羅田政改：從黨內(nèi)民主啟動(dòng)的縣政改革

盡管黨代會(huì)常任制改革試點(diǎn)工作僅僅兩個(gè)年頭，羅田這個(gè)沉寂的湖北山區(qū)小縣還是贏得了足夠的關(guān)注。取消縣級(jí)常委會(huì)，直接實(shí)行委員制等一系列大膽嘗試，促進(jìn)了黨內(nèi)民主發(fā)展，同時(shí)也帶動(dòng)了縣級(jí)治理體制的重大變革，這塊“試驗(yàn)田”開啟了一條縣政改革的全新路徑，人們習(xí)慣稱其為“羅田政改”。

民主權(quán)利的擴(kuò)大

2003年10月，羅田縣直選產(chǎn)生了新一屆縣黨代表，在12月召開的黨代會(huì)上選舉產(chǎn)生了新的“縣委會(huì)（全委會(huì)）”，從此，實(shí)行47年的縣委常委會(huì)制度正式畫上句號(hào)。

羅田縣黨代會(huì)常任制改革核心內(nèi)容就是“六制”，即黨代表直選制、黨代表常任制、黨代會(huì)年會(huì)制、委員制、重大事項(xiàng)表決制、評(píng)議制。

黨代表直選制。黨代表由過去的間接選舉改為競(jìng)爭(zhēng)性直選。過去的縣級(jí)黨代表候選人，一般是由黨組織提名或推薦，在基層黨員代表會(huì)議上，按照很少的差額甚至等額選舉產(chǎn)生。實(shí)行直選以后，羅田的黨代表改由黨員直接提名、個(gè)人自薦報(bào)名，通過預(yù)選按得票多少確定候選人，就連縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部也要通過提名參加預(yù)選才能成為候選人。候選人的差額必須達(dá)到30%以上，由所在選舉單位的黨員直接投票產(chǎn)生。

黨代會(huì)年會(huì)制。黨代會(huì)由過去的5年召開一次，改為每年召開一次。黨代會(huì)年會(huì)的主要任務(wù)是聽取和審議縣委、縣紀(jì)委工作報(bào)告和縣人大黨組、縣政府黨組、縣政協(xié)黨組的書面工作報(bào)告；討論和決定全縣政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展和黨的建設(shè)方面的重大問題；對(duì)縣委委員的年度工作進(jìn)行評(píng)議。

黨代表常任制。黨代表的任期與本屆黨代會(huì)的屆期相同。在任期內(nèi)，黨代表享有在大會(huì)期間的選舉權(quán)、審議權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、提出罷免案權(quán)、評(píng)議權(quán)，以及閉會(huì)期間的學(xué)習(xí)培訓(xùn)權(quán)、調(diào)研視察權(quán)、提出意見建議權(quán)等權(quán)力，充分發(fā)揮黨代表的作用。而在改革前，黨代表5年只參加一次會(huì)議，會(huì)期3－5天，被形容為“舉舉手，劃劃圈，散會(huì)靠一邊”，黨代表難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

縣委委員制。取消了縣委“常委會(huì)”，由黨代會(huì)選舉產(chǎn)生的“全委會(huì)”代行其職能，在黨代會(huì)閉會(huì)期間領(lǐng)導(dǎo)黨的日常工作。書記辦公會(huì)成為全委會(huì)的議事機(jī)構(gòu)。

改革后，羅田縣委設(shè)委員15名、候補(bǔ)委員6人，縣委委員為副縣級(jí)。縣委委員實(shí)行交叉任職，縣委書記主持全面工作；縣委副書記5名，除1名專職副書記以外，其他4名分別兼任縣長(zhǎng)、人大主任、政協(xié)主席和紀(jì)委書記；9名委員中，任副縣長(zhǎng)的有2人，其他7人分別擔(dān)任組織部長(zhǎng)、宣傳部長(zhǎng)、統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)、政法委書記、人武部政委、工會(huì)主席等職。黨代會(huì)閉會(huì)期間涉及全縣政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活中的重大事項(xiàng)和干部任免，由全委會(huì)表決，全委會(huì)每月召開1－2次?？h紀(jì)委相應(yīng)實(shí)行委員制，委員7人。

重大事項(xiàng)表決制。重大事項(xiàng)表決，主要分為大會(huì)表決和全委會(huì)表決兩個(gè)層次。大會(huì)期間，由黨代表進(jìn)行表決的重大事項(xiàng)主要是涉及全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展、精神文明建設(shè)、民主發(fā)展建設(shè)和黨的建設(shè)的長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃、指導(dǎo)方針和基本原則，以及大會(huì)確定的其他重要表決事項(xiàng)。閉會(huì)期間，由全委會(huì)進(jìn)行表決的重大事項(xiàng)主要涉及全縣政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的一些重大事項(xiàng)和干部任免事項(xiàng)。其中，干部任免事項(xiàng)實(shí)行票決制。

評(píng)議制。在黨代會(huì)年會(huì)上，黨代表要對(duì)縣委、縣紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行評(píng)議，按照滿意、基本滿意、不滿意三個(gè)等次無(wú)記名投票表決；對(duì)“三個(gè)黨組”的工作報(bào)告要進(jìn)行評(píng)議，確認(rèn)報(bào)告是否通過；縣委委員向黨代表述職，黨代表對(duì)縣委委員進(jìn)行評(píng)議，評(píng)議分優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個(gè)等次，以無(wú)記名投票方式進(jìn)行，評(píng)議結(jié)果作為考核縣委委員工作的重要依據(jù)；屆中，還須對(duì)縣委委員進(jìn)行一次信任投票，信任票分為滿意、基本滿意、不滿意三個(gè)等次。評(píng)議結(jié)果在代表大會(huì)上公布，對(duì)不滿意票超過30%的領(lǐng)導(dǎo)班子，必須寫出書面整改報(bào)告，針對(duì)存在的問題，認(rèn)真整改，并及時(shí)向黨代表公布。

黨政權(quán)力的集中

在這些常任制改革內(nèi)容中，尤其值得關(guān)注的是委員制。因?yàn)檫@項(xiàng)改革，使得羅田縣的黨代會(huì)常任制改革突破了黨內(nèi)這個(gè)界限，對(duì)整個(gè)縣級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重新構(gòu)造，推動(dòng)了縣政的改革和轉(zhuǎn)型。

在羅田縣的委員制改革中，一是盡量擴(kuò)大黨員副縣長(zhǎng)進(jìn)入縣委委員，增加黨政交叉任職；同時(shí)，在工作上盡量減少交叉分工現(xiàn)象，實(shí)行縣委委員“一人管一事、一人管一線”，并賦予相應(yīng)的人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)；提倡縣委、縣政府“分工不分家”，在縣長(zhǎng)辦公會(huì)研究專項(xiàng)工作時(shí)，不是縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)的縣委委員列席會(huì)議，上級(jí)對(duì)口部門布置的工作，由分管委員貫徹落實(shí)。

與此同時(shí)，又由于縣委副書記分別兼任縣政府縣長(zhǎng)、縣人大主任、縣政協(xié)主席，從而構(gòu)建了“一個(gè)核心、三個(gè)黨組”的新型權(quán)力結(jié)構(gòu)。這個(gè)核心即縣委，三個(gè)黨組即縣人大、縣政府、縣政協(xié)黨組。在這一結(jié)構(gòu)中，縣委居于核心地位，“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”。

誠(chéng)如羅田縣委書記所總結(jié)的那樣：“在總攬全局上，縣委主要是集中精力把好方向，抓好大事，出好思路，管好干部，增強(qiáng)駕馭能力；在協(xié)調(diào)各方上，主要是通過三個(gè)層面來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是通過‘三個(gè)黨組’實(shí)現(xiàn)縣委對(duì)同級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)?？h人大主任、縣政府縣長(zhǎng)、縣政協(xié)主席分別由縣委副書記兼任，并擔(dān)任黨組書記。‘三個(gè)黨組’必須對(duì)縣委負(fù)責(zé)，重大事項(xiàng)及時(shí)以黨組名義請(qǐng)示縣委，確?？h委的集體意見得到貫徹落實(shí)。二是通過‘分兵把線’實(shí)現(xiàn)縣委對(duì)多個(gè)工作領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)。全縣的組織建設(shè)、意識(shí)形態(tài)、政法群團(tuán)、統(tǒng)一戰(zhàn)線、人民武裝、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、招商引資、企業(yè)改制等方面的工作，都實(shí)行了統(tǒng)一分工、責(zé)任到人，分別由一名書記或委員主抓和分管。三是通過發(fā)揮基層組織的作用，保證縣委決策落到實(shí)處?！?/p>

通過這樣改革，羅田縣建構(gòu)了一種新的權(quán)力架構(gòu)，雖然這個(gè)架構(gòu)還不夠清晰，但是它卻預(yù)示了縣政改革的某種方向。接下來(lái)的問題則是，縣政改革究竟如何走？

激辯中的羅田政改

對(duì)于羅田改革，目前爭(zhēng)論焦點(diǎn)之一就是“一個(gè)核心、三個(gè)黨組”這樣的權(quán)力架構(gòu)設(shè)計(jì)，有人擔(dān)心這種貌似“黨政合一”的制度安排無(wú)法正確處理好黨政關(guān)系問題；是否會(huì)陷入過去黨委管人、政府管事的老框架，以及黨際監(jiān)督能否繼續(xù)存在。也有不少人發(fā)出疑問：羅田改革最大的成績(jī)是權(quán)力不再來(lái)自上面，而這一民主改革的成績(jī)是不是正在被不完善的監(jiān)督體制消耗掉。

人們的懷疑或許不無(wú)道理，但羅田政改正是為了解決基層實(shí)踐中長(zhǎng)期存在的困惑。長(zhǎng)期以來(lái)，地方基層的實(shí)際權(quán)力運(yùn)作，黨政往往難以真正分開，相反地，正是由于黨政交叉分工而導(dǎo)致了責(zé)權(quán)不一、政出多門等弊端；片面強(qiáng)調(diào)形式上的黨政分開而造成的機(jī)構(gòu)重疊、人員膨脹，也使得基層治理徒增成本，效率低下。近年，許多地方的政改實(shí)驗(yàn)都選擇在黨政交叉任職等方面入手，說(shuō)明基層治理面臨同樣的體制性弊端。

當(dāng)然，在地方基層治理結(jié)構(gòu)中，如果要向“黨政合一”的方向改革，還須大膽地制度創(chuàng)新，不能拘泥于既有的制度安排。羅田縣黨代會(huì)常任制改革已經(jīng)在向“黨政合一”方向邁出了重要的一步，還需要在積極發(fā)揮“全委會(huì)”的決策作用的同時(shí)，進(jìn)一步完善民主機(jī)制；在增強(qiáng)“縣委”權(quán)威的同時(shí)，不斷擴(kuò)大民意基礎(chǔ)，在實(shí)際的權(quán)力運(yùn)行中真正落實(shí)既有民主又有適當(dāng)集中的原則。

羅田縣政改革，最關(guān)鍵的是要以黨內(nèi)民主的發(fā)展來(lái)帶動(dòng)人民民主的進(jìn)步。羅田縣黨代會(huì)常任制改革在黨內(nèi)民主發(fā)展上進(jìn)行了探索，那么，在人民民主上它需要哪些同步的改革呢？這或許是它當(dāng)前面臨的一個(gè)極為重要的課題。

在羅田，這恰恰是一個(gè)無(wú)法形成統(tǒng)一意見的問題。有人主張弱化人大常委會(huì)的功能，實(shí)行黨代會(huì)常任制，把立法權(quán)和一些特殊權(quán)力交給黨代會(huì)，人大行使立法審批權(quán)、違憲審查權(quán)和調(diào)查權(quán)，實(shí)現(xiàn)立法權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離；也有人建議在縣級(jí)取消政協(xié)機(jī)構(gòu)，其相關(guān)職能可以由縣委統(tǒng)戰(zhàn)部承擔(dān)，以達(dá)到減少?zèng)Q策層次，降低行政成本，提高辦事效率的目的。

或許這樣一來(lái)會(huì)降低行政成本，提高效率，但是，也同時(shí)增加了決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槿狈σ欢ǖ娜嗣衩裰鳎瑱?quán)力的過分集中容易導(dǎo)致腐敗，由此造成的損失將不可估量。

在羅田這樣的黨代會(huì)常任制改革中，不但不能削弱人大、政協(xié)的職權(quán)，還要不斷提升在縣級(jí)民主治理中的地位和作用?？梢栽诳h人大同步實(shí)行常任制改革，一方面減少人大代表的名額，另一方面開放縣級(jí)人大代表的競(jìng)爭(zhēng)性直選，不斷擴(kuò)大民意基礎(chǔ)，使之發(fā)揮經(jīng)常性的民主議政、民主決策、民主監(jiān)督的作用；縣政協(xié)也要在探索如何降低運(yùn)行成本、提高效率的同時(shí)，積極發(fā)揮他的議政、資政的功能，為縣委民主決策提供科學(xué)意見。

（作者單位：華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問題研究中心）