關(guān)于地方政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的思考與建議

【中圖分類號】F832.39【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A

【文章編號】1673-1069（2025）05-0132-03

1融資平臺公司職能變遷

地方政府融資平臺公司承擔(dān)著為當(dāng)?shù)刂卮蠡A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目籌措資金的重任，解決了地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配的問題。成立之初，平臺公司圍繞著“城市建設(shè)缺資金\"這一核心問題，大力探索實施了城市建設(shè)的投融資機制創(chuàng)新，平臺公司在其中所扮演的角色是對政府財力的一種有效補充，因此，從這個角度來分析，平臺公司債務(wù)也是政府債務(wù)的另一種表現(xiàn)形式，是城鎮(zhèn)化進程中的產(chǎn)物。

當(dāng)前，隨著全國城鎮(zhèn)化率不斷提升，城市發(fā)展重心變成了現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建與發(fā)展，因此平臺公司作為地方政府推動城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的重要抓手，應(yīng)順應(yīng)形勢變化，緊緊圍繞\"產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺抓手\"這一最新命題，加快完成市場化轉(zhuǎn)型。

2融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型面臨的困境及風(fēng)險

隨著國家對政府投融資平臺公司監(jiān)管的不斷趨嚴(yán)，加之宏觀經(jīng)濟持續(xù)下行，平臺公司市場化轉(zhuǎn)型迫在眉睫，但依然面臨著一些制約因素，如平臺公司資產(chǎn)質(zhì)量不高、造血能力較弱。平臺公司資產(chǎn)多為政府注人性資產(chǎn)，一般為公益性或半公益性資產(chǎn)，具有流動性差、收益性低等特點，城投公司優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)不多，市場化轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)薄弱。隨著監(jiān)管政策趨嚴(yán)，地方政府依靠土地注入、利用項目開發(fā)形成收入及利潤的融資模式不可持續(xù)，造血能力不足制約著平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的進程。同時融資平臺公司在市場化轉(zhuǎn)型過程中存在債務(wù)兌付、項目投資等風(fēng)險。

2.1債務(wù)兌付風(fēng)險

平臺公司債務(wù)存在規(guī)模大、債務(wù)到期集中、資產(chǎn)負(fù)債率高的特點，加之監(jiān)管不斷趨嚴(yán)、融資渠道拓展不暢、現(xiàn)有融資渠道不斷收緊等不利因素，自身經(jīng)營性業(yè)務(wù)造血能力短期內(nèi)難以有實質(zhì)性提升，且區(qū)域內(nèi)多家平臺公司之間互相擔(dān)保較多、連帶責(zé)任關(guān)系緊密，一旦其中一家平臺公司出現(xiàn)兌付風(fēng)險，可能引發(fā)區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

2.2項目投資風(fēng)險

平臺公司通過增加股權(quán)投資、產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)向市場化轉(zhuǎn)型，這類金融投資業(yè)務(wù)對專業(yè)性要求比較高，城投公司在項目初期，募投管退制度還不夠完善，機制不夠健全，投資專業(yè)人才匱乏加上地方產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱等問題，平臺公司在投資項目選擇和后期投資退出等方面面臨一定困難，股權(quán)投資風(fēng)險性比較高，可能出現(xiàn)投資資金損失的風(fēng)險。

2.3內(nèi)部治理風(fēng)險

多數(shù)平臺公司內(nèi)部治理存在短板，三會一層不夠完善，內(nèi)部控制機制不健全。隨著市場化轉(zhuǎn)型的不斷推進，平臺公司已按照要求進行了完善。但從運行實際來看，離構(gòu)建市場化制度的要求差距甚遠(yuǎn)，特別是在法人治理結(jié)構(gòu)完善、重大事項決策流程等層面依然存在很大的提升空間。

3亳州市平臺公司市場化轉(zhuǎn)型歷程

從毫州城市化發(fā)展進程的階段性特征與政府對平臺公司監(jiān)管的政策導(dǎo)向來看，毫州平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展分為兩個較為明顯的階段。

3.1匯聚合力，圍繞城市建設(shè)做大做強

第一階段從2002年至2017年，作為傳統(tǒng)政府投融資平臺，鑒于毫州建市時間較晚、財力較弱，市級存量國有資源匱乏，地方城市建設(shè)缺乏資金支持，為滿足國家開發(fā)銀行對貸款平臺的資產(chǎn)規(guī)模要求，由毫州市財政局和安徽古井集團有限責(zé)任公司（以下簡稱“古井集團”共同出資設(shè)立毫州城市建設(shè)投資有限責(zé)任公司。2007年，公司完全按照盈利性企業(yè)運作管理，與地方政府對投融資平臺的戰(zhàn)略定位存在一定沖突，所以平臺公司實施國有獨資改制。2008年至2016年，為滿足資本市場對平臺公司融資要求，增強服務(wù)城市建設(shè)的能力，毫州市分階段持續(xù)梳理排查市縣兩級各類資產(chǎn)，把貨幣資金、市財政相關(guān)債權(quán)、土地、國資國企股權(quán)等資產(chǎn)資源注入平臺公司，相繼組建毫州建設(shè)投資集團有限公司和建安投資控股集團有限公司，逐步形成以擔(dān)保業(yè)務(wù)為起點的類金融板塊、以景區(qū)景點經(jīng)營為基礎(chǔ)的文化旅游板塊、以公益性住房和商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)為核心的城市建設(shè)板塊，以及以重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通運營管理為資產(chǎn)的交通運營板塊。公司整合后，壯大了其資產(chǎn)規(guī)模，由中國城投網(wǎng)和中國現(xiàn)代集團組織發(fā)布的2016年中國城投公司百強榜中，建安投資控股集團有限公司以總資產(chǎn)規(guī)模1106.73億元的資產(chǎn)位居全國第二十位，有效提升了公司融資能力。

3.2分類轉(zhuǎn)型，圍繞城市發(fā)展做精做細(xì)

第二階段從2017年8月至今，推動平臺公司聚焦城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實施圍繞主業(yè)的精準(zhǔn)管理，加強國有資本布局與優(yōu)化，支持和引導(dǎo)平臺公司根據(jù)功能定位，圍繞主業(yè)主責(zé)，延伸上下游產(chǎn)業(yè)鏈，從多維度、多層次服務(wù)城市發(fā)展。為此，按照同業(yè)整合、同類歸并原則，在做好功能界定與分類的基礎(chǔ)上，建安投資控股集團有限公司圍繞當(dāng)時成熟的經(jīng)營板塊實施戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，組建四大集團，分別為建安投資控股集團有限公司、毫州城建發(fā)展控股集團有限公司、毫州文化旅游控股集團有限公司和毫州交通投資控股集團有限公司。其中，建安投資控股集團有限公司聚焦城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，圍繞城市發(fā)展的傳統(tǒng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)孵化、上下游產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)等重大產(chǎn)業(yè)政策，以經(jīng)營資本為主業(yè)，深入聚焦中醫(yī)藥大健康領(lǐng)域，持續(xù)推進業(yè)務(wù)布局調(diào)整，形成股權(quán)投資、債權(quán)投資、安保服務(wù)、產(chǎn)業(yè)投資四大業(yè)務(wù)板塊，充當(dāng)有為政府與有效市場的資本紐帶，進一步提升城市核心競爭力；毫州城建發(fā)展控股集團有限公司聚焦城市功能完善，圍繞城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營、城市更新等方面，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成以建筑施工和工程咨詢業(yè)務(wù)為主的基礎(chǔ)設(shè)施板塊、以公用事業(yè)為主的公共服務(wù)板塊、以農(nóng)業(yè)與中醫(yī)藥業(yè)務(wù)為主的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化板塊和以房地產(chǎn)業(yè)務(wù)為主的市場化業(yè)務(wù)運營體系，打造城市綜合服務(wù)商；毫州文化旅游控股集團有限公司聚焦基本民生保障，圍繞文化旅游事業(yè)投資與運營，基本構(gòu)建涵蓋“吃、住、行、游、購、娛\"六大要素的全產(chǎn)業(yè)鏈，打造文化旅游領(lǐng)域投資運營商，進一步提升人民群眾獲得感、幸福感；毫州交通投資控股集團有限公司聚焦基本民生保障，圍繞交通基礎(chǔ)設(shè)施投資與運營，構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建筑施工、公共交通、環(huán)?？萍?、港口建設(shè)等交通產(chǎn)業(yè)上下游一體化產(chǎn)業(yè)鏈，打造交通領(lǐng)域投資運營商，進一步增進民生福祉。自轉(zhuǎn)型以來，4家集團依照各自職能定位，在毫州市城市設(shè)施建設(shè)、城市功能完善、城市形象提升、城市產(chǎn)業(yè)培育等方面積極作為，推動毫州市經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

4毫州市平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗

在市場化轉(zhuǎn)型中，毫州平臺公司在債務(wù)風(fēng)險防控、市場化業(yè)務(wù)布局、基礎(chǔ)管控等方面做了很多積極嘗試與探索，尤其是當(dāng)前推動平臺公司聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型陣痛期與探索期，形成了一套以防風(fēng)險為底線、國有資本布局為依托、改革創(chuàng)新為手段的發(fā)展體系，毫州市平臺公司2024年獲評由中國城市建設(shè)投融資論壇組委會和中國城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)合體發(fā)起的轉(zhuǎn)型升級優(yōu)秀案例。

第一，從國有資本布局上，匯聚合力，做大做強，增強服務(wù)城市建設(shè)的能力。

在平臺公司發(fā)展歷程中，毫州市堅持“和衷共濟”的理念，持續(xù)梳理排查市縣兩級政府、國資國企等體系內(nèi)的債權(quán)、股權(quán)、土地、固定資產(chǎn)等資源、資產(chǎn)、資金，整合注入平臺公司，推動平臺公司資產(chǎn)規(guī)模與營收效益不斷做大做強做優(yōu)，一方面從平臺公司角度，依靠持續(xù)的資產(chǎn)聚集，整體規(guī)模、營收、利潤等指標(biāo)可持續(xù)增長，資產(chǎn)負(fù)債率維持低位，新增融資空間不斷拓展，依托注人土地、利用項目開發(fā)形成收入及利潤進行融資的運營模式健康穩(wěn)定；另一方面，從城市建設(shè)角度，可以實現(xiàn)資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本貨幣化，最大限度盤活存量國有資產(chǎn)，適應(yīng)資本市場需求，維護和提升信用評級，進而通過多種融資渠道，最大程度籌集規(guī)模大、利率低、期限長的優(yōu)質(zhì)城建資金，推動毫州經(jīng)濟加快發(fā)展。

第二，從組織管理體系上，分類聚焦，做精做細(xì)，提升城市發(fā)展的水平。

在毫州平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的各個階段，隨著資產(chǎn)規(guī)模等方面不斷整合、做大做強，一直堅持“各司其職，協(xié)同合作\"的管控理念，合理處理市級與縣區(qū)平臺公司在融資、債務(wù)、經(jīng)營等方面關(guān)系，適時對市屬平臺公司實施戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，推動市屬平臺公司分類聚焦、精準(zhǔn)轉(zhuǎn)型。在市級管理體制上，建立了主業(yè)由對應(yīng)分管市領(lǐng)導(dǎo)直接領(lǐng)導(dǎo)、國資監(jiān)管由市財政局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理體制。一方面解決了大平臺組織體系內(nèi)既有特定功能類企業(yè)，又有市場化競爭類業(yè)務(wù)，還存在整體資產(chǎn)規(guī)模較大、業(yè)務(wù)面過廣、產(chǎn)業(yè)和項目過多、管理鏈條較長等問題；另一方面，通過組織管控的“分”，推動平臺公司根據(jù)毫州城市發(fā)展的階段性特征，分類聚焦不同產(chǎn)業(yè)、不同方向、不同功能定位實施市場化轉(zhuǎn)型，更好地服務(wù)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第三，從風(fēng)險防范化解上，堅守底線，統(tǒng)籌聯(lián)動，筑牢穩(wěn)定發(fā)展的基石。

防風(fēng)險是平臺公司保持健康穩(wěn)定發(fā)展的基本紅線。在市場化轉(zhuǎn)型中，毫州平臺公司堅持審慎的工作思路，注重把平臺公司債務(wù)風(fēng)險防控與區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范結(jié)合起來，一盤棋、一體化推進風(fēng)險防范。在全市平臺公司組織管理與國資布局上，以母公司為主體，從資產(chǎn)業(yè)務(wù)整合、統(tǒng)籌融資節(jié)奏、防范和化解區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險等方面，突出母公司作為全市唯一投融資平臺作用和財務(wù)投資管控體制，維護整體資本市場信譽。在具體措施上，從債務(wù)風(fēng)險防控上，建立了市領(lǐng)導(dǎo)定期調(diào)度、市財政局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理體系，建立了債務(wù)風(fēng)險防范與預(yù)警機制，確保債務(wù)風(fēng)險防范穩(wěn)定可控；在融資統(tǒng)籌方面，建立市屬平臺公司融資聯(lián)動機制，統(tǒng)籌融資發(fā)債節(jié)奏，擇時發(fā)行各類融資工具，預(yù)留足夠資金空間，保持流動性充裕合理，堅決防止系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險。

第四，從體制機制創(chuàng)新上，順應(yīng)監(jiān)管，尊重規(guī)律，踏準(zhǔn)市場化轉(zhuǎn)型節(jié)奏。

在毫州平臺公司發(fā)展歷程中，無論是2008年改制為國有獨資企業(yè)，還是長期持續(xù)性的資產(chǎn)整合注人，亦或是2017年的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，每次轉(zhuǎn)型的節(jié)點選擇與戰(zhàn)略決策，都是緊扣城市發(fā)展階段性規(guī)律、監(jiān)管政策導(dǎo)向、資本市場需求三條主線，踏準(zhǔn)全國平臺公司投融資體制機制創(chuàng)新的節(jié)奏。一是面向市場，從“小\"到\"大”。資本市場自有規(guī)律，偏好大型企業(yè)集團，因此，毫州市在各個轉(zhuǎn)型時期將各級國有資產(chǎn)、資金、資源持續(xù)集中整合到平臺公司，匯聚合力，做大資產(chǎn)規(guī)模，維護和提升信用評級，適應(yīng)資本市場需求，把“小城投\"打造成“大平臺”。二是順應(yīng)監(jiān)管，從“弱\"到\"強”。從2014年以來，隨著國家金融監(jiān)管政策趨緊、地方政府融資逐步規(guī)范、公務(wù)員不再允許兼職等變化，毫州平臺公司順應(yīng)監(jiān)管導(dǎo)向，把當(dāng)時毫州市縣兩級體系內(nèi)的各類平臺公司股權(quán)統(tǒng)一注入市屬平臺公司，建立“ 1+N^* 管控體系，把一個個“弱公司\"集合成“強平臺”。三是尊重規(guī)律，從“合\"到\"分”。當(dāng)前，隨著毫州城市化進程迭代演進，城市發(fā)展已經(jīng)由“基礎(chǔ)建設(shè)\"向“產(chǎn)業(yè)發(fā)展\"轉(zhuǎn)變。為此，2018年，在全國城投公司尚在整合的浪潮期，毫州市委市政府緊扣城市發(fā)展的階段性特征，深人調(diào)研、審慎布局、果斷決策，把當(dāng)時的毫州市平臺公司按照功能定位分成四大板塊，確定其主業(yè)范圍及職能定位，引導(dǎo)不同類型的平臺公司聚焦城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市功能完善與城市民生保障實施市場化轉(zhuǎn)型、專業(yè)化運作、精細(xì)化管理，跟上全國平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的腳步。

5融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型方向建議

平臺公司市場化轉(zhuǎn)型應(yīng)適應(yīng)城市新發(fā)展階段的根本要求，這是平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯。當(dāng)前，我國經(jīng)濟發(fā)展方式已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽俊翱萍肌a(chǎn)業(yè)、金融\"循環(huán)驅(qū)動下的高質(zhì)量發(fā)展，在此背景下，一個城市發(fā)展的核心競爭力體現(xiàn)為政府如何運用資本力量、平臺邏輯、市場思維構(gòu)建城市核心產(chǎn)業(yè)集群并不斷推動其轉(zhuǎn)型升級，進而能夠匯聚更多優(yōu)質(zhì)的資本、人才、技術(shù)等核心要素，最終形成城市發(fā)展的良性循環(huán)。具體建議如下：

5.1待時而動，深刻理解城市發(fā)展內(nèi)在邏輯

平臺公司作為城市資源、資產(chǎn)、資本運作的市場化主體，市場化轉(zhuǎn)型必須在國家與各級政府大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略中。立足新的發(fā)展階段，平臺公司應(yīng)圍繞“產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺抓手”深耕作為，以實現(xiàn)產(chǎn)融結(jié)合為導(dǎo)向，以資本運作為主要抓手，聚焦于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建，既包括傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的提檔升級，也包括新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)培育，以“資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本資金化、資金產(chǎn)業(yè)化\"的發(fā)展閉環(huán)推動形成籌集大資金、投資大產(chǎn)業(yè)、運作大資本的平臺公司市場化轉(zhuǎn)型新格局。

5.2厘清邊界，準(zhǔn)確把握國有資本基本屬性

在市場化轉(zhuǎn)型中，平臺公司要厘清與政府、市場之間的邊界，堅持有效市場與有為政府相結(jié)合，明確國有資本的內(nèi)在屬性，科學(xué)布局市場化業(yè)務(wù)，構(gòu)建專業(yè)化經(jīng)營體制，當(dāng)好有為政府與有效市場的資本紐帶。

5.3治企有方，全面踐行現(xiàn)代企業(yè)管理制度

貫徹建立中國特色現(xiàn)代企業(yè)管理制度的要求，加快完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，做實董事會經(jīng)營決策主體作用，做到重大事項決策程序規(guī)范、科學(xué)高效，不斷提高公司的科學(xué)管理水平，為平臺公司順利市場化轉(zhuǎn)型提供堅實基礎(chǔ)。

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