從委任到選任：校長任免制度的重大變革

陳平

每年暑假，總會有一些校長變動崗位，而且校長的調(diào)動、任免顯得很神秘。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因就是我們所熟悉的干部任免制度——委任制。

一

委任制在校長的任免中有其優(yōu)越性：便于上級政府或部門制定的政策及時有效地得到貫徹;權(quán)力集中，便于統(tǒng)一管理，對校長有較強的控制力;有利于不同地區(qū)的學校領(lǐng)導(dǎo)進行交流調(diào)劑，便于薄弱學校的改造;程序簡單，選擇校長的直接成本較低，等等。但隨著時代的發(fā)展和政治體制改革的深入，特別是現(xiàn)代學校制度的建設(shè)，對校長的職業(yè)化和專業(yè)化的呼聲日益高漲，過去以委任為主的校長任免制度已暴露出許多問題。

委任制產(chǎn)生的問題之一：容易在校長中產(chǎn)生“官本位"思想，學校同政府之間的關(guān)系難以理順，職責不明。由于校長是上級政府部門委任，帶有濃厚的行政色彩，校長們是帶著上級領(lǐng)導(dǎo)的使命及囑托來到學校的，是上級政府的代言人，上級是否滿意將極大地影響校長的工作熱情及態(tài)度?！肮俦疚弧彼枷胧剐ｉL在學校管理及處理與教師的關(guān)系時，常常會用行政管理的方式。校長委任制使學校同政府的關(guān)系難以理順，經(jīng)委任的校長應(yīng)該算是一個官員，但學校顯然不是一個行政機構(gòu)，校長的角色及學校的性質(zhì)顯得有些尷尬，常常使學校與政府之間的關(guān)系職責不清，在有些問題上政府會有不作為的現(xiàn)象，如經(jīng)費籌集，公辦學校應(yīng)完全由政府幫助解決，而現(xiàn)實情況是，許多學校如僅靠財政撥款，將無法正常運轉(zhuǎn)，這是學校出現(xiàn)亂收費現(xiàn)象的一個原因。在另一些問題上，政府又有過度干預(yù)學校事務(wù)或侵權(quán)等現(xiàn)象出現(xiàn)，影響了學校的正常教學秩序，如政府隨意一個電話就可讓上百名學生停課去參加一個慶典活動或一個歡迎儀式等。

委任制產(chǎn)生的問題之二：校長缺少實質(zhì)性的權(quán)力制衡，易出現(xiàn)專權(quán)或滋生腐敗。雖然從總體而言學校的腐敗問題要遠少于其他行業(yè)，但由于校長處在“上面夠不著，下面不敢言，自己管不住”的特殊位置，難免會出現(xiàn)這樣或那樣的問題。對校長的監(jiān)管，從表面上看有很多方面，上有主管部門，身邊有校務(wù)委員會，下面有教代會、工會等，但實際上都難以發(fā)揮實效。監(jiān)管是需要一定成本的，如果把監(jiān)管的責任全都推到上級部門（主要是教育局）是不現(xiàn)實的，因為一個教育局一般要管幾十所中小學，而教育局的人員是有限的。上級部門對學校監(jiān)管常用的方式是到學校審計、個別談話及民主測評。審計主要是審查財務(wù)問題，這對學校的收費及經(jīng)費的支出等有一定的規(guī)范作用，但并不能發(fā)現(xiàn)所有問題。上級部門也時常會到學校找一些教師及中層干部進行個別談話，了解校長的一些情況，但此類談話基本是談成績多，談問題少，組織談話的人年年是那幾個，于是大家就不會有實質(zhì)性的話語。民主測評是由上級領(lǐng)導(dǎo)主持，請校長面對全校教師進行述職，接著發(fā)一張“民主評議表”請教師填寫，應(yīng)該說這是一個比較好的了解民意的方式，但由于操作過于簡單，沒有任何隱秘性，填表人都挨個坐，相互可以看到填的結(jié)果，再加上上級部門從不公布統(tǒng)計結(jié)果，對這樣的活動究竟有多少價值，大家充滿疑惑，因而民主測評的真實性大受影響。

校務(wù)會議或校務(wù)委員會應(yīng)該是校長及校級領(lǐng)導(dǎo)共同商議學校大事的組織，但由于校務(wù)委員會的人員一般是由校長提名的，其牽制力及決策權(quán)是有限的。我們再來看教職工代表大會，從組織原則上講，教代會是對校長權(quán)力最有力的一個制衡組織，但由于委任制下的教代會對校長的任免沒有絲毫的決策權(quán)，因而就沒有任何制衡力了，它成了每個學校都有的“花架子”。

委任制產(chǎn)生的問題之三：校長往往缺少群眾基礎(chǔ)，難以樹立真正的威信。雖然走群眾路線是黨和政府奉行的基本原則，但委任制下的群眾路線走得極為有限，一所學校誰來做校長，在公開宣布之前是一個謎一這個校長的素質(zhì)怎樣？為人怎樣？教師們一點兒也不知道，沒有任何知情權(quán)（更不用說選擇權(quán)了），這確實讓人覺得有點不可思議，但這卻是大家默認的現(xiàn)實。這樣的校長其群眾基礎(chǔ)及威信就可想而知了，一些校長急于想通過管理出奇效，就只有靠簡單的、強硬的、命令式的行政手段進行管理。

委任制產(chǎn)生的問題之四：校長隊伍良莠不齊。這一問題的出現(xiàn)同目前委任制任免校長的程序有關(guān)系。委任制在決定干部候選人時也會作一些調(diào)查及個別訪談，但個別訪談或調(diào)查所掌握的材料是有限的，加上目前干部的任免方式還是以論資排輩為主，選擇的范圍較窄，使一批真正有理想、有實力的教師難以進入候選人行列，這樣難免會出現(xiàn)并不很優(yōu)秀的人走入校長隊伍。

這些問題的出現(xiàn)已嚴重阻礙了學校的進一步發(fā)展及現(xiàn)代學校制度的建設(shè)，校長任免制度的改革已勢在必行。

二

干部選拔的方式有很多，而選任制（或選聘制）是目前較理想的一種，在一些教育發(fā)達國家中已被普遍采用。如日本，校長都是從優(yōu)秀教師中嚴格選拔出來的。韓國也實行公開招聘制，招聘辦法是由地方教育委員會組織學校教師代表、片區(qū)家長代表以及片區(qū)社會各界代表，根據(jù)大家的提名或本人自薦情況，選擇學校的校長。實踐證明，公開招聘的校長工作能力強，威信高，教師和家長都很滿意。英國則由學校管理委員會負責選拔和招聘校長及副校長，并有解聘不合格校長的權(quán)力。另外，像美國、澳大利亞、德國等國基本采用競聘制。具體而言，選任制有以下一些積極作用。

選任制利于打造一支具有現(xiàn)代意識、較高威望及良好群眾基礎(chǔ)的高素質(zhì)的校長隊伍，利于現(xiàn)代學校制度的建設(shè)。選任制是在公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則下進行的，它任人唯賢，注重實績及群眾基礎(chǔ)。通過公開、公平、公正的選拔方式任命后的校長，不但顯示了其學識、才智等方面的實力，也在其心中深深地播下了民主與平等的思想種子，這種思想在以后的學校管理、文化建設(shè)等方面一定會充分地顯示出來。特別是當一般教師及社會參與了校長的選拔工作后，校長的服務(wù)意識一定會更強，而現(xiàn)代學校制度強調(diào)的就是服務(wù)意識。選任制產(chǎn)生的校長會不時地考慮自己的工作教師滿意不滿意，學生滿意不滿意，而不是委任制下只考慮政府滿意不滿意，上級領(lǐng)導(dǎo)滿意不滿意。選任制是未來校長的第一場考試，是管理思想特別是教育理想的一次錘煉，而委任制往往缺少這一課，造成的結(jié)果是有相當一批校長缺少教育理想及管理理念。

選任制利于在中小學中推行真正的“校長負責制”，可以更好地保護校長。在1985年中共中央頒布的《關(guān)于教育體制改革的決定》中明確提出：“學校逐步實行校長負責制，有條件的學校要設(shè)立由校長主持的、人數(shù)不多的、有威信的校務(wù)委員會，作為審議機構(gòu)。要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會制度，加強民主管理和民主監(jiān)督?！毙ｉL負責制作為學校制度改革中的一個重要內(nèi)容，已在中小學中全面推行，但在實際生活中卻問題不少。校長負責制有兩個問題首先要搞清，一是負什么責？二是向誰負責？負什么責，關(guān)系到校長的權(quán)力問題。關(guān)于“向誰負責”，我想這個“誰”原來只能是那個能主宰校長命運及前途的部門，這在一定程度上影響了學校的正常發(fā)展，削弱了校長在課程、管理、決策等方面的權(quán)力。而選任制下校長的命運掌握在包括教代會在內(nèi)的多個部門組成的評選委員會手中（如采用直選的則直接掌握在廣大教師手中），所以，選任制下的校長主要是向基層的教師負責，向自己學校負責，向?qū)W校的所有學生負責。這樣，校長負責制的職責更加明確、直接，學校、教師、學生就成了校長的主要服務(wù)對象。選任制對校長負責制的另一層意義，是可以規(guī)范校長負責制的職責、權(quán)利及義務(wù)，利于建立民主管理及民主監(jiān)督的機制。委任制下的教職工代表大會在學校的決策、管理、監(jiān)督等方面很難有實質(zhì)意義。在民主測評中，教師對委任制下的一些校長的評價也很高，這說明這些校長確實有一定的工作能力，也存在前面所述的民主測評的真實性問題，但另一問題我們不可忽視，就是有些校長從不公開政務(wù)或有限公開政務(wù)，教師根本不知道校長在做什么。民主測評如沒有平時民主決策，沒有教師的決策參與，教師所掌握的關(guān)于校長的信息是極有限的，在有限的信息中，教師是無法判斷校長的實際工作能力的。而在選任制下，當教師在校長的任免中擁有了一票的權(quán)利之后，情況就不一樣了，可以在很大程度上達到權(quán)力的制衡，增強民主監(jiān)督的力度，這樣可以更好地保護校長，同時也為廣大教師參與民主管理學校提供了可能。當然，要使這種監(jiān)督長期有效，還要在實施選任制的同時進行配套改革，如由上級部門和教代會、學生家長等組成的管理委員會，負責對校長的考核、監(jiān)督及罷免等工作。

我們講校長應(yīng)具有“服務(wù)意識”，在選任制下的校長還會有一種“生存意識"?！胺?wù)意識”與“生存意識”相比較，我認為更有效的是“生存意識”，因為服務(wù)是一種態(tài)度、品質(zhì)，“我可以服務(wù)也可以不服務(wù)”，而生存不同，你就必須要去做，并且要做好，不然你就會下崗，選任制就是要給校長這樣一種機制。