金融機構反洗錢問題透視

紀瑞樸

20世紀80年代以來，洗錢犯罪日益猖獗并在世界范圍內迅速蔓延，洗錢犯罪的觸角無所不及，手段無所不用。源源不斷的黑錢贓款經過有組織有計劃的清洗后披上了合法的外衣，融入并腐蝕健康的國民經濟體系。據估計，全球每年洗錢的數額觸目驚心，約占世界各國GDP總和的2％～5％，我國每年也有2000億元人民幣左右。世界各國的實踐證明，現代金融體系已成為洗錢的主渠道，洗錢者主要通過金融系統(tǒng)進行洗錢犯罪活動，金融系統(tǒng)始終處于反洗錢斗爭的最前沿。因此，充分發(fā)揮金融系統(tǒng)的反洗錢主力軍作用，構筑堅實的反洗錢防線，顯得至關重要。

當前金融機構反洗錢工作中的突出問題

“9．11”事件之后，國際社會紛紛成立反洗錢體系，希冀從經濟源頭上打擊恐怖主義。我國也不例外，而且反映十分迅速。2001年10月，中國人民銀行專門成立了一個反洗錢領導小組；2002年4月，公安部在經濟犯罪偵察局內部專門設立了洗錢犯罪偵察處；2002年7月，中國人民銀行支付交易監(jiān)測處和反洗錢工作處掛牌，并成立了由有關司局參加的反洗錢工作領導小組，設立專門辦公室，統(tǒng)一協(xié)調、組織、指導反洗錢工作，這一陣容構成了我國銀行業(yè)反洗錢組織機構的框架，標志著中國正式拉開了反洗錢大戰(zhàn)的帷幕；2003年1月，中國人民銀行連續(xù)頒布了《金融機構反洗錢規(guī)定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》和《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》（以下簡稱“一規(guī)兩法”）等三項法規(guī)，并于2003年3月1日起施行。至此，我國關于反洗錢工作的機構和法律體系已基本完善，由多個政府部門共同參與的反洗錢工作全面啟動。但是，我國反洗錢工作畢竟處于起步階段，基層金融機構在工作開展中仍然面臨一些法律、技術、機制、管理方面的難題，亟待研究解決。

（一）反洗錢與商業(yè)銀行片面追求經濟效益的目標相悖，導致銀行反洗錢的積極性不高

首先，反洗錢體系的建立需要商業(yè)銀行投入較大的成本，但并不直接創(chuàng)造經濟效益，與銀行所追求的利潤最大化目標相悖，從而使銀行對反洗錢工作缺乏動力。其次，商業(yè)銀行之間競爭日趨激烈，強化反洗錢可能造成市場、客戶和存款的流失，導致部分基層商業(yè)銀行一葉障目，過分注重反洗錢給銀行經營及個體利益帶來的負面影響，故意放松對反洗錢規(guī)定的執(zhí)行。三是責權利不統(tǒng)一。反洗錢不僅會增加一線員工的工作量，而且若對洗錢行為判斷不準，工作人員還要承擔一定的責任，工作壓力加大。但是目前的有關制度對反洗錢工作有成效的商業(yè)銀行及其員工的獎勵問題卻無任何規(guī)定，銀行擔心干得越多，成本越高，甚至對反洗錢工作產生抵觸情緒。

（二）反洗錢監(jiān)管技術落后，影響了反洗錢工作質量

首先，作為金融機構，對大額和可疑支付交易的識別主要依靠臨柜人員的主觀分析和判斷，在社會經濟活動日趨活躍，交易資金流量大、流速快、類別繁雜的情況下，難以嚴格按照“一規(guī)兩法”中列舉的數十項報告標準和識別標準進行甄別篩選，錯報、漏報現象在所難免。其次，對大額和可疑支付交易的登記、統(tǒng)計、匯總、報送主要依靠紙質材料，傳遞速度慢，數據準確性差，降低了反洗錢的有效性。三是中央銀行對金融機構反洗錢的執(zhí)法檢查，主要依靠現場檢查，非現場監(jiān)管不足，無法對金融機構反洗錢工作有效監(jiān)控。

（三）反洗錢合作機制運行跛腳，對洗錢活動的調查取證困難重重

反洗錢是一項復雜的社會系統(tǒng)工程，金融機構雖處于核心地位，但若無司法部門和財政、稅務、工商、海關等多家政府部門的通力合作將難以奏效。但從實際情況看，反洗錢工作的社會協(xié)調機制十分缺乏，金融機構與財政、稅務、工商、海關等政府部門在反洗錢層面上的溝通、協(xié)調、配合的合作聯動機制尚未形成，即使在金融系統(tǒng)內部，由于各部門的利益驅動、信息不對稱，金融機構之間反洗錢的協(xié)調、互動關系也將是一個長期的過程。

（四）金融機構內部銜接機制不暢，反洗錢體系亟待完善

首先，反洗錢內控制度較為欠缺，使反洗錢工作失去了操作規(guī)范。其次，反洗錢報表統(tǒng)計手工操作，與銀行業(yè)務操作、會計處理相分離，使反洗錢統(tǒng)計人員缺乏對客戶背景和可疑支付交易背景的了解，信息采集難度加大，情報交流渠道不暢。三是銀行營業(yè)網點的臨柜人員反洗錢專業(yè)技能參差不齊，對相關報告標準和識別標準理解不透，報告的流轉程序不清，成為反洗錢工作的瓶頸制約。

（五）會計核算體系和模式的變革，增加了反洗錢工作的難度

隨著科技手段的廣泛應用，金融業(yè)的會計核算體系和核算模式發(fā)生了翻天覆地的變化，通存通兌、數據集中、網上支付等早已不是什么新名詞，傳統(tǒng)的手工操作的會計時代早已成為歷史。目前，金融業(yè)通過網絡通信和計算機自動完成賬務處理，實現會計業(yè)務處理的數據集中、賬戶集中和事后監(jiān)督集中已成為一股不可逆轉的潮流，在實行票據截留，只需確認電子信息就可輕松完成賬務核算的情況下，即使是銀行一線人員所掌握的支付交易信息也十分有限，根本無法對每筆支付交易進行分析和判斷，很容易給洗錢犯罪分子以可乘之機。

（六）反洗錢法規(guī)的效力不高，且與有關法律相沖突

《商業(yè)銀行法》規(guī)定，商業(yè)銀行應當為存款人保密，對個人儲蓄存款，有權拒絕任何單位和個人查詢、凍結和扣劃，但法律另有規(guī)定的除外；對單位存款，有權拒絕任何單位和個人查詢，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。由于《金融機構反洗錢規(guī)定》、《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》等規(guī)定屬于部門規(guī)章，法律效力低，且反洗錢規(guī)定中的某些條款與《商業(yè)銀行法》規(guī)定的保密原則相沖突，勢必會妨礙反洗錢工作的順利開展。

（七）反洗錢專業(yè)人才奇缺，對可疑支付交易的界定困難

目前，針對洗錢犯罪借助各類支付工具，在異地異行甚至境內外頻繁進行資金運作、專業(yè)化程度很強的犯罪活動，金融機構普遍缺乏反洗錢專業(yè)人才。特別是一線工作人員，對洗錢犯罪案例接觸得很少，普遍缺乏反洗錢工作經驗，即使發(fā)現了一些涉嫌洗錢的可疑支付交易，往往因為難以界定而作罷，直接影響了反洗錢工作的開展。

加強反洗錢工作策略的選擇

（一）完善反洗錢法律法規(guī)，為金融機構反洗錢提供制度保障

反洗錢工作開展較好的國家，一般都有專門的反洗錢法律，如美國《反洗錢法》、日本《反洗錢法》、瑞士《反洗錢詐騙法》等。雖然今年初人民銀行出臺了“一規(guī)兩法”，但這只是部門規(guī)章，只對銀行系統(tǒng)有約束力，調整范圍具有局限性。所以應結合我國實際，對《刑法》中關于洗錢罪的條文予以整合，擴充內容，擬定專門的《反洗錢法》。這部法律應明確我國反洗錢的定義，確立國家反洗錢機關及其地位、任務、職能配置，國家司法機關、行政執(zhí)法機關、金融機構、企事業(yè)單位和其他組織、公民在反洗錢工作中的責任和義務，金融機構存款保密設限等問題。以便形成以反洗錢法為核心，以刑法、行政法規(guī)、行政規(guī)章為補充的多層次、完善的反洗錢法律法規(guī)體系。

（二）建立健全金融機構反洗錢內控管理制度和責任制，充分調動各方的積極性

金融機構要進一步完善反洗錢的法規(guī)體系，盡快制定統(tǒng)一的、切實可行的反洗錢操作細則，對具體的條款盡可能細化，以利于基層金融機構在執(zhí)行法規(guī)過程中能準確把握政策尺度，提高工作質量。要完善反洗錢的組織體系，合理分工，明確責任，理順各職能部門的關系，對各職能部門的職責、權利和義務進行細分，充分發(fā)揮各業(yè)務部門的優(yōu)勢。要整合內部規(guī)章和操作流程，加強部門協(xié)作，建立事中控制與事后監(jiān)督相結合的防范體系。反洗錢工作要與存款實名制、銀行賬戶管理、大額現金管理、支付結算管理、信貸登記咨詢管理以及外匯賬戶管理、外債登記、進出口外匯核銷等緊密結合，實現信息共享，形成部門聯動機制。要引入利益機制，改變目前反洗錢的成本和收益失衡的現狀，充分調動商業(yè)銀行的積極性。要對反洗錢卓有成效的商業(yè)銀行或其他部門予以一定的經濟補償，商業(yè)銀行內部對防范和打擊洗錢犯罪有功的個人也要予以一定的物質和精神獎勵。

（三）構筑切實有效的社會協(xié)調機制，形成打擊洗錢犯罪的合力

打擊洗錢犯罪，維護社會秩序和經濟金融安全，是社會各部門應承擔的共同責任，在此項工作中，社會各部門都應依據各自的職責而有所為。人民銀行應負責監(jiān)督金融機構的反洗錢情況，監(jiān)測分析交易報告，協(xié)助司法機關偵破洗錢案件；工商機關應審查公司注冊申請，杜絕洗錢者通過注冊空殼公司轉移黑錢；稅務機關應加大稅務稽查，并從中發(fā)現違法資金的流向等；司法部門應加強立案、偵察和審判工作，加大打擊洗錢犯罪的力度等。

要盡快建立社會各部門之間的交流、協(xié)調和溝通機制，比如建立反洗錢聯席會議制度。該會議應由金融、公安、財政、稅務、工商、海關、司法等部門負責人定期參加，統(tǒng)一協(xié)調、討論、研究和制定反洗錢的戰(zhàn)略和政策，磋商有關反洗錢工作的重大和疑難問題，形成強有力的部門分工合作的反洗錢機制。

（四）加快開發(fā)信息智能化監(jiān)測軟件，提升反洗錢技術條件

人民銀行應加快本外幣收付系統(tǒng)建設，統(tǒng)一銀行本外幣賬戶管理系統(tǒng)，在此基礎上開發(fā)信息智能化監(jiān)測軟件，與銀行業(yè)務系統(tǒng)鏈接，建立銀行大額和可疑外匯資金監(jiān)控平臺，以提高反洗錢的技術手段。同時還可借鑒國際經驗，建立我國銀行系統(tǒng)反洗錢情報收集和分析中心，建立相應的數據庫，利用計算機技術，與全國銀行、其他金融機構以及各金融監(jiān)管機構的數據庫聯網。該中心的職能是分析、研究和整理金融機構及其監(jiān)管部門報送的大額和可疑交易，利用計算機系統(tǒng)找出任何看似毫無聯系的工商企業(yè)與銀行賬戶之間的內在聯系或洗錢線索，對有犯罪嫌疑的向公安、司法部門報告。該中心應設在負有反洗錢組織協(xié)調職能的人民銀行。

（五）改革現金管理制度，堵塞利用現金洗錢的通道

一般來講，犯罪分子的違法所得，其初始形態(tài)往往表現為現金，犯罪分子洗錢的目的就是對其非法獲得的現金來源進行掩飾或隱瞞，因此遏制洗錢的關鍵在于切斷違法犯罪分子獲得現金來源的通道，規(guī)范現金管理，盡量不用現金或者少用現金。隨著我國經濟總量的不斷擴大以及經濟貨幣化程度的不斷提高，已實施10年有余的《現金管理暫行條例》，已不適應當前經濟發(fā)展的需要。因此，應盡快修訂《現金管理暫行條例》，將自然人納入現金管理的范疇，將非銀行系統(tǒng)流轉的現金納入現金管理范圍。加強存取現金的管理，鼓勵單位和自然人通過轉賬結算方式支付交易款項。應按照國際慣例建立從賬戶提取現金收費制度，包括大額現金提取收費和預約制度。通過以上現金管理改革，規(guī)范單位和自然人現金收支、存取行為，在保證合理的現金需要的基礎上，限制或控制不合理的現金使用，防止利用現金從事洗錢活動的發(fā)生。

（六）加強反洗錢培訓，切實提高銀行員工反洗錢的自覺性和業(yè)務水平

為做好銀行業(yè)反洗錢工作，必須切實加強教育培訓，特別是要使重點崗位的業(yè)務人員具有高度的反洗錢意識和熟練的反洗錢技能。員工要真正掌握有關反洗錢操作程序、可疑資金的識別和分析、遇情處理等知識，熟悉有關反洗錢方面的規(guī)定、反洗錢操作規(guī)程，以及發(fā)現和處理可疑交易的措施辦法。切實有效地防范洗錢犯罪在銀行發(fā)生，保障金融資產的安全。