論稅收權(quán)限劃分狀況對深化改革的影響

摘要：隨著社會的進(jìn)步，政府作為社會的政府，就其經(jīng)濟(jì)服務(wù)、社會服務(wù)而言的職能不斷強(qiáng)化，而政府職能的強(qiáng)化對財(cái)稅收入提出了新的要求。因而改革過程中，中央與地方在稅收權(quán)限劃分的權(quán)利義務(wù)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，使事權(quán)與財(cái)權(quán)不一致的現(xiàn)象不斷凸顯。我國目前的現(xiàn)狀是事權(quán)和財(cái)權(quán)沒有很好地結(jié)合在一起，主要表現(xiàn)在地方的財(cái)權(quán)與其承擔(dān)的事權(quán)相比相對較少，使得地方很難充分行使其職責(zé)。

關(guān)鍵詞：稅收權(quán)限；地方稅收；事權(quán)財(cái)權(quán)；改革

中圖分類號：Ｆ812．42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2008）04－0021－02

一、引言

改革開放至今，成就舉世矚目，神州大地在沉睡了百年之后再煥新顏，生機(jī)勃勃，各項(xiàng)事業(yè)皆蒸蒸日上，中華民族復(fù)興之火熊熊。與此同時(shí)，改革也進(jìn)入了關(guān)鍵的攻堅(jiān)時(shí)刻，出現(xiàn)了許多制約改革進(jìn)一步深化的因素。除資源短缺、能源消耗大、生態(tài)環(huán)境惡化外，各種社會因素也不斷顯現(xiàn)，表現(xiàn)在稅法上，其中之一即為中央地方稅收權(quán)限劃分問題上。

目前，稅收權(quán)限劃分科學(xué)化已經(jīng)成為了我們改革過程中的一個(gè)重要課題。如何解決中央和地方的稅收權(quán)限的劃分，對于調(diào)動(dòng)改革過程中中央和地方積極性，解決中央地方協(xié)調(diào)不夠的問題，實(shí)現(xiàn)稅收資源的優(yōu)化配置，發(fā)揮好稅收的作用具有十分重要的作用。

二、稅收權(quán)限的劃分現(xiàn)狀

1994年，我國進(jìn)行分稅制改革，按照政府事權(quán)劃分稅種，根據(jù)稅收管理權(quán)和稅收收入歸屬的不同，將稅收分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅。這對于采取國家統(tǒng)一稅制，實(shí)行稅收收入統(tǒng)歸國庫，再由中央調(diào)撥而言是一個(gè)歷史的進(jìn)步。同時(shí)，分稅制的實(shí)行不僅有利于保證國家稅制的集中統(tǒng)一，又有利于發(fā)揮地方稅的調(diào)節(jié)作用，取得更好的效果。但隨著時(shí)間的推移，改革的深化，原先粗線條地處理中央地方之間的稅收權(quán)限已經(jīng)無法滿足進(jìn)一步發(fā)展的需要了。目前，我國中央和地方的稅收在表面上看地方稅的種類和形式都多于中央稅，但就實(shí)際而言，地方稅的收入規(guī)模較小，仍然無法滿足地方政府各類職能的執(zhí)行。

分稅制實(shí)施后，中央和地方的利益相對獨(dú)立，在稅收的劃分上也逐步明確，而地方稅種和稅種要件的設(shè)置以及征收管理權(quán)限方面的安排，地方權(quán)限太少，中央權(quán)限過于集中。

隨著社會的進(jìn)步，政府作為社會的政府，就其經(jīng)濟(jì)服務(wù)、社會服務(wù)而言的職能不斷強(qiáng)化，而政府職能的強(qiáng)化對財(cái)稅收入提出了新的要求。因而改革過程中，中央與地方在稅收權(quán)限劃分的權(quán)利義務(wù)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，使事權(quán)與財(cái)權(quán)不一致的現(xiàn)象不斷凸現(xiàn)。

在稅收分權(quán)時(shí)需要注意事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則。事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則是權(quán)力和義務(wù)相統(tǒng)一，權(quán)責(zé)相統(tǒng)一等法律原則在稅法上的具體化。事權(quán)是享有財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)，財(cái)權(quán)是履行事權(quán)的保障。只有把事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合，相統(tǒng)一，才能保證各級政府最大效率地完成其各自的職能，才能避免人浮于事或財(cái)力不足的現(xiàn)象，才能最大限度地提高財(cái)政收支的效益。我國目前的現(xiàn)狀是事權(quán)和財(cái)權(quán)沒有很好地結(jié)合在一起，主要表現(xiàn)在地方的財(cái)權(quán)與其承擔(dān)的事權(quán)相比相對較少，使得地方很難充分行使其職責(zé)。

而要真正保證地方的財(cái)權(quán)，立法必不可少，而我國目前尚無嚴(yán)格意義上的地方稅法，這對于調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，完善稅法體系，意義重大。

三、引發(fā)的問題

改革開放不斷深化，“服務(wù)型政府”理念逐漸深入人心，人們對于教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)境、生態(tài)等公共產(chǎn)品的需求不斷增加，對政府的期望不斷提升?！岸愂帐菫槲拿鞫冻龅拇鷥r(jià)”，一切政府職能的執(zhí)行，一切公共消費(fèi)品的提供都需要稅款作為支持，否則政府即使再有雄心壯志也是“巧婦難為無米之炊”。當(dāng)前，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力涌入城市，城市化過程加速進(jìn)行，各種“城市病”提前出現(xiàn)，直接影響城鎮(zhèn)人民的生活水平，而新農(nóng)村建設(shè)過程中醫(yī)療保險(xiǎn)，義務(wù)教育，生態(tài)治理無不需要財(cái)政的支持。地方政府為執(zhí)行各類職能，無不想方設(shè)法增加財(cái)政收入，甚至也出現(xiàn)了與“服務(wù)型政府”背道而馳的做法。

（一）亂收費(fèi)問題

由于稅收的穩(wěn)定性和稅收法律關(guān)系決定了稅收收入雖然對政府而言至關(guān)重要，然而卻不能隨意多增亂增。因而，地方政府將一些服務(wù)性手續(xù)收費(fèi)作為生財(cái)之道，提高各種服務(wù)登記費(fèi)用，并增設(shè)各種雜亂費(fèi)用。雖然此類費(fèi)用收入有限，且影響政府在人們心目中的形象。而一些主管部門官員則稱：“為增加財(cái)政收入，不得已而為之?！?/p>

（二）國有企業(yè)改制困難，地方主義抬頭

各個(gè)地方政府的國有企業(yè)出現(xiàn)了“頭班車沒趕上，二班車沒跟上，三班車沒擠上”的情況，從而使一些企業(yè)改制困難，而政府為使這些老的國有企業(yè)承擔(dān)部分社會責(zé)任，同時(shí)，為使這些已經(jīng)喪失競爭能力的國有企業(yè)繼續(xù)為政府提供利潤和稅收，保持一定的經(jīng)營業(yè)績和盈利，則為此類企業(yè)大開綠燈，通過政府行為設(shè)置市場障礙，對其他本地民營企業(yè)和外地企業(yè)進(jìn)行變相歧視性征稅等，使其無法進(jìn)入市場，形成行政壟斷。而市場經(jīng)濟(jì)其本質(zhì)是競爭經(jīng)濟(jì)，這種通過行政行為保持市場優(yōu)勢地位的做法嚴(yán)重破壞了市場競爭的秩序，也不利于統(tǒng)一國內(nèi)市場的形成完善。同時(shí)，基于地方政府目光局限的現(xiàn)實(shí)，地方“一把手”認(rèn)為打開地方市場，招商引資的稅收收入實(shí)現(xiàn)期限較長，因而為在自己的任期內(nèi)保持直接而充足的稅收，還是主要采取保護(hù)原有老的地方企業(yè)為主，以招商引資為輔。

（三）司法腐敗，以罰代刑

法律是保障公平正義的最后一道防線，而有些地方則將司法訴訟也作為增收的一種方式，尤其是刑事案件中甚至出現(xiàn)了以刑代罰的現(xiàn)象，有法不依或者依法不嚴(yán)，這嚴(yán)重影響了法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。市場經(jīng)濟(jì)作為法治經(jīng)濟(jì)，對法律公平正義的需求巨大，而這樣的做法傷害了各類市場主體的感情，滋生腐敗，對社會的副作用很大。

（四）任務(wù)稅

“稅收是政府的奶娘”，地方政府迫于分稅制事權(quán)和財(cái)權(quán)不一致的現(xiàn)狀，為保證各類龐大的財(cái)政支出常出現(xiàn)任務(wù)稅，顛倒了財(cái)政程序，要求稅務(wù)部門根據(jù)預(yù)算，通過履行實(shí)質(zhì)課稅原則，征收稅款。因而產(chǎn)生了多增亂增，給企業(yè)增加了沉重的負(fù)擔(dān)，惡化了當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境，使企業(yè)進(jìn)入量不斷減少，而迫于企業(yè)數(shù)量的局限對原先的企業(yè)更多增稅，更使企業(yè)不堪重負(fù)，如此惡性循環(huán)。任務(wù)稅也嚴(yán)重?fù)p害了稅務(wù)機(jī)關(guān)的形象，人們對于稅收逐漸不滿，納稅意識更加淡薄，導(dǎo)致偷稅、漏稅、逃稅、抗稅現(xiàn)象更加頻繁出現(xiàn)。

四、稅收權(quán)限劃分的現(xiàn)實(shí)分析及解決方案探索

基于目前分稅制的不完善，導(dǎo)致不少地方政府入不敷出，而想方設(shè)法增加收入，從而導(dǎo)致了亂收費(fèi)、地方保護(hù)主義、以罰代刑、任務(wù)稅等行政違法行為。這種“拆東墻補(bǔ)西墻”來提供社會需求的公共產(chǎn)品自然不可取，但卻長久無法根治，究其原因還是在于中央和地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的不平衡，稅收權(quán)限劃分不夠科學(xué)。因此，在劃分中央和地方的權(quán)限上要注意堅(jiān)持三大原則：

第一，為從稅收方面創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，確保國家方針政策在各地得到有效實(shí)施，國家稅收的基本政策及其重要法規(guī)都應(yīng)由中央制定，而不可能像聯(lián)邦制國家那樣把地方稅收的立法權(quán)全部或大部分放到地方。

第二，由于我國是一個(gè)人口眾多、地域廣袤的大國，各地的自然條件，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體內(nèi)容都存在很大的差異，所以，各地的稅源情況也各具有一些特殊性。在這種情況下，賦予地方適度的稅收權(quán)限也是必要的，這種制度安排將有利于地方因地制宜地根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)特色和實(shí)際情況，采取某些特殊的稅收政策措施，挖掘稅收潛力，改善財(cái)政狀況，提高公共服務(wù)水平。

第三，根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)和我國的實(shí)際情況，稅收立法在政府層面上不能過度下放，允許各個(gè)縣級行政單位都有自己的稅收權(quán)限將嚴(yán)重影響國家稅制結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一性。

因而，可以采取兩大措施：

（一）正確處理加強(qiáng)地方稅收與發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，促進(jìn)地方稅收體系的建立和發(fā)展

針對當(dāng)前地方稅收雖然稅種眾多，但收入規(guī)模小，不能適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，要保持地方稅收收入作為地方財(cái)政收入的主要來源的經(jīng)濟(jì)地位，努力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，逐漸擴(kuò)大地方稅收收入的規(guī)模，特別是地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方財(cái)政收入對地方稅收的依賴程度越來越強(qiáng)烈、越來越高的情況下，一定要保證地方稅收尤其是“六稅一費(fèi)”（營業(yè)稅和城市建設(shè)稅，地方企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅，農(nóng)業(yè)稅以及教育費(fèi)附加）的收入。這“六稅一費(fèi)”既是構(gòu)成地方稅收的主要框架，也是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。

（二）合理劃分地方稅收立法權(quán)限

完善我國分稅制的財(cái)政體制，根據(jù)中央和地方的職權(quán)劃分，進(jìn)一步細(xì)致和完備權(quán)限劃分，尤其是要將財(cái)權(quán)和事權(quán)掛鉤。建議在保持主要權(quán)限的前提下，從有利于地方政府利用本地資源優(yōu)勢，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，培育骨干財(cái)力的需要出發(fā)，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，組織財(cái)政收入。地方的立法權(quán)中央仍需嚴(yán)格限制，以保證全國稅制統(tǒng)一，但可以賦予省級稅收立法一定空間，以發(fā)揮因地制宜，挖掘稅收潛力的優(yōu)勢，發(fā)揮地方稅收優(yōu)勢。

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