永久基本農(nóng)田保護(hù)的實(shí)施評(píng)價(jià)與政策啟示
——以我國(guó)東部地區(qū)XX地級(jí)市為例

祝金燕，李 鑫

（江蘇師范大學(xué) 地理測(cè)繪與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，江蘇 徐州221116）

永久基本農(nóng)田作為優(yōu)質(zhì)耕地，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)著舉足輕重的地位，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)［1］。在生態(tài)文明戰(zhàn)略背景下，永久基本農(nóng)田不僅具有物質(zhì)生產(chǎn)功能，還具有社會(huì)功能和生態(tài)服務(wù)功能［2，3］，如社會(huì)保障、水土保持、凈化空氣、休閑游憩等［4，5］，與周?chē)锕餐S持著整個(gè)系統(tǒng)平衡。鑒于永久基本農(nóng)田戰(zhàn)略的重要性，學(xué)者們開(kāi)展了大量研究，主要分為兩大類(lèi)：一是永久基本農(nóng)田保護(hù)制度與政策研究。尤其是從公共治理角度進(jìn)行理論闡釋?zhuān)治霰Ｗo(hù)政策的演變過(guò)程，提出以“數(shù)量—質(zhì)量—區(qū)位”為一體的基本農(nóng)田保護(hù)政策體系［6-8］。永久基本農(nóng)田保護(hù)以政府主導(dǎo)，在市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)下有實(shí)踐困境，學(xué)者們基于農(nóng)戶(hù)視角提出了激勵(lì)補(bǔ)償政策，以財(cái)政手段建立永久基本農(nóng)田保護(hù)基金［9］。二是永久基本農(nóng)田劃定技術(shù)與方法研究。鑒于現(xiàn)實(shí)中永久基本農(nóng)田劃定過(guò)程繁瑣、任務(wù)量巨大，大量學(xué)者開(kāi)始探索基本農(nóng)田劃定的技術(shù)方法，如將農(nóng)用地分等定級(jí)成果用于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定，以耕地質(zhì)量等級(jí)結(jié)果按其優(yōu)劣次序劃入［10，11］；綜合考慮耕地質(zhì)量與空間分布形態(tài)、立地條件等因素［12-14］，并結(jié)合生態(tài)紅線(xiàn)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等綜合劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)，使結(jié)果具有現(xiàn)實(shí)可操作性。

自2016 年下半年我國(guó)土地利用總體規(guī)劃劃定永久基本農(nóng)田后，現(xiàn)有基本農(nóng)田保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施已經(jīng)4 年，當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃編制的一項(xiàng)重要工作是以“三調(diào)”為底數(shù)重新劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)。在此之前，應(yīng)評(píng)估上一輪基本農(nóng)田保護(hù)現(xiàn)狀，探析其真實(shí)境況，考察流失去向與空間分布的表現(xiàn)，以便發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，全方位改進(jìn)當(dāng)前保護(hù)政策。鑒于此，本文以我國(guó)東部地區(qū)XX 地級(jí)市為例，分析永久基本農(nóng)田保護(hù)效果，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出政策建議。

1 永久基本農(nóng)田空間轉(zhuǎn)出的定量分析

1.1 不同用途去向分析

將現(xiàn)行永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)與最新“三調(diào)”數(shù)據(jù)相交，分析統(tǒng)計(jì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的用地現(xiàn)狀，探析永久基本農(nóng)田的流出去向。永久基本農(nóng)田流向劃分為4 類(lèi)：若研究期間基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為園地、林地與其他農(nóng)用地，則為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整去向；若轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地，則為城鄉(xiāng)建設(shè)占用；若現(xiàn)狀為交通水利等其他建設(shè)用地，則為其他建設(shè)占用；若退化為自然保留地，則為自然損毀去向。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，該市因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致的基本農(nóng)田流失為54437.57hm2，占總量的10. 46%，城鄉(xiāng)建設(shè)和其他建設(shè)占用分別為1981.95hm2、855.54hm2，占總量的0.38%、0.16%，自然損毀665.86hm2，占總量的0.13%（表1）。存在的具體問(wèn)題主要有3 個(gè)方面：

一是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的基本農(nóng)田流失。分析發(fā)現(xiàn)，XX市農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用是導(dǎo)致基本農(nóng)田流失的主要原因。社會(huì)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致部分耕地向果園、林地等轉(zhuǎn)變，在經(jīng)濟(jì)利益誘導(dǎo)下，鄉(xiāng)村發(fā)展更趨向于經(jīng)濟(jì)效益高的農(nóng)副產(chǎn)業(yè)［15］。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的永久基本農(nóng)田流失較大的是市區(qū)與縣級(jí)單元4，面積分別為612.49hm2、20935.77hm2，占基本農(nóng)田目標(biāo)的26.67%、19.42%。除消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變之外，市區(qū)周邊耕地更具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，其相關(guān)產(chǎn)品可直接提供城市，節(jié)約交通成本。對(duì)于單元4，“三調(diào)”數(shù)據(jù)顯示其耕地106049hm2，而永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)卻為107828hm2，已出現(xiàn)“倒掛”現(xiàn)象，這種高強(qiáng)度的保護(hù)壓力難以滿(mǎn)足日常的農(nóng)副產(chǎn)品需求，故沖破基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)進(jìn)行種植。

二是城鄉(xiāng)建設(shè)與其他建設(shè)占用帶來(lái)的基本農(nóng)田損失。該部分基本農(nóng)田損失比率不高，分別為0.38%、0.16%，但實(shí)際絕對(duì)數(shù)值較大?，F(xiàn)行規(guī)劃規(guī)定研究區(qū)新增建設(shè)用地指標(biāo)8992.27hm2，但城鄉(xiāng)建設(shè)占用基本農(nóng)田面積達(dá)到1981.95hm2，占規(guī)劃期建設(shè)用地指標(biāo)的22%，說(shuō)明過(guò)去幾年XX 市城鄉(xiāng)建設(shè)違法占用基本農(nóng)田嚴(yán)重。按現(xiàn)行規(guī)定［16，17］，只有被列入重大建設(shè)項(xiàng)目范疇（主要指交通、水利重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目）才可按程序占用基本農(nóng)田，因此只要是城鄉(xiāng)建設(shè)占用基本農(nóng)田，絕大多數(shù)是非法行為，未進(jìn)行補(bǔ)劃調(diào)整。雖然我國(guó)有最嚴(yán)格的耕地與基本農(nóng)田保護(hù)政策，但實(shí)際非法占用基本農(nóng)田現(xiàn)象較嚴(yán)重，建設(shè)占用較嚴(yán)重的為市區(qū)與縣單元1、縣單元4，其占比分別為1.59%、0.81%、0.7%。市區(qū)作為全市經(jīng)濟(jì)中心與人口集聚區(qū)，是城市與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要場(chǎng)所，建設(shè)活動(dòng)擴(kuò)大需要占用一定的土地，故市區(qū)永久基本農(nóng)田建設(shè)占用比率高；縣單元4 的基本農(nóng)田占耕地比率高達(dá)101.67%，而通常按國(guó)家規(guī)定在85%左右較合適，表明單元4 預(yù)留發(fā)展空間不足，進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)難免占用基本農(nóng)田。

三是自然損毀帶來(lái)的基本農(nóng)田損失。該部分基本農(nóng)田流失為665.86hm2，占總數(shù)的0.13%，數(shù)值相對(duì)較小。是什么因素導(dǎo)致原劃定的基本農(nóng)田退化為自然保留地？是地質(zhì)災(zāi)害、風(fēng)沙、洪澇災(zāi)害等原因損毀耕地，還是劃定時(shí)把劣等或具有較大退化風(fēng)險(xiǎn)的耕地劃為基本農(nóng)田？以縣級(jí)單元4 為例，其面積有361.62hm2，高達(dá)0.34%。一方面，由于研究區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，資源持續(xù)開(kāi)采則導(dǎo)致部分區(qū)域塌陷，且部分基本農(nóng)田與工礦區(qū)空間分布緊密，容易受其侵害；另一方面，通過(guò)“三調(diào)”耕地質(zhì)量等級(jí)數(shù)量統(tǒng)計(jì)來(lái)看，單元4 中存在部分優(yōu)質(zhì)農(nóng)田未劃入，可能正是劃入的劣等基本農(nóng)田退化為自然保留地。

表1 永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)“三調(diào)”用地占用現(xiàn)狀

1.2 按圈內(nèi)圈外分析

鑒于城市盲目追求大規(guī)模發(fā)展，不注重內(nèi)涵挖潛，占用城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地，在耕地?cái)?shù)量減少的同時(shí)，還損害耕地質(zhì)量［18］。為有效控制城市空間的無(wú)序蔓延，保護(hù)好城市周邊永久基本農(nóng)田，原國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)做好106 個(gè)重點(diǎn)城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》，當(dāng)前永久基本農(nóng)田分圈內(nèi)圈外兩部分，其中以土地利用總體規(guī)劃中的中心城區(qū)邊界向外擴(kuò)張一定距離來(lái)劃定圈內(nèi)圈外（表2）。

表2 圈內(nèi)圈外的永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)“三調(diào)”用地占用現(xiàn)狀

從表2 可見(jiàn)，圈內(nèi)永久基本農(nóng)田流失比圈外更普遍與嚴(yán)重，如市區(qū)與縣單元4，其圈內(nèi)永久基本農(nóng)田被占用比率分別高達(dá)22%、35.19%。圈內(nèi)主要流失方向還是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶來(lái)的基本農(nóng)田流失遠(yuǎn)大于建設(shè)占用與自然損毀。同時(shí)，對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)占用永久基本農(nóng)田，各單元圈內(nèi)占用比率也都高于圈外，尤其市區(qū)圈內(nèi)圈外城鄉(xiāng)建設(shè)占用基本農(nóng)田的比率為1.21% VS 0.27%。這主要是因?yàn)槌鞘羞吘墔^(qū)的人口、空間和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在城市與鄉(xiāng)村雙重特征作用下［19］，結(jié)構(gòu)變動(dòng)最大、流動(dòng)性最高，綜合因素下更具有向城市發(fā)展?jié)摿Γ恋胤寝r(nóng)化壓力較大。根據(jù)地租理論，城市邊緣區(qū)土地用于城鎮(zhèn)建設(shè)比進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更具有競(jìng)爭(zhēng)效益［20］，故城市周邊的耕地尤其是永久基本農(nóng)田成為城市擴(kuò)張的首選地。此外，還說(shuō)明農(nóng)戶(hù)對(duì)圈內(nèi)破碎化耕種意愿不高。面對(duì)市場(chǎng)對(duì)瓜果、有機(jī)蔬菜的需求，加之具有交通成本優(yōu)勢(shì)，一定數(shù)量的圈內(nèi)耕地向其他農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，為城市直接提供農(nóng)業(yè)多元價(jià)值供給。永久基本農(nóng)田占用主要集中在圈外的單位主要是縣單元1，其永久基本農(nóng)田被占用的圈外與圈內(nèi)比率分別為21.47%與12.05%。這實(shí)際上具有一定偶然性，因?yàn)樵搯卧牧止r(nóng)業(yè)發(fā)展豐富，有著連片果園，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整豐富，需要一定的規(guī)模和技術(shù)，相應(yīng)的種植面積和農(nóng)業(yè)設(shè)施會(huì)占用圈外連片的永久基本農(nóng)田?？傮w來(lái)說(shuō)，研究區(qū)內(nèi)的圈內(nèi)永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)更加艱巨，城鎮(zhèn)擴(kuò)張與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的流失壓力較大，協(xié)調(diào)保護(hù)與開(kāi)發(fā)矛盾更大。

2 永久基本農(nóng)田保護(hù)存在問(wèn)題識(shí)別

首先，縣級(jí)基本農(nóng)田數(shù)量配置不合理導(dǎo)致XX市基本農(nóng)田整體保護(hù)效果較差。XX 市永久基本農(nóng)田縣級(jí)數(shù)量配置存在著失衡現(xiàn)象，有些縣單元“超負(fù)荷”，而有些縣單元?jiǎng)t“未飽和”。縣單元4 的基本農(nóng)田占耕地比率為101.67%，已出現(xiàn)“倒掛”現(xiàn)象，沒(méi)有農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整空間，還制約了城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展；縣單元1 的基本農(nóng)田占耕地比例也高達(dá)93.17%，這種現(xiàn)象突出反映了部分縣單元需重新進(jìn)行布局優(yōu)化調(diào)整；而單元3 的基本農(nóng)田占耕地比率為79.86%，且與“三調(diào)”耕地質(zhì)量等級(jí)數(shù)量相比較，約有1.1 萬(wàn)hm2的6 等耕地可劃入永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)，表明基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)還有可調(diào)整空間?？h單元間的永久基本農(nóng)田任務(wù)分配失衡，不僅對(duì)各縣區(qū)發(fā)展不公平，還會(huì)降低全市基本農(nóng)田保護(hù)效果。如，正是由于縣單元4 等保護(hù)任務(wù)較大，數(shù)量配置失衡，導(dǎo)致基本農(nóng)田流失嚴(yán)重，從而使整體保護(hù)效果較差。

其次，空間上存在錯(cuò)配，未做到“應(yīng)劃盡劃”。研究區(qū)永久基本農(nóng)田普遍存在錯(cuò)配表現(xiàn)，空間上未兼顧地塊集中連片度，質(zhì)量上存在低等耕地被劃入而部分高等耕地未劃入現(xiàn)象?？臻g分析發(fā)現(xiàn)，各縣永久基本農(nóng)田實(shí)際劃定中不同程度地存在“劃劣不劃優(yōu)”現(xiàn)象，僅從數(shù)量上達(dá)到要求，在質(zhì)量上未完全滿(mǎn)足永久基本農(nóng)田的優(yōu)質(zhì)等級(jí)要求，出現(xiàn)“應(yīng)劃未劃或不應(yīng)劃而劃入”情形。如，目前永久基本農(nóng)田內(nèi)5、6等地面積分別為27740hm2、397356hm2，與全市“三調(diào)”耕地質(zhì)量等級(jí)數(shù)量分布對(duì)比，發(fā)現(xiàn)還有一定數(shù)量的優(yōu)質(zhì)耕地未劃入永久基本農(nóng)田。這不僅是因?yàn)橐茏尠l(fā)展空間與建設(shè)項(xiàng)目，而最主要的是因?yàn)樵谟谰没巨r(nóng)田劃定時(shí)對(duì)耕地質(zhì)量考慮不足，缺少一種有效的技術(shù)工具去篩選夠資格的耕地地塊劃入保護(hù)區(qū)?？傊?，研究區(qū)永久基本農(nóng)田空間布局優(yōu)化尚具有潛力，需進(jìn)一步調(diào)整，釋放空間潛力，切實(shí)按優(yōu)質(zhì)與集中連片進(jìn)行空間劃定。

第三，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的基本農(nóng)田流失嚴(yán)重。鑒于消費(fèi)市場(chǎng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求發(fā)生改變，由農(nóng)糧溫飽向果品等多元化高品質(zhì)需求轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)向種植其他經(jīng)濟(jì)作物。據(jù)“三調(diào)”數(shù)據(jù)分析，研究區(qū)內(nèi)各單元被占用的去向各有不同，但全市永久基本農(nóng)田主要流失是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，且每個(gè)縣單元內(nèi)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的永久基本農(nóng)田流失比例最高。其中，縣單元4、單元1 永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地占比僅為79.55%、87.39%（除市區(qū)外最低），而園地、林地等其他農(nóng)用地占比分別為19.42%、11.69%（除市區(qū)外最高）。該問(wèn)題主要是因?yàn)槭袌?chǎng)需求引導(dǎo)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，因此應(yīng)進(jìn)一步研究農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，所帶來(lái)基本農(nóng)田流失的可恢復(fù)性與恢復(fù)成本等問(wèn)題對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的基本農(nóng)田流失進(jìn)行差別管制，不搞“一刀切”。

第四，城鄉(xiāng)建設(shè)占用基本農(nóng)田未得到遏制。盡管建設(shè)用地占用基本農(nóng)田成本高、程序復(fù)雜，需多方論證，但分析發(fā)現(xiàn)非農(nóng)建設(shè)占用永久基本農(nóng)田數(shù)量較大、分布較廣。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是導(dǎo)致永久基本農(nóng)田流失的主要原因，但城鄉(xiāng)建設(shè)與其他建設(shè)占用帶來(lái)的永久基本農(nóng)田損失占用比率分別為0.38%、0.16%，比率看似不高，但實(shí)際絕對(duì)數(shù)值較大。其中，城鎮(zhèn)建設(shè)占用主要是因?yàn)閷?duì)基本農(nóng)田與城市擴(kuò)張空間矛盾預(yù)判不足，加之監(jiān)測(cè)手段滯后。此外，還有相當(dāng)一部分基本農(nóng)田占用是農(nóng)村建設(shè)占用，說(shuō)明農(nóng)戶(hù)對(duì)永久基本農(nóng)田保護(hù)的政策法律意識(shí)不強(qiáng)。面對(duì)農(nóng)村建設(shè)占用基本農(nóng)田等一系列違法行為，基層國(guó)土執(zhí)法力度不足，需加強(qiáng)執(zhí)法建設(shè)，提高管理隊(duì)伍的綜合素質(zhì)，并進(jìn)一步提升土地執(zhí)法監(jiān)察強(qiáng)度和處罰力度。

第五，圈內(nèi)永久基本農(nóng)田缺乏針對(duì)性的保護(hù)?？傮w上來(lái)說(shuō)，圈內(nèi)永久基本農(nóng)田被占用較之圈外更為嚴(yán)重，尤其對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)占用永久基本農(nóng)田。數(shù)據(jù)表明，各行政單元圈內(nèi)占用都高于圈外，如市區(qū)為1.21% VS 0.27%、單元5 為0.49%VS 0.18%、單元7 為0.51% VS 0.12%，說(shuō)明圈內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展與永久基本農(nóng)田保護(hù)兩者之間存在矛盾沖突。此外，圈內(nèi)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用也十分嚴(yán)重。如，縣單元4 的圈內(nèi)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占整個(gè)永久基本農(nóng)田流失的30.7%?？傊?，數(shù)據(jù)顯示圈內(nèi)永久基本農(nóng)田平均被占用16.59%，圈外為12.35%，圈內(nèi)永久基本農(nóng)田占用風(fēng)險(xiǎn)更高，保護(hù)任務(wù)更加艱巨。然而，目前缺乏對(duì)城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田保護(hù)的系統(tǒng)剖析，未來(lái)需針對(duì)圈內(nèi)圈外保護(hù)需要，進(jìn)一步制定差異化的管制措施，加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法力度。

3 政策建議

3.1 構(gòu)建永久基本農(nóng)田農(nóng)戶(hù)補(bǔ)償機(jī)制

農(nóng)戶(hù)作為永久基本農(nóng)田保護(hù)的關(guān)鍵主體之一，其利用行為直接影響到農(nóng)田的保護(hù)數(shù)量和質(zhì)量。實(shí)際中，農(nóng)戶(hù)承擔(dān)了基本農(nóng)田保護(hù)的所有外部性成本，此現(xiàn)象無(wú)疑會(huì)打擊保護(hù)主體的積極性。因此，要遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，尋求基本農(nóng)田保護(hù)的治本之策，建立農(nóng)戶(hù)補(bǔ)償機(jī)制［21］，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段彌補(bǔ)其成本，以期將外部效應(yīng)內(nèi)部化，由約束型向激勵(lì)型保護(hù)轉(zhuǎn)變［22］。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式是永久基本農(nóng)田農(nóng)戶(hù)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵，關(guān)系到保護(hù)主體切身利益與保護(hù)成效。①對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照地域內(nèi)統(tǒng)一、地域間因地制宜的原則制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)［23］。因?yàn)橛谰没巨r(nóng)田產(chǎn)生的效益包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)多方面，在不同要素投入下其效果各有不同，統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以均衡各主體之間的公平。根據(jù)不同區(qū)域所凸顯的效益價(jià)值采取不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)［24］，因地制宜科學(xué)制定，此做法也符合價(jià)值決定價(jià)格的體現(xiàn)。②采取多樣化的組合補(bǔ)償方式。在嚴(yán)峻的保護(hù)形勢(shì)下，單純的靠資金補(bǔ)貼對(duì)永久基本農(nóng)田保護(hù)效益輸出遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，可配合其他補(bǔ)償方式，如提供農(nóng)田水利設(shè)施等技術(shù)補(bǔ)償，也可對(duì)補(bǔ)償主體進(jìn)行人才培養(yǎng)和管理，以提供智力補(bǔ)償［25］。任何形式的補(bǔ)償方式都需要穩(wěn)定的補(bǔ)償基金體系，以期實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制。

3.2 任務(wù)量與存量建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤

地方政府既是地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，又是政策執(zhí)行者，永久基本農(nóng)田保護(hù)對(duì)他們來(lái)說(shuō)是任務(wù)與壓力，普遍有抵觸情緒。地方政府具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市擴(kuò)張的動(dòng)力，而基本農(nóng)田保護(hù)的收益遠(yuǎn)不及經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展，面臨兩難選擇。在土地利用規(guī)劃指標(biāo)分配時(shí)，地方政府會(huì)更多地爭(zhēng)取建設(shè)用地指標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的天平上更傾向于前者。從政府保護(hù)責(zé)任與義務(wù)對(duì)等的角度，應(yīng)嘗試將保護(hù)任務(wù)量與存量建設(shè)用地指標(biāo)兩者掛鉤，建立指標(biāo)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制［26］，即在進(jìn)行縣級(jí)指標(biāo)合理分配時(shí)，對(duì)永久基本農(nóng)田保護(hù)效果較好的地區(qū)可獲得一定建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，反之則扣減下一年指標(biāo)。這一設(shè)計(jì)相比于農(nóng)戶(hù)補(bǔ)償與異地補(bǔ)償?shù)雀哂锌尚行耘c可操作性。對(duì)即將開(kāi)展的XX市國(guó)土空間規(guī)劃中縣級(jí)基本農(nóng)田任務(wù)分解要與建設(shè)用地指標(biāo)分解同時(shí)進(jìn)行，研究可用于激勵(lì)的建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)量與激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)等，既維護(hù)好地方政府保護(hù)永久基本農(nóng)田的積極性，又保證有足夠經(jīng)濟(jì)建設(shè)的動(dòng)力，盡可能均衡基本農(nóng)田保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩者之間的關(guān)系。

3.3 協(xié)同基本農(nóng)田—生態(tài)—城鎮(zhèn)空間

永久基本農(nóng)田劃定時(shí)采用一定的技術(shù)方法把優(yōu)質(zhì)集中連片的耕地劃入保護(hù)區(qū)，以期做到“應(yīng)劃盡劃”。實(shí)際劃定中普遍不采用技術(shù)方法，單純進(jìn)行圖斑選擇，未考慮耕地地塊的適宜性和集聚度，無(wú)法做到空間優(yōu)化，導(dǎo)致永久基本農(nóng)田出現(xiàn)綜合效益低、建設(shè)不協(xié)調(diào)等一系列問(wèn)題［27］。永久基本農(nóng)田劃定不僅要綜合考慮資源環(huán)境條件及地塊集聚度，還需結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和潛在用地需求。簡(jiǎn)言之，既要協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)與基本農(nóng)田布局，又要兼顧生態(tài)構(gòu)建與基本農(nóng)田相協(xié)調(diào)。優(yōu)化永久基本農(nóng)田空間布局，需結(jié)合空間穩(wěn)定性和經(jīng)濟(jì)建設(shè)可行性?xún)煞矫孢M(jìn)行［28］。即通過(guò)評(píng)價(jià)區(qū)位條件、生態(tài)等方面劃定空間穩(wěn)定性區(qū)域，社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、土地質(zhì)量和城鎮(zhèn)建設(shè)等方面選定可行性區(qū)域。采取該設(shè)計(jì)的原因是：景觀格局會(huì)引導(dǎo)永久基本農(nóng)田布局穩(wěn)定，提高集中連片程度，保障永久基本農(nóng)田長(zhǎng)久效益；而經(jīng)濟(jì)建設(shè)條件可提供永久基本農(nóng)田建設(shè)的技術(shù)及投資能力。總之，永久基本農(nóng)田與人類(lèi)活動(dòng)、生態(tài)環(huán)境相互作用、相互協(xié)調(diào)［29］，為緩解三者間的空間沖突，達(dá)到建設(shè)布局、生態(tài)構(gòu)建與農(nóng)田保護(hù)三者均衡，應(yīng)以提升生態(tài)環(huán)境為前提，結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地精明發(fā)展，統(tǒng)籌永久基本農(nóng)田的整體布局，形成良性循環(huán)服務(wù)系統(tǒng)。

3.4 實(shí)施圈內(nèi)基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制

分析表明，圈內(nèi)比圈外承受更大的保護(hù)壓力，亟需加強(qiáng)圈內(nèi)永久基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。即通過(guò)銜接土地利用變更數(shù)據(jù)，以最新衛(wèi)片進(jìn)行監(jiān)測(cè)，實(shí)時(shí)監(jiān)控和動(dòng)態(tài)管理雙管齊下，建立永久基本農(nóng)田全方位監(jiān)測(cè)管理機(jī)制［30］。鑒于城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田容易受人類(lèi)活動(dòng)和城市擴(kuò)張的干擾，傳統(tǒng)監(jiān)測(cè)手段的滯后性致使永久基本農(nóng)田發(fā)生難以恢復(fù)的變化。此外，面對(duì)基本農(nóng)田占用、荒廢等破壞行為，基層政府僅是勸誡和輕處罰，保護(hù)效果甚微。為進(jìn)一步提升永久基本農(nóng)田的高效管理，需針對(duì)圈內(nèi)外不同情況建立差異化管制機(jī)制。簡(jiǎn)言之，就是及時(shí)掌握和更新信息，對(duì)圈內(nèi)永久基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)測(cè)更連續(xù)性、綜合性。該設(shè)計(jì)可及時(shí)發(fā)現(xiàn)圈內(nèi)永久基本農(nóng)田質(zhì)量和利用狀態(tài)，將破壞永久基本農(nóng)田的行為在初期階段就加以制止，盡可能將損害降到最低。隨著互聯(lián)網(wǎng)科技的發(fā)展，要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、遙感技術(shù)、地理信息技術(shù)等手段，發(fā)揮其強(qiáng)大的空間數(shù)據(jù)管理功能，建立永久基本農(nóng)田信息化體系，拓寬圈內(nèi)永久基本農(nóng)田監(jiān)管思路和技術(shù)方法，逐步形成永久基本農(nóng)田數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)監(jiān)管體系［31］，建立高效的數(shù)據(jù)分析和監(jiān)管保護(hù)機(jī)制。