擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展城投非標(biāo)業(yè)務(wù)的可行性分析

摘 要：城投企業(yè)既是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要推動力量，又是金融市場優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的供給方。長期以來，擔(dān)保機(jī)構(gòu)與城投企業(yè)的合作主要集中在標(biāo)債增信業(yè)務(wù)領(lǐng)域，雙方合作產(chǎn)品單一，且易受宏觀政策調(diào)整等外界因素的影響。因此，面對這一優(yōu)質(zhì)的市場主體，擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)開發(fā)更多產(chǎn)品和服務(wù)，以充分發(fā)揮其資信優(yōu)勢，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。本文正是從這一思路出發(fā)，以廣東省的城投企業(yè)為研究對象，分析擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展非標(biāo)業(yè)務(wù)的可行性。

關(guān)鍵詞：擔(dān)保機(jī)構(gòu)；城投企業(yè)；非標(biāo)融資；廣東省

一、城投企業(yè)概述及發(fā)展歷程

（一）城投企業(yè)概述

城投企業(yè)，一般指政府為實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)而設(shè)立的投融資平臺，目前，官方和理論界對于城投企業(yè)并沒有形成統(tǒng)一明確的定義，一般統(tǒng)稱為地方政府融資平臺。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）規(guī)定，地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。城投企業(yè)是一種特殊的組織形式，在城市建設(shè)發(fā)展中扮演著重要的角色。本文中融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)①開展非標(biāo)業(yè)務(wù)合作的政府融資平臺公司特指 “一攬子化債方案”以符合市場化、產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型的城投企業(yè)，這類企業(yè)不在地方政府隱性債務(wù)主體名單和3899名單②內(nèi)。

（二）城投企業(yè)發(fā)展歷程

城投企業(yè)是伴隨著我國改革發(fā)展的進(jìn)程而出現(xiàn)的，因“分稅制”改革成為現(xiàn)行體制下地方政府為彌補(bǔ)財力的不足、解決財政缺口問題的有效途徑，并在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)快速推進(jìn)的歷程中得到發(fā)展壯大。城投企業(yè)每一次調(diào)整和發(fā)展都與其所處的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策密不可分，本文以城投債發(fā)行的主要變化來反映城投企業(yè)的發(fā)展歷程。

1.起步探索期（1992—2008年）

為進(jìn)一步推進(jìn)改革開放進(jìn)程，支持上海浦東新區(qū)建設(shè)，1992年7月21日，上海市政府出資成立了我國第一家城投企業(yè)——上海市城市建設(shè)投資開發(fā)公司，并于1993年發(fā)行5億元的浦東新區(qū)建設(shè)債券，即我國第一只城投債。1993年12月，為進(jìn)一步理順中央與地方的財政分配關(guān)系，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行分稅制財政管理體制改革的決定》（國發(fā)（1993）85號），分稅制改革有利于更好地

發(fā)揮國家財政職能作用，增強(qiáng)了中央的宏觀調(diào)控能力，但也帶來中央與地方在事權(quán)和財權(quán)上不匹配的問題，導(dǎo)致地方政府財力緊張。為緩解地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金缺口問題，各地開始設(shè)立政府投融資平臺進(jìn)行發(fā)債、融資。根據(jù)圖1可知，2002—2008年，由于城投債發(fā)行較少，未到償還期，故發(fā)行量與凈融資規(guī)模這兩條曲線基本重疊，2008年城投債的總發(fā)行量僅為704億元，較2002年增加674億元，平均每年增加112.33億元，存量和增量規(guī)模均較小。這一階段，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、國家宏觀政策環(huán)境以及地方政府對城投平臺的認(rèn)識等一系列因素的影響，各地成立的城投企業(yè)數(shù)量相對較少，城投債券發(fā)行的規(guī)模處于緩慢增長態(tài)勢，總體債務(wù)規(guī)模較低，風(fēng)險可控。

2.快速發(fā)展期（2009—2014年）

2008年，為應(yīng)對全球金融危機(jī)對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊，中央政府推出了“四萬億投資計(jì)劃”進(jìn)行逆周期的宏觀調(diào)控，其中，接近三萬億的投資任務(wù)需靠地方政府自行解決。為解決自身財力難以滿足投資需要的問題，地方政府通過成立城投企業(yè)進(jìn)行融資以解決資金困境問題，此種行為得到監(jiān)管部門的鼓勵。2009年3月，央行和銀監(jiān)會聯(lián)合公布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，建議鼓勵符合條件的地方政府設(shè)立城投公司并發(fā)行公司債、企業(yè)債等多元化的債務(wù)融資工具。寬松的政策環(huán)境使城投企業(yè)數(shù)量和發(fā)債規(guī)模出現(xiàn)了爆發(fā)式的增長。來自銀監(jiān)會的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：截至2009年5月末，全國各省、自治區(qū)、直轄市合計(jì)設(shè)立8221家投融資平臺公司，其中縣級平臺高達(dá)4907家。由圖1可知，2009年，城投債發(fā)行規(guī)模1983億元，較2008年增加1279億元，增幅達(dá)182%；到2014年，城投債發(fā)行規(guī)模已達(dá)14935.25億元，平均每年增加2371.88億元。

然而，城投債務(wù)的過快增長和發(fā)展不規(guī)范也引起了國家及有關(guān)部委的重視，紛紛出臺文件加以規(guī)范，如《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)19號）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資平臺公司發(fā)行債券行為有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦財金2881號）、《中國銀監(jiān)會關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)12號）等，要求各地加強(qiáng)管理，采取措施清理債務(wù)風(fēng)險。2014年，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），對地方政府債務(wù)和城投企業(yè)債務(wù)進(jìn)行了區(qū)分，城投企業(yè)融資得到進(jìn)一步規(guī)范，城投企業(yè)發(fā)債獨(dú)立于政府，開始向市場化和規(guī)范化方向發(fā)展。然而，由于當(dāng)時中國正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的快速推進(jìn)階段，地方政府通過城投企業(yè)融資已逐漸形成路徑依賴，因此，在國家政策不斷地規(guī)范管理下，城投企業(yè)債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險逐漸累積。

3.政策調(diào)整期（2015—2018年）

2015年，新的《中華人民共和國預(yù)算法》進(jìn)入正式實(shí)施階段，國家從法律層面對城投企業(yè)和地方政府債務(wù)進(jìn)行了明確劃分，監(jiān)管力度明顯加大，中央對城投債務(wù)風(fēng)險管理不斷細(xì)化。2016—2018年，國務(wù)院先后出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）、《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號），通過采取疏堵結(jié)合的方式，控制了新增債務(wù)規(guī)模，化解了存量風(fēng)險，城投債的快速增長態(tài)勢得到了有效的控制。2018年，城投債規(guī)模達(dá)67325.02億元，4年合計(jì)新增25042.93億元，平均每年增加6260.73億元，但增速已從2015年的25.66%下降至2018年的8.08%。這一時期，隨著城投企業(yè)存量債券規(guī)模不斷增加，其積累的風(fēng)險開始暴露，各級政府部門對城投企業(yè)債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行了甄別、防范和遏制。

4.深化發(fā)展期（2019—2022年）

隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，各級政府對城投企業(yè)的認(rèn)識不斷加深，一方面為防止城投企業(yè)債務(wù)風(fēng)險演變成系統(tǒng)性的金融風(fēng)險和地方政府的債務(wù)風(fēng)險，監(jiān)管部門對城投企業(yè)融資政策不斷趨嚴(yán)。另一方面為穩(wěn)步推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，確保經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)量的合理增長，地方政府無法擺脫通過城投企業(yè)的投融資來推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的路徑依賴，特別是新冠疫情發(fā)生以來，中央政府對城投企業(yè)的融資規(guī)模政策有所放松的情況下，城投債存量和凈融資規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。由圖2可知，2022年，城投債存量規(guī)模已達(dá)138918.92億元，較2019年增加58838.14億元。

為了妥善處理債務(wù)風(fēng)險，中央政府堅(jiān)持疏堵結(jié)合，通過采取“開前門、堵后門”的方式，不斷規(guī)范城投企業(yè)融資。同時，通過隱債清零的方式，以化解城投企業(yè)債務(wù)風(fēng)險，最終牢牢守住了不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。因此，這一時期，城投企業(yè)發(fā)展市場化與規(guī)范化并行，監(jiān)管政策松緊因時而變，城投債存量規(guī)模不斷增加，但增速有所下降，城投企業(yè)債務(wù)風(fēng)險整體可控，但部分區(qū)域風(fēng)險化解難度增加。

5.轉(zhuǎn)型發(fā)展期（2023年7月至今）

2023年7月24日，中央政治局召開會議，要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，制定實(shí)施一攬子化債方案，隨后，有關(guān)債務(wù)化解和風(fēng)險防范的政策密集出臺，國務(wù)院及相關(guān)部委陸續(xù)出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于金融支持融資平臺債務(wù)風(fēng)險化解的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2023〕35號）等政策文件。一方面要求以“控增化存”為主線持續(xù)推進(jìn)“一攬子化債”，進(jìn)一步強(qiáng)化新增融資約束，多措并舉緩釋存量債務(wù)風(fēng)險。另一方面要求積極推進(jìn)城投轉(zhuǎn)型，加快壓降平臺數(shù)量和債務(wù)規(guī)模，以提升平臺自身造血能力，維持再融資循環(huán)。

由圖2可知，2024年，城投債存量規(guī)模達(dá)153292.34億元，較2023年僅增加279.31億元，增幅僅為0.18%，這說明“一攬子化債方案”實(shí)施以來，存量債券規(guī)模新增已得到有效抑制，單純的融資平臺型城投企業(yè)無法滿足新增債券要求，只能維持存量規(guī)模，且在融資成本、融資結(jié)構(gòu)多元化和債務(wù)償還能力等方面受到市場挑戰(zhàn)和監(jiān)管壓力。

總的來說，城投企業(yè)的市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向已經(jīng)明確，為滿足監(jiān)管要求和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要，地方政府必須通過兼并重組和新設(shè)等方式成立產(chǎn)業(yè)類城投企業(yè)，以有效化解和防范風(fēng)險，支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展。

二、擔(dān)保機(jī)構(gòu)與城投企業(yè)的合作歷史與現(xiàn)狀

擔(dān)保行業(yè)首只城投企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化

根據(jù)《中國人民銀行 中國銀行保險監(jiān)督管理委員會 中國證券監(jiān)督管理委員會 國家外匯管理局關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》（〔2020〕第5號），標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)類資產(chǎn)是指依法發(fā)行的債券、資產(chǎn)支持證券等固定收益證券，主要包括國債、中央銀行票據(jù)、地方政府債券、政府支持機(jī)構(gòu)債券、金融債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具、公司債券、企業(yè)債券、國際機(jī)構(gòu)債券、同業(yè)存單、信貸資產(chǎn)支持證券、資產(chǎn)支持票據(jù)、證券交易所掛牌交易的資產(chǎn)支持證券，以及固定收益類公開募集證券投資基金等。本文中的非標(biāo)業(yè)務(wù)是指除標(biāo)準(zhǔn)化債券以外的其他融資業(yè)務(wù)。債券（以下簡稱“標(biāo)債”）增信是中國投融資擔(dān)保股份有限公司于2008年為西安城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資集團(tuán)有限公司發(fā)行企業(yè)債提供的擔(dān)保（主體評級AA，債項(xiàng)評級AA+），城投企業(yè)在公開市場發(fā)行的標(biāo)準(zhǔn)化債券具有信息透明度較高、審批嚴(yán)格、違約成本高、剛性兌付等諸多優(yōu)點(diǎn)。2008年以來，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)參與城投企業(yè)債券增信的擔(dān)保規(guī)模和數(shù)量持續(xù)增長。圖3表明，2008—2023年，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)參與城投企業(yè)標(biāo)債合作的規(guī)模和數(shù)量不斷增加，十五年來擔(dān)保規(guī)模從15億元增加至1925.37億元，增長約127倍，擔(dān)保債券的發(fā)行數(shù)量從1只增加至378只。由于具備發(fā)債資質(zhì)的城投企業(yè)被擔(dān)保機(jī)構(gòu)視為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，故參與城投企業(yè)標(biāo)債合作的擔(dān)保機(jī)構(gòu)數(shù)量也從最初的1家持續(xù)穩(wěn)定增加至2023年的34家（見圖4）。

擔(dān)保機(jī)構(gòu)的城投債增信業(yè)務(wù)，不僅為擔(dān)保機(jī)構(gòu)貢獻(xiàn)了可觀的業(yè)務(wù)收入和利潤，而且也為城投企業(yè)帶來了大量的融資資金，有力地支持了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康增長貢獻(xiàn)了擔(dān)保力量。

然而，由于擔(dān)保機(jī)構(gòu)與城投企業(yè)的業(yè)務(wù)合作單一，且受監(jiān)管政策的影響較大，故擔(dān)保機(jī)構(gòu)的標(biāo)債增信業(yè)務(wù)容易受政策調(diào)整而發(fā)生波動。2023年7月，中央政治局會議提出要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，并制定了一攬子化債方案，旨在從融資端和投資端兩頭發(fā)力，化解存量債務(wù)風(fēng)險并嚴(yán)控新增債務(wù)規(guī)模。城投企業(yè)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展進(jìn)入了“一攬子化債”的新階段，有關(guān)債務(wù)化解和風(fēng)險防范的政策密集出臺。在此背景下，城投企業(yè)的發(fā)債受到較大的影響，擔(dān)保機(jī)構(gòu)增信的城投債規(guī)模迅速下降。由圖3可知，2024年1—11月，擔(dān)保機(jī)構(gòu)標(biāo)債業(yè)務(wù)規(guī)模僅為2023年的41%左右，債券數(shù)量僅為2023年的47.6%。

“一攬子化債方案”不但對擔(dān)保機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)模產(chǎn)生重大影響，更是給擔(dān)保行業(yè)后續(xù)的展業(yè)帶來了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是“一攬子化債方案”提出后，對地方政府債務(wù)的控增化存和優(yōu)化結(jié)構(gòu)是監(jiān)管部門的主要方向，特別是“3899”城投名單、“335”

335，指審批機(jī)構(gòu)評判城投企業(yè)是否滿足產(chǎn)業(yè)性質(zhì)而在業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和利潤構(gòu)成方面所考慮的具體指標(biāo)，即非經(jīng)營性資產(chǎn)（城建類資產(chǎn)）占總資產(chǎn)比重不超過30%；非經(jīng)營性收入（城建類收入）占總收入比重不超過30%；財政補(bǔ)貼占凈利潤比重不超過50%。等審批政策的推出，導(dǎo)致城投企業(yè)新增發(fā)債受到嚴(yán)格控制，新增發(fā)債規(guī)模迅速下降。

二是城投企業(yè)存量債券的歸還在現(xiàn)行監(jiān)管政策的調(diào)控下得到了有效的保障，大部分城投企業(yè)的存量債券無需擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供增信即可發(fā)行。

三是本輪化債倒逼城投企業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的融資平臺型城投企業(yè)已不符合新形勢下發(fā)展要求，地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、存量資產(chǎn)盤活、平臺整合及轉(zhuǎn)型等方式建立了一批治理規(guī)范化、業(yè)務(wù)市場化、經(jīng)營實(shí)體化的城投企業(yè)，這類產(chǎn)業(yè)型城投企業(yè)債券融資較為通暢，無需擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供增信即可成功發(fā)債。

四是特殊再融資債券的密集發(fā)行有利于重塑市場信心，有助于緩解債券投資者對部分弱資質(zhì)地區(qū)債務(wù)風(fēng)險的擔(dān)憂，進(jìn)而對弱資質(zhì)地區(qū)的地方融資平臺或者尾部平臺產(chǎn)生信用支撐。此外，當(dāng)前市場環(huán)境下金融機(jī)構(gòu)面臨的“資產(chǎn)荒”問題較為嚴(yán)重，市場利率下行，擔(dān)保機(jī)構(gòu)的增信服務(wù)費(fèi)加重了城投企業(yè)的融資成本，城投企業(yè)的去擔(dān)?；厔菝黠@。

因此在“一攬子化債”和城投發(fā)展轉(zhuǎn)型的新形勢下，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)有必要在城投領(lǐng)域的業(yè)務(wù)合作方面開展新一輪的探索，進(jìn)一步開拓與城投企業(yè)合作的廣度和深度，豐富市場服務(wù)產(chǎn)品，提高行業(yè)的市場競爭力。

三、擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展城投非標(biāo)業(yè)務(wù)的必要性分析

（一）加快構(gòu)建中國特色現(xiàn)代金融體系要求擔(dān)保行業(yè)積極推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，豐富金融產(chǎn)品和服務(wù)，不斷滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從戰(zhàn)略全局出發(fā)，加強(qiáng)對金融工作的全面領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌謀劃，積極探索新時代金融發(fā)展規(guī)律，不斷加深對中國特色社會主義金融本質(zhì)的認(rèn)識，不斷推進(jìn)金融實(shí)踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。

長期以來，理論界對擔(dān)保機(jī)構(gòu)和城投企業(yè)之間的研究主要集中在雙方合作增信原理、定價、影響因素和有效性等方面，但這些研究的領(lǐng)域均是城投企業(yè)在公開市場上的標(biāo)準(zhǔn)化債券融資，且納入研究范圍的城投企業(yè)評級較高、企業(yè)資質(zhì)較好，其信用狀況一般與地方政府的償債能力和信用風(fēng)險掛鉤。

“一攬子化債”以來，城投企業(yè)的融資與化債不再依賴于地方政府的信用，產(chǎn)業(yè)化和市場化發(fā)展已是大勢所趨。然而，存量轉(zhuǎn)型和新設(shè)企業(yè)均需一定的時間來發(fā)展，短期內(nèi)難以達(dá)到在公開市場發(fā)行債券的條件，但城投企業(yè)面臨發(fā)展的任務(wù)和使命亟須金融機(jī)構(gòu)來彌補(bǔ)這一資金缺口，這要求擔(dān)保機(jī)構(gòu)加快推進(jìn)理論創(chuàng)新，從理論上探索非標(biāo)融資的可行性，豐富擔(dān)保機(jī)構(gòu)與城投企業(yè)的合作關(guān)系，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，根據(jù)城投企業(yè)發(fā)展的階段性特點(diǎn)，開發(fā)出具備多樣化和專業(yè)性的金融產(chǎn)品和服務(wù)體系。

（二）從城投企業(yè)的主體地位和作用來看，城投企業(yè)是地方政府政治、經(jīng)濟(jì)和社會資源的集大成者，對于推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮著重要的作用，這要求擔(dān)保機(jī)構(gòu)必須深刻領(lǐng)會各地政府統(tǒng)籌好培育新動能和更新舊動能的關(guān)系，拓展在城投業(yè)務(wù)領(lǐng)域的深度和廣度，助力區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

根據(jù)林毅夫等新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的主張，發(fā)展中國家政府在經(jīng)濟(jì)下行時，如果能夠以積極財政政策進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸，那么不但能夠在短期內(nèi)創(chuàng)造投資需求和就業(yè)，在長期內(nèi)也有利于經(jīng)濟(jì)增長。

城投企業(yè)具有背景特殊、社會效益明顯、經(jīng)營目標(biāo)復(fù)雜且具有強(qiáng)大的資本運(yùn)作能力等經(jīng)營特點(diǎn)，因此在推動地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)就業(yè)、提升社會公共福利等方面發(fā)揮了不可替代的作用。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)面臨外部壓力加大、內(nèi)部困難增多的復(fù)雜形勢，國內(nèi)固定資產(chǎn)投資增速下滑，特別是在民間固定資產(chǎn)投資占比和增速出現(xiàn)雙下降甚至負(fù)增長的情況下，急需一批市場主體從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益等方面出發(fā)，加大固定資產(chǎn)投資支出。

由圖5-1可知，2013年，我國全社會固定資產(chǎn)投資增速和民間固定資產(chǎn)投資增速分別為16.9%和20.1%，達(dá)到近十年來的最高值，此后便呈單邊下降趨勢，直至2023年達(dá)到階段性的最低值2.8%和-0.4%。民間固定資產(chǎn)投資占固定資產(chǎn)投資比重也從2013年的55.4%下降至2023年的50.4%（見圖5-2）。因此，在全社會固定資產(chǎn)投資增速、民間固定資產(chǎn)投資增速和占比均出現(xiàn)持續(xù)下降的情況下，城投企業(yè)必須發(fā)揮國民經(jīng)濟(jì)的支柱作用，及時加大固定資產(chǎn)投資支出，勇挑經(jīng)濟(jì)發(fā)展重?fù)?dān)。擔(dān)保機(jī)構(gòu)作為積極財政政策的重要工具之一，也有必要開發(fā)更加靈活的新業(yè)務(wù)產(chǎn)品，助力城投企業(yè)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中做出更大的貢獻(xiàn)。

（三）廣東省內(nèi)的城投企業(yè)是區(qū)域內(nèi)固定資產(chǎn)投資的重要實(shí)施主體，通過投融資支出帶動了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有力地推動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

截至2024年年底，廣東省累計(jì)發(fā)行城投債18345.45億元，從圖6中發(fā)債資金使用的主體類型來看，發(fā)債資金前四名的主體類型分別為產(chǎn)業(yè)平臺（7531.55億元）、交通建設(shè)運(yùn)營（5644.19億元）、公用事業(yè)（2207.91億元）和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（2046.00億元）?？梢?，廣東省的城投企業(yè)通過發(fā)債對基礎(chǔ)設(shè)施的投資貢獻(xiàn)較大，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力支持。

由圖7可知，近年來，廣東省固定資產(chǎn)投資增速出現(xiàn)下行的趨勢，并在2022年達(dá)到最低值。同時，廣東省民間固定資產(chǎn)投資占比自2016年達(dá)到62.12%的階段性高點(diǎn)后，也進(jìn)入下行通道，特別是從2022年開始已連續(xù)2年下降至50%以下。當(dāng)前，廣東省產(chǎn)業(yè)正處于新舊動能加速轉(zhuǎn)換期，在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系初步形成的基礎(chǔ)上，正大力改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化水平，打造新興產(chǎn)業(yè)重要策源地、先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地，推動建設(shè)更具國際競爭力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

因此，在民間固定資產(chǎn)投資占比和固定資產(chǎn)投資增速出現(xiàn)雙下降的情況下，廣東省的城投企業(yè)必須充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器的作用，加大其投融資力度，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中積極執(zhí)行逆周期的宏觀調(diào)控政策。擔(dān)保機(jī)構(gòu)作為財政政策的重要工具，為配合打好政策的“組合拳”，也有必要開發(fā)更加靈活的新業(yè)務(wù)，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮“穩(wěn)定器”“放大器”和“助推器”的作用。

（四）擔(dān)保行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展要求擔(dān)保機(jī)構(gòu)不斷拓展業(yè)務(wù)市場，擔(dān)保機(jī)構(gòu)只有實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)多元化，才能緊隨市場變化，提高市場競爭力，持續(xù)增加收入和利潤，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值

目前，金融市場“資產(chǎn)荒”現(xiàn)象持續(xù)緊張，在城投債擔(dān)保規(guī)模和數(shù)量“雙減”的情況下，擔(dān)保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展結(jié)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型壓力。而城投企業(yè)作為市場上最優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)之一，長期內(nèi)都將受到金融機(jī)構(gòu)的追捧和激烈的爭奪。擔(dān)保機(jī)構(gòu)面對這類市場資產(chǎn)，需結(jié)合自身特點(diǎn)，實(shí)行差異化競爭策略，有針對性地開拓城投市場業(yè)務(wù)。

自中央“一攬子化債”方案以來，監(jiān)管部門對城投企業(yè)實(shí)行更加嚴(yán)格的審批政策，城投企業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型加快推進(jìn)，然而，城投企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展是一個資源整合的過程，需要金融活水提供支持，在標(biāo)債融資暫不符合政策要求的情況下，非標(biāo)融資是解決發(fā)展過程中資金缺口的有效方式之一。擔(dān)保機(jī)構(gòu)只有不斷開發(fā)新的產(chǎn)品和業(yè)務(wù)，才能培養(yǎng)一批專業(yè)能力強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富的市場開拓型人才和風(fēng)險管理型人才，提高擔(dān)保機(jī)構(gòu)的市場競爭力。目前，市場上部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)已在城投企業(yè)的非標(biāo)融資業(yè)務(wù)上進(jìn)行了有益的探索，并取得一系列良好的經(jīng)營成果，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營目標(biāo)，為企業(yè)帶來了不錯的經(jīng)濟(jì)效益。

四、擔(dān)保機(jī)構(gòu)在廣東省開展城投非標(biāo)業(yè)務(wù)可行性分析

（一）廣東省經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，金融資源豐富，區(qū)域債務(wù)壓力較小，良好的區(qū)域環(huán)境為擔(dān)保機(jī)構(gòu)拓展非標(biāo)業(yè)務(wù)提供了基礎(chǔ)條件

從表1可知， 2023年，廣東省GDP達(dá)137905.42億元，一般公共預(yù)算收入13850.78億元，財政自給率達(dá)74.76%，負(fù)債率和債務(wù)率（寬口徑）分別為43.33%、234.97%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高于江蘇、浙江，但區(qū)域債務(wù)負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)低于江、浙兩省。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件為城投企業(yè)債務(wù)增長提供了堅(jiān)實(shí)的條件。

此外，從區(qū)域金融資源的分配來看，2023年，廣東省金融機(jī)構(gòu)本外幣存款余額為350887.61億元，本外幣貸款余額為271561.63億元，存貸差為79325.98億元，遠(yuǎn)超同時期江蘇的9509.40億元、浙江的-8400.00億元。2023年，廣東省城投企業(yè)有息債務(wù)規(guī)模為29879億元，有息債務(wù)規(guī)模僅為江蘇省的30.16%，浙江省的38.57%，這說明廣東省豐富的金融資源可以為負(fù)債規(guī)模較小的城投企業(yè)融資提供良好的支持，廣東省城投企業(yè)未來有息負(fù)債增長空間較大。因此，擔(dān)保機(jī)構(gòu)作為資金和資產(chǎn)的中介方，可以通過發(fā)揮自身的信用優(yōu)勢，有效地將非標(biāo)融資結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)金融資源的優(yōu)化配置。

（二）廣東省城投企業(yè)資信較好，非標(biāo)融資占比較大且保持穩(wěn)定增長，是擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)拓展的主要方向

從廣東省城投企業(yè)的發(fā)債歷史記錄來看，截至2024年年底，廣東省城投企業(yè)累計(jì)發(fā)行城投債18345.45億元，債券數(shù)量合計(jì)為1672只，所有發(fā)債主體均能及時兌付債券本息，因此，良好的歷史信用記錄證明廣東省城投企業(yè)的信用資質(zhì)較好。

由表1可知，廣東、江蘇、浙江三省城投企業(yè)標(biāo)債融資占全部有息負(fù)債比例分別為21.20%、31.08%和26.71%，這說明城投企業(yè)主要的融資方式為非標(biāo)融資。此外，從有息負(fù)債增長及融資方式的選擇來看，廣東省城投企業(yè)的非標(biāo)債務(wù)增長更為穩(wěn)定，由圖8可知，2017—2023年，廣東省城投企業(yè)有息負(fù)債長期保持兩位數(shù)的增長速度，其增長區(qū)間為［11.23%，28%］，其中標(biāo)債的增長區(qū)間為［-0.76%，43.54%］，非標(biāo)債的增長區(qū)間為［14.77%，24.62%］，這說明非標(biāo)融資的增速更加穩(wěn)定，而標(biāo)債融資的增長率波動幅度更大。2024年，受國家政策調(diào)控的影響，廣東省城投的非標(biāo)債務(wù)增速下降了15.93%，從而直接帶動整體有息債務(wù)增速下降了10.68%，這說明保持城投非標(biāo)債務(wù)的合理增長是有效維持城投整體負(fù)債的重要因素。擔(dān)保機(jī)構(gòu)參與城投企業(yè)非標(biāo)融資服務(wù)也有利于保持自身業(yè)務(wù)的穩(wěn)定發(fā)展。

（三）根據(jù)企業(yè)發(fā)展生命周期理論，擔(dān)保機(jī)構(gòu)可以通過提供階段性的非標(biāo)融資擔(dān)保，提前介入企業(yè)發(fā)展過程的融資需求，在風(fēng)險可控的前提下實(shí)現(xiàn)更大收益和利潤

根據(jù)企業(yè)生命周期理論，企業(yè)的發(fā)展是一個動態(tài)的演變過程，大致包括初創(chuàng)期、成長期、成熟期、衰退期幾個階段，不同階段的企業(yè)生命有不同的特征，均會在生存過程中面臨相關(guān)的發(fā)展與制約因素。企業(yè)生命周期的理論和方法為擔(dān)保機(jī)構(gòu)在制定城投企業(yè)的展業(yè)策略時提供了一個新的視角，通過把企業(yè)看成一個有機(jī)體，使用動態(tài)管理的方法，在企業(yè)發(fā)展的不同階段有針對性地制定不同的展業(yè)策略。

長期以來，擔(dān)保機(jī)構(gòu)與城投企業(yè)進(jìn)行標(biāo)債增信合作時所面臨的主要階段是在圖9所示的成熟期，然而，進(jìn)入成熟期的城投企業(yè)成長周期較長，且資質(zhì)較好，市場認(rèn)可度高，對于發(fā)債擔(dān)保需求較小，如擔(dān)保機(jī)構(gòu)能準(zhǔn)確研判城投企業(yè)發(fā)展所處的階段和推動因素，在城投企業(yè)符合發(fā)債條件前，通過非標(biāo)服務(wù)將業(yè)務(wù)合作延伸至成長期甚至初創(chuàng)期，則擔(dān)保機(jī)構(gòu)在風(fēng)險可控的前提下可以獲取更大業(yè)務(wù)規(guī)模和更多收入，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（四）目前，廣東省城投企業(yè)正在進(jìn)行市場化和產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型，擔(dān)保機(jī)構(gòu)通過提供非標(biāo)融資服務(wù)助力其資源整合和業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型具有較高的可行性

當(dāng)前，廣東省正在推進(jìn)縣域國企的投融資機(jī)制體制改革，通過著眼構(gòu)建支撐縣域高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代化投融資體系，以市場化方式重組、整合一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、專業(yè)化和規(guī)模效應(yīng)突出的功能性國企，提升經(jīng)營性資產(chǎn)比重，提高項(xiàng)目直接融資和銀行貸款能力，推動縣屬城投公司向產(chǎn)業(yè)投資公司轉(zhuǎn)型發(fā)展。

擔(dān)保機(jī)構(gòu)如能抓住這一歷史機(jī)遇，積極投身于各地國資的改革發(fā)展，通過提供專業(yè)服務(wù)和信用支持，探索建立縣域?qū)I(yè)人才統(tǒng)籌使用制度，發(fā)揮對口幫扶機(jī)制的人才支撐作用，幫助縣域功能性國企培養(yǎng)專業(yè)實(shí)用人才，從而不斷推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷深化。如此不僅可以有效擴(kuò)大業(yè)務(wù)市場，建立穩(wěn)定的客戶關(guān)系，還可以創(chuàng)新城投企業(yè)的投融資方式方法，為擔(dān)保行業(yè)發(fā)展提供新的思路，推動擔(dān)保行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

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Feasibility Analysis of Guarantee Institutions Conducting

Non-standard Urban Investment Business——

Guangdong Province as the Research Object

YIN Shaoxun

（Guangdong Yuecai Financing Guarantee Group Co.， Ltd." Guangzhou" 510000，China）

Abstract： Urban investment enterprises are not only an important driving force for the high-quality development of Chinas regional economy， but also a supplier of high-quality assets in the financial market. For a long time， the cooperation between guarantee institutions and urban investment enterprises has mainly focused on the field of standard bond credit enhancement business. The products of the two parties cooperation are single and easily affected by external factors such as macroeconomic policy adjustments. Therefore， in the face of this high-quality market entity， guarantee institutions should develop more products and services to fully leverage their credit advantages and make greater contributions to regional economic development. Proceeding from this train of thought， this article takes the urban investment enterprises in the Guangdong Province as the research object and analyzes the feasibility of guarantee institutions carrying out non-standard business.

Keywords： Guarantee Institution; Urban Investment Enterprises; Non-standard Financing; Guangdong Province