內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)差別的狀況及其對策

額爾敦其其格

一、內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)差別的狀況

（一）城鄉(xiāng)居民收入差距

1. 城鄉(xiāng)居民收入絕對差。改革開放26年來，內(nèi)蒙古的城鄉(xiāng)居民收入絕對差在不斷擴大，呈剪刀差狀態(tài)。如表1所示。1978年城鄉(xiāng)居民收入差距為170元，2004年擴大到5517元。2000年至2004年，農(nóng)牧民人均純收入五年共增加726元，相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民可支配收入增加量3430元的21.16%。

2.城鄉(xiāng)收入之比（表1）。經(jīng)歷了一次縮小的過程，目前正處于繼續(xù)上升階段，而且超過了改革初期，創(chuàng)造了26年改革中的新高。國際勞工組織發(fā)表的1995年36個國家的資料顯示城鄉(xiāng)居民收入之比一般為1.5：1，超過2：1的國家只有3個，中國為其中之一。內(nèi)蒙古的這一指標(biāo)已到了社會承受的極限。

3.城鄉(xiāng)居民收入增長速度。內(nèi)蒙古農(nóng)牧民收入80年代快速增長，90年代后期增幅減緩，2000——2004年，沒有從根本上扭轉(zhuǎn)上世紀(jì)90年代以來增速下滑的趨勢，只是有所恢復(fù)性增長，表2所示。

（二） 城鄉(xiāng)居民消費差距

城鄉(xiāng)差距并不局限于以收入為主的生產(chǎn)領(lǐng)域，消費方面的差距也應(yīng)作為其差距的一個內(nèi)在表現(xiàn)。

1.城鄉(xiāng)居民消費絕對差，表3所示。

需要注意的是城鄉(xiāng)消費差距比收入差距更為明顯，不僅差距的絕對值大，比值也更高。僅2003年，消費水平相差5596元，消費比是4.36：1；而收入之差是4745元，收入之比為3.1：1。可見城市居民享受著更多的社會保障制度下的隱性收入，因而消費支出高；相比之下，農(nóng)牧民收入中包括實物性收入，在支出中還有再生產(chǎn)投入的支出，加上各項社保制度在農(nóng)村牧區(qū)剛剛開始啟動，實施力度與城市相差甚遠(yuǎn)，因而消費能力受制于收入水平就不可避免地成為一種必然。

2..城鄉(xiāng)居民消費恩格爾系數(shù)，表4所示。

3.城鄉(xiāng)居民主要耐用品普及率（每百戶擁有數(shù)），表5所示。

至于家用汽車、空調(diào)、組合音箱的擁有量差距就更大。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化不協(xié)調(diào)

1.一二三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度差，表6所示。

城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)從根本上看是一個結(jié)構(gòu)失衡的問題，以前有專家用一二三次產(chǎn)業(yè)的速度差異來揭示工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡問題，可見這個指標(biāo)有其一定的意義，但人們在使用時謹(jǐn)慎。因為，第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢有其必然性，而且第二第三產(chǎn)業(yè)中的一部分在農(nóng)村。盡管如此，一二三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度差異過大，仍是城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的重要反映。

2.農(nóng)業(yè)勞動力份額與農(nóng)業(yè)GDP 份額比較，表7所示。

農(nóng)業(yè)勞動力份額，1990年為55.8%，2004年為50.4%，14年僅下降了5.4個百分點；農(nóng)業(yè)的GDP份額由35.3%下降到18.7%，下降了16.6個百分點；2004年農(nóng)業(yè)的勞動力份額比其對GDP份額高出了31.7個百分點。從各國情況看，農(nóng)業(yè)的勞動力份額高出其GDP份額有一定的普遍性，但高出31.7個百分點實屬罕見。

（四）城鄉(xiāng)教育發(fā)展差距

城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)不僅表現(xiàn)在收入、消費和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)這些經(jīng)濟發(fā)展方面，而且也表現(xiàn)在社會發(fā)展方面。從教育發(fā)展水平看，城鄉(xiāng)之間的差距是非常明顯的。

1.城鄉(xiāng)教師配備，表8所示。

2.輟學(xué)率

2001年，全區(qū)普通初中輟學(xué)率2.09%，農(nóng)村牧區(qū)3.57%，相差1.48個百分點。小學(xué)0.10%，農(nóng)村牧區(qū)0.25%，相差0.15個百分點。2004年，全區(qū)初中毛入學(xué)率為95.3%，普通初中輟學(xué)率為3.4%。全年學(xué)齡兒童入學(xué)率為99.4%，小學(xué)輟學(xué)率0.86%，基本上是由農(nóng)村牧區(qū)所屬。

3.城鄉(xiāng)升學(xué)率

2003年，全區(qū)小學(xué)學(xué)齡兒童入學(xué)率為98.36%，城市99.8%，鄉(xiāng)村96%；小學(xué)生升學(xué)率為96..97%，城市為99.8%，鄉(xiāng)村為95%。

（五） 城鄉(xiāng)衛(wèi)生差距

從衛(wèi)生發(fā)展水平看，城鄉(xiāng)差距更為明顯。

1.城鄉(xiāng)衛(wèi)生技術(shù)人員擁有數(shù)。2003年，城市7.34萬人，鄉(xiāng)村1.87萬人，相差5.47萬人。

2. 城鄉(xiāng)病床數(shù)。2003年，城市有6.23萬張，農(nóng)村為1.29萬張，相差4.94萬張。

（六）城鄉(xiāng)社會保障差距

中國社會保障體系目前主要限于城市，基本上還沒有延伸到農(nóng)村。

1.城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險覆蓋面。2004年，全區(qū)參加基本養(yǎng)老保險職工達226.8萬人，在農(nóng)村牧區(qū)這一項措施還未實行，只有局部地區(qū)實行社區(qū)養(yǎng)老金制度。

2.城鄉(xiāng)參加失業(yè)保險職工數(shù)。2004年，城市222.3萬人，農(nóng)村尚未實行。

3.城鄉(xiāng)最低生活保障覆蓋率。2004年，內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)最低生活保障覆蓋面城鎮(zhèn)有700253人，農(nóng)村牧區(qū)36019人。投入資金城市為2.5億元，農(nóng)村牧區(qū)310萬元。

除上述6個方面外，在文化事業(yè)、交通運輸、供電供水等基礎(chǔ)設(shè)施及其政治、法制、國民待遇等方面，城鄉(xiāng)之間也存在著明顯的差距。

二、城鄉(xiāng)差距產(chǎn)生的根源

（一） 對農(nóng)牧民索取的多削弱了農(nóng)牧民自我積累和發(fā)展的能力

1. 剪刀差。建國之初，基于建立社會主義制度和大辦工業(yè)的迫切需要，我國推行了全面的以“城鄉(xiāng)分割”為主要特征的計劃經(jīng)濟體制，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品交易在嚴(yán)格的價格“剪刀差”下運作，農(nóng)業(yè)剩余被大量轉(zhuǎn)移到工業(yè)尤其是重工業(yè)及必需的城市配套基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的建設(shè)，即使改革開放后國家實施了一系列支持農(nóng)產(chǎn)品價格的措施，工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”依然存在且呈上升趨勢，其原因就在于這種長期資源的“剝奪”使工業(yè)有著相對雄厚的要素支撐，反之，農(nóng)業(yè)則因缺乏“養(yǎng)分”致使“后天發(fā)育”不良。

2. 稅費負(fù)擔(dān)。地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府為維持機構(gòu)運轉(zhuǎn)而向農(nóng)民索取較多。90年代以來，國家向農(nóng)民索取的行為主體和出發(fā)點發(fā)生了很大變化：從主要由中央政府向農(nóng)民索取，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕傻胤秸貏e是縣鄉(xiāng)政府向農(nóng)民索??；從以工業(yè)化積累為主要目的，轉(zhuǎn)變?yōu)橐跃S持機構(gòu)運轉(zhuǎn)為主要目的，這兩個轉(zhuǎn)變是上世紀(jì)90年代以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題愈演愈烈的根本原因。近年來，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，從中央到地方下了很多工夫。但目前農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費總額仍相當(dāng)可觀。一是行政事業(yè)性收費、集資、罰款、攤派和上繳有關(guān)部門等社會負(fù)擔(dān)較重。財政供養(yǎng)人員增長較快是我區(qū)縣鄉(xiāng)較為普遍的現(xiàn)象。二是以資代勞。生態(tài)環(huán)境建設(shè)，如種樹種草；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如修路、修水庫等義務(wù)性或有償性勞動 ，現(xiàn)基本以資代勞為主。再如上交提留統(tǒng)籌，“一事一議”籌資等各種名目繁多的上交集體的各種款項較多，費用也多。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繳納大量稅金。起步于“六五”時期的自治區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，逐漸成長為推動全區(qū)國民經(jīng)濟增長的重要力量。上世紀(jì)90年代以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繼續(xù)支撐著全區(qū)國民經(jīng)濟的增長，一個重要的表現(xiàn)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)每年都提供著相當(dāng)數(shù)量的稅金。2002年，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳稅金38億元，占自治區(qū)財政收入的18.95%。

4.低價征用土地并導(dǎo)致土地價差收益大量流失。其一是，政府運用行政權(quán)力強制性地從農(nóng)民那里征到土地后給予的補償非常低。其二是征地的權(quán)力使用太濫。即為了經(jīng)營性的開發(fā)，為了房地產(chǎn)商的利益，政府也在征地，這些被征走的，農(nóng)民得不到充分補償?shù)耐恋?，被低價征用，加價出讓，成為地方財政的重要收入來源。

（二） 公共資源的分配向城市傾斜投入農(nóng)村的比例太低

1.區(qū)級財政用于農(nóng)業(yè)的份額過低。內(nèi)蒙古自治區(qū)屬于財政資金不能自給的地區(qū)，雖然從絕對量上財政支農(nóng)資金逐年在增加，但財政資金的增長幅度低于財政支出的增長幅度，財政對農(nóng)牧業(yè)的投入份額逐年在下降。上世紀(jì)90年代以來，自治區(qū)財政用于支農(nóng)支出占地方財政支出的比重呈下降趨勢?！鞍宋濉逼陂g下降3.1個百分點，“九五”時期又下降1.9個百分點；2002年支農(nóng)資金364853萬元，占當(dāng)年財政支出的8.83%，2003年支農(nóng)資金為35.5億元，占當(dāng)年財政支出的7.55%，比2002年還要低1.28個百分點，比2001年低2.82個百分點。

2.區(qū)級財政用于社會事業(yè)發(fā)展的支出分配農(nóng)村的份額過低。如區(qū)財政用于教育經(jīng)費的投入呈下降趨勢。但有限的投入有失平衡，基本流向了發(fā)達的城鎮(zhèn)，教育資源也流向城鎮(zhèn)。教育上的“貧富懸殊”已造成很大的負(fù)面影響。

3.自治區(qū)財政用于社會保障的支出分配給農(nóng)村的過低。城市近年來已建成較為完整的社會保障體系，除企業(yè)和職工個人要繳納一部分社保費以外，自治區(qū)（含國家）財政每年要給予大量補貼，基本做到了應(yīng)保盡保。如2001年，全區(qū)社會救助人員1981110人，城市307889人 ，資金12736萬元；農(nóng)村1673221人，資金593萬元（國家預(yù)算安排資金274萬元）無論人數(shù)上還是資金扶持上城鄉(xiāng)有相當(dāng)?shù)牟罹唷?/p>

（三）實行城鄉(xiāng)有別的管理體制

1. 嚴(yán)格的戶籍管理制度。嚴(yán)格的城鄉(xiāng)有別的戶籍管理制度是城鄉(xiāng)二元社會得以形成和長期保持的制度保障。大批剩余勞動力滯留于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，是農(nóng)民收入增長緩慢農(nóng)業(yè)效益低下的根本原因。目前盡管大批勞動力已經(jīng)進城務(wù)工就業(yè)，但城市政府沒有把為民工提供公共服務(wù)的成本納入財政預(yù)算范圍，導(dǎo)致對進城務(wù)工就業(yè)的民工亂收費仍十分嚴(yán)重。

2. 產(chǎn)業(yè)政策的城市傾斜。在供求關(guān)系處于賣方市場，經(jīng)濟發(fā)展主要受資源約束時期，產(chǎn)業(yè)政策的著眼點是控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與國有企業(yè)爭資源，強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“三就地”；在供求關(guān)系處于買方市場，經(jīng)濟關(guān)系主要受市場需求制約的時期，產(chǎn)業(yè)政策的著眼點是控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與城市國有企業(yè)爭市場，限制“五小”、“十五小”，實際上主要限制的依然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

3.信貸政策的所有制歧視。信貸資金大量投向城市國有企業(yè)，而對農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體私營企業(yè)嚴(yán)格限制，使銀行信貸資金的配置效率低下。2004年，全區(qū)第一產(chǎn)業(yè)占生產(chǎn)總值的19%（當(dāng)然這個比重今后還要下降），而農(nóng)業(yè)貸款余額僅占金融機構(gòu)貸款余額的6.2%，也就是說，全區(qū)農(nóng)業(yè)僅僅用于全社會6.2%的貸款就創(chuàng)造了全社會19%的財富。另一個數(shù)據(jù)是2004年全區(qū)國有銀行各項貸款增長15.88%，而農(nóng)業(yè)貸款卻是負(fù)增長，為-7.25%。

蓋言之，長期以來沿用“城鄉(xiāng)差別發(fā)展”戰(zhàn)略，看似“重點突出”，其實導(dǎo)致了巨大的城鄉(xiāng)差距、經(jīng)濟社會發(fā)展差距、貧富差距、地區(qū)差距。具有擴大之勢的上述差距不僅制約了國民經(jīng)濟的良性循環(huán)和健康發(fā)展，而且已危及社會穩(wěn)定乃至國家的長治久安，成為一個復(fù)雜的、重大的政治問題、經(jīng)濟問題、社會問題。

三、 縮小差距的對策建議

解決上述諸多差距，必然要靠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展。彌合差距已不能單靠市場自發(fā)的力量，只能通過政府強有力的統(tǒng)籌，貫徹落實“多予、少取、放活”大思路，加強對“三農(nóng)”的支持和傾斜。

（一）關(guān)于多予

1. 把國家和自治區(qū)財政用于支持農(nóng)業(yè)的比重提高到10%。

2. 把農(nóng)業(yè)科技投入提高到相當(dāng)于農(nóng)業(yè)GDP的1%。目前我區(qū)農(nóng)牧業(yè)科技投入約占農(nóng)牧業(yè)GDP的0.3%左右，全國的這一指標(biāo)才達到0.4%，而發(fā)達國家平均2.37%，發(fā)展中國家平均為0.7——1%，增強農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新能力，儲備能力和轉(zhuǎn)化能力，是提高全區(qū)農(nóng)牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要條件。

3. 把新增教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村的比例明確為70%。一是明確“主要”的確切含義，建議在具體落實時應(yīng)從數(shù)量上確定為70%，主要解決農(nóng)村牧區(qū)人口知識貧困、衛(wèi)生條件極差等根本問題；二是要落實機制，如向同級人大報告、向社會公開、向媒體公開中央和地方各級財政的相關(guān)數(shù)據(jù)，在適當(dāng)?shù)臅r候，也可以考慮把這一指標(biāo)作為考核干部晉升的條件；三是繼續(xù)保證實施落實對農(nóng)村牧區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)生的“兩免一補”政策，同時建議將享受面擴大到極少少數(shù)民族生的高中階段，以解決極少少數(shù)民族因知識貧困而導(dǎo)致的被動邊緣化問題。

（二）關(guān)于少取

1.加快降低農(nóng)業(yè)稅稅率步伐。2004年，全區(qū)已有6個盟市全額取消了農(nóng)業(yè)稅，其他盟市稅率由7%降到4%，這樣農(nóng)牧民稅賦負(fù)擔(dān)降低60%以上。2005年，全區(qū)范圍內(nèi)全部免征農(nóng)業(yè)稅，對先免征農(nóng)業(yè)稅地區(qū)所造成的財政缺口，由自治區(qū)政府通過轉(zhuǎn)移支付解決，同時應(yīng)考慮建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅率制。

2.明確縣域金融機構(gòu)對農(nóng)村社區(qū)的再投資義務(wù)，減少農(nóng)村牧區(qū)資金外流。一是國有商業(yè)銀行要改變其經(jīng)營方針，對縣域經(jīng)濟給予充分的關(guān)注和支持。二是加快農(nóng)村信用社改革步伐，增加金融實力，提高服務(wù)功能。三是對郵政儲蓄進行分體式改革。即市級成立郵政儲蓄銀行，而縣域中則把現(xiàn)有的郵政儲蓄劃歸信用聯(lián)社。四是對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應(yīng)重新確定其性質(zhì)和市場定位；變單一的政策性銀行為政策性和商業(yè)性兼容的金融機構(gòu)。

3改革土地征用制度。保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，明確界定政府的土地征用權(quán)和征用范圍，提高公益性用地的補償標(biāo)準(zhǔn)。對經(jīng)營性用地應(yīng)由市場形成價格，并提高農(nóng)民的議價地位。同時應(yīng)構(gòu)建允許集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進入市場的政策及其實施機制。

（三） 關(guān)于放活

1.尊重農(nóng)牧民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。當(dāng)前，尤其要防止因部分農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系的變化而重返干預(yù)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營決策的老路，不能層層下達種植面積及產(chǎn)量指標(biāo)等。

2.尊重農(nóng)民的創(chuàng)造。應(yīng)盡快明確農(nóng)村牧區(qū)專業(yè)合作組織的法律地位，并給予大力支持。對農(nóng)村金融創(chuàng)新應(yīng)更加寬容，給“草根金融”一定的發(fā)展空間。

3.消除所有制歧視。打破所有制界限和路徑依賴。國家和自治區(qū)用于支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的資金，可以不分所有制性質(zhì)，用于一切有活力的龍頭企業(yè)、合作組織和農(nóng)村牧區(qū)能人等。

4. 給農(nóng)牧民國民待遇。所謂農(nóng)牧民國民待遇問題，是指在二元結(jié)構(gòu)下，中國農(nóng)民與非農(nóng)民之間的平等待遇問題，主要是指國家在最基本的政策和制度方面，如何對待所有國民的問題。盡快出臺《農(nóng)民權(quán)益保護法》，落實農(nóng)民的選舉權(quán)、被選舉、遷徙自由權(quán)、受教育權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，社保、土地、收入、納稅、公共產(chǎn)品享用等所有方面與城市居民具有同等的權(quán)利，這是構(gòu)建社會主義和諧社會的根基，是實現(xiàn)社會成員共同富裕的根本途徑。