從阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉事件看政府信用建設(shè)

2004年在安徽阜陽(yáng)發(fā)生了一起震驚全國(guó)的劣質(zhì)奶粉事件，造成十多名嬰兒死亡或殘疾。雖然在劣質(zhì)奶粉流入市場(chǎng)的一年之中，受害人曾進(jìn)行了多次投訴，但并未引起有關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)的高度重視，未采取任何有力的措施，有些部門(mén)甚至將投訴和罰款變成一種創(chuàng)收的手段，致使事態(tài)進(jìn)一步惡化，釀成多起家破人亡的慘劇。這一事件暴露出地方政府的有關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)存在嚴(yán)重的行政不作為和虛假行政行為，不免使人們對(duì)一些政府部門(mén)管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的能力和承諾守信的程度又一次產(chǎn)生了懷疑。政府的職能到底是什么，怎樣才能使政府切實(shí)履行其職能，怎樣才能挽回政府在公眾心中的形象，這些問(wèn)題再次成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、政府失信行為及其根源

政府信用是社會(huì)信用體系的根本，也是我國(guó)加入WTO的必然選擇。在2002年簽署的入世協(xié)議書(shū)中，60多條協(xié)議只有20多條與企業(yè)市場(chǎng)有關(guān)，其余140多條全是與政府相關(guān)的。雖然我國(guó)經(jīng)過(guò)多年的改革和建設(shè)，政府形象已經(jīng)大有改觀，然而，由于當(dāng)前正值計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“全能政府”向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“有限政府”轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系和利益矛盾使政府在某些方面違背了和公眾的契約，產(chǎn)生了不得不引起重視的信用危機(jī)，不僅損害了公共利益，也損害了公共權(quán)利的形象。

政府信用的缺失主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1政府濫用職能。某些政府官員大搞“尋租”、“創(chuàng)租”和“抽租”活動(dòng)，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中創(chuàng)設(shè)人為的稀缺性，誘使私人或企業(yè)向政府官員“進(jìn)貢”，或故意提出某項(xiàng)會(huì)使私人或企業(yè)利益受損的政策作為威脅，迫使他們割讓一部分既得利益給予政府官員。權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢(qián)交易、貪污腐化屢禁不止。

2踐踏國(guó)家法律。某些政府官員知法犯法，執(zhí)法犯法，有令不行，有禁不止，致使社會(huì)中彌漫著一種濃重的不信任法律的傾向，司法公正被遭到質(zhì)疑。

3行政決策具有隨意性，行政審批不規(guī)范。一些地方政府制定決策不做周密調(diào)查和論證，拍拍腦袋就下文，政策模糊不透明，甚至朝令夕改，沒(méi)有連續(xù)性。在行政審批時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)隨意性大，有時(shí)自行設(shè)置行政許可，或違反法律規(guī)定越權(quán)審批或設(shè)置審批阻礙不予批準(zhǔn)。

4政府管理失職。政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中沒(méi)能按職責(zé)要求，為社會(huì)提供維持經(jīng)濟(jì)秩序的制度保障，或在履行職責(zé)過(guò)程中出現(xiàn)行為偏向，造成政府失信于民。如這次的阜陽(yáng)奶粉事件就是政府管理失職的表現(xiàn)。

導(dǎo)致政府信用危機(jī)的原因是多方面的，除了在特定的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)固有的機(jī)制和規(guī)則還不完善，不成熟，政府職能改革滯后等外部原因外，其內(nèi)在的根源在于以下幾個(gè)方面。

1政府行為目標(biāo)與社會(huì)公共利益之間的差異。主流經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)政府職能有效性的解釋其實(shí)基于這樣一個(gè)理論假設(shè)：政府是社會(huì)公共利益的代表，其行為目標(biāo)與社會(huì)公共利益是一致的。其實(shí)這只是一個(gè)理想，現(xiàn)實(shí)并非如此簡(jiǎn)單。因?yàn)檎皇且粋€(gè)超脫于現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的萬(wàn)能的神靈之手，而是由人們推選出的人，由推選出的人指定的人，由指定的人指定的人……組成的許許多多的公共機(jī)構(gòu)。政府行為的目標(biāo)是什么？經(jīng)濟(jì)學(xué)在經(jīng)濟(jì)分析時(shí)把所有人假定為經(jīng)濟(jì)人，其實(shí)在政治分析中，組成政府的政治家和官僚同樣是經(jīng)濟(jì)人，他們也在給定的約束條件下?tīng)?zhēng)取自身的最大利益，但是這些利益可能與公共利益并不完全一致，如他們可能追求更高的薪水，更多的福利，更小的工作負(fù)擔(dān)，更多的下屬，更大的機(jī)構(gòu)預(yù)算等等。并把個(gè)人的目標(biāo)內(nèi)在化為政府的公共目標(biāo)。結(jié)果，政府機(jī)構(gòu)本身從人們?cè)O(shè)想的一個(gè)沒(méi)有自身利益的超利益組織退化為政府官員個(gè)人利益的集合體。政府在社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活中享有的特殊地位又為政府機(jī)構(gòu)借社會(huì)公共利益之名行政府機(jī)構(gòu)私利之實(shí)，提供了有利的客觀條件。正是這種政府行為決策和社會(huì)公共利益之間的差異構(gòu)成政府“失信”的內(nèi)在動(dòng)力。

2信息不對(duì)稱(chēng)助長(zhǎng)了政府官員的機(jī)會(huì)主義行為。政府在執(zhí)行公務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的信息本來(lái)是一種公共資源，是公眾得以了解公共事務(wù)和政府工作狀況，監(jiān)督公務(wù)人員的必要條件。但政府官員常運(yùn)用公共權(quán)力，屏蔽政府運(yùn)作的相關(guān)信息，使公眾陷入無(wú)知狀態(tài)，因而無(wú)法監(jiān)督政府按公眾意愿行事。于是，獲取信息成為一種特權(quán)，不法官員可以把公共信息化為私有，作為“尋租”的工具，他們不但可以利用這種不透明的制度謀取私利愚弄公眾，也可以利用來(lái)蒙騙上級(jí)部門(mén)。

3僵化的官僚制度下，政府機(jī)構(gòu)辦事效率低下。由于公務(wù)員基本上是終身雇傭，政府又是公共服務(wù)的壟斷提供者，所以政府官員遠(yuǎn)比企業(yè)家輕松，較少有努力提高工作效率的壓力，政府組織中唯一存在的壓力是撤職或升官的壓力，這在一定程度上能保證工作人員的工作積極性。但政府組織是一金字塔形的結(jié)構(gòu)，政府官員升遷的機(jī)會(huì)事實(shí)上是有限的，這就很難保證政府工作的高效率。面對(duì)不確定的環(huán)境變化和多樣的需求偏好，政府官僚回應(yīng)能力下降，難免受公眾的批評(píng)，喪失公眾的信任。

二、政府信用的治理

1轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府職責(zé)。在公務(wù)員中開(kāi)展政府職能教育，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府職能進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)，要明確以下幾點(diǎn)：一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代無(wú)所不包具有無(wú)上權(quán)力的“全能大政府”體制顛倒了政府和人民之間的主仆關(guān)系，當(dāng)前必須向適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的“有限政府”轉(zhuǎn)化。二是當(dāng)前公共管理的世界趨勢(shì)是從“政府主導(dǎo)型”向“社會(huì)主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)化，“多中心治道”的社會(huì)自治型模式會(huì)走向前臺(tái)，為此政府公共政策化和公共管理社會(huì)化兩大趨勢(shì)不可避免。

2公開(kāi)公共信息，降低信息不對(duì)稱(chēng)程度，使公眾能夠有效地監(jiān)督。一是推行電子政務(wù)，開(kāi)展政務(wù)公開(kāi)和陽(yáng)光行政。政務(wù)公開(kāi)涉及行政內(nèi)容和行政程序。行政內(nèi)容的公開(kāi)包括政府的職權(quán)范圍、資格條件、辦事標(biāo)準(zhǔn)、辦事規(guī)范、危機(jī)處理、救濟(jì)措施及其途徑。行政程序公開(kāi)涉及電子政務(wù)，有關(guān)的辦事程序、辦事依據(jù)、辦事過(guò)程公開(kāi)。二是盡快啟動(dòng)傳播體制的改革。報(bào)紙雜志、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等大眾傳媒乃是社會(huì)信息交流的主要渠道和公民行使憲法賦予自己的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有力手段。但在傳統(tǒng)體制下，他們被稱(chēng)為“宣傳工具”或“輿論工具”，也就是傳達(dá)領(lǐng)導(dǎo)聲音、落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)意圖、形成領(lǐng)導(dǎo)所希望的輿論的工具。其傳達(dá)信息的重要社會(huì)功能被這種宣傳工具不恰當(dāng)?shù)墓δ芩〈?。這種傳統(tǒng)的傳播體制必須改革，對(duì)大眾傳媒的行政管制必須破除。允許傳媒以各自的視角，在遵守法律的前提下報(bào)道、介紹、評(píng)說(shuō)行政機(jī)關(guān)的各項(xiàng)活動(dòng)，并且可以將各級(jí)行政機(jī)關(guān)的會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)予以實(shí)況轉(zhuǎn)播。

3建立科學(xué)、規(guī)范、高效的問(wèn)責(zé)制度，怎么處理“失信”事件，處理誰(shuí)，處理多少人，不以領(lǐng)導(dǎo)意圖為依據(jù)，而是按有關(guān)規(guī)定和制度進(jìn)行問(wèn)責(zé)與追究。問(wèn)責(zé)制其實(shí)是一失信懲罰的方式，目的在于加大失信成本，提高失信被發(fā)現(xiàn)的概率。如果失信成本×失信被發(fā)現(xiàn)的概率＞失信收益，則“經(jīng)濟(jì)人”失信的可能性就會(huì)降低。為此，問(wèn)責(zé)制度必須全面、規(guī)范和科學(xué)。當(dāng)前，我們首先應(yīng)將問(wèn)責(zé)由對(duì)執(zhí)行環(huán)節(jié)的問(wèn)責(zé)逐步擴(kuò)大到對(duì)決策環(huán)節(jié)、監(jiān)督環(huán)節(jié)的問(wèn)責(zé)，明確規(guī)定誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)，怎么問(wèn)，問(wèn)什么，既要有問(wèn)責(zé)的實(shí)體規(guī)定，又要有問(wèn)責(zé)的程序規(guī)定，同時(shí)還要有問(wèn)責(zé)的組織處理、問(wèn)責(zé)的紀(jì)律處分、問(wèn)責(zé)的司法移送等制度化規(guī)定，使問(wèn)責(zé)制度更加科學(xué)、嚴(yán)密、有效率。

4建立《公務(wù)員基本道德考評(píng)制度》，對(duì)公務(wù)員的基本道德進(jìn)行考核和認(rèn)定，作為干部任用的先決條件，避免出現(xiàn)“道德下限干部”。公務(wù)員的基本道德指標(biāo)體系由三方面構(gòu)成：一是基本社會(huì)道德，包括公務(wù)員任某一級(jí)職后，其直系親屬的職業(yè)、收入、住房的變化，主要娛樂(lè)活動(dòng)的數(shù)量和費(fèi)用支出方式，直系親屬和身邊工作人員的犯罪記錄等。二是基本政治道德，包括是否找過(guò)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)反映自己的提拔問(wèn)題，是否私下向外透露過(guò)人事等方面的“敏感內(nèi)部消息”，是否能對(duì)本單位不良風(fēng)氣提出公開(kāi)批評(píng)，是否能拒絕參與與身份不符的活動(dòng)等。三是基本職業(yè)道德，主要是針對(duì)本單位具體職業(yè)特點(diǎn)，對(duì)于可能拿公共權(quán)力或資源去當(dāng)作交易品的行為，提出若干考核指標(biāo)。

5依法行政。法治中非常強(qiáng)調(diào)程序的作用，程序就是對(duì)政府任意權(quán)力的限制，使政府做事的時(shí)候必須遵循一定的規(guī)則，不能隨便行事。然而，當(dāng)前限制政府權(quán)力的法律還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)該盡早出臺(tái)約束行政壟斷權(quán)力、保障公平、透明決策的《行政程序法》，使調(diào)查程序、聽(tīng)政程序和決策程序有法可依。