小城市科學(xué)發(fā)展路徑演進(jìn)制度分析

顧保國

摘要：我國縣級小城市發(fā)展有兩種典型的路徑，一種是受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，主要由政府發(fā)動群眾參與的“自上而下”式小城市發(fā)展路徑，另一種則是市場經(jīng)濟(jì)體制下由民間力量組織并得到政府支持的“自下而上”式小城市發(fā)展路徑。從制度演進(jìn)視角對小城市這兩種典型發(fā)展路徑進(jìn)行簡要梳理，并提出轉(zhuǎn)軌時期小城市科學(xué)發(fā)展路徑“制度合力”的命題；有助對小城市科學(xué)發(fā)展路徑制度建構(gòu)原則進(jìn)行簡明扼要分析。

關(guān)鍵詞：小城市；科學(xué)發(fā)展；路徑；制度

中圖分類號：F299．21文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004－1605(2005)05－0021－04

諾斯等制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵因素在于制度供需安排狀況，一種有效率的個人激勵的制度供需安排是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性核心因素。有效率的制度供需安排能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無效率的制度供需安排則會抑制甚至阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城市化作為伴隨經(jīng)濟(jì)增長和工業(yè)化演進(jìn)而出現(xiàn)的社會結(jié)構(gòu)變遷現(xiàn)象，同樣與制度供需安排密切相關(guān)。制度供需安排直接或間接地影響著不同地區(qū)或同一地區(qū)不同時期勞動力、資本及其他各種生產(chǎn)要素在不同時空地域上的流動與重構(gòu)，從而決定城市化的進(jìn)程。

一、“自上而下”：小城市科學(xué)發(fā)展的制度推力

改革開放前，我國主要實(shí)行的是“自上而下”式小城市發(fā)展路徑，即在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府是小城市及其工業(yè)化的主體推動力量，而群眾在政府指導(dǎo)下成為參與主體力量。一方面，政府采取強(qiáng)有力措施從農(nóng)業(yè)中積累小城市持續(xù)發(fā)展資金；另一方面，政府通過系列剛性制度限制農(nóng)村人口向小城市流動。政府主要通過戶口、就業(yè)、商品糧、住房等剛性管制政策限制小城市人口的過度膨脹。在這一時期，雖然我國工業(yè)化水平有了顯著提高，但小城市發(fā)展進(jìn)程卻極為緩慢，期間甚至出現(xiàn)了逆城市化現(xiàn)象，小城市發(fā)展水平相對于工業(yè)化發(fā)展水平明顯處于滯后狀態(tài)。

在當(dāng)時社會背景下，人們普遍認(rèn)為“非生產(chǎn)性勞動”一般不會創(chuàng)造價值，城市基本功能也就被簡單地定義為政治中心和工業(yè)基地。為了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，解決城市福利與政府財力問題，政府進(jìn)一步固化戶籍管理制度并引致城鄉(xiāng)差別制度化、長期化、顯性化，農(nóng)業(yè)勞動力被緊緊地固化在有限的耕地上，致使城鄉(xiāng)社會矛盾不斷加劇。為了有效制約農(nóng)村人口流進(jìn)城市，政府還建立了利于城市居民偏好的福利制度，比如住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等一系列排他性福利，以保障城市居民生活和就業(yè)。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“自上而下”式小城市發(fā)展路徑，也是政府發(fā)動型城市化的代名詞，其資金積累、轉(zhuǎn)移和投入主體主要來自于政府?！白陨隙隆笔叫〕鞘邪l(fā)展制度安排的供給主體是政府，政府按照城市發(fā)展戰(zhàn)略和社會經(jīng)濟(jì)宏觀發(fā)展規(guī)劃，有計(jì)劃有步驟地發(fā)展小城市，落實(shí)小城市建設(shè)發(fā)展資金。具體來說，在這種小城市發(fā)展制度建構(gòu)過程中，政府仿效前蘇聯(lián)工業(yè)化和城市化的做法，憑借中央集權(quán)，強(qiáng)制性地從農(nóng)業(yè)中積累小城市發(fā)展資金，并通過工農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度安排所維持的價格“剪刀差”來進(jìn)行隱性積累，根據(jù)政府意愿和計(jì)劃方式，而不是根據(jù)市場需要將資金投入小城市建設(shè)。

在“自上而下”式小城市發(fā)展路徑中，政府角色和功能可用完全“剛性替代”來概括，即政府通過強(qiáng)行扭曲市場價格信號，以指令性計(jì)劃、政策法規(guī)等行政、法律手段取代市場、企業(yè)等民間力量來安排與控制小城市發(fā)展進(jìn)程。政府在提供“自上而下”式小城市發(fā)展制度安排時，全面排斥市場機(jī)制，采取集中資源統(tǒng)一計(jì)劃配置方式，因而缺乏微觀自主經(jīng)營機(jī)制?！白陨隙隆笔叫〕鞘邪l(fā)展制度安排中的政府替代與實(shí)行完全市場經(jīng)濟(jì)的西方國家不同，后者一般是政府通過行政、法律等手段，替代一部分尚未發(fā)育的、殘缺的或者“失效”的市場機(jī)制，以迅速發(fā)育市場和擴(kuò)張市場，從而推動經(jīng)濟(jì)增長。而我國“自上而下”式小城市發(fā)展進(jìn)程中的政府替代是其憑借強(qiáng)有力的“看得見的手”來抑制與替代“看不見的手”功能的正常發(fā)揮。換句話說就是市場完全取消。

“自上而下”式小城市發(fā)展路徑具有典型的政府行政指引或計(jì)劃安排特點(diǎn)，小城市發(fā)展在政治、文化層面因素一般優(yōu)于經(jīng)濟(jì)層面因素?！白陨隙隆笔叫〕鞘邪l(fā)展制度安排是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的必然產(chǎn)物，通過基本社會制度、經(jīng)濟(jì)制度明確規(guī)定小城市發(fā)展進(jìn)程，政府行為突出地位由此合法得以奠定。雖然城鄉(xiāng)之間利益勢差巨大，小城市對農(nóng)民吸引力十分強(qiáng)烈，但由于制度壁壘，只有少量農(nóng)民通過上學(xué)、參軍、招工等狹窄路徑進(jìn)入小城市?！白陨隙隆笔叫〕鞘邪l(fā)展過程中勞動力轉(zhuǎn)移是在計(jì)劃體制內(nèi)的一種永久性剛性遷移，即遷移者身份從農(nóng)民轉(zhuǎn)換為市民，真正實(shí)現(xiàn)了身份變化，也即意味著享有社會公共福利的權(quán)利變化。

我國基本是由權(quán)力中心決定制度供需安排框架并遵循“自上而下”制度演進(jìn)的國家，改革開放的進(jìn)一步深化既受到制度供需安排影響，但在更大程度上受制于權(quán)力中心在既定的政治經(jīng)濟(jì)秩序下提供新的制度供需安排的意愿。因此，在當(dāng)今社會，自發(fā)性制度供需安排要想獲得必要的生存與發(fā)展空間，沒有政府強(qiáng)力支持根本行不通。于是，自發(fā)需求誘致型制度供需安排合乎邏輯地演進(jìn)為政府供給主導(dǎo)型和民間需求誘致型二者相互滲透相互制約的混合形態(tài)。無論制度供給者或是制度需求者都清楚，民間制度需求若能以政府制度供給方式出現(xiàn)，不僅可以順利實(shí)現(xiàn)微觀領(lǐng)域制度創(chuàng)新的宏觀化，而且還可以大大降低制度創(chuàng)新所承擔(dān)的社會成本和風(fēng)險。

二、“自下而上”：小城市科學(xué)發(fā)展的制度拉力

“自下而上”式小城市發(fā)展制度供需安排則是市場經(jīng)濟(jì)秩序逐漸確立背景下的產(chǎn)物，由于我國經(jīng)濟(jì)改革路徑是從傳統(tǒng)體制外圍人手、以漸進(jìn)性制度創(chuàng)新為主的穩(wěn)健變革，因此“自下而上”式小城市發(fā)展制度安排最初往往誕生于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制功能薄弱的廣大農(nóng)村地區(qū)和城鎮(zhèn)非國有領(lǐng)域，并在相當(dāng)長時間里與“自上而下”式小城市發(fā)展制度安排并存共生。同時，這也意味著民間自發(fā)行為與政府自主行為在小城市發(fā)展制度創(chuàng)新中的互動與依賴。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程的加快，市場機(jī)制在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用和地位逐步上升，“自下而上”式制度安排在小城市發(fā)展進(jìn)程中的作用進(jìn)一步體現(xiàn)出來。盡管目前是“自上而下”式與“自下而上”式小城市發(fā)展二元模式與兩種制度安排并存共生，但最終發(fā)展趨勢卻是后者逐步替代前者。

20世紀(jì)80年代以來，中國“自下而上”式小城市發(fā)展最快地區(qū)是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江浙地區(qū)和華南地區(qū)，隨著非國有經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，人口及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)較快集聚而自發(fā)地推動了小城市發(fā)展進(jìn)程。然而，正是由于這些小城市發(fā)展處于轉(zhuǎn)軌時期，政府往往沒有進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、

人口遷人和土地使用處于自發(fā)半自發(fā)狀態(tài)?！白韵露稀笔叫〕鞘邪l(fā)展過程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的一個重要原因是，這些小城市發(fā)展的民間推動者絕大多數(shù)依靠他們自己的經(jīng)營收入，其重要特征是收入個人化、分散化趨勢顯著，要進(jìn)行長期集中投入數(shù)額龐大的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力不從心，從而也就喪失了小城市科學(xué)發(fā)展長期總體規(guī)劃的積極性、主動性和現(xiàn)實(shí)性。

“自下而上”式小城市發(fā)展制度安排的基本需求主體是農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等民間力量，其出現(xiàn)之初是屬于自發(fā)誘致性制度安排。即在市場機(jī)制下，主要由農(nóng)村或城鎮(zhèn)利益主體在捕捉產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化獲利機(jī)會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織促進(jìn)的，政府主體功能并沒有真正顯示出來?！白韵露稀笔叫〕鞘邪l(fā)展誘因主要是農(nóng)村地區(qū)數(shù)量龐大的剩余勞動力、農(nóng)產(chǎn)品大量剩余以及農(nóng)民追求收益最大化的動力綜合作用，農(nóng)民獲得一定自由度后，在比較利益驅(qū)動下自然地從農(nóng)村向小城市遷移?！白韵露稀笔叫〕鞘邪l(fā)展路徑中，勞動力轉(zhuǎn)移表現(xiàn)為大量體外形成的農(nóng)民自發(fā)性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民可以利用較易得到的地緣和血緣關(guān)系進(jìn)入小城市，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和城市文明的洗禮。

“自下而上”式小城市發(fā)展中，政府依然是制度安排的主要供給者，但這種制度安排的供給一般經(jīng)歷了先“自下而上”、再“自上而下”的融合轉(zhuǎn)化過程，即政府在了解市場和民間主體制度需求意愿的基礎(chǔ)上，提供便于降低市場交易成本的制度安排，或推廣政府支持的制度安排。政府主要職能是在保證公平公正公開競爭的前提下，對制度運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行有效監(jiān)督并適時進(jìn)行完善。

“自下而上”式小城市發(fā)展路徑中，許多制度安排如農(nóng)村家庭承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制等最初都表現(xiàn)為自發(fā)性、需求誘致性的制度創(chuàng)新，在既成事實(shí)的基礎(chǔ)上，大部分為政府所接受，并將民間基層的制度創(chuàng)新在全國范圍內(nèi)加以完善和推廣，整個路徑演進(jìn)是先“自下而上”、再“自上而下”的政府供給主導(dǎo)型制度創(chuàng)新。同時，政府注重強(qiáng)化與推廣意識形態(tài)、價值觀念、倫理規(guī)范等非正式約束在民間制度創(chuàng)新中的作用。在借助經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段實(shí)施制度創(chuàng)新時，政府既保證了自身權(quán)威性，又兼顧到公眾意愿。制度創(chuàng)新本意不在于像以前那樣全面實(shí)行政府“剛性替代”，而在于市場擴(kuò)張，即通過直接參與市場的形成和運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)對不發(fā)育或殘缺市場的“柔性替代”。

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，由“自上而下”式小城市發(fā)展制度安排演化為國家宏觀調(diào)控下的“自下而上”式小城市發(fā)展制度安排，從而大大推進(jìn)了小城市發(fā)展進(jìn)程。設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)適時調(diào)整和大量撤縣建市導(dǎo)致了小城市數(shù)量急劇增加，城市總?cè)丝诳焖偬岣?，城市化進(jìn)程加快。與此同時，相應(yīng)的制度創(chuàng)新，如要素流動創(chuàng)新、農(nóng)地制度創(chuàng)新、城建投資制度創(chuàng)新及其它涉及戶籍管理、市民擇業(yè)、子女就學(xué)等多方面的制度系統(tǒng)創(chuàng)新，都充分顯示了制度因素對小城市科學(xué)發(fā)展的推動作用。

三、“自組織發(fā)展”：小城市科學(xué)發(fā)展的制度合力

在“自上而下”式小城市發(fā)展進(jìn)程中，政府扮演了小城市投資者和實(shí)施者的角色，并使小城市在遵循城市規(guī)劃的前提下自我發(fā)展。然而，在“自下而上”式小城市發(fā)展過程中，投資主體呈現(xiàn)出多元化，城市發(fā)展的自發(fā)性特征十分顯著，而地方政府因?yàn)樵诠芾頇?quán)限和管理能力上較為有限，對小城市發(fā)展的調(diào)控能力也就受到限制，許多地區(qū)小城市發(fā)展進(jìn)程缺乏自組織機(jī)制調(diào)節(jié)系統(tǒng)。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，小城市在其發(fā)展之前或發(fā)展初期進(jìn)行科學(xué)長期總體規(guī)劃，并以此為依據(jù)進(jìn)行配套的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，初始集中投入較大。但從城市發(fā)展動態(tài)過程來看，科學(xué)規(guī)劃能夠明顯降低小城市發(fā)展進(jìn)程中的補(bǔ)償投入和更新建設(shè)成本。也就是說，建構(gòu)小城市發(fā)展的自組織機(jī)制，就能夠降低或減少小城市發(fā)展進(jìn)程中擴(kuò)展及改造的邊際成本。盡早建構(gòu)小城市發(fā)展的自組織機(jī)制，對于保持或提高城市發(fā)展過程中的社會效益、環(huán)境效益，維持小城市科學(xué)發(fā)展也是必要的。西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家及國內(nèi)某些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，只要能夠提供有效率的制度供需安排，“自下而上”式小城市發(fā)展?fàn)顟B(tài)由自由放任到組織化的有序發(fā)展?jié)摿ν耆梢宰兂涩F(xiàn)實(shí)。

我國傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制框架已經(jīng)解體，然而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)慣性依然存在，尤其在城鄉(xiāng)交流、城市管理等方面，傳統(tǒng)計(jì)劃體制痕跡大量存在。目前，我國仍然存在著城鄉(xiāng)分割制度，農(nóng)村勞動力到城市就業(yè)仍然受到各種主觀和客觀因素制約，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移并沒有像劉易斯所說的那樣，由農(nóng)業(yè)部門向城市非農(nóng)業(yè)部門合理有序流動，而是被固化在農(nóng)村狹小的耕地上，城鄉(xiāng)人口遷移呈現(xiàn)出非均衡性、非市場性和非公平性的特征。

實(shí)踐證明，制度安排對小城市科學(xué)發(fā)展的影響，主要體現(xiàn)在以下這些方面：促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，使得農(nóng)業(yè)部門在維持本部門再生產(chǎn)的同時產(chǎn)生農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剩余和勞動力剩余，為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和小城市科學(xué)發(fā)展提供制度推力；促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)工業(yè)化和非農(nóng)化，為吸收農(nóng)村剩余勞動力創(chuàng)造必要的制度拉力；農(nóng)業(yè)部門要素流出與非農(nóng)部門要素流入形成的制度合力，進(jìn)一步促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，滿足城市人口集聚對城市公共產(chǎn)品供應(yīng)和不斷增長的需求。

小城市走科學(xué)發(fā)展道路，即要走政府引導(dǎo)與市場推進(jìn)相結(jié)合的道路。一方面，積極推進(jìn)傳統(tǒng)體制改革，創(chuàng)造市場化的城市發(fā)展新機(jī)制，充分發(fā)揮市場在小城市科學(xué)發(fā)展進(jìn)程中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)小城市按市場規(guī)律健康、有序、快速地科學(xué)發(fā)展；另一方面，政府要根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)、人口、區(qū)位和環(huán)境的特點(diǎn)，有效地彌補(bǔ)市場競爭的缺陷。也就是說，小城市科學(xué)發(fā)展必須由政府制定出總體規(guī)劃，對人口增長、產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)模擴(kuò)大等，實(shí)行必要的宏觀調(diào)控。

推進(jìn)小城市發(fā)展動力機(jī)制是多元的，既有“自上而下”政府行政推動力量，也有“自下而上”企業(yè)、個人的民間自發(fā)力量；既有工業(yè)化力量，也有市場化力量。由于沒有充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，我國長期存在城市化滯后的局面。因此，我們不僅要繼續(xù)借助工業(yè)化推進(jìn)城市化，更要以市場化推進(jìn)城市化。只有充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，才能更好地引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城市集中，吸引農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，動員企業(yè)、個人等多方面力量參與小城市建設(shè)與發(fā)展，構(gòu)建小城市科學(xué)發(fā)展的制度合力，為營造社會主義和諧社會創(chuàng)造制度保證。

四、小城市科學(xué)發(fā)展制度建構(gòu)原則

“自下而上”式小城市發(fā)展路徑不僅是中國城市化進(jìn)程的重要組成部分，也是中國社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換進(jìn)程的重要組成部分。隨著市場機(jī)制的進(jìn)一步完善，“自上而下”和“自下而上”二元城市發(fā)展路徑并存的格局將走向市場機(jī)制下的一元城市發(fā)展路徑。對于中國小城市發(fā)展路徑的轉(zhuǎn)軌

過渡及向目標(biāo)模式的并軌，政府應(yīng)能做出前瞻性的預(yù)見和安排。目前情況下，政府應(yīng)進(jìn)行合理指導(dǎo)，適當(dāng)調(diào)節(jié)。具體來說，小城市科學(xué)發(fā)展制度建構(gòu)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)如下幾項(xiàng)原則：

主體協(xié)同原則，即民間自發(fā)行為與政府自主行為協(xié)同原則?！白韵露稀笔叫〕鞘邪l(fā)展路徑是一種自發(fā)誘致型制度創(chuàng)新，其發(fā)動主體基本是民間力量，然而作為二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換關(guān)鍵所在的小城市發(fā)展過程不能想象缺少政府行為的后果，過多或過少的政府干預(yù)都將直接影響到“自下而上”式小城市發(fā)展過程。政府介入目的是為了支持、引導(dǎo)和保證“自下而上”式小城市健康有序發(fā)展，形成小城市科學(xué)發(fā)展自我強(qiáng)化的“路徑依賴”，而不是抑制和干涉民間主體的積極性?！白韵露稀笔叫〕鞘邪l(fā)展路徑，政府自主行為主要體現(xiàn)為制定發(fā)展規(guī)劃，參與或監(jiān)督公共設(shè)施的開發(fā)與管理等。

目標(biāo)兼容原則，即就業(yè)目標(biāo)與效益目標(biāo)兼容原則。就業(yè)問題是我國跨世紀(jì)的頭號問題，“自下而上”式小城市發(fā)展興起的根本原因在于農(nóng)村大量剩余勞動力進(jìn)城尋找就業(yè)門路的推力所致．因此“自下而上”式小城市發(fā)展應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起吸收農(nóng)村剩余勞動力的歷史重任，大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)。但是，就業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不能以犧牲效益目標(biāo)為代價，而應(yīng)追求良好的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，增強(qiáng)小城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展實(shí)力和長期勞動力吸收能力，保證小城市科學(xué)發(fā)展。

內(nèi)外統(tǒng)籌原則，即外延擴(kuò)張與內(nèi)涵發(fā)展統(tǒng)籌原則。改革開放以來，我國“自下而上”式小城市發(fā)展路徑基本上屬于外延擴(kuò)張式城市發(fā)展模式，即通過擴(kuò)大現(xiàn)有城鎮(zhèn)規(guī)模和建設(shè)新的城鎮(zhèn)，推進(jìn)小城市發(fā)展。在城市化滯后、就業(yè)壓力大的情況下，外延擴(kuò)張式小城市發(fā)展模式也只是權(quán)宜選擇。然而，我國地區(qū)之間差異十分顯著，各地區(qū)應(yīng)根據(jù)本地區(qū)區(qū)位特點(diǎn)、發(fā)展背景、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，著力提高小城市綜合效益。這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)效益差是“自下而上”式小城市發(fā)展面臨的另一現(xiàn)實(shí)窘境，早日實(shí)現(xiàn)外延型城市發(fā)展模式向內(nèi)涵型城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變是“自下而上”式城市發(fā)展路徑從根本上改變鄉(xiāng)土特征和提高城市經(jīng)濟(jì)輻射功能，增強(qiáng)小城市科學(xué)發(fā)展的必然選擇。

平等開放原則。我國“自下而上”式小城市發(fā)展總體上屬于傳統(tǒng)體制外的城市化路徑，城鄉(xiāng)分割、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市發(fā)展與國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整相脫節(jié)。二元戶籍管理制度將進(jìn)入城市的農(nóng)村人口視為非城市正式居民，封閉性的城市戶籍制度使農(nóng)村進(jìn)城人口不能獲得正式城市居民身份，這不僅使他們不能享受城市文明，連他們的子女也難以獲得與城市居民子女同等的就學(xué)和就業(yè)等發(fā)展機(jī)會。改變這種封閉的歧視的政策不僅是實(shí)現(xiàn)社會公平目標(biāo)的基本要求，也是提高小城市人口素質(zhì)的有效舉措，更是構(gòu)建和諧社會的必然選擇。

鑒于我國小城市發(fā)展現(xiàn)狀，其未來發(fā)展的基本思路是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化、農(nóng)村城市化與小城市建設(shè)體制三個環(huán)節(jié)的適度同步發(fā)展；與此同時，在制度上逐步實(shí)現(xiàn)大部分農(nóng)業(yè)剩余勞動力徹底的職業(yè)轉(zhuǎn)換、地域轉(zhuǎn)移和身份轉(zhuǎn)換，才能推動小城市向科學(xué)方向發(fā)展，為構(gòu)建社會主義和諧社會提供基本保障。

(作者單位：中國人民大學(xué))

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