階段以美國(guó)制定《反對(duì)海外腐敗行為法》為起點(diǎn)，美國(guó)1977年的立法標(biāo)志著一個(gè)國(guó)家試圖將打擊腐敗行為的范圍延伸到國(guó)門之外。但嚴(yán)格地說(shuō)，第一個(gè)階段還不能叫做反腐敗國(guó)際合作。因?yàn)橹钡?0年代中期，腐敗在國(guó)際政治舞臺(tái)上都仍是一個(gè)禁忌，人們更多地把腐敗當(dāng)作一個(gè)政治問(wèn)題，在國(guó)際上討論一國(guó)的腐敗被當(dāng)成是干涉一國(guó)內(nèi)政。這一時(shí)期，世界銀行等國(guó)際組織領(lǐng)導(dǎo)人的呼吁改變了人們的看法：腐敗首先是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，是一個(gè)影響人類發(fā)展的問(wèn)題。隨后，越來(lái)越多的國(guó)際非政府組織加入到討論之中，國(guó)際合作的機(jī)制開(kāi)始醞釀建立。

第二個(gè)階段合作的范圍主要是區(qū)域性的，在性質(zhì)上主要是非政府性的。致力于反腐敗的國(guó)際非政府組織———透明國(guó)際，1993年在德國(guó)柏林成立，透明國(guó)際發(fā)布的世界各國(guó)廉政指數(shù)，在全球都具有一定影響力，成為評(píng)判各國(guó)政府廉政程度的重要參考指標(biāo)。這一時(shí)期，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、美洲國(guó)家組織和歐盟理事會(huì)也都建立了區(qū)域性的反腐敗合作框架。

第三個(gè)階段自2000年開(kāi)始，有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：合作是政府性的，具有真正意義上的國(guó)際性。主要標(biāo)志就是聯(lián)合國(guó)兩個(gè)公約：《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》于2000年11月15日經(jīng)第55屆聯(lián)大通過(guò)，同年12月12日起向成員國(guó)開(kāi)放簽署，2003年9月29日正式生效；《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》于2003年10月31日經(jīng)第58屆聯(lián)大通過(guò)，12月10日開(kāi)放簽署。

跨國(guó)反腐推動(dòng)司法全球化

盡管在過(guò)去20多年間，反腐敗國(guó)際合作有了很大發(fā)展，但由于國(guó)際合作的復(fù)雜性，特別是司法全球化的嚴(yán)重滯后，合作依然是十分困難。

跨國(guó)反腐的具體合作模式主要有三種：雙邊合作、區(qū)域合作和全球合作，而且以雙邊合作最為有效。雙邊合作的具體途徑包括兩國(guó)間的刑事、民事司法協(xié)助協(xié)議，兩國(guó)間的引渡條約，以及非法入境的遣返等。這種合作雖然是一個(gè)司法問(wèn)題，但明顯地受到一國(guó)的綜合國(guó)力、政治制度以及意識(shí)形態(tài)的影響。目前，中國(guó)只與泰國(guó)、蒙古等20多個(gè)國(guó)家簽訂了雙邊引渡協(xié)議，世界上還有約170個(gè)國(guó)家沒(méi)有和中國(guó)簽訂雙邊引渡條約，而大半外逃官員的目的地--美國(guó)、日本和多數(shù)歐洲國(guó)家尚未與中國(guó)簽訂引渡條約。

要扭轉(zhuǎn)這種不利局面，需要以打擊腐敗為突破口，積極推動(dòng)司法全球化的進(jìn)程。然而和經(jīng)濟(jì)全球化迅猛發(fā)展的進(jìn)程相比，司法全球化卻是遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。犯罪類型、罪刑標(biāo)準(zhǔn)等的不統(tǒng)一，意識(shí)形態(tài)上的對(duì)立，以及大量“避稅天堂”的存在，都為打擊跨國(guó)腐敗設(shè)置了人為障礙。但是《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的制定，反腐敗領(lǐng)域司法全球化的共識(shí)正在達(dá)成，進(jìn)程也明顯加快，這是一個(gè)重要契機(jī)。從策略角度來(lái)看，整體的司法全球化是復(fù)雜的，但是選擇以反腐敗作為突破口卻是可行的，也具備基本條件。這種策略選擇正像人們?cè)試?guó)際貿(mào)易為突破口來(lái)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化一樣，會(huì)更容易取得成功。

《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》對(duì)于在全球范圍內(nèi)統(tǒng)一腐敗犯罪的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于各國(guó)執(zhí)行公約的強(qiáng)制性，以及排除各種政治性的阻礙方面，的確取得了很大進(jìn)展，體現(xiàn)了反腐敗方面推進(jìn)司法全球化的最新成就。然而，盡管公約已經(jīng)制定出來(lái)并開(kāi)放簽署，但是，多少個(gè)國(guó)家能夠簽署，簽署的國(guó)家在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)能夠批準(zhǔn)，以及是否設(shè)置很多的保留條款等等，對(duì)于公約的效力都會(huì)產(chǎn)生很大影響。為此，中國(guó)應(yīng)和國(guó)際社會(huì)一起，推動(dòng)越來(lái)越多的國(guó)家簽署并盡快批準(zhǔn)公約，促使公約早日生效，推動(dòng)公約最大范圍、最大限度的實(shí)施。

國(guó)際反腐需要打出“組合拳”

中國(guó)參與國(guó)際反腐敗合作的程度正在不斷加深，但是鑒于多方面的原因，國(guó)際合作仍然困難重重，尤其是在有效打擊外逃腐敗分子方面。2004年，逃亡美國(guó)兩年半的中國(guó)銀行廣東開(kāi)平支行前行長(zhǎng)余振東被遣送回國(guó)，成為中美兩國(guó)間首次成功遣返跨國(guó)罪犯的案例，但是，聞名全球的賴昌興案和楊秀珠案，二名主犯至今沒(méi)有被順利引渡回國(guó)。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，自1998年至2004年8月，中國(guó)檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈穆殑?wù)犯罪嫌疑人中，已知潛逃境外的有271人，而5年中從境外抓獲的潛逃犯罪嫌疑人僅71人。

外逃腐敗分子難以及時(shí)緝拿回國(guó)并受到應(yīng)有的懲處，正在對(duì)中國(guó)的國(guó)際聲譽(yù)、法律威嚴(yán)、群眾反腐敗的信心構(gòu)成嚴(yán)重威脅。因此，提高追逃工作的效力是中國(guó)開(kāi)展國(guó)際合作的重中之重。

積極開(kāi)展工作打破被動(dòng)局面是中國(guó)當(dāng)前開(kāi)展反腐國(guó)際合作的一個(gè)主要工作領(lǐng)域。針對(duì)我國(guó)腐敗分子出逃的方向主要是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，而這些國(guó)家在政治制度、意識(shí)形態(tài)等方面長(zhǎng)期對(duì)中國(guó)抱有敵對(duì)態(tài)度等特點(diǎn)，中國(guó)可以從多個(gè)方面提高工作的針對(duì)性：

首先是借助國(guó)際反腐敗合作的有利局面，通過(guò)積極的外交努力，同主要對(duì)象國(guó)簽訂雙邊引渡條約，以期望起到示范效應(yīng)，從而打破長(zhǎng)期以來(lái)不愿意和中國(guó)簽訂引渡條約，或者在引渡腐敗犯罪方面設(shè)置政治、人權(quán)、司法等多種障礙的僵局。

其次要善于利用中國(guó)正在成為世界重要市場(chǎng)的有利地位，靈活地打經(jīng)濟(jì)合作牌。當(dāng)今世界，不僅加拿大、荷蘭等國(guó)家不敢因包庇中國(guó)的腐敗分子而喪失中國(guó)的市場(chǎng)，就是作為經(jīng)濟(jì)超級(jí)大國(guó)的美國(guó)也要思量再三。這是可以利用的有利手段，以爭(zhēng)取到反腐敗國(guó)際合作方面的有利地位。

在具體的追逃工作上，要采取務(wù)實(shí)靈活的策略。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在政治制度、意識(shí)形態(tài)方面敵視中國(guó)是一方面，難以割舍腐敗分子帶給他們的實(shí)惠是另一個(gè)重要因素。這些國(guó)家通常有一個(gè)不成文的約定，即對(duì)犯罪資產(chǎn)進(jìn)行分割（或提成）的機(jī)制。據(jù)有關(guān)報(bào)道，加拿大在遣返賴昌星案上，也曾明確提出了分割犯罪資產(chǎn)的要求。這種犯罪資產(chǎn)分割機(jī)制有一定的合理性，因?yàn)樵谒痉ㄈ蚧w系尚未建立之前，國(guó)家主權(quán)依然是國(guó)家間合作的主要框架，一個(gè)主權(quán)國(guó)家協(xié)助另一個(gè)主權(quán)國(guó)家都不是必然的國(guó)際義務(wù)，因此對(duì)這種協(xié)助給予必要的補(bǔ)償是合理的。有鑒于此，在具體工作環(huán)節(jié)上，中國(guó)政府應(yīng)該采取務(wù)實(shí)的態(tài)度和必要的靈活性，不致于因枝節(jié)問(wèn)題而影響懲治腐敗犯罪的大局。

最后是自信、積極地向國(guó)際社會(huì)宣傳中國(guó)的反腐敗工作。廉政外宣工作特別重要，然而中國(guó)在這方面的工作卻十分薄弱。一些國(guó)際組織和外國(guó)政府對(duì)中國(guó)的反腐敗工作缺乏了解，甚至存在很大偏見(jiàn)，中國(guó)沒(méi)有主動(dòng)和正面宣傳不足是重要原因。為了改變這種局面，政府應(yīng)該制定專門的工作計(jì)劃，提供必要的財(cái)政預(yù)算，組織有經(jīng)驗(yàn)的人力資源，采取有效的宣傳策略和技巧。如果措施得當(dāng)，相信不要太長(zhǎng)時(shí)間，就能顯著改變被動(dòng)狀態(tài)，提高和國(guó)際社會(huì)交流與溝通的效果。

（作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院）