數(shù)字化治理背景下社會(huì)救助權(quán)保護(hù)的立法因應(yīng)

社會(huì)救助是更廣泛的社會(huì)保障概念的一種，是國(guó)家和社會(huì)對(duì)依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予物質(zhì)幫助和服務(wù)的一種制度安排。伴隨著現(xiàn)代信息技術(shù)，尤其是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)的發(fā)展和社會(huì)需求的增加，西方國(guó)家的社會(huì)保障和援助系統(tǒng)越來越多地受到數(shù)據(jù)和技術(shù)的驅(qū)動(dòng)，這些數(shù)據(jù)和技術(shù)被廣泛應(yīng)用于福利身份驗(yàn)證、資格評(píng)估和合規(guī)監(jiān)控等場(chǎng)景①。在數(shù)字政府建設(shè)的背景下，數(shù)字化治理被視為完善我國(guó)社會(huì)救助制度的目標(biāo)之一。2020年8月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》提出，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)推動(dòng)救助信息聚合、救助資源統(tǒng)籌、救助效率提升，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)救助、高效救助、溫暖救助、智慧救助。近年來，我國(guó)多個(gè)省市開展了社會(huì)救助數(shù)字化治理實(shí)踐，通過數(shù)據(jù)分析實(shí)現(xiàn)救助資格認(rèn)定和自動(dòng)監(jiān)測(cè)預(yù)警②。與傳統(tǒng)的治理模式相比，數(shù)字化治理在治理方式上的最大變化，就是以數(shù)字平臺(tái)作為社會(huì)救助機(jī)構(gòu)和被救助者之間的中介，通過數(shù)據(jù)分析的方式處理申請(qǐng)者的訴求。其優(yōu)勢(shì)在于促進(jìn)社會(huì)救助的精準(zhǔn)、明晰、便捷和高效，但是也存在因片面強(qiáng)調(diào)政府效率、過度依賴數(shù)據(jù)和算法而遮蔽甚至侵害公民社會(huì)救助權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，我國(guó)數(shù)字化救助的發(fā)展主要依靠政策推動(dòng)，既有立法并沒有為公民防范和抵御這種權(quán)利侵害風(fēng)險(xiǎn)提供有力支撐。

圍繞數(shù)字救助展開的研究集中在三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的維度——技術(shù)賦能、應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)和治理對(duì)策，這些研究都關(guān)注到了技術(shù)應(yīng)用對(duì)社會(huì)救助價(jià)值和制度運(yùn)行帶來的挑戰(zhàn)，并從價(jià)值重塑和制度建設(shè)兩方面提出了應(yīng)對(duì)策略③，其中不乏從立法角度提出的建議④。但是，就社會(huì)救助權(quán)的保護(hù)而言，這些研究并沒有提出有針對(duì)性的立法方案。為了在數(shù)字化治理的背景下為社會(huì)救助權(quán)提供更有效的立法保護(hù)，需要進(jìn)一步厘清以下問題：在數(shù)字化治理背景下，社會(huì)救助權(quán)保護(hù)的規(guī)范需求是什么？現(xiàn)有立法能否滿足這一規(guī)范需求？還存在哪些不足？如何完善？本文將針對(duì)這些問題，按照“規(guī)范需求—立法不足一立法完善”的思路依次展開分析。

一、數(shù)字化治理背景下社會(huì)救助權(quán)保護(hù)的規(guī)范需求

在數(shù)字化治理背景下，社會(huì)救助權(quán)的保護(hù)面臨諸多新的挑戰(zhàn)，在實(shí)踐中呈現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)來源多樣化和影響范圍全面化的特征。這些挑戰(zhàn)在對(duì)社會(huì)救助權(quán)保護(hù)產(chǎn)生廣泛負(fù)面影響的同時(shí)，也對(duì)社會(huì)救助權(quán)保護(hù)的規(guī)范體系提出了新的需求。

（一）數(shù)據(jù)依賴和福利算法：社會(huì)救助權(quán)保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)來源

作為一項(xiàng)基本權(quán)利，社會(huì)救助權(quán)包含著國(guó)家對(duì)個(gè)人的承諾，數(shù)字技術(shù)的引人，尤其是對(duì)數(shù)據(jù)的依賴和福利算法的使用，改變了國(guó)家履行這些承諾的行動(dòng)模式以及特定行動(dòng)的后果，并進(jìn)而對(duì)社會(huì)救助權(quán)的實(shí)際享有帶來負(fù)面影響。社會(huì)救助過程本應(yīng)借助數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化救助，但實(shí)際操作中數(shù)字技術(shù)卻逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，受救助主體成為數(shù)據(jù)分析和算法計(jì)算的瞄準(zhǔn)對(duì)象，“與其他客體沒有任何區(qū)別”①。具體而言，數(shù)字化治理引起的權(quán)利保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是對(duì)社會(huì)救助權(quán)的平等保護(hù)產(chǎn)生消極影響;二是降低了被救助主體程序權(quán)利的保護(hù)水平；三是削弱了被救助主體的權(quán)利救濟(jì)能力。

首先，數(shù)據(jù)質(zhì)量缺陷和算法偏差對(duì)社會(huì)救助權(quán)的平等保護(hù)產(chǎn)生消極影響。在我國(guó)的實(shí)踐中，數(shù)據(jù)質(zhì)量缺陷主要有兩種情況：一種情況是數(shù)據(jù)代表性不足，一些平臺(tái)尚未納入?yún)^(qū)域范圍內(nèi)的全貌數(shù)據(jù)，標(biāo)的群體的用戶畫像難以被清晰刻畫，導(dǎo)致一些真正需要救助的人被忽略②。另一種情況是數(shù)據(jù)質(zhì)量低。信息核對(duì)系統(tǒng)和監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)均依賴大量數(shù)據(jù)，無論是實(shí)時(shí)更新的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，還是歷史累積的離線數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)都存在錯(cuò)誤或更新滯后的問題。當(dāng)這些錯(cuò)誤或滯后的數(shù)據(jù)被用于算法決策時(shí)，會(huì)導(dǎo)致救助資源與救助需求之間的偏差，一些符合條件的被救助主體會(huì)被錯(cuò)誤地排除在救助范圍之外③。

算法偏差對(duì)平等保護(hù)的消極影響與兩個(gè)因素密切相關(guān)：一是利用描述群體行為的結(jié)果作出針對(duì)個(gè)人的決定，可能忽視結(jié)構(gòu)性弱勢(shì)群體，產(chǎn)生系統(tǒng)性歧視；二是福利算法常用的強(qiáng)制性分類，如基于收入的簡(jiǎn)單劃分和過于嚴(yán)格的類型化規(guī)則，都會(huì)因編纂、簡(jiǎn)化和歪曲復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)而未能反映政策原則或法律形態(tài)，并凌駕于政策或法律之上④，導(dǎo)致被貼上不利標(biāo)簽的人失去獲得救助的機(jī)會(huì)。即使是救助資格條件這樣包含量化元素的簡(jiǎn)單法律，在向機(jī)器可處理的算法轉(zhuǎn)譯時(shí)也會(huì)存在模糊不清和偏差。

其次，算法的自動(dòng)性降低了被救助主體程序權(quán)利的保護(hù)水平。以我國(guó)各省市建設(shè)的低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)為例，這些系統(tǒng)整合多部門數(shù)據(jù)，結(jié)合政策設(shè)置監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)，通過大數(shù)據(jù)篩查和比對(duì)形成預(yù)警信息，在提供主動(dòng)救助的同時(shí)也會(huì)將不符合條件的人口移出社會(huì)救助范圍③。在這一過程中，被救助人的陳述申辯機(jī)會(huì)取決于線下摸排、經(jīng)濟(jì)核對(duì)中的參與機(jī)會(huì)。我國(guó)當(dāng)前的低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的建設(shè)還處于1.0版本階段，未來隨著人工智能系統(tǒng)的有效嵌人，智能輔助決策的水平將會(huì)大幅提高 ⑥ ，被救助人的參與機(jī)會(huì)和與工作人員的直接互動(dòng)都將被進(jìn)一步壓縮。

最后，算法的不透明性削弱了被救助主體的權(quán)利救濟(jì)能力。為了落實(shí)對(duì)憲法社會(huì)救助權(quán)的保護(hù)義務(wù)，各國(guó)的社會(huì)救助立法都對(duì)社會(huì)救助權(quán)的條件、內(nèi)容和保障機(jī)制作出了具體規(guī)定。這些具體規(guī)定為公民的給付請(qǐng)求權(quán)提供了規(guī)范依據(jù)：一方面，公民有權(quán)基于法律上的條件和程序，向國(guó)家提出具體的給付請(qǐng)求;另一方面，當(dāng)公民的給付請(qǐng)求被拒絕或無法得到滿足時(shí)，有權(quán)尋求法律上的救濟(jì)。例如《社會(huì)救助暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）第六十五條規(guī)定：“申請(qǐng)或者已獲得社會(huì)救助的家庭或者人員，對(duì)社會(huì)救助管理部門作出的具體行政行為不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”但是，數(shù)字技術(shù)的采用增加了公民提起訴訟的難度。在算法透明性無法有效保證的情況下，個(gè)人通常無法證明自己受到了算法決策過程的不利影響。即使個(gè)人有權(quán)訪問有關(guān)自動(dòng)化決策和其數(shù)據(jù)處理的信息，他們也可能因數(shù)字可行能力不足而無法理解其中的規(guī)則①。

（二）多元規(guī)范協(xié)同：社會(huì)救助權(quán)保護(hù)的規(guī)范需求

從上述分析可以看出，數(shù)字化治理對(duì)社會(huì)救助權(quán)保護(hù)的影響體現(xiàn)出兩個(gè)特征：一是風(fēng)險(xiǎn)來源的多樣性，既包括數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)，也包括算法風(fēng)險(xiǎn);二是影響的廣泛性，在對(duì)象上涵蓋了個(gè)體和群體，在范圍上涉及救助過程和權(quán)利救濟(jì)程序。單純的權(quán)利規(guī)范和已有的救濟(jì)機(jī)制已經(jīng)無法為社會(huì)救助權(quán)提供全面有效保護(hù)，因此應(yīng)調(diào)動(dòng)和整合多種規(guī)范資源，建立協(xié)同保護(hù)框架。

1.建立權(quán)利規(guī)范、數(shù)據(jù)規(guī)范和算法規(guī)范的協(xié)同保護(hù)框架

面對(duì)來自數(shù)據(jù)依賴和算法使用的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的權(quán)利規(guī)范提供了一個(gè)有組織的法律評(píng)估框架，數(shù)據(jù)規(guī)范和算法規(guī)范作為權(quán)利規(guī)范的補(bǔ)充，為權(quán)利分析注入了新的工具，只有三類規(guī)范協(xié)同作用，才能構(gòu)建起適應(yīng)數(shù)字社會(huì)需求的整體性法律保障體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)救助權(quán)的有效保護(hù)。

首先，權(quán)利規(guī)范提供了法律評(píng)估框架。被載人《憲法》和社會(huì)救助立法的基本生存保障的價(jià)值不會(huì)因數(shù)字化而發(fā)生改變，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用應(yīng)滿足社會(huì)救助權(quán)保護(hù)的基本法律規(guī)定，這些規(guī)定為評(píng)估數(shù)字化救助的正當(dāng)性提供了法律依據(jù)。一方面，權(quán)利規(guī)范界定了社會(huì)救助權(quán)的保護(hù)范圍，如德國(guó)《社會(huì)法典》規(guī)定國(guó)家應(yīng)為無法自力更生的個(gè)人提供最低限度的經(jīng)濟(jì)保障，確保他們基本的生活需求得到滿足②。我國(guó)的《暫行辦法》也規(guī)定國(guó)家應(yīng)保障公民的基本生活，具體包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時(shí)救助八項(xiàng)救助制度。另一方面，權(quán)利規(guī)范提供了是否侵害社會(huì)救助權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，例如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)在關(guān)于社會(huì)保障權(quán)的第十九號(hào)一般性意見中要求“領(lǐng)取津貼的資格條件必須是合理的、成比例的和透明的。津貼的取消、減少或中止應(yīng)該有所限制，必須出于合理的原因、依照正當(dāng)?shù)某绦蚨冶仨氂蓢?guó)家法律規(guī)定”③。我國(guó)《暫行辦法》第十三條第三款要求“決定停發(fā)最低生活保障金的，應(yīng)當(dāng)書面說明理由”。違反這些標(biāo)準(zhǔn)的行為將獲得負(fù)面法律評(píng)價(jià)。此外，權(quán)利規(guī)范還包含了權(quán)利保護(hù)的法律義務(wù)和要求，除了明確規(guī)定國(guó)家履行義務(wù)的機(jī)制和流程，也為識(shí)別、減輕和救濟(jì)由科技企業(yè)參與福利系統(tǒng)開發(fā)和運(yùn)營(yíng)而引起的權(quán)利風(fēng)險(xiǎn)提供了分析框架。

除了社會(huì)救助權(quán)，在司法實(shí)踐中也存在通過隱私權(quán)、平等權(quán)、生命權(quán)等要求獲得救助機(jī)會(huì)或維持救助水準(zhǔn)的策略④。這時(shí)，隱私權(quán)、平等權(quán)和生命權(quán)等相關(guān)的權(quán)利規(guī)范也同樣能發(fā)揮對(duì)數(shù)字救助系統(tǒng)進(jìn)行評(píng)估的框架功能。與僅僅使用算法危害、算法偏見等松散的術(shù)語相比，權(quán)利框架著眼于數(shù)字化技術(shù)對(duì)個(gè)人和群體權(quán)利的全面影響，能夠用更深入、更全面的方法分析數(shù)字化技術(shù)使用的整體效果。

其次，數(shù)據(jù)規(guī)范和算法規(guī)范作為權(quán)利分析的補(bǔ)充。其中，數(shù)據(jù)規(guī)范為權(quán)利分析提供輔助性標(biāo)準(zhǔn)。一方面，數(shù)據(jù)保護(hù)法中的告知義務(wù)、透明性義務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成了判斷是否存在權(quán)利侵犯的輔助性依據(jù)；另一方面，透明性義務(wù)、目的限制和數(shù)據(jù)最小化等原則也被用于判斷數(shù)字技術(shù)對(duì)權(quán)利的限制是否必要和相稱。而算法規(guī)范則關(guān)注算法設(shè)計(jì)和實(shí)施中的透明性、可解釋性和可理解性如何幫助個(gè)人行使其權(quán)利①。換言之，透明的決策理由之所以重要，其中一個(gè)關(guān)鍵原因是它使得人們能夠質(zhì)疑決策者在作出決定時(shí)所考慮的因素。這種質(zhì)疑機(jī)制有助于確保決策者沒有為不正當(dāng)目的而行動(dòng)，也沒有基于無關(guān)因素作出決定，并考慮到了所有相關(guān)事項(xiàng)。在針對(duì)系統(tǒng)或個(gè)案決策進(jìn)行的申訴中，申訴人還可以依賴算法規(guī)范提供的法律途徑來獲取自動(dòng)化決策系統(tǒng)的相關(guān)信息，提供算法設(shè)計(jì)和使用過程中的透明性和可解釋性。我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》第二十四條第三款和歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）第二十二條都具有這一功能。

2.建立預(yù)防性規(guī)范和救濟(jì)性規(guī)范的協(xié)同保護(hù)框架

傳統(tǒng)的個(gè)人權(quán)利保護(hù)遵循無損害即無救濟(jì)的原則，是一種損害發(fā)生后的事后救濟(jì)，考慮到公民尋求救濟(jì)的能力因算法的不透明性而被削弱，應(yīng)從兩個(gè)層面為權(quán)利保護(hù)提供新的規(guī)范供給。其一，設(shè)置預(yù)防性規(guī)范，將權(quán)利保護(hù)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)從事后向事前、事中階段前移。福利算法是社會(huì)救助法律和政策在數(shù)字化系統(tǒng)中應(yīng)用和執(zhí)行的核心部分，甚至可以說福利算法本身就是法律，因?yàn)樗鼪Q定了誰的社會(huì)救助權(quán)可能受到影響，以及誰可能成為被深入審查的對(duì)象。從這個(gè)意義上講，這些數(shù)字化系統(tǒng)的應(yīng)用不是社會(huì)救助機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)，而是關(guān)涉公民基本生存權(quán)利的公共事務(wù)，因此不應(yīng)由行政機(jī)關(guān)徑行決定，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起技術(shù)嵌入的正當(dāng)性檢驗(yàn)機(jī)制，在決策作出前主動(dòng)識(shí)別并解決可能存在的侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。其二，建立公益訴訟制度。與私益訴訟直接維護(hù)公民個(gè)體權(quán)益不同，公益訴訟是“針對(duì)侵害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的行為，當(dāng)法律上沒有直接利害關(guān)系的主體，或者是有直接利害關(guān)系的主體但其不愿提起訴訟時(shí)，由法律授予沒有直接利害關(guān)系的特定主體提起的非自利性訴訟”②。在實(shí)踐中，公益訴訟的價(jià)值已經(jīng)得到了廣泛認(rèn)可。一些挑戰(zhàn)福利算法應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)的爭(zhēng)訟能取得成功也都得益于本國(guó)的公益訴訟制度，其中最典型的案例是印度的阿德哈案③和荷蘭的SyRI案④。

3.建立個(gè)體權(quán)利和群體權(quán)利的協(xié)同保護(hù)框架

數(shù)字技術(shù)的采用不僅會(huì)對(duì)單個(gè)申請(qǐng)人的權(quán)利產(chǎn)生損害，也會(huì)給特定群體和整個(gè)社會(huì)帶來負(fù)面影響。NathalieA.Smuha對(duì)個(gè)體性損害、群體性損害和社會(huì)性損害進(jìn)行了概念化分析，他認(rèn)為個(gè)體性損害指的是一個(gè)或多個(gè)個(gè)體的利益被不當(dāng)阻礙，損害的最終承受者是一個(gè)可識(shí)別的個(gè)體;群體性損害由集體成員個(gè)體遭受的損害總和構(gòu)成，受害的個(gè)體可能是彼此完全陌生的，也可能是某個(gè)正式或非正式群體的一部分。與這兩種情況不同，社會(huì)性損害并不關(guān)注某個(gè)具體個(gè)體的利益或由個(gè)體組成的群體共享的利益，而是涉及由整個(gè)社會(huì)所持有的利益，這種損害超越了個(gè)體利益的總和③。具體到數(shù)字救助場(chǎng)景下，算法錯(cuò)誤地將某人分類為不符合救助資格的對(duì)象而拒絕其申請(qǐng)，這時(shí)損害是直接且可辨識(shí)的，受害者可以明確指出問題來源和對(duì)其個(gè)人利益的影響，這種損害屬于個(gè)體性損害。如果數(shù)字救助系統(tǒng)對(duì)某一群體存在系統(tǒng)性偏見，可能導(dǎo)致屬于這一群體的居民無法獲得最低生活保障或其他救助，這種損害即是群體性損害。如果福利系統(tǒng)錯(cuò)誤分配資源，可能導(dǎo)致貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，從而破壞社會(huì)的公平與團(tuán)結(jié)，這時(shí)引起的損害則是社會(huì)性損害。

其中的個(gè)體性損害，可以通過個(gè)人挑戰(zhàn)得到較充分的救濟(jì)。但是，這類個(gè)人挑戰(zhàn)原則上只能由能夠證明其個(gè)人權(quán)利受到侵犯，或其私人利益遭受直接、可證明損害的個(gè)體發(fā)起，救濟(jì)措施也只關(guān)注直接受到影響的個(gè)體，無法完全涵蓋更廣泛的群體和社會(huì)利益。因此，應(yīng)改變以個(gè)體主義為主導(dǎo)的權(quán)利保護(hù)模式，從法律角度對(duì)福利算法引發(fā)的群體性和社會(huì)性損害進(jìn)行審視。

二、數(shù)字化治理背景下社會(huì)救助權(quán)保護(hù)的立法不足

當(dāng)前，能夠?yàn)閿?shù)字化救助提供規(guī)范基礎(chǔ)的立法主要有兩類：一類是社會(huì)救助立法，如《暫行辦法》;另一類是專門的數(shù)字立法，如《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》。前者通過對(duì)社會(huì)救助活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，“保障公民的基本生活，促進(jìn)社會(huì)公平”;后者以數(shù)據(jù)安全為目的，約束數(shù)字化救助中的數(shù)據(jù)處理行為。但是，這兩類立法分離并立，在實(shí)踐中產(chǎn)生了協(xié)同保護(hù)不力和規(guī)范供給不足等問題，未能有效回應(yīng)數(shù)字化治理背景下社會(huì)救助權(quán)保護(hù)的規(guī)范需求。

（一）二元分立立法模式無法形成有效的協(xié)同保護(hù)

1.專門數(shù)字立法缺乏對(duì)社會(huì)救助權(quán)保護(hù)維度的關(guān)注

在我國(guó)現(xiàn)有的數(shù)字立法中，有三類規(guī)范與數(shù)字化救助密切相關(guān)：第一類是數(shù)據(jù)保護(hù)類規(guī)范，包含《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律中關(guān)于個(gè)人信息和數(shù)據(jù)保護(hù)的規(guī)定；第二類是數(shù)據(jù)共享類規(guī)范，包括《數(shù)據(jù)安全法》《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》和地方制定的“政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法”中要求數(shù)據(jù)開放共享的規(guī)定;第三類是《個(gè)人信息保護(hù)法》中關(guān)于自動(dòng)化決策的規(guī)定。這三類規(guī)范都可以直接適用于社會(huì)救助領(lǐng)域，為社會(huì)救助機(jī)關(guān)收集和處理個(gè)人信息，實(shí)施自動(dòng)化決策提供法律依據(jù)。例如根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第六至第八條，社會(huì)救助機(jī)關(guān)收集和處理個(gè)人信息應(yīng)有明確、合理的目的，應(yīng)遵循公開、透明原則，應(yīng)保證個(gè)人信息的質(zhì)量;根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》第五章，社會(huì)救助機(jī)關(guān)為履行職責(zé)收集和使用數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)遵循保密義務(wù)、落實(shí)數(shù)據(jù)安全保護(hù)責(zé)任，并對(duì)受委托建設(shè)和維護(hù)電子政務(wù)系統(tǒng)的組織和個(gè)人履行數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。

但是就社會(huì)救助權(quán)的保護(hù)而言，這些規(guī)范仍然是不充分的。其根本原因在于數(shù)字立法在功能上與社會(huì)救助權(quán)保護(hù)并不完全兼容，數(shù)字立法屬于領(lǐng)域法，以數(shù)字技術(shù)應(yīng)用帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)問題為立法導(dǎo)向 ① ，這在《數(shù)據(jù)安全法》中體現(xiàn)得最為明顯。《數(shù)據(jù)安全法》的核心是“對(duì)未經(jīng)授權(quán)的訪問、使用、披露、破壞、修改或銷毀等行為進(jìn)行控制”②，關(guān)注的重點(diǎn)是數(shù)據(jù)自身的安全和國(guó)家對(duì)重要數(shù)據(jù)的自主可控③，因此《數(shù)據(jù)安全法》所提供的規(guī)范資源與社會(huì)救助權(quán)保護(hù)只具有間接相關(guān)性，即通過落實(shí)數(shù)據(jù)安全義務(wù)為社會(huì)救助權(quán)提供間接保護(hù)。相比之下，《個(gè)人信息保護(hù)法》提供了更多與社會(huì)救助權(quán)兼容的可能性。與《數(shù)據(jù)安全法》不同，《個(gè)人信息保護(hù)法》的核心模式是向個(gè)人信息主體賦權(quán)，并在第四章專章規(guī)定了個(gè)人在個(gè)人信息處理活動(dòng)中的知情權(quán)、決定權(quán)、查閱權(quán)、復(fù)制權(quán)、更正權(quán)、刪除權(quán)和要求解釋說明權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利。這些權(quán)利構(gòu)成了對(duì)憲法上人權(quán)、人格尊嚴(yán)、通信自由和通信秘密等多項(xiàng)“本權(quán)權(quán)益”的保護(hù)④，而這些本權(quán)權(quán)益中也包含了作為社會(huì)救助權(quán)基礎(chǔ)的人權(quán)和人格尊嚴(yán)等權(quán)利。在這個(gè)意義上，《個(gè)人信息保護(hù)法》中的個(gè)人權(quán)利條款和個(gè)人信息處理者的義務(wù)條款都具備為社會(huì)救助權(quán)提供保護(hù)的可能性。但是，具體條款在適用于數(shù)字救助場(chǎng)景時(shí)仍需作出有針對(duì)性的解釋或規(guī)定。

根據(jù)場(chǎng)景化原理，無論是個(gè)人信息收集、處理還是算法規(guī)制，都會(huì)因?yàn)樾袨檎叩纳矸?、針?duì)的對(duì)象和所涉問題的不同而有很大差異。一旦場(chǎng)景不同，數(shù)據(jù)和算法的性質(zhì)就會(huì)非常不同，對(duì)其所采用的數(shù)據(jù)處理規(guī)則和算法規(guī)制原則也應(yīng)當(dāng)不同③。在數(shù)字化救助這一特定場(chǎng)景下，亦是如此。在將數(shù)字立法中的一般性規(guī)定適用于數(shù)字救助場(chǎng)景時(shí)，需要增加一個(gè)社會(huì)救助權(quán)保護(hù)的維度。以《個(gè)人信息保護(hù)法》第二十四條第三款的自動(dòng)化決策條款為例，該條款規(guī)定：“通過自動(dòng)化決策方式作出對(duì)個(gè)人權(quán)益有重大影響的決定，個(gè)人有權(quán)要求個(gè)人信息處理者予以說明，并有權(quán)拒絕個(gè)人信息處理者僅通過自動(dòng)化決策的方式作出決定。”據(jù)此，對(duì)基于自動(dòng)化決策作出的拒絕給付、減少給付數(shù)額、暫?；蛲Ｖ菇o付等決定，申請(qǐng)人享有要求說明理由和拒絕的權(quán)利。但是，這一規(guī)定僅適用于“完全自動(dòng)化決策”的情形，在數(shù)字化救助中的適用范圍非常有限，因?yàn)閷?shí)踐中大多數(shù)救助決定，如“五保戶”的認(rèn)定、低收入監(jiān)測(cè)預(yù)警等都是以“程序自動(dòng)化 + 實(shí)體決定人工介人”的方式作出的①。因此，在將該條款適用于數(shù)字救助時(shí)，應(yīng)結(jié)合數(shù)字救助的實(shí)際情況作出特別規(guī)定。

2.社會(huì)救助立法缺少應(yīng)對(duì)社會(huì)救助權(quán)侵害風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)定

我國(guó)最早的社會(huì)救助立法是1950年勞動(dòng)部頒布的《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》，僅限于失業(yè)工人的臨時(shí)救助。20世紀(jì)90年代以后我國(guó)開始全面引入最低生活保障制度，先后頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》《城市居民最低生活保障條例》《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》三部行政法規(guī)。由于當(dāng)時(shí)還處于建立電子檔案系統(tǒng)、進(jìn)行信息收集和存儲(chǔ)的起步階段，因此這三部立法都沒有對(duì)信息化作出專門規(guī)定。2014年，在整合既有救助制度的基礎(chǔ)上制定了《暫行辦法》。為了推進(jìn)信息化建設(shè)，《暫行辦法》在第六條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃建立社會(huì)救助管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助信息互聯(lián)互通、資源共享”。此后，社會(huì)救助的數(shù)字化水平不斷提高，大數(shù)據(jù)分析和智能算法被廣泛應(yīng)用于監(jiān)測(cè)預(yù)警，對(duì)低收入家庭進(jìn)行精準(zhǔn)畫像、實(shí)時(shí)篩選和精細(xì)分類。但是，2020年民政部、財(cái)政部起草的《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法（草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）只是將《暫行辦法》中的“建立社會(huì)救助管理信息系統(tǒng)”擴(kuò)展為“加強(qiáng)社會(huì)救助信息化建設(shè)，，建立社會(huì)救助資源庫(kù)”，并規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)在社會(huì)救助工作中的應(yīng)用，為困難群眾提供方便快捷的在線申請(qǐng)、辦理和查詢、投訴等服務(wù)”，這兩個(gè)條款都側(cè)重于對(duì)政府建設(shè)和使用信息技術(shù)的鼓勵(lì)和支持，而對(duì)信息技術(shù)在使用過程中產(chǎn)生的權(quán)利侵害風(fēng)險(xiǎn)則沒有作出任何回應(yīng)。《暫行辦法》中已有的立法目的和原則條款雖然可以為數(shù)字化救助活動(dòng)提供指導(dǎo)，但它們“不是法律的明確規(guī)定，所以，必然具有模糊性”②，仍需通過具體的規(guī)則條款予以落實(shí)。

綜上，我國(guó)雖然已經(jīng)制定了比較完善的數(shù)字立法和社會(huì)救助立法，但是兩者之間并沒有形成對(duì)社會(huì)救助權(quán)的保護(hù)合力，數(shù)字立法中的一般性條款缺少在數(shù)字救助場(chǎng)景下的適應(yīng)性，而社會(huì)救助立法又沒有及時(shí)作出有針對(duì)性的回應(yīng)，從而在數(shù)字立法和社會(huì)救助立法之間形成了一個(gè)被忽視的中間地帶，導(dǎo)致社會(huì)救助權(quán)的保護(hù)被邊緣化。

（二）規(guī)范供給不足無法全面回應(yīng)社會(huì)救助權(quán)侵害風(fēng)險(xiǎn)

規(guī)范供給不足主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是規(guī)范的完全缺失，如缺少對(duì)福利算法應(yīng)用邊界的規(guī)定、缺少算法轉(zhuǎn)譯的評(píng)估機(jī)制等；二是已有規(guī)范在適用于數(shù)字救助場(chǎng)景時(shí)未能為社會(huì)救助權(quán)提供充分保護(hù)，如《個(gè)人信息保護(hù)法》中關(guān)于自動(dòng)化決策和公益訴訟的規(guī)定。規(guī)范供給不足已經(jīng)嚴(yán)重影響了立法對(duì)侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)能力。

1.預(yù)防性保護(hù)規(guī)范供給不足

自2020年全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后，我國(guó)的社會(huì)救助開始從絕對(duì)貧困救助轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困救助，從被動(dòng)救助轉(zhuǎn)向主動(dòng)救助，從重復(fù)不均轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)救助，數(shù)字技術(shù)在這一過程中起到了重要的賦能作用。在實(shí)踐中，低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)通過對(duì)多部門數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)接，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和“一鍵核對(duì)”，非申即享、政策找人等自動(dòng)化應(yīng)用場(chǎng)景也不斷涌現(xiàn)。在這些應(yīng)用場(chǎng)景中，系統(tǒng)所使用的算法和數(shù)據(jù)對(duì)救助資格、救助條件和救助水平都有實(shí)質(zhì)性影響，但是當(dāng)前立法并沒有對(duì)福利算法部署的實(shí)體邊界和影響評(píng)估作出明確規(guī)定。我國(guó)各省市部署社會(huì)救助系統(tǒng)一般由省級(jí)或市級(jí)政府主導(dǎo)，并由相關(guān)主管部門、大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)和技術(shù)服務(wù)企業(yè)協(xié)作完成。這一程序以政府自我審查為主，存在審查內(nèi)容單一、透明性不足等問題。2023年山西省鄉(xiāng)村振興局公開招標(biāo)該省“防止返貧監(jiān)測(cè)信息項(xiàng)目”的結(jié)果公布，一公司以859萬元中標(biāo)，另一公司以18萬多元中標(biāo)該項(xiàng)目監(jiān)理。雖然工作人員稱該項(xiàng)目經(jīng)過立項(xiàng)論證，程序清晰、合規(guī)合法，但并沒有打消民眾關(guān)于其必要性的疑慮③。

《個(gè)人信息保護(hù)法》設(shè)立了個(gè)人信息保護(hù)影響評(píng)估制度，根據(jù)該法第五十五條和第五十六條，在處理敏感個(gè)人信息或利用個(gè)人信息進(jìn)行自動(dòng)化決策等情形下，社會(huì)救助機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)事前就個(gè)人信息的處理目的、處理方式等是否合法、正當(dāng)、必要，以及對(duì)個(gè)人權(quán)益的影響、安全風(fēng)險(xiǎn)、所采取的保護(hù)措施是否合法、有效等進(jìn)行評(píng)估。但是這種評(píng)估制度與歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》所規(guī)定的數(shù)據(jù)保護(hù)影響力評(píng)估制度一樣，都是數(shù)據(jù)保護(hù)框架下的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，“評(píng)估內(nèi)容側(cè)重個(gè)人數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)，而非側(cè)重全面、多維的算法侵害風(fēng)險(xiǎn)”①。因此，要將個(gè)人信息影響評(píng)估制度用于對(duì)福利算法的評(píng)估，還需要在《社會(huì)救助法》中另行作出規(guī)定，明確影響評(píng)估的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。

2.被救助人程序權(quán)利規(guī)范供給不足

在算法決策中，被救助主體的程序權(quán)利主要包括在受到不利決定時(shí)的要求說明理由權(quán)和對(duì)自動(dòng)化決策的人工干預(yù)權(quán)。要求說明理由權(quán)“在正當(dāng)程序中占據(jù)核心地位，并發(fā)揮著廣泛的前提性作用”②，其目的不僅在于讓受到不利影響的被救助人知情，更在于為他們提供救濟(jì)路徑。而且，與商業(yè)算法相比，社會(huì)救助機(jī)關(guān)作為公共部門披露算法更具有理論正當(dāng)性③。對(duì)自動(dòng)化決策的人工干預(yù)權(quán)是“通過回歸人類參與、重建與利益相關(guān)當(dāng)事人的程序機(jī)制，對(duì)被減損的程序正義加以補(bǔ)救”④。但是，在現(xiàn)有的立法下這兩項(xiàng)權(quán)利都沒有得到明確。與這兩項(xiàng)權(quán)利密切相關(guān)的是《征求意見稿》第四十八條和《個(gè)人信息保護(hù)法》第二十四條第三款，其中《征求意見稿》對(duì)“不利告知”做了專門規(guī)定，要求\"社會(huì)救助管理部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處在作出調(diào)減、終止社會(huì)救助決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)符合法定事由和規(guī)定程序，并告知被救助對(duì)象”。依據(jù)這一條款，如果不利決定是通過自動(dòng)化決策或由決策支持系統(tǒng)作出的，社會(huì)救助機(jī)關(guān)亦有義務(wù)告知，但是對(duì)于告知內(nèi)容是否包括算法決策的理由則沒有明確規(guī)定。而《個(gè)人信息保護(hù)法》第二十四條第三款雖然包含了要求說明理由權(quán)和拒絕權(quán)兩項(xiàng)權(quán)利，但是沒有明確規(guī)定人工干預(yù)權(quán)。

3.與群體損害相適應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)規(guī)范供給不足

由福利算法引起的群體性和社會(huì)性損害無法通過傳統(tǒng)的私益訴訟得到救濟(jì)，因此應(yīng)當(dāng)在訴訟模式上引人公益訴訟作為私益訴訟的補(bǔ)充。近年來，為了應(yīng)對(duì)不特定多數(shù)人利益受侵害的風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)在多部法律中確認(rèn)了公益訴訟制度，其中與數(shù)字化救助最相關(guān)的是《個(gè)人信息保護(hù)法》第七十條。該條規(guī)定：“個(gè)人信息處理者違反本法規(guī)定處理個(gè)人信息，侵害眾多個(gè)人的權(quán)益的，人民檢察院、法律規(guī)定的消費(fèi)者組織和由國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟。”社會(huì)救助機(jī)關(guān)作為個(gè)人信息處理者，當(dāng)其運(yùn)用福利算法處理個(gè)人信息、侵害眾多個(gè)人權(quán)益時(shí)，即可以激活行政公益訴訟制度。但是，如果將該條款作為在數(shù)字救助領(lǐng)域引入公益訴訟制度的法律基礎(chǔ)，還存在一定的局限性，因?yàn)椤斑`法處理個(gè)人信息”無法涵蓋所有的福利算法風(fēng)險(xiǎn)。

三、數(shù)字化治理背景下社會(huì)救助權(quán)保護(hù)的立法完善

針對(duì)當(dāng)前立法存在的協(xié)同性不足、規(guī)范缺失等問題，應(yīng)以《社會(huì)救助法》的制定為契機(jī)，在《社會(huì)救助法》中設(shè)置“數(shù)字條款”，整合已有的法律資源，增加規(guī)范供給，構(gòu)建數(shù)字化治理背景下社會(huì)救助權(quán)保護(hù)的立法體系。

（一）依托《社會(huì)救助法》構(gòu)建社會(huì)救助權(quán)保護(hù)框架

之所以建議以《社會(huì)救助法》為依托，不僅是因?yàn)椤渡鐣?huì)救助法》已經(jīng)被列人立法計(jì)劃，更重要的是考慮到《社會(huì)救助法》作為社會(huì)救助權(quán)保護(hù)的專門立法，能更有效地回應(yīng)數(shù)字化治理背景下社會(huì)救助權(quán)保護(hù)的立法需求。

首先，保護(hù)社會(huì)救助權(quán)是《社會(huì)救助法》的立法宗旨。社會(huì)救助在歷史上經(jīng)歷了從恩惠到權(quán)利的演變。20世紀(jì)以后，社會(huì)救助權(quán)在國(guó)家層面得到了廣泛認(rèn)可，這種認(rèn)可有的是憲法文本的直接確認(rèn)，有的是通過憲法解釋予以實(shí)現(xiàn)。我國(guó)《憲法》雖然沒有明確規(guī)定社會(huì)救助權(quán)，但是其中的物質(zhì)幫助條款、人格尊嚴(yán)條款、人權(quán)條款等都為社會(huì)救助權(quán)奠定了堅(jiān)實(shí)的規(guī)范基礎(chǔ)①?！皣?guó)家和法律不但要尊重人們自主安排個(gè)人生存、生活、生計(jì)的權(quán)利，也要為他們提供相關(guān)的救助與保障，使所有人都能過上體面的有尊嚴(yán)的生活?！雹谥皇菓椃ㄉ系纳鐣?huì)救助權(quán)本身并未提供一個(gè)可以量化的指標(biāo)，其具體內(nèi)容與社會(huì)價(jià)值觀以及各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)條件密切相關(guān)，因此有賴于立法者的確定和落實(shí)。按照德國(guó)的基本權(quán)利功能理論，這構(gòu)成了對(duì)社會(huì)救助權(quán)的一種制度性保障③。立法者在制定社會(huì)救助立法、建立社會(huì)救助制度時(shí)有比較大的形成自由，但同時(shí)也應(yīng)受到憲法權(quán)利的限制，即社會(huì)救助立法和制度應(yīng)為社會(huì)救助權(quán)的核心內(nèi)容提供保護(hù)。這種保護(hù)主要體現(xiàn)在程序和實(shí)體兩個(gè)層面。在程序上，一是應(yīng)保障公民有向相關(guān)的政府機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)的權(quán)利;二是應(yīng)保障公民在社會(huì)救助的各個(gè)環(huán)節(jié)擁有最低程序標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)，例如參與和告知。在實(shí)體上，國(guó)家應(yīng)提供滿足人的最低生存需要的給付。

《暫行辦法》是新中國(guó)第一部統(tǒng)籌和規(guī)范各項(xiàng)社會(huì)救助制度的行政法規(guī)，在第一條明確規(guī)定“根據(jù)憲法，制定本辦法”。該表述不僅具有程序意義，也具有實(shí)質(zhì)意義，既要求立法應(yīng)以憲法文本中所表述的某些規(guī)范與制度體系為具體依據(jù)，又要求立法在整體上體現(xiàn)憲法的精神④。據(jù)此，《暫行辦法》應(yīng)以憲法中的物質(zhì)幫助權(quán)、人格尊嚴(yán)和人權(quán)條款等明確表述的條款為依據(jù)，并應(yīng)符合全部憲法規(guī)范所形成的整體性價(jià)值，致力于公民基本權(quán)利的保護(hù)。但實(shí)際上《暫行辦法》并未實(shí)現(xiàn)憲法的要求，對(duì)社會(huì)救助立法宗旨的設(shè)定也沒有擺脫管理法思維，社會(huì)救助被作為國(guó)家進(jìn)行社會(huì)管理的工具，公民依法獲得社會(huì)救助不是一種權(quán)利，而只是根據(jù)國(guó)家保護(hù)職責(zé)所享有的一種反射利益。在這一立法定位下，《暫行辦法》既沒有對(duì)社會(huì)救助權(quán)作出明確的確認(rèn)和宣示，也未對(duì)社會(huì)救助權(quán)主體、內(nèi)容和救濟(jì)作出合理的制度安排③。相比之下，《征求意見稿》對(duì)憲法權(quán)利給予了更多關(guān)注，除了規(guī)定“根據(jù)憲法，制定本法”，還在第二條明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民依照本法享有申請(qǐng)和獲得社會(huì)救助的權(quán)利”，并在具體制度設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)了國(guó)家責(zé)任和被救助主體的程序權(quán)利。

將社會(huì)救助權(quán)保護(hù)作為《社會(huì)救助法》的立法宗旨，既是《憲法》的規(guī)范要求，也與《社會(huì)救助法》作為社會(huì)法的法律定位相契合。與《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》等數(shù)字立法不同，《社會(huì)救助法》是典型的社會(huì)法，以弱勢(shì)保護(hù)為立法動(dòng)機(jī)，其核心價(jià)值在于保護(hù)弱者的生活安全，保障公民的基本生存權(quán)，確保每個(gè)公民都能過上合乎人的尊嚴(yán)的生活⑥。生存權(quán)利和人的尊嚴(yán)構(gòu)成了《社會(huì)救助法》的倫理基礎(chǔ)和道德底蘊(yùn)，也為社會(huì)救助規(guī)范提供了基礎(chǔ)準(zhǔn)則。據(jù)此，社會(huì)救助不應(yīng)再被視為一種施惠行為，社會(huì)救助法也不應(yīng)再被理解為救助管理法。

其次，數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用并沒有改變《社會(huì)救助法》的立法宗旨，反而增加了對(duì)社會(huì)救助權(quán)保護(hù)的規(guī)范需求?！渡鐣?huì)救助法》不應(yīng)回避，而應(yīng)通過設(shè)置“數(shù)字條款”予以積極回應(yīng)。從與已有數(shù)字立法的關(guān)系的角度來看，《社會(huì)救助法》中的“數(shù)字條款”大體可以分成兩類：一類是對(duì)《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》等數(shù)字立法的適用，可以稱之為“適用性條款”，具體又可以區(qū)分為直接的引致性條款、結(jié)合社會(huì)救助場(chǎng)景的具體化條款和在現(xiàn)有數(shù)字立法基礎(chǔ)上的變通性條款;另一類是在現(xiàn)有數(shù)字立法規(guī)范之外設(shè)立的創(chuàng)設(shè)性條款。其中變通性條款和創(chuàng)設(shè)性條款構(gòu)成了“數(shù)字條款”的主要內(nèi)容。通過這些“數(shù)字條款”，數(shù)據(jù)規(guī)范和算法規(guī)范被納人到社會(huì)救助權(quán)保護(hù)的規(guī)范框架之中，并受到《社會(huì)救助法》立法宗旨的約束，與原有的社會(huì)救助規(guī)范共同服務(wù)于社會(huì)救助權(quán)的保護(hù)。

（二）《社會(huì)救助法》中數(shù)字條款的設(shè)置路徑

雖然《社會(huì)救助法》屬于社會(huì)法范疇，但其實(shí)施需要通過行政法，行政法提供了社會(huì)救助的運(yùn)行

機(jī)制與程序保障。因此在“數(shù)字條款”的設(shè)置路徑上，應(yīng)立足于社會(huì)救助行政，從社會(huì)救助機(jī)關(guān)、被救助主體和社會(huì)救助活動(dòng)三個(gè)方面，分別規(guī)定在數(shù)字化治理背景下社會(huì)救助機(jī)關(guān)的責(zé)任和被救助主體的權(quán)利，以及數(shù)字化救助活動(dòng)的邊界與程序。

1.明確社會(huì)救助機(jī)關(guān)的責(zé)任

在數(shù)字化救助系統(tǒng)的建設(shè)中，無論系統(tǒng)是由科技企業(yè)獨(dú)立開發(fā)還是參與開發(fā)，都應(yīng)堅(jiān)持政府責(zé)任原則，由社會(huì)救助機(jī)關(guān)對(duì)法律轉(zhuǎn)譯、算法決策和個(gè)體決定承擔(dān)責(zé)任。

首先，明確規(guī)定社會(huì)救助機(jī)關(guān)應(yīng)保證法律向代碼轉(zhuǎn)譯的合法性和標(biāo)注標(biāo)簽的合理性。前者要求在救助資格認(rèn)定等基于規(guī)則的系統(tǒng)中，保證系統(tǒng)使用的社會(huì)救助資格條件與法定條件相一致;后者要求在監(jiān)測(cè)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等采用機(jī)器學(xué)習(xí)的系統(tǒng)中，保證標(biāo)注標(biāo)簽的選擇不會(huì)產(chǎn)生對(duì)社會(huì)不利群體的歧視性效果?！按a與法律的契合并不是將法律翻譯成僵化、形式化的代碼，而在于探討規(guī)則是如何產(chǎn)生的”，包含了對(duì)法律的可預(yù)測(cè)性、確定性和平等等法治核心要求的考量和對(duì)以人為本的價(jià)值的尊重①。社會(huì)救助機(jī)關(guān)應(yīng)與具體負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)譯的主體充分溝通，以確保法律語言代碼化翻譯的準(zhǔn)確性與合法性，并可以在時(shí)機(jī)成熟時(shí)建立法律轉(zhuǎn)譯合法性的事前行政審查制度。

其次，明確社會(huì)救助機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)算法決策考慮的相關(guān)因素負(fù)責(zé)。在實(shí)踐中，社會(huì)救助機(jī)關(guān)通常會(huì)參考信息核對(duì)系統(tǒng)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的算法決策做出救助決定，因此保證算法決策自身的合理性就非常重要。一般情況下，社會(huì)救助機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以《個(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)定的數(shù)據(jù)處理規(guī)則作為判斷算法決策合理性的標(biāo)準(zhǔn)。但是，對(duì)具有監(jiān)測(cè)預(yù)警功能的系統(tǒng)使用的數(shù)據(jù)類型和算法評(píng)估應(yīng)由《社會(huì)救助法》作出特別規(guī)定，以保證數(shù)據(jù)質(zhì)量和監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性。在委托第三方開發(fā)救助系統(tǒng)的情況下，社會(huì)救助機(jī)關(guān)不僅要對(duì)系統(tǒng)輸出負(fù)責(zé)，也要對(duì)輸入數(shù)據(jù)的選擇保持控制。為此，除了提高工作人員的技術(shù)素養(yǎng)，更重要的是強(qiáng)化社會(huì)救助機(jī)關(guān)的監(jiān)督責(zé)任，對(duì)科技企業(yè)設(shè)計(jì)的算法進(jìn)行科學(xué)性、合法性、合理性的評(píng)估。

最后，明確社會(huì)救助機(jī)關(guān)在個(gè)案決定中的責(zé)任。社會(huì)救助機(jī)關(guān)應(yīng)將信息核對(duì)系統(tǒng)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)做出的資格認(rèn)定、預(yù)警信息等作為做出決定的一個(gè)起點(diǎn)，以保證個(gè)人有獲得社會(huì)救助機(jī)關(guān)工作人員個(gè)性化評(píng)估的機(jī)會(huì)，減少算法決策的去個(gè)性化特點(diǎn)對(duì)社會(huì)救助權(quán)的消極影響。在實(shí)踐中，最為重要的是工作人員的評(píng)估應(yīng)以事實(shí)為基礎(chǔ)，而不是以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，評(píng)估的重點(diǎn)不是審查數(shù)據(jù)庫(kù)，而是公民個(gè)人的實(shí)際情況。因此，應(yīng)在立法中明確規(guī)定，除了符合法律規(guī)定的可以適用完全自動(dòng)化決策的情形，所有的算法決策都應(yīng)有實(shí)質(zhì)性的人工干預(yù)。

2.確立數(shù)字化救助活動(dòng)規(guī)則

首先，劃定數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的實(shí)體邊界。如前文所述，數(shù)字技術(shù)的采用雖然有助于救助的精準(zhǔn)和高效，但也對(duì)共同體和個(gè)人權(quán)益保護(hù)帶來了重大影響，因此應(yīng)由立法明確劃定其應(yīng)用的實(shí)體邊界。其一，嚴(yán)格限制自動(dòng)化預(yù)測(cè)在社會(huì)救助領(lǐng)域的適用。與自動(dòng)化個(gè)人決策主要用于決定公民個(gè)人的社會(huì)救助資格和救助水平不同，自動(dòng)化預(yù)測(cè)是一種“根據(jù)特定特征從更廣泛的群體中識(shí)別個(gè)人的統(tǒng)計(jì)分析形式，為對(duì)被識(shí)別的個(gè)人采取進(jìn)一步單獨(dú)關(guān)注提供依據(jù)”②。在西方國(guó)家，自動(dòng)化預(yù)測(cè)被廣泛應(yīng)用于福利欺詐的風(fēng)險(xiǎn)分析，這種風(fēng)險(xiǎn)分析模式具有極強(qiáng)的侵入性，且存在以實(shí)然推斷應(yīng)然、以過去判斷未來的謬誤③。因此，立法應(yīng)禁止適用預(yù)測(cè)性算法直接作出具有法效性的決定，對(duì)于只進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別而不直接作出具有法效性決定的算法則可以適當(dāng)放寬限制。其二，應(yīng)在立法中明確規(guī)定完全排除人工干預(yù)的自動(dòng)化決策的適用范圍，可以考慮借鑒德國(guó)《社會(huì)法典》第31a條的規(guī)定，將其適用限定于“個(gè)案不需要由公務(wù)人員單獨(dú)處理”的事項(xiàng)④，如最低生活保障金的確定。而對(duì)需要情節(jié)化裁量的事項(xiàng)或在法律概念需要確定、解釋或價(jià)值權(quán)衡時(shí)，則應(yīng)要求實(shí)質(zhì)性的人工介入。

其次，建立福利算法影響評(píng)估制度。以《個(gè)人信息保護(hù)法》的個(gè)人信息保護(hù)影響評(píng)估制度為基礎(chǔ)，在《社會(huì)救助法》中設(shè)置算法影響評(píng)估條款，將評(píng)估對(duì)象擴(kuò)大到福利算法的使用，在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)方面，除了審查對(duì)數(shù)據(jù)安全、透明度和對(duì)隱私權(quán)的影響，還應(yīng)增加與社會(huì)救助權(quán)密切相關(guān)的三個(gè)維度：一是算法決策對(duì)公民基本生存的影響；二是是否存在人類監(jiān)督機(jī)制，以及人類監(jiān)督的介人程度；三是受影響的個(gè)人是否可以對(duì)算法決策提出質(zhì)疑或申訴。

再次，在“不利告知”條款中增加算法決策理由說明。規(guī)定如果不利決定是通過自動(dòng)化決策或由決策支持系統(tǒng)作出的，社會(huì)救助機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以明白易懂的方式提供有意義的解釋。例如在低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)中，通過大數(shù)據(jù)篩查和比對(duì)，將不符合條件的人口移出社會(huì)救助范圍，當(dāng)社會(huì)救助機(jī)關(guān)據(jù)此作出終止社會(huì)救助的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)向被救助對(duì)象說明理由。這里的“說明”直接指向個(gè)人信息處理結(jié)果，是對(duì)特定決策如何產(chǎn)生所作出的解釋和說明，因此說明的內(nèi)容不僅包含篩查和比對(duì)的運(yùn)行規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)包括具體決策的理由、原因和產(chǎn)生決策結(jié)果的個(gè)人數(shù)據(jù)及其來源。

最后，設(shè)置符合社會(huì)救助場(chǎng)景的自動(dòng)化決策條款。在《個(gè)人信息保護(hù)法》第二十四條第三款的基礎(chǔ)上，明確將適用范圍擴(kuò)大到包含非實(shí)質(zhì)性人工干預(yù)的算法決策，如果人工介入是非實(shí)質(zhì)性的，被救助人仍然有權(quán)要求說明理由和拒絕。更重要的是，應(yīng)明確規(guī)定人工干預(yù)下二次決策的權(quán)利，并與內(nèi)部復(fù)核制度相銜接，受到不利決定影響的被救助人可以通過線上或線下投訴的方式提出，并由申訴機(jī)構(gòu)進(jìn)行人工處理，這種人工處理應(yīng)當(dāng)對(duì)決定的形成過程具有實(shí)質(zhì)意義的影響，而且要符合正當(dāng)程序的要求，允許被救助人提供數(shù)據(jù)庫(kù)以外的補(bǔ)充材料，陳述家庭特殊情況，充分保障被救助人的個(gè)性化表達(dá)和回應(yīng)性參與。

3.完善被救助主體權(quán)利救濟(jì)制度

“基于文化素質(zhì)的差異，現(xiàn)實(shí)中很多受助人無法通過訴權(quán)的行使恢復(fù)自身的權(quán)利”①，算法決策的不透明性加劇了訴訟的困境，因此應(yīng)為被救助主體設(shè)置更加簡(jiǎn)單便捷的內(nèi)部復(fù)核程序。一方面，社會(huì)救助機(jī)關(guān)能有效利用其內(nèi)部或合作企業(yè)的技術(shù)團(tuán)隊(duì)來處理與數(shù)字化相關(guān)的系統(tǒng)錯(cuò)誤、數(shù)據(jù)錄入等問題；另一方面，內(nèi)部復(fù)核程序更容易與數(shù)字化系統(tǒng)兼容，被救助主體可以通過數(shù)字平臺(tái)直接提交糾紛并獲得反饋。實(shí)際上，許多采用數(shù)字救助系統(tǒng)的國(guó)家都在系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)置了申訴渠道，申訴人可以通過數(shù)字平臺(tái)提出申訴，系統(tǒng)自動(dòng)觸發(fā)復(fù)核程序或人工介人。例如在英國(guó)，對(duì)于由統(tǒng)一福利系統(tǒng)作出的自動(dòng)化決定，申請(qǐng)人可以首先通過在線平臺(tái)與該系統(tǒng)的管理部門溝通。美國(guó)聯(lián)邦社會(huì)保障局也允許在線提交復(fù)議請(qǐng)求，算法工具會(huì)標(biāo)記爭(zhēng)議案件供人工復(fù)核②。

《暫行辦法》和《征求意見稿》都沒有明確規(guī)定社會(huì)救助機(jī)關(guān)內(nèi)部的復(fù)核程序，但是《征求意見稿》在第五十四條設(shè)立了“網(wǎng)上辦理”條款，要求“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)在社會(huì)救助工作中的應(yīng)用，為困難群眾提供方便快捷的在線申請(qǐng)、辦理和查詢、投訴等服務(wù)”。該條款為建立一體化線上申請(qǐng)、辦理和申訴機(jī)制提供了法律依據(jù)。為了與在線投訴在制度上相銜接，應(yīng)當(dāng)在未來的正式立法中增設(shè)一個(gè)專門的內(nèi)部申訴條款，要求縣級(jí)人民政府社會(huì)救助管理部門設(shè)立申訴機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)線上和線下申訴的處理和復(fù)核。考慮到算法決策在未來救助實(shí)踐中的廣泛應(yīng)用前景，申訴救濟(jì)機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)納入專業(yè)能力建設(shè)的考量，通過引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展技術(shù)協(xié)助、獨(dú)立評(píng)估或受托審查，更好地提升申訴處理的專業(yè)性與制度回應(yīng)能力。

此外，應(yīng)引入公益訴訟制度。在尚未制定《公益訴訟法》的情況下，可以考慮在《社會(huì)救助法》中對(duì)數(shù)字救助行政公益訴訟作出專門規(guī)定，明確在社會(huì)救助機(jī)關(guān)采用數(shù)字技術(shù)進(jìn)行救助活動(dòng)時(shí)，如果侵害眾多個(gè)人的權(quán)益，檢察機(jī)關(guān)可以依法向人民法院提起公益訴訟。

四、結(jié)語

在數(shù)字化治理的背景下，社會(huì)救助權(quán)保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)主要來自對(duì)數(shù)據(jù)的依賴和福利算法的使用，單純的權(quán)利規(guī)范和已有的救濟(jì)機(jī)制已經(jīng)無法為社會(huì)救助權(quán)提供全面有效的保護(hù)，應(yīng)融合多元規(guī)范，實(shí)現(xiàn)協(xié)同保護(hù)。我國(guó)雖然已經(jīng)制定了比較完善的社會(huì)救助立法和《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》等數(shù)字立法，但是兩類立法分離并立，在實(shí)踐中存在協(xié)同保護(hù)不力和規(guī)范供給不足等問題，難以有效回應(yīng)數(shù)字技術(shù)對(duì)社會(huì)救助權(quán)保護(hù)帶來的挑戰(zhàn)和對(duì)多元規(guī)范協(xié)同保護(hù)的需求。有鑒于此，應(yīng)以《社會(huì)救助法》的制定為契機(jī)，通過在立法中設(shè)置“數(shù)字條款”，整合既有立法資源，增加規(guī)范供給，為社會(huì)救助權(quán)提供更有效的立法保護(hù)。在\"數(shù)字條款”的設(shè)置路徑上，應(yīng)立足于社會(huì)救助行政，在社會(huì)救助機(jī)關(guān)、被救助主體和救助活動(dòng)三個(gè)層面，明確規(guī)定社會(huì)救助機(jī)關(guān)的責(zé)任、被救助主體的權(quán)利，以及數(shù)字化救助活動(dòng)的邊界與程序規(guī)則，從消極的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和積極的權(quán)利救濟(jì)兩個(gè)方面為社會(huì)救助權(quán)保護(hù)提供立法方案。

當(dāng)前，數(shù)字技術(shù)在社會(huì)救助領(lǐng)域的應(yīng)用還處于發(fā)展階段。鑒于數(shù)字化與社會(huì)救助的大規(guī)模性、多元性、動(dòng)態(tài)性之間的天然聯(lián)系，隨著數(shù)字科技的快速迭代升級(jí)，大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)必將在核對(duì)數(shù)據(jù)要素深度挖掘、救助服務(wù)模式創(chuàng)新和數(shù)智場(chǎng)景賦能融合等方面擁有更廣闊的應(yīng)用前景，這就要求法律不僅要及時(shí)回應(yīng)實(shí)踐中已經(jīng)凸顯的數(shù)據(jù)安全、算法歧視等現(xiàn)實(shí)問題，更要前瞻性地防范未來可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，使技術(shù)創(chuàng)新真正服務(wù)于社會(huì)救助目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為數(shù)字技術(shù)與權(quán)利保障協(xié)調(diào)發(fā)展提供法律支撐。

（責(zé)任編輯劉英）