程曉農(nóng)
是否可能對農(nóng)民減稅?
21世紀(jì)中國所面臨的諸多挑戰(zhàn)中,“三農(nóng)”問題(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民)大概是最嚴(yán)峻的一個挑戰(zhàn)。近年來,農(nóng)村的基本狀態(tài)一直難以有效改善。農(nóng)業(yè)收益下降,農(nóng)民收入停滯不前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始萎縮,進(jìn)城打工的農(nóng)民處境艱難。最讓人痛心的是,在鄉(xiāng)村兩級的腐敗以及對農(nóng)民的亂收費(fèi)之下,農(nóng)民的不合理負(fù)擔(dān)之重前所未有。中國在申請加入世貿(mào)組織的過程中,堅持強(qiáng)調(diào)今后不能取消農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼,正好在一定程度上反映出中央政府對“三農(nóng)”問題的擔(dān)憂。
很明顯,指望農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼來保護(hù)農(nóng)民利益是有限的,而且在現(xiàn)行體制下,對農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼大部分最后都落到了壟斷型國有商業(yè)系統(tǒng)的口袋里,對農(nóng)民收入狀況的改善補(bǔ)益不多。
那么是否可能對農(nóng)民減稅呢?清代康熙和乾隆年間,為了減輕稅賦,曾實(shí)行過各省輪流免賦的政策。但是目前中央財政為了維持城市經(jīng)濟(jì)的繁榮并保住經(jīng)濟(jì)增長率不至下降,連年舉債已經(jīng)負(fù)債累累,根本沒有能力再對廣大中西部省份的農(nóng)村提供更多的財政返還。1994年實(shí)行新的稅制后,地方財政的份額相對收縮,過去幾年中有越來越多的縣級財政已經(jīng)不能按時發(fā)放工資,所以縣級財政其實(shí)也近乎枯竭。由此看來,減稅的空間很小。
釜底抽薪的做法
“三農(nóng)”問題不單純是經(jīng)濟(jì)問題,它直接涉及到政治體制的改革。
農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的根本原因是縣鄉(xiāng)基層政府人員過多、開支龐大、入不敷出,最后必然要靠向農(nóng)民攤派來養(yǎng)活這些干部。在當(dāng)前“三農(nóng)”問題突出、中西部地區(qū)縣級財政捉襟見肘的情況下,中央政府光是下命令嚴(yán)禁攤派,其實(shí)是無濟(jì)于事的。因?yàn)椋嫶蟮目h鄉(xiāng)級干部要花錢,本級財政收入不夠,中央財政又舍不得補(bǔ)貼,他們必然要轉(zhuǎn)而靠向農(nóng)民攤派來維持自己的生活消費(fèi)水平。例如,目前全國鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)人多數(shù)居住在縣城,光是每天坐著公家的汽車從縣城到鄉(xiāng)政府上下班,所花費(fèi)的購車、養(yǎng)車、司機(jī)、汽油費(fèi)一年就達(dá)數(shù)千億元?,F(xiàn)行的基層財政預(yù)算根本不可能包括這筆龐大的開銷,最后其中的一多半必然以各種名目轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上。
為了試圖緩解農(nóng)村基層政府亂攤派的問題,中央在安徽搞了“費(fèi)改稅”的試點(diǎn),深受農(nóng)民歡迎。但報道改革的新聞剛剛見報,亂攤派就已經(jīng)在安徽一些地方死灰復(fù)燃了。一些地方的鄉(xiāng)村干部因?yàn)樯霞壱笤囆匈M(fèi)改稅,斷了以往的財路,手頭沒有多少可自由支配的現(xiàn)金,就故伎重演,擅自開征“人頭稅”。有的地方甚至動用了專政手段,開辦所謂的“教育班”,強(qiáng)迫農(nóng)民必須交納這種基層政府新發(fā)明的非法“人頭稅”,這種“教育班”其實(shí)是對農(nóng)民非法收押。后來事情鬧得太大了逼死了人,農(nóng)民不得不上訪,才使中央插手處理此事。
中央電視臺《焦點(diǎn)訪談》節(jié)目曾經(jīng)播出了湖北某地因?yàn)橄蜣r(nóng)民按住房面積非法開征所謂的“土地使用稅”,僅僅在一個自然村里,就有40多戶農(nóng)民被迫扒了自己的房子,背井離鄉(xiāng)。
由此可見,制止亂攤派的命令也好,試行“費(fèi)改稅”也好,并不能根本解決問題。要徹底緩解農(nóng)民沉重的不合理負(fù)擔(dān),只有從節(jié)流上著手,即減少農(nóng)民必須養(yǎng)活的基層干部人數(shù)以及他們的開支數(shù)量。不久前國內(nèi)有學(xué)者提出,可以考慮回到1949年以前的鄉(xiāng)村體制,徹底撤銷鄉(xiāng)村兩級組織,由農(nóng)民自治,選舉鄉(xiāng)保長,這樣的建議就是一個釜底抽薪的辦法。確實(shí)只有減少農(nóng)村基層龐大的靠攤派養(yǎng)活的干部數(shù)量,并同時實(shí)行鄉(xiāng)以上干部的民主選舉,才能從根本上解決問題。
艱難的選擇
問題的實(shí)質(zhì)已經(jīng)浮上臺面,對這一點(diǎn),稍微了解一些農(nóng)村情況的人都能看得很清楚。但是,能否真正對農(nóng)村的亂攤派實(shí)行上述的釜底抽薪的做法,卻不是一件簡單的事,這關(guān)系到農(nóng)村政治體制的徹底改革。如果說80年代初取消人民公社三級所有的體制、實(shí)行土地按戶承包是一場重大的“革命”,那么削減農(nóng)村基層干部數(shù)量、實(shí)行鄉(xiāng)以上干部的民主選舉,就是農(nóng)村改革以來面臨的解放農(nóng)民的第二場農(nóng)村“革命”。這第二場“革命”比土地承包、取消公社的第一場“革命”還要深刻,因?yàn)?,它不得不觸及到基層干部的根本利益。在維護(hù)農(nóng)民利益還是維護(hù)基層干部利益這個兩難矛盾面前,政府面臨著艱難的選擇。
這第二場“革命”還關(guān)系到如何改變長期以來形成的農(nóng)村政治社會管理體制,要真正按照農(nóng)民的需要和可負(fù)擔(dān)能力,來設(shè)定基層政府的規(guī)模、人數(shù)和功能,而不是像過去20年來那樣,依據(jù)上級政府的需要來設(shè)定干部人數(shù)和職能,強(qiáng)迫農(nóng)民出錢養(yǎng)活他們。農(nóng)村基層政府職能的轉(zhuǎn)換和結(jié)構(gòu)的改變,意味著全國鄉(xiāng)村政治體制的重大變革。現(xiàn)在,農(nóng)村現(xiàn)行政治社會管理體制的維持成本已經(jīng)大大超出了中央政府和農(nóng)民的可承受負(fù)擔(dān)能力,如果繼續(xù)維持這一體制,勢必造成農(nóng)村的進(jìn)一步蕭條,社會矛盾將日益激化。而改革這一體制,則是一場9億農(nóng)民與幾千萬基層干部之間的角力。
其實(shí),經(jīng)過過去十多年來村委會民主選舉的實(shí)踐,農(nóng)村已經(jīng)逐步積累起實(shí)行這場變革的社會政治條件。對農(nóng)民來說,實(shí)行這樣一場變革是他們求之不得的事,必定大快人心。但是,按照長期形成的體制慣性,這場變革又需要農(nóng)村基層政府的配合,“與虎謀皮”談何容易。20年前,中國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)改革也是在這樣的形勢下逐步推動,然后形成燎原之火勢不可擋。今后,依靠占全國人口大多數(shù)的農(nóng)民來推動這場農(nóng)村政治體制變革,其勢在必行已經(jīng)了然;這場變革能恢復(fù)農(nóng)村的活力,從根本上解決農(nóng)民的負(fù)擔(dān)問題,也是顯而易見的。問題在于,是等到火燒眉毛的時候才勉強(qiáng)應(yīng)付、倉促上陣,還是像當(dāng)年的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革那樣,主動迎接挑戰(zhàn)化被動為主動?這就值得深思了?!?/p>