個人賬戶“實賬化”：我國養(yǎng)老保險制度改革的困境與現(xiàn)實路徑選擇

田仲來　趙正堂

一、我國養(yǎng)老保險體制改革的簡要回顧

我國社會養(yǎng)老保險制度的真正改革是從1986年開始的。從1986年到1994年，其中心內(nèi)容是實施養(yǎng)老保險的縣級統(tǒng)籌和在部分城市實行個人賬戶的試點。從1995年到1997年，其中心內(nèi)容是建立并實施個人賬戶。從1998年至今，其中心內(nèi)容是實現(xiàn)養(yǎng)老保險支付制度的省級統(tǒng)籌和實現(xiàn)養(yǎng)老保險的社會化發(fā)放。

我國現(xiàn)行的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險體制，是現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制相結(jié)合的混合模式的一種類型。它兼有現(xiàn)收現(xiàn)付制模式與基金積累模式的一些特點。我國這種“統(tǒng)賬”結(jié)合的模式，其目的之一是為了完成社會保險“體制轉(zhuǎn)換”的需要，使現(xiàn)有基金能夠為以前沒有積累的離退休人員提供基本保險；另一方面是希望我國能在經(jīng)濟(jì)增長與人口結(jié)構(gòu)都處于黃金時代的20—30年內(nèi)，使在職職工能為自己積累一定的社會保險基金尤其是養(yǎng)老基金，以減輕企業(yè)、財政負(fù)擔(dān)并培育資本市場。應(yīng)該說，其改革的初衷還是好的。

與單純的現(xiàn)收現(xiàn)付制或基金積累制相比，這種混合模式有自己的運行機制。首先它要保證支付離退休人員（“老人”）的需要，其次要為處于中間階段的現(xiàn)有在職人員（“中人”）提供基本養(yǎng)老金與部分個人積累，還要為新規(guī)定頒布后開始參加工作的人員（“新人”）提供基本保險與完全個人賬戶積累。

二、轉(zhuǎn)制成本及其籌融資：個人賬戶做實的第一步

1弊制成本：天下沒有免費的午餐

Aaron認(rèn)為現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老體系存在一種“社會保險悖論”，因為現(xiàn)收現(xiàn)付制開始時的第一代退休者并沒有繳納養(yǎng)老金，但他們卻獲得了養(yǎng)老金給付，他們是養(yǎng)老金制度創(chuàng)新的純受益者。在制度的連續(xù)過程中，每一代人的福利增加，均來自于后續(xù)一代的收入轉(zhuǎn)移。由于現(xiàn)收現(xiàn)付制的連續(xù)的無限性而獲得了存在的合理性。如果現(xiàn)收現(xiàn)付制無限延續(xù)下去，任何一代的養(yǎng)老金權(quán)益總會有明確的支付主體；但當(dāng)從現(xiàn)收現(xiàn)付制向積累模式進(jìn)行制度變遷時、就必然會出現(xiàn)上一代人的養(yǎng)老金給付缺乏明確的支付主體。如果該給付責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到在職勞動者的頭上，則在此變遷過程中，完全積累制的第一代不僅要為自己繳費，還要為他們的上一代繳費。兩次繳費卻只有一次受益，在福利上顯然是要蒙受損失的，即相對于現(xiàn)收現(xiàn)付制而言，轉(zhuǎn)制一代的福利必然要因為轉(zhuǎn)制而惡化。

Verbon(1998)利用一個兩期的交疊世代模型證明，在一個小型的開放經(jīng)濟(jì)中，從現(xiàn)收現(xiàn)付制到完全積累制的轉(zhuǎn)變是不可能存在帕累托改進(jìn)的。一旦選擇了現(xiàn)收現(xiàn)付制，就不可能在不傷害某代人利益的情況下退出。相對于轉(zhuǎn)制前的初始狀態(tài)而言，從現(xiàn)收現(xiàn)付制向完全積累制的轉(zhuǎn)變肯定會產(chǎn)生額外成本——轉(zhuǎn)制成本。我國養(yǎng)老保險體改革制的初衷是要改變現(xiàn)行的現(xiàn)收現(xiàn)付制，通過養(yǎng)老基金的部分積累過度到完全積累模式。但是正如Verbon所指出的，養(yǎng)老保險制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制到完全積累制的轉(zhuǎn)變不可能是“帕累托改進(jìn)”，必然會產(chǎn)生額外的成本——轉(zhuǎn)制成本。

轉(zhuǎn)制成本的產(chǎn)生是由于仍需要一段時間去償還原體制下的債務(wù)。這一融資缺口的金額等于，假設(shè)現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老金計劃在今天立即終止，所有必須支付給當(dāng)前退休人員的養(yǎng)老金現(xiàn)值加上在職職工已積累、并必須予以償付的養(yǎng)老金給付的現(xiàn)值之和，是養(yǎng)老金的隱性債務(wù)（Implied Pension Debts）。我國轉(zhuǎn)制成本由兩部分組成，一部分是在新制度建立時已經(jīng)退休的職工（“老人”）的養(yǎng)老金給付，它等于“老人”應(yīng)該獲得的養(yǎng)老金總量減去將來從社會統(tǒng)籌基金中可以分配給這部分老人的養(yǎng)老金總額的現(xiàn)值；另一部分是在職職工（“中人”）在原制度下積累起來的養(yǎng)老金權(quán)益，它等于為充實其以往年份中的個人賬戶所需要的金額。在缺乏政府的財源支持的狀況下，社會統(tǒng)籌基金與原制度的隱性債務(wù)之間必然存在著巨大的資金缺口，這是由于在有限繳費率下滿足當(dāng)前退休職工的養(yǎng)老金支付與管理費用外，留作積累的部分已不多，這使新制度下本來應(yīng)該是完全積累性質(zhì)的個人賬戶成為非完全基金的或非基金的，個人賬戶的名義積累與實際積累相互背離，形成所謂的“空賬”。“空賬”意味著記入個人賬戶的部分已用于當(dāng)期已退休人員的退休金制服，養(yǎng)老金支付是完全代際轉(zhuǎn)移的，新建立起來的養(yǎng)老金制度實質(zhì)上還是現(xiàn)收現(xiàn)付制的，基金只是賬面上的基金，養(yǎng)老保險制度的風(fēng)險依然存在。

2弊制成本：誰來為你買單

面對如此巨額的轉(zhuǎn)軌成本，究竟應(yīng)由誰來彌補這一缺口呢?我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老金制度是建立在國家具有充分理性和完全信息、個人是非理性和短視的這一假設(shè)前提之上的。因此在理論與機制的構(gòu)建上，排斥了個人承擔(dān)風(fēng)險，風(fēng)險全部轉(zhuǎn)給國家，實際上形成了這樣一種隱蔽契約：職工承諾將一部分必要勞動費用出讓給國家，由國家集中使用和管理這筆風(fēng)險基金（養(yǎng)老基金）；而國家承諾向職工提供養(yǎng)老保障。在40多年的現(xiàn)收現(xiàn)付制的模式下，在“低工資低消費”和“高積累”政策導(dǎo)向下，職工在進(jìn)行工資分配前，已經(jīng)進(jìn)行了養(yǎng)老金費用的扣除，但沒有形成養(yǎng)老基金的積累，而是通過國家財政預(yù)算投資，通過擴(kuò)大再生產(chǎn)和固定資產(chǎn)投資，形成巨額國有資產(chǎn)，上一代職工的部分養(yǎng)老金實際上已轉(zhuǎn)化為國家的存量資產(chǎn)。然而，隨著養(yǎng)老保險體制的變遷，上述隱蔽契約被國家單方面廢除了，導(dǎo)致“老人”個人賬戶上沒有任何積累，“中人”個人賬戶上資金積累嚴(yán)重不足。既然是國家“違約”，理應(yīng)由國家承擔(dān)“違約成本”（轉(zhuǎn)制成本）。

3弊制成本籌融資：并非條條道路通羅馬

世界銀行（1997）最近的一次測算認(rèn)為在1998年中國的IPD已占GDP的94%。假定將“老人”和“中人”這兩部分人全部去世視為轉(zhuǎn)制結(jié)束，大約需要50年左右的時間，假定未來50年的平均利率為5％，估算總的轉(zhuǎn)制成本為37萬億元。那么，每年的平均轉(zhuǎn)制成本將為1900億元，假設(shè)平均利率為4％，則平均轉(zhuǎn)制成本將為1600億元。

如何為這筆轉(zhuǎn)制成本籌融資呢？許多專家對此進(jìn)行過深入研究，一致認(rèn)為養(yǎng)老金隱性債務(wù)是養(yǎng)老體制改革順利實現(xiàn)的關(guān)鍵。在具體的可供選擇的償債方式上，提出增量償債與存量償債兩種方式，前者如提高效益，從效益提高中拿出一部分來償債，后者如出售一部分住房、國有企業(yè)和土地等國有資產(chǎn)，以其收入償債等。

就我國現(xiàn)實狀況而言，單純依靠養(yǎng)老金體系內(nèi)的增收節(jié)支來消化養(yǎng)老金轉(zhuǎn)制成本的能力是有限的。繳費率只可能降低而沒有升的空間；擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆蓋面是有可能，但擴(kuò)大的過程又過于緩慢，并且擴(kuò)大會伴隨“新人”養(yǎng)老金權(quán)益的生成，由此帶來的結(jié)余是非常有限的；提高退休年齡對勞動力市場的影響尚存爭論。因此，如果僅僅依靠體系內(nèi)消化轉(zhuǎn)制成本不能成為支付轉(zhuǎn)制成本的現(xiàn)實途徑。

就養(yǎng)老保險體系外的籌資方式而言，劃撥部分國有資產(chǎn)或進(jìn)行國有資產(chǎn)分割、發(fā)行特種政府債券進(jìn)行債券融資是較為可行的途徑，但具體操作上還有待進(jìn)一步探索。同時還可以通過適量開征遺產(chǎn)稅、特別消費稅、證券交易印花稅和個人收入所得稅等收入來加以彌補。

三、個人賬戶的保值增值：個人賬戶做實的持續(xù)性策略

筆者認(rèn)為，即使轉(zhuǎn)制成本籌融資問題能夠得以解決，但如果不注重個人賬戶的保值增值，隨著人口老齡化的加劇和老年人生活質(zhì)量的不斷提高等因素的影響，個人賬戶也會由“實”變空。因此，筆者建議從以下幾個路徑來實現(xiàn)個人賬戶的持續(xù)“實賬”。

1畢中刑逯葡巒吵镎嘶в敫鋈蘇嘶У惱嬲分立

我國現(xiàn)行的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險體制將養(yǎng)老保險儲蓄與保障的雙重功能集于一體，社會統(tǒng)籌部分的職能是通過再分配來實現(xiàn)養(yǎng)老的基本保障，因而籌資模式為現(xiàn)收現(xiàn)付制；個人賬戶部分的職能是通過儲蓄來實現(xiàn)生命周期內(nèi)的平滑消費，因而籌資模式為基金積累制。將兩個賬戶混在一起潛在地就給個人賬戶資金向社會統(tǒng)籌資金的轉(zhuǎn)移造成可能，使再分配職能對儲蓄職能產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，造成個人賬戶資金不足，當(dāng)前“空賬”的出現(xiàn)很大程度上就是制度本身設(shè)計的不合理所造成的。同時，兩種賬戶的統(tǒng)一管理也對資金通過資本市場的保值增值產(chǎn)生不利影響。因此，應(yīng)將社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶真正分離開來，與此同時，確定好這兩部分在養(yǎng)老保險體制中的恰當(dāng)比重，從而達(dá)到公平與效率的有機結(jié)合。

2閉嬲發(fā)揮個人賬戶的激勵和監(jiān)督機制

我國養(yǎng)老保險制度改革，其基本趨向是將原來屬于再分配的部分份額轉(zhuǎn)入初次分配，把暗補轉(zhuǎn)為明補，然后把工資的一部分和單位給予職工福利的一部分記入個人名下，作為個人養(yǎng)老基金加以積累。

這種由計劃經(jīng)濟(jì)的低工資、大福利的模式逐漸演變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)下個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的模式，是世界上獨一無二的制度創(chuàng)新。與單純的社會統(tǒng)籌相比，有以下幾個突出的特點：一是參與機制。養(yǎng)老保險費記入個人賬戶，與職工的切身利益相聯(lián)系，職工參與意識增強；二是激勵機制。廣大職工從維護(hù)自身利益出發(fā)，督促企業(yè)繳費，監(jiān)督單位是否瞞報、少報或是轉(zhuǎn)移工資收入，以避免自身個人賬戶儲存額的流失，在客觀上也促進(jìn)了社會統(tǒng)籌基金規(guī)模的擴(kuò)大；四是保護(hù)機制?；鹩浫雮€人賬戶，透明度高，多繳費多受益，可促使主管部門增強對基金管理保值增值的責(zé)任感，防止賬上挪用和風(fēng)險投資。

但是，我國養(yǎng)老保險體制改革中出現(xiàn)的“空賬”問題妨礙了這一激勵與監(jiān)督機制的發(fā)揮。只有真正讓個人賬戶的極力與監(jiān)督機制得以發(fā)揮，個人賬戶才不會出現(xiàn)“空賬化”現(xiàn)象，個人賬戶才能恢復(fù)其本應(yīng)有的“實賬”狀況，進(jìn)而實現(xiàn)個人賬戶的持續(xù)“實賬”。

3敝貧戎賾詡際酰但技術(shù)仍然不可忽視

一項制度本身的設(shè)計如何，直接影響到該制度實施的效果。但對制度實施所采取的技術(shù)方面同樣要予以重視。從某種意義上，技術(shù)有時比制度更重要。就我國的養(yǎng)老保險體制而言，其技術(shù)問題應(yīng)從維護(hù)參保者權(quán)益為出發(fā)點。如：開設(shè)社會保險熱線電話，開通養(yǎng)老保險待遇預(yù)測系統(tǒng)，開展社會保險政策咨詢，接受投訴，舉辦維權(quán)座談會，宣傳先進(jìn)單位的做法，曝光侵權(quán)行為等。與電信局合作開通了“社會保險語言信息查詢系統(tǒng)”，職工可足不出戶查詢自己養(yǎng)老保險費的繳納和養(yǎng)老金的發(fā)放情況。與一些縣市商業(yè)銀行各網(wǎng)點合作讓銀行代收個體人員基本養(yǎng)老保險費，自謀職業(yè)者可就近繳費等。

4迸嚶和完善個人賬戶基金的投資營運與管理體系

就個人賬戶的營運模式而言，應(yīng)采取商業(yè)化與市場化運作為主。由政府主導(dǎo)的養(yǎng)老基金投資營運與管理容易造成很多弊端，最終使個人賬戶基金的運作失去效率。從世界各國和地區(qū)的實際情況來看，按照商業(yè)化和市場化方式管理養(yǎng)老基金，將養(yǎng)老基金導(dǎo)向資本市場是一個理性的選擇和必然的趨勢。結(jié)合我國當(dāng)前的實際，養(yǎng)老基金應(yīng)以間接的方式進(jìn)入資本市場為宜，即將養(yǎng)老基金以委托的形式轉(zhuǎn)給專業(yè)化的資產(chǎn)管理機構(gòu)如基金管理公司、信托投資公司、保險公司等進(jìn)行投資營運。

同時，政府部門應(yīng)以宏觀調(diào)控為主要手段，對養(yǎng)老基金的投資營運要制定相應(yīng)的法規(guī)和政策，用政策法規(guī)指導(dǎo)養(yǎng)老基金投資管理機構(gòu)的營運活動。例如，規(guī)定各種投資方式的比例范圍、投資收益的最低標(biāo)準(zhǔn)等。還可以組織有關(guān)部門對委托投資管理機構(gòu)的投資營運進(jìn)行檢查監(jiān)督。如財政、審計、銀行等部門可以采取定期財務(wù)報表和不定期抽查的方式，檢查養(yǎng)老基金的投資營運狀況，確保養(yǎng)老基金營運的安全性、盈利性和合法性。