多地成立檢察官懲戒委員會(huì)

“鐵腕治檢”再受關(guān)注。

7月29日，山西省檢察官懲戒委員會(huì)成立大會(huì)召開。該委員會(huì)主任由省檢察院“一把手”楊景海擔(dān)任，除內(nèi)部委員外，還有六位特邀委員，由省人大代表、省政協(xié)委員擔(dān)任。

除了山西，今年以來，湖北、北京、青海、浙江等多個(gè)省份陸續(xù)成立省檢察官懲戒委員會(huì)。而在2024年12月30日，最高檢也成立了檢察官懲戒委員會(huì)，主任是最高檢黨組書記、檢察長應(yīng)勇。

最高檢民事行政監(jiān)督檢察咨詢專家、安徽省檢察官懲戒委員會(huì)專家委員庫成員安超告訴《中國新聞周刊》，檢察官是專業(yè)性極高的職業(yè)，對(duì)于檢察官履職行為的判斷，理應(yīng)交由更專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，通過懲戒委員會(huì)作出專業(yè)性判斷并進(jìn)行懲處，有利于提高司法公信力。

不過，也有多位受訪者表示，要想讓懲戒制度“實(shí)質(zhì)化運(yùn)行”，還需要做多項(xiàng)工作。

為什么要成立？

一起手機(jī)盜竊案，移送到檢察機(jī)關(guān)時(shí)，犯罪嫌疑人突然翻供。這起案件有作案工具等物證，以前，承辦檢察官劉莉會(huì)給出批準(zhǔn)逮捕意見，至于捕與不捕，由檢察長審核決定。如今，在短短7天期限內(nèi)，她先是將筆錄送到技術(shù)部門鑒定，又對(duì)犯罪嫌疑人測(cè)謊，結(jié)論出來后，再對(duì)其作出批準(zhǔn)逮捕的決定。

這是司法責(zé)任制改革帶來的變化，也是檢察官懲戒委員會(huì)的成立背景。

2015年9月，最高檢印發(fā)《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》。時(shí)任上海市閔行區(qū)檢察院檢察長潘祖全提到，在以往的辦案模式下，“審者不定、定者不審”弊端凸顯，一旦發(fā)生錯(cuò)案、不訴、撤回起訴等案件質(zhì)量問題，有關(guān)人員共同承擔(dān)責(zé)任，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不分明的矛盾。

華東師范大學(xué)法學(xué)院教授劉加良也告訴《中國新聞周刊》，多年來，我國強(qiáng)調(diào)對(duì)檢察官和法官的依法履職進(jìn)行保障，但對(duì)他們違法履職的懲戒有所缺位，因此有了這項(xiàng)改革。

司法責(zé)任制改革推動(dòng)之后，一項(xiàng)重要內(nèi)容就是明確辦案人員對(duì)其承辦的案件質(zhì)量要終身負(fù)責(zé)，即便辦案人員已經(jīng)調(diào)離或退休，也要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

之后，檢察官法修訂，提出最高檢和省、自治區(qū)、直轄市要設(shè)立檢察官懲戒委員會(huì)。這些年來，多個(gè)省份陸續(xù)成立檢察官懲戒委員會(huì)。2016年，重慶市檢察官懲戒委員會(huì)成立。2018年4月，四川省法官檢察官懲戒委員會(huì)成立。2023年12月，福建省檢察官懲戒委員會(huì)成立。

懲戒委員會(huì)究竟如何履職？最高檢檢務(wù)督察局局長、巡視辦主任郭興旺接受媒體采訪時(shí)提到了一個(gè)例子。吉林省檢察院在調(diào)查一起下級(jí)院撤回起訴搶劫案相關(guān)人員司法責(zé)任時(shí)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事檢察人員以年齡大、記不清為由對(duì)調(diào)查避而不答，調(diào)查組在做好其心理疏導(dǎo)的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)人證、書證的收集，以扎實(shí)的證據(jù)證實(shí)其作為分管院領(lǐng)導(dǎo)沒有依法履職，對(duì)于造成案件錯(cuò)捕、錯(cuò)訴以及國家承擔(dān)賠償責(zé)任的嚴(yán)重后果應(yīng)當(dāng)承擔(dān)司法責(zé)任，受到政務(wù)記大過處分。

事實(shí)上，2022年3月，最高檢印發(fā)了《檢察官懲戒工作程序規(guī)定（試行）》，也對(duì)懲戒委員會(huì)這一較新的事物進(jìn)行具體規(guī)定。

上述文件提出，檢察官懲戒委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)從政治素質(zhì)高、專業(yè)能力強(qiáng)、職業(yè)操守好的人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)專家、律師、檢察官和法官等專業(yè)人員中選任。其中，委員總?cè)藬?shù)應(yīng)為單數(shù)，檢察官委員不少于半數(shù)。檢察官懲戒委員會(huì)經(jīng)過審議，應(yīng)當(dāng)根據(jù)查明的事實(shí)、情節(jié)和相關(guān)規(guī)定，經(jīng)全體委員三分之二以上表決通過，認(rèn)定檢察官是否存在違反檢察職責(zé)的行為，提出構(gòu)成故意違反職責(zé)、存在重大過失、存在一般過失或者沒有違反職責(zé)等審查意見。

另外，2024年，最高檢新修訂的《關(guān)于人民檢察院全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制的若干意見》明確：檢察院承擔(dān)檢務(wù)督察工作的部門經(jīng)調(diào)查認(rèn)為檢察官存在違反檢察職責(zé)的行為，需要追究司法責(zé)任的，報(bào)檢察長批準(zhǔn)后，提請(qǐng)檢察官懲戒委員會(huì)審議。檢察官懲戒委員會(huì)提出審查意見后，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)規(guī)定作出是否予以懲戒的決定，并給予相應(yīng)處理。

針對(duì)近年來檢察官懲戒委員會(huì)“再次遇熱”，特別是今年以來，多個(gè)省份紛紛成立該委員會(huì)的原因，劉加良解釋稱，當(dāng)前，國家要把司法責(zé)任制改革縱深推進(jìn)，所以大力推動(dòng)懲戒委員會(huì)的成立，并希望其可以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)效果?！俺闪⒃摍C(jī)構(gòu)后，律師、當(dāng)事人或當(dāng)事人親屬一旦發(fā)現(xiàn)辦案人員存在違規(guī)行為，就多了一個(gè)舉報(bào)渠道?！?/p>

值得注意的是，除了檢察系統(tǒng)之外，今年1月，最高法也成立了法官懲戒委員會(huì)，主任是最高法黨組書記、院長張軍。多個(gè)省份也陸續(xù)成立了法官懲戒委員會(huì)。

因何成為“沉睡機(jī)構(gòu)”？

盡管懲戒委員會(huì)并非新生事物，但公開的案例并不多見。

2020年，河南省檢察院收到反映洛陽市某基層院在辦理張某某尋釁滋事一案中存在違規(guī)違法辦案問題的舉報(bào)信。經(jīng)初查，發(fā)現(xiàn)該案承辦檢察官李某某涉嫌違反檢察職責(zé)，遂按檢察官懲戒工作程序進(jìn)行調(diào)查處理。

之后，省、市兩級(jí)檢察院共同組建專業(yè)化團(tuán)隊(duì)，對(duì)李某某開展司法責(zé)任調(diào)查，并組織一線檢察官和刑事檢察業(yè)務(wù)專家對(duì)調(diào)查結(jié)論反復(fù)論證、嚴(yán)格把關(guān)。

經(jīng)查，李某某為爭(zhēng)取辦案時(shí)間，錯(cuò)誤理解和適用退回補(bǔ)充偵查的有關(guān)法律規(guī)定，在原案指定管轄前已經(jīng)兩次退回補(bǔ)充偵查的情況下，第三次退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，違反刑事訴訟法關(guān)于“補(bǔ)充偵查以二次為限”的規(guī)定，造成辦案期限超期，并引發(fā)信訪問題。

李某某在后期已經(jīng)意識(shí)到此問題的情況下，為掩蓋自身錯(cuò)誤，在該院檢委會(huì)研究此案時(shí)未如實(shí)匯報(bào)有關(guān)情況，導(dǎo)致該問題未被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理。

經(jīng)審議，17名懲戒委員會(huì)委員中有15人認(rèn)為“李某某存在重大過失，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)司法責(zé)任”。最終，懲戒委員會(huì)根據(jù)審查意見和有關(guān)規(guī)定，決定給予李某某警告處分。

這起懲戒案例作為“全國首起檢察官懲戒案件”，入選了2022年全國檢察機(jī)關(guān)改革典型案例。這也意味著，我國推進(jìn)司法責(zé)任制改革5年后，才出現(xiàn)首起檢察官懲戒案件。此后，我國雖有多個(gè)省份成立檢察官懲戒委員會(huì)，但鮮有相關(guān)通報(bào)案例，在部分學(xué)者口中，該委員會(huì)甚至被稱為“沉睡的機(jī)構(gòu)”。

華東地區(qū)一位縣級(jí)檢察院檢察官孫虹（化名）也告訴《中國新聞周刊》，他所在的地方很少有檢察官被懲戒的案例，“如果不是發(fā)生特別過分的情形，辦案人員通常不會(huì)受到這種懲戒”。

張慶軍是京衡上海律師事務(wù)所刑委會(huì)副主任，任檢察官時(shí)曾當(dāng)選過“省級(jí)優(yōu)秀公訴人”，他對(duì)《中國新聞周刊》直言，從多個(gè)省份懲戒委員會(huì)的運(yùn)行情況看，此前懲戒制度運(yùn)行得并不順利，沒有落到實(shí)處。

多位受訪者稱，該委員會(huì)“沉睡”的原因，與多種因素有關(guān)。

在張慶軍看來，懲戒委員會(huì)本質(zhì)上是一種上級(jí)監(jiān)督機(jī)制，但目前，部分規(guī)定不夠細(xì)化和明確。孫虹則進(jìn)一步提到，因?yàn)闄z察官有一定的自由裁量權(quán)，在“同案不同判”的情形下，如何判斷檢察官是行使自由裁量權(quán)，還是存在過錯(cuò)甚至“重大過失”？目前，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一?！坝械陌讣?huì)受到多種因素干涉，甚至干涉壓力在檢察系統(tǒng)之外，這就導(dǎo)致最后責(zé)任認(rèn)定困難，影響懲戒效率和準(zhǔn)確性。”孫虹舉例稱。

還有受訪者提出，懲戒委員會(huì)和紀(jì)委監(jiān)委相關(guān)職能、檢察部門自身的檢察偵查職能有所重合的問題。

河南省某市檢察院公訴處一位原處長告訴《中國新聞周刊》，檢察機(jī)關(guān)本身就設(shè)有紀(jì)檢監(jiān)察組，與檢察官懲戒委員會(huì)的工作性質(zhì)和任務(wù)大同小異。安超也贊同這一說法。他認(rèn)為，檢察官懲戒委員會(huì)和監(jiān)察機(jī)關(guān)同時(shí)擁有對(duì)檢察官違反職責(zé)行為的管轄權(quán)，當(dāng)二者沖突時(shí)，“很可能會(huì)導(dǎo)致檢察官懲戒制度被架空，懲戒委員會(huì)空轉(zhuǎn)”。

劉加良則不認(rèn)同上述觀點(diǎn)。他認(rèn)為，檢察官懲戒委員會(huì)和紀(jì)委監(jiān)委的工作界限較為清晰。懲戒委員會(huì)側(cè)重“對(duì)案不對(duì)人”，在確定因人為因素出現(xiàn)冤假錯(cuò)案時(shí)才會(huì)追責(zé)到人；而紀(jì)委監(jiān)委側(cè)重“對(duì)人不對(duì)案”，其重點(diǎn)在于調(diào)查處理辦案人員在履職過程中是否存在受賄等職務(wù)犯罪行為。懲戒委員會(huì)一旦發(fā)現(xiàn)后者的線索，也應(yīng)將其移交紀(jì)委監(jiān)委。

至于檢察部門自身的檢察偵查職能，劉加良表示，其面向刑事偵查人員、刑罰執(zhí)行人員、檢察官、法官等所有司法工作人員，針對(duì)的是這類人員涉嫌非法拘禁罪、刑訊逼供罪等14個(gè)特定罪名時(shí)，對(duì)他們進(jìn)行立案?jìng)刹椤６鴳徒湮瘑T會(huì)則在檢察官和法官出現(xiàn)違法履職時(shí)進(jìn)行懲戒。

如何保障“實(shí)質(zhì)化運(yùn)行”？

多位受訪者表示，要想讓懲戒制度“實(shí)質(zhì)化運(yùn)行”還需要做多項(xiàng)工作。

首先面臨的問題是，審查意見的約束力不明。安超表示，當(dāng)前，檢察官懲戒委員會(huì)審查案件，是采取聽證會(huì)還是書面審查的方式，相關(guān)法律還未予以明確。如山東提出“委員會(huì)審議檢察官懲戒事項(xiàng)，原則上實(shí)行書面審議制度”，而山西規(guī)定“懲戒委員會(huì)審議檢察官錯(cuò)案責(zé)任案件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證”。此外，還有云南、湖南、黑龍江等省份均表示，應(yīng)以聽證的方式進(jìn)行審議。

多位受訪者都表示，采取聽證的審查方式得出的結(jié)果更為客觀，但比起書面審查往往要付出更多成本，耗費(fèi)時(shí)間也更長。

此外，檢察院在作出處理決定時(shí)，是否必須完全采納懲戒委員會(huì)的審查意見，對(duì)審查意見的采納范圍又是否可以自行作出選擇等，安超認(rèn)為，在今后的規(guī)定中也應(yīng)予以明確。

關(guān)于懲戒制度和監(jiān)察制度的銜接問題，安超建議，未來應(yīng)該探討建立銜接機(jī)制，以便于解決當(dāng)被調(diào)查的行為具有雙重性（即屬于監(jiān)察制度與懲戒制度管轄重疊）時(shí)，該如何處理的問題。

多位受訪者還提到，在強(qiáng)調(diào)懲戒的同時(shí)，有必要設(shè)置容錯(cuò)機(jī)制。張慶軍提出，因司法解釋修改、證據(jù)鏈發(fā)生變化、國家政策調(diào)整等，造成辦案質(zhì)量不高等情形，不應(yīng)當(dāng)追究檢察官、法官的責(zé)任。

郭興旺列舉了這樣一個(gè)容錯(cuò)免責(zé)案例：浙江省麗水市人民檢察院在調(diào)查一起再審改判無罪故意傷害案當(dāng)事檢察人員司法責(zé)任時(shí)發(fā)現(xiàn)，原審被告人改判無罪主要在于，過去司法實(shí)踐對(duì)正當(dāng)防衛(wèi)的認(rèn)定總體仍較為保守，并且再審期間出現(xiàn)新的證據(jù)，而當(dāng)事檢察人員辦案時(shí)已經(jīng)盡到必要的注意義務(wù)，沒有故意或重大過失，因而認(rèn)定當(dāng)事檢察人員不需要承擔(dān)司法責(zé)任。

另外，需要考慮具體辦案中，公檢法之外力量介入的問題。張慶軍說，從近年來糾正的一些冤假錯(cuò)案看，這一問題確實(shí)存在?！斑@種情況下，案件糾正之后，還要再對(duì)辦案人員追責(zé)，確實(shí)很難讓辦案人員接受。但也需要考慮：問題案件已經(jīng)釀成，這樣的理由真的能成為檢察官或法官免責(zé)的依據(jù)嗎？”

他建議，今后可以探索建立一套獨(dú)立于檢法機(jī)關(guān)的第三方機(jī)構(gòu)，科學(xué)評(píng)判與獎(jiǎng)懲檢察官、法官的辦案行為，該機(jī)構(gòu)可以隸屬于人大常委會(huì)，便于更公正合理地評(píng)價(jià)他們的履職。

有受訪者提到，員額制的退出或可作為懲戒委員會(huì)對(duì)相關(guān)辦案人員的懲戒方式。劉加良告訴《中國新聞周刊》，針對(duì)員額法官（檢察官）的退出機(jī)制還不夠完備的現(xiàn)實(shí)，今后，懲戒委員會(huì)可以根據(jù)辦案人員涉及問題的性質(zhì)及后果，決定是否做出讓其退出員額的審查意見。“這種方式既能起到震懾作用，還有助于打通員額制的出口通道?！?/p>