美國養(yǎng)老保障體系的結構變化及其對中國的啟示

張道政

摘要：從分析具有代表性的美國養(yǎng)老保障體系入手，在剖析其現(xiàn)存框架和發(fā)展趨勢的基礎上，提出對建立和完善中國養(yǎng)老保障體系的建議。

關鍵詞：養(yǎng)老保障；結構變化；啟示

中圖分類號：F840．67文獻標識碼：A文章編號：1004-1605(2005)05-0030-03

一、美國養(yǎng)老金體系的構成

歐洲福利國家和美國已經(jīng)建立了比較完善的社會保障制度，但在表述上存在著差異。在歐洲福利國家，廣義的社會保障制度(social security sys－tem)相當于美國的國家福利制度(national welfare system)，而美國的social security則專指狹義的社會保障制度，包括對養(yǎng)老、遺屬和殘障人的保障，其中養(yǎng)老金體系是其最重要的組成部分，布什總統(tǒng)的社會保障改革主要就是養(yǎng)老金制度改革。

美國的養(yǎng)老金體系非常復雜．通常被稱作“三條腿的板凳”，大部分企業(yè)、非盈利性機構或政府雇員退休后都擁有3個或更多的養(yǎng)老金賬戶，包含社會保障、公司退休計劃和個人儲蓄。這些賬戶的資金來源、運作方式和風險度都不相同，大致構成如下：

第一類：社會保障養(yǎng)老金。這是長期以來被稱作“羅斯?；孟搿钡闹匾獌?nèi)容。1935年8月14日．美國頒布了《社會保障法案》(social Security Act)，以此建立起社會保障體系。其中最重要的部分就是養(yǎng)老保障，保證納稅人在退休一段時間后，可以享受所提供的退休福利。這一體系構筑了該國社會的“安全網(wǎng)”，也奠定了美國養(yǎng)老保障制度的基礎。

社會保障養(yǎng)老金賬戶的資金來源于雇員和雇主共同繳納的工資稅，帳戶由聯(lián)邦政府統(tǒng)一管理，并依據(jù)社會保障法的規(guī)定進行運作，實行現(xiàn)收現(xiàn)付制。從1937年開始至今，工資稅已成為美國人最大的單項稅種支出，80％以上的人支付的工資稅多于繳納的聯(lián)邦所得稅，目前該項保障的覆蓋面占退休職工的94％，這項福利的享受者平均每月可領取820美元左右。

第二類：雇主責任退休養(yǎng)老金計劃。此類養(yǎng)老金計劃采取自愿原則，雇主沒有義務必須為其雇員建立養(yǎng)老金計劃，美國于1974年通過《雇員退休收入保障法案》(Employee Retirement Income Security Act)，以稅收優(yōu)惠的政策來鼓勵建立養(yǎng)老金計劃。主要有兩種形式：

1．限定投入養(yǎng)老金(DefinedContribution Pension)。這是由雇員或與雇主雙方共同繳費構成的個人收益賬戶，美國大部分企業(yè)規(guī)定雇員最多可存人工資的13％，雇主按照雇員選擇的比例，每年定期向雇員們的賬戶投入一定量的資金。

這種賬戶的運作通常由雇主提出投資建議，最終由雇員自主決定投資方案，可以投資于各種金融產(chǎn)品市場，最基本的是股票和債券。《雇員退休收入保障法案》賬戶的管理、投入資金量的多少以及稅收優(yōu)惠等方面都做出嚴格的規(guī)定，凡由這個賬戶所產(chǎn)生的投資收益或虧損等不確定性，完全由雇員自己承擔。因此職工最終的養(yǎng)老金水平不僅取決于繳費數(shù)額，還與資金的投資收益狀況密切相關。

2．限定福利養(yǎng)老金(Defined Benefits Pension）。此類養(yǎng)老金計劃中，雇主承諾給每位工齡到達一定年限的雇員按月支付一定替代率(養(yǎng)老金占退休前工資的比例)的養(yǎng)老金，雇員工齡越長，所獲替代率越高。由于諸多因素影響資金的投資收益，這種福利的不確定性帶給雇主很大的風險，甚至會累及企業(yè)乃至整體經(jīng)濟。一方面因為如果該計劃的投資沒有獲得充足的資產(chǎn)用于支付養(yǎng)老金的話，雇主必須投入更多的錢。另一方面，若雇主繳存的福利帳戶由于資金投資升值超過預期，那么雇主在新年度就只需要繳納比預期少的資金。但對于整個養(yǎng)老金體系來講這未必是福音。如上世紀90年代后期。每年超過20％的股票市場回報率，給許多大公司如IBM、GE、Intel的限定福利退休計劃帶來了巨額盈余，不少公司還將其計入業(yè)務經(jīng)營成果，從而大大改善營運狀況，連日常運行中的問題也被掩蓋，而投資者不明就里，自覺不自覺地加入了吹脹經(jīng)濟泡沫的行列，公司股票的市值不斷創(chuàng)新高。但最后的悲劇難以避免，當泡沫破滅，價格回歸理性，安然(Enron)、世界通訊(Worldcom)和安達信(Andersen)等破產(chǎn)不可避免，巨額的養(yǎng)老資金缺口也顯露無疑，這不僅導致了雇員福利的巨大損失，還引發(fā)整個養(yǎng)老金體系的系統(tǒng)性問題，而且企業(yè)資金鏈受此重創(chuàng)，必將對整體經(jīng)濟造成不可估量的破壞。

第三類：個人儲蓄退休養(yǎng)老金計劃。這是根據(jù)個人實際情況建立起來的養(yǎng)老儲蓄計劃，通常適用于雇傭關系比較靈活的從業(yè)人員。1981年建立初，所有人可以以稅前收入向帳戶注入資金，后來范圍縮小至收入低于規(guī)定水平或者未參加雇主責任養(yǎng)老金計劃的人，其他人則必須以稅后收入支付。此類帳戶由金融機構管理．開展多樣化的投資活動。

第一、二類養(yǎng)老金構成美國養(yǎng)老金體系的主體，在經(jīng)歷長期運作后，各自都面臨嚴峻的現(xiàn)實考驗，成為改革家們關注的重點。

二、美國養(yǎng)老金結構的變動

(一)各類養(yǎng)老金的運作狀況

1．社會保障養(yǎng)老金計劃面臨困境。根據(jù)社會保障法案規(guī)定，社會保障體系的資金只能投資于美國國債市場，雖然投資回報有限．但資金的安全性還是有保證的，從而確保美國的社會保障體系正常運作至今。然而，隨著美國社會人口老齡化程度加重、利率特別是長期利率的調(diào)整及失業(yè)率增加等因素的出現(xiàn)，原有體制的致命性缺陷逐步顯現(xiàn)。

預期壽命的延長是動搖這一制度的關鍵因素，戰(zhàn)后嬰兒潮一代進入退休高峰使形勢變得更加嚴峻。制度運行之初，人們的預期壽命是65歲，多數(shù)家庭有3—4個子女，社會贍養(yǎng)比為16：1，而現(xiàn)在預期壽命升至77歲，贍養(yǎng)比降至3．4：1，在今后的50年內(nèi)將達到2：1。一方面因為預期壽命的延長使養(yǎng)老金給付總額不斷加大；另一方面贍養(yǎng)率的下降意味著養(yǎng)老基金的收入小于給付。加上長期利率呈下降趨勢以及社會失業(yè)率增加使養(yǎng)老基金的增量大打折扣。事實上，美國社會保障署已就此多次發(fā)出警告，在2001年年度報告中再次指出：社會保障基金將從2017年開始赤字，2041年將消耗殆盡；要維持社會保障基金的正常運作，要么將工資稅提高50％，要么將給付水平降低50％。這顯然是兩條行不通的路：不斷提高工資稅，以減少當代人的福利為代價，無論從經(jīng)濟還是政治角度都難以通行；降低給付水平，讓退休者消化制度和社會問題，又不合道義，也有政治風險。剩下的出路只能是改革。

2．雇主責任退休養(yǎng)老金計劃隱患重重。限定投入養(yǎng)老金帳戶是由個人、公司或第三者(如外部理財專家)

來管理。在上世紀90年代，賬戶的經(jīng)營者將其中大部分資金都投入到了股票市場，從Nasdaq指數(shù)在2000年3月超過5000點跌至目前只剩下1000多點，就可以想像對這一帳戶造成的虧損有多大。當然，限定投入養(yǎng)老金帳戶的巨大虧損由個人的投資選擇決定．風險和損失完全是由賬戶的所有者——個人來承擔，與雇主和政府無關，加上帳戶本身是誘利性制度創(chuàng)新的產(chǎn)物，暫時還沒有大的問題。

而限定福利養(yǎng)老金帳戶則完全不同。由于多年的泡沫經(jīng)濟運行，加上所謂的會計制度制度創(chuàng)新，雇主實際上拖欠大量退休養(yǎng)老資金，泡沫吹破之日，惡性循環(huán)開始，一切新帳舊帳都得從實重計。據(jù)美國養(yǎng)老金福利保障公司(The Pension Benefit GuaranteeCorp．)的保守估計，美國企業(yè)界的限定福利退休計劃現(xiàn)在共有$3000億的資金缺口。如果加上退休后的醫(yī)療保障福利，資金缺口超過$6000億。ERISA規(guī)定，限定福利退休計劃的資金缺口如果超過20％或者任何3年平均缺口超過10％，企業(yè)必須在3—5年內(nèi)補足，而美國標準普爾500家大公司2001年的全部利潤才$2200億。這個巨大的黑洞無疑是懸在美國經(jīng)濟頭頂?shù)倪_摩克利斯劍。

(二)布什報告和養(yǎng)老金體系的重構

現(xiàn)存社會保障體系在30-40年間面臨破產(chǎn)的可能，不論是出于形勢所迫還是政治斗爭的需要，改革的號角已經(jīng)吹響。在經(jīng)歷學術界和政黨無數(shù)次激烈爭論之后，布什政府拉開了改革帷幕。2001年5月由布什總統(tǒng)任命成立“加強社會保障總統(tǒng)委員會”，8月“臨時報告”出籠，12月正式形成《加強社會保障，為全體美國人民創(chuàng)造個人福祉》的《總統(tǒng)委員會報告》，簡稱“布什報告”。報告的核心是推動社會保障的私有化步伐，逐步實現(xiàn)個人帳戶體系替代傳統(tǒng)社會保障體系，改革對原有框架的修改集中體現(xiàn)在三個方面：

1．建立個人帳戶體系，實現(xiàn)DB(給付確定制)向DC(繳費確定制)轉變，削減傳統(tǒng)社會保障體系的作用。

2．重新設置帳戶的運作模式，實現(xiàn)個人對帳戶資產(chǎn)進行多樣化投資，保證資金運作的安全和贏利。

3．使社會保障從一項權利演變?yōu)榫哂匈Y產(chǎn)的性質，激勵基金增量，從而增加社會積累．根據(jù)基本的索洛經(jīng)濟增長模型。以改革帶動美國經(jīng)濟增長。

雖然圍繞布什報告的爭斗還在進行，但報告本身已經(jīng)反映了明顯的改革趨勢。對于限定福利退休計劃，無論是制度的設計還是法律的規(guī)定，都使其帶上難以為繼的風險特征，只是表現(xiàn)出來早晚的問題。同時，限定福利退休計劃日益加大的資金漏洞已經(jīng)嚴重阻礙到美國經(jīng)濟的發(fā)展，美國經(jīng)濟復蘇的希望基本寄托在企業(yè)進行大規(guī)模投資，先前擴張的沉重債務加上養(yǎng)老金帳戶的巨額缺失使得企業(yè)進行大規(guī)模投資的可能性越來越小。從長期看，無論企業(yè)還是政府，都無力應付限定福利退休計劃固有的風險，在對老雇員養(yǎng)老體系進行改革的同時，薪雇員應全部納入限定投入退休計劃。

三、“美國經(jīng)歷”的啟示

我國養(yǎng)老保障制度主要由社會基本養(yǎng)老、企業(yè)補充養(yǎng)老和個人儲蓄養(yǎng)老三部分組成。社會基本養(yǎng)老由國家依法強制建立，通過稅收或繳費籌資，現(xiàn)收現(xiàn)付確定給付。企業(yè)補充養(yǎng)老和個人儲蓄養(yǎng)老缺乏立法保障，由于大多數(shù)企業(yè)經(jīng)濟效益較低，無力為職工繳納補充養(yǎng)老金，企業(yè)拖欠職工養(yǎng)老金現(xiàn)象普遍。個人儲蓄屬于自愿行為，概念模糊不清，與一般的商業(yè)保險難以區(qū)分。加上各地具體實施辦法的差異和操作不規(guī)范，后兩者并未能形成養(yǎng)老保障制度的兩極。我國養(yǎng)老保障制度雖然從共和國建立就開始起步，但真正走向社會化是伴隨著傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟模式向市場經(jīng)濟轉軌，由于起步晚，加上我國特殊的國情條件，要想趕上西方福利國家的水平必然還要經(jīng)歷長期的過程。目前的問題主要集中在以下方面：養(yǎng)老保障立法研究薄弱、立法層次低，法律約束脆弱；不同地區(qū)、行業(yè)之間保障水平差異太大，總體來講覆蓋面太窄；養(yǎng)老保障基金收繳難度大，收支不平衡，缺口較大；基金保值增值困難；基金的管理缺乏嚴密的監(jiān)管制度，隨意挪用、擠占現(xiàn)象突出，管理混亂，資金流失和浪費問題嚴重等等。對比發(fā)達國家的養(yǎng)老保障體系，我國在這方面主要表現(xiàn)為結構性問題：

1．立法工作遠未跟上現(xiàn)實需要，社會保障體系立法基礎脆弱、養(yǎng)老保障體系的結構建設和整體運作缺乏法律的強力支撐。從美國養(yǎng)老體系的構建來看，社會保障養(yǎng)老有《社會保障法案》支撐，雇主責任退休養(yǎng)老又有《雇員退休收入保障法案》為依據(jù)。而我國目前的基本局面是《中華人民共和國勞動法》替代養(yǎng)老保障基本法，城鎮(zhèn)企業(yè)職工現(xiàn)在適用的是1997年國務院頒布的《關于建立統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》；而農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題只有1992年民政部的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》和農(nóng)業(yè)部的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險辦法》中有所論及，適用．1生差。而存在的這些法規(guī)、部委規(guī)章和通知等政策性較強，基本是應一時之用，缺乏法律應有的規(guī)范性、嚴肅性和權威性，因此，在資金收繳、資金運行和保障給付等方面制度性約束力太弱。

2．我國社會保障體系存在結構性缺失。目前建立社會保障體系主要是限于城鎮(zhèn)范圍，在充分保障城鎮(zhèn)的機關事業(yè)單位人員的同時，逐步實現(xiàn)從國有企業(yè)職工向其他類型企業(yè)職工和個體勞動者“覆蓋”。而對于占中國絕大多數(shù)人口的農(nóng)民的保障問題還基本限于朦朧狀況，現(xiàn)有規(guī)定的操作性很差。與美國等發(fā)達國家相比，這種低覆蓋率實際上反映的是保障體系對部分對象的忽略，也就是結構上的欠缺。當然，國家采取這種“城鄉(xiāng)區(qū)分、城區(qū)先行、走向趨同”的策略有其現(xiàn)實的國情依據(jù)。這一點上無可厚非，但這并不意味著這個問題可以一味地拖延下去，對農(nóng)村社會保障的關注實際上已到了非常緊迫的階段，這不僅是經(jīng)濟問題也是重大的政治課題。從農(nóng)村人口老齡化的發(fā)展趨勢看，農(nóng)村地區(qū)受計劃生育政策的影響，家庭規(guī)模越來越小，農(nóng)村贍養(yǎng)比例也將越來越小，農(nóng)村勞動年齡人口的負擔將不斷加重，雖然受歷史條件和傳統(tǒng)觀念的影響。家庭養(yǎng)老在農(nóng)村仍得到接受并可持續(xù)一段時間，但在中國的廣大地區(qū)，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距的擴大，農(nóng)民收入又一直難以提高，老年人的經(jīng)濟狀況將更加惡化，最終可能導致嚴重社會問題。

3．社會保障制度的現(xiàn)存局面復雜，制度間不對接現(xiàn)象嚴重，出現(xiàn)結構“錯位”。從美國的已有體制看，三個層次的保障地位不同，功能上也存在差異，但各個層次均保持較好的繼承性，受保障對象也都有一個始終一致的基金帳戶。而我國除了農(nóng)村這個絕大多數(shù)被排除在保障體系之外，不同行業(yè)還存在制度安排差異和隱性制度失敗，集中表現(xiàn)在兩個方面：一是國企改革后遺留的離、退休人員養(yǎng)

老資金問題。這部分人曾在原有體制下繳納過養(yǎng)老金，但由于當時沒有形成一個單列的養(yǎng)老基金帳戶，資金基本成為企業(yè)的擴大再生產(chǎn)資金。現(xiàn)在國家的政策是“新人新辦法、老人老辦法”，但對“老人”們的養(yǎng)老基金來源未給出—個令人信服的說明，于是形成—筆巨大的空帳，對整個社會保障體系的運作構成難以逾越的障礙。其二是機關事業(yè)單位人員的養(yǎng)老問題，目前這部分人依賴的仍是離退休制度，這類似于美國改革前的限定福利收入?？梢灶A見這種制度的兩種命運：一是能夠永恒不變地運行下去，這些人至死都由國家統(tǒng)一保障。美國經(jīng)歷說明，這種可能性很少，因為給付確定受贍養(yǎng)率的制約，而老齡化社會注定給付確定制失敗。即使對這部分人的給付確定能夠實施，由于養(yǎng)老保障方式與其他體系的人不對接，一旦進入機關事業(yè)單位，這部分人力資源就只能存在于封閉狀況，而不能流向其他領域，否則個人轉行代價巨大。二是這種制度有一天壽終正寢，相應的人員不得不納入社會保障的范疇。如果這樣，屆時情形又會如同現(xiàn)在的國有企業(yè)。面臨“新人”、“老人”及資金來源的問題，由此產(chǎn)生另—個財政“黑洞”。

4．維持養(yǎng)老體系的主體缺位、整體“護盤”能力脆弱。就美國養(yǎng)老保障改革趨勢看，對社會保障職能的基本方針是“政府整體后退，個人責任加強”，政府注重對養(yǎng)老資金運作的宏觀管理。從“布什報告”可以看到，雖然整個改革是采取私有化的取向，政府從極力保障變?yōu)榕c民共擔責任，但報告對養(yǎng)老資金帳戶重新設置及投資設計的規(guī)劃濃墨重彩，在實際運作中基金公司或外部理財專家更是煞費苦心。然而，我國雖然表現(xiàn)出對養(yǎng)老基金的安全性高度關注，嚴格規(guī)定養(yǎng)老基金在預留2個月的支付準備金后只能用來購買國債或存入銀行財政專戶，嚴禁投向其他金融和經(jīng)營性事業(yè)，盡可能地回避投資風險。但是在銀行利率持續(xù)走低的情況下，養(yǎng)老保障基金投資的回報率很低，考慮通貨膨脹因素，實際投資收益率甚至為負值，即養(yǎng)老基金處于縮水狀態(tài)。國家依賴嚴格、單一地控制措施，片面地強調(diào)資金安全，其結果可能適得其反，可謂是好心辦不成好事。另一方面，廣大民眾作為實際利益主體與養(yǎng)老資金的運作是隔離的．怎樣投資、選誰代理、權責如何分擔這些基本事項都與民眾無關，他們的未來由一群簡單“奉令”行事的人決定，這與美國力圖使社會保障從一項權利演變?yōu)榫哂匈Y產(chǎn)性質。從而實現(xiàn)個人對帳戶資產(chǎn)進行多樣化投資的改革方向截然相反。權責不等、資金運作主體缺位．從而難保資金運作的安全和贏利是養(yǎng)老資金運行的最大危險。

綜合以上分析，筆者認為，在我國目前的國情條件下，養(yǎng)老保障出現(xiàn)諸多問題確實難以避免，解決問題首要的任務是完善養(yǎng)老體系的結構建設，具體工作包括：

1．增強養(yǎng)老體系存在和運作的法律依據(jù)。加快我國養(yǎng)老保障的立法工作，對不同層次的養(yǎng)老保障都要確立法律依據(jù)，真正做到養(yǎng)老保障的“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，依靠法律的權威做好養(yǎng)老保障體系的繳費、管理、監(jiān)督、資金運作和給付等工作。

2．注重體系的框架規(guī)劃和建設。加強社會養(yǎng)老體系的一體化建設，允許給付水平的地區(qū)、行業(yè)差異，但要改革養(yǎng)老保障覆蓋不全、條塊分割的狀況，盡快結束“—體多制”的局面，使養(yǎng)老體系進入規(guī)范化運作軌道。建立多層次的養(yǎng)老保障不僅是國際趨勢，也符合我國的實際需要，發(fā)展企業(yè)補充養(yǎng)老和個人儲蓄養(yǎng)老，使其真正成長為養(yǎng)老保障體系中的兩極。同時，要強化農(nóng)村社會保障體系的建設，實現(xiàn)全民性質的保障。

3．明確養(yǎng)老保障對象的權責，實現(xiàn)養(yǎng)老資金“真正的主人”早日到位，提高資金的運作效率，保證整體結構“血脈暢通”、健康運行。從美國養(yǎng)老保障發(fā)展軌跡看，要實現(xiàn)社會保障從權利屬性向資金屬性轉型，完善和建立個人帳戶是根本途徑。我國老年化社會提前來臨，60歲以上人口已達到1．3億，占總人口的10％，預計到2025年這個比例會增到18％，到21世紀中葉將攀升到27％。社會老年化的程度遠遠高于發(fā)達國家，也高于其他發(fā)展中國家，在這種情況下，養(yǎng)老資金的運作績效事關整個體系能否正常運轉。在明確帳戶主體后，根據(jù)責權劃分，滿足最低水平替代率以上的部分資金，可以進入不同的風險市場，實行市場化運作，不斷提高資金運作效率。

4．處理好政府在建設養(yǎng)老保障體系中的角色和作用。從美國的實踐看．類似限定福利計劃的制度安排最終是難以維持的，無論從資金的有限性還是從對資金運作風險的防范能力看，政府都無力對社會保障大包大攬。政府的緊迫任務是理順保障體系的結構，規(guī)范資金的管理和運作。針對我國目前面臨的兩個主要問題，可以通過轉移存量國有資產(chǎn)的方法來償還原國企退休人員的資金“缺口”，盡快彌補結構安排中出現(xiàn)的“漏洞”；盡快實現(xiàn)機關事業(yè)單位人員養(yǎng)老保障的社會化，清除制度不銜接的現(xiàn)狀，預防新“缺口”的出現(xiàn)。

5．突出體系的制度性特色．加強弱勢群體的養(yǎng)老保障工作。養(yǎng)老保障制度實施的好壞關系著社會主義市場經(jīng)濟的成敗，經(jīng)濟社會的發(fā)展不是一部分人的事情，取得的成就也不應由部分人分享，弱勢群體的養(yǎng)老保障狀況可以在很大程度上反映經(jīng)濟發(fā)展的性質。反映具有共性特征的養(yǎng)老保障制度在中國社會的特性。

(作者單位：中共江蘇省委黨校研究生部)

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