我國《國有土地上房屋征收與補償條例》的亮點與不足

李銀霞

由于2001年6月13日國務(wù)院公布的《城市房屋拆遷管理條例》存在很多不完善的地方，導致在拆遷過程中出現(xiàn)很多問題。為了解決拆遷中存在的問題，化解社會矛盾，為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，國務(wù)院于2011年1月21日正式公布了《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱征收與補償條例），對一些問題進行厘清。

征收與補償條例之亮點

一、明確界定公共利益。我國《憲法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》中只是籠統(tǒng)的提到，為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。但是并沒有界定何為公共利益，由此導致公共利益被濫用，嚴重損害了被征收人的利益。而征收與補償條例第八條采用列舉式明確界定了公共利益的范圍。

二、明確征收程序。程序公正是實體公正的保障，征收與補償條例明確規(guī)定房屋征收與補償應(yīng)當遵循決策民主、程序正當、結(jié)果公開的原則。如征收與補償條例規(guī)定應(yīng)當對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見，征求意見期限不得少于30日；因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認為征收補償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級人民政府應(yīng)當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況進行修改； 被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟等。

三、明確了征收補償范圍和標準。征收與補償條例第17條規(guī)定：“做出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：第一，被征收房屋價值的補償；第二，因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；第三，因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。”還規(guī)定了對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。這些規(guī)定一定程度上可以減弱征收人與被征收人之間的矛盾，有利于和諧社會的建設(shè)。

四、明確禁止暴力拆遷。征收與補償條例第二十七條規(guī)定：“實施房屋征收應(yīng)當先補償、后搬遷?！魏螁挝缓蛡€人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道理通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動?！苯贡┝Σ疬w有利于減少自殺、自焚等悲劇性事件的發(fā)生，有利于維護被征收人的合法權(quán)益，有利于社會穩(wěn)定。

五、取消行政強制執(zhí)行，規(guī)范政府行為。征收與補償條例第二十八條規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由做出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行?！痹摋l規(guī)定取消了行政強制執(zhí)行，使政府不再既是征收決定的制作者，又是征收拆遷的執(zhí)行者，有利于避免政府既當裁判員又當運動員的情形，有利于保護被征收人的利益。

征收與補償條例之不足

雖然征收與補償條例有很多亮點，對一些規(guī)定不清或有爭議的問題進行了明確規(guī)定，但該條例依然有不足之處，主要表現(xiàn)在以下幾點：

一、城市房屋土地使用權(quán)補償缺失。城市房屋拆遷的根本目的是城市的土地，我國城市土地所有權(quán)屬于國家，私人只享有土地使用權(quán)。但土地使用權(quán)作為一項獨立的物權(quán)，它也是有價值的。

而征收與補償條例只規(guī)定了城市房屋的拆遷補償，而忽視了對土地使用權(quán)的補償。在當前城市土地價格一路上揚的情況下，對城市房屋土地使用權(quán)不進行補償顯然對被征收人不公。

二、忽視了被拆遷房屋上其他權(quán)利人的利益、城市房屋拆遷涉及很多法律關(guān)系，依照我國憲法修正案第22條的規(guī)定，被拆遷房屋的承租人因拆遷而造成的合法財產(chǎn)損失理應(yīng)納入征收補償范圍。但征收與補償條例僅以房屋所有權(quán)人為補償對象，忽視了房屋承租人的利益及房屋上的其他權(quán)利人的利益。

三、評估機構(gòu)的選擇問題。征收與補償條例規(guī)定，房屋征收評估辦法由國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門制定。建設(shè)部2003年12月1日頒布的《城市房屋拆遷估價指導意見》第六條規(guī)定：“市、縣房地產(chǎn)管理部門應(yīng)當向社會公示一批資質(zhì)等級高、綜合實力強、社會信譽好的估價機構(gòu)，供拆遷當事人選擇；拆遷估價機構(gòu)的確定應(yīng)當公平、透明，采取被拆遷入投票或拆遷當事人抽簽等方式?！痹撘?guī)定看似被征收人有選擇的主動權(quán)，但實際上，一般市、縣房地產(chǎn)管理部門公示的都是當?shù)氐姆康禺a(chǎn)評估機構(gòu)，限制了被征收人對房地產(chǎn)評估機構(gòu)的選擇范圍。

以上對征收與補償條例的亮點和不足之處進行了簡要的分析，可以看出該條例有很多進步之處，但不足也不容忽視，希望相關(guān)立法部門逐步對不足之處進行完善，盡量減少征收中出現(xiàn)的矛盾，以利于我國和諧社會的構(gòu)建。

（作者單位：華南理工大學法學院、知識產(chǎn)權(quán)學院）