以新一輪開發(fā)區(qū)審核公告目錄修訂為契機(jī)推動甘肅省開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展

開發(fā)區(qū)是甘肅省“強(qiáng)科技”的主引擎、“強(qiáng)工業(yè)”的主陣地、“強(qiáng)省會\"和“強(qiáng)縣域\"的主戰(zhàn)場?！笆逦濉睍r期，甘肅省在高質(zhì)量發(fā)展上要實現(xiàn)更大突破，必須下大力氣發(fā)展壯大各類開發(fā)區(qū)，聚焦開發(fā)區(qū)空間格局優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施完善、科創(chuàng)能力提升、產(chǎn)業(yè)鏈條延伸、營商環(huán)境優(yōu)化、綠色低碳轉(zhuǎn)型、體制機(jī)制健全、改革開放深化等任務(wù)，全方位提升開發(fā)區(qū)發(fā)展能級和水平。當(dāng)前，國家發(fā)展改革委、自然資源部等部委正在開展新一輪《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》（以下簡稱《公告目錄》）修訂工作，預(yù)計2026年正式發(fā)布。甘肅省要搶抓本輪《公告目錄》修訂的歷史機(jī)遇，為全省開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

一、甘肅省開發(fā)區(qū)發(fā)展面臨的機(jī)遇挑戰(zhàn)

甘肅省開發(fā)區(qū)發(fā)展經(jīng)歷了起步發(fā)展、穩(wěn)定擴(kuò)張、快速提升、轉(zhuǎn)型升級四個階段?！笆逦錦"時期，甘肅省開發(fā)區(qū)建設(shè)既面臨著千載難逢的戰(zhàn)略機(jī)遇，也面臨著多重風(fēng)險挑戰(zhàn)，正處在大有可為的“窗口期\"和轉(zhuǎn)型升級的“突破期”。從機(jī)遇看，近年來國家大力支持各地開發(fā)區(qū)發(fā)展，先后出臺《關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》《關(guān)于深化開發(fā)區(qū)管理制度改革推動開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》等系列政策文件。甘肅省委、省政府也高度重視開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展，《推進(jìn)全省開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的實施方案》《促進(jìn)“飛地經(jīng)濟(jì)\"發(fā)展的指導(dǎo)意見》《省級開發(fā)區(qū)考核評價辦法》等政策舉措相繼出臺，發(fā)展成效逐步顯現(xiàn)。近兩年，省委、省政府高規(guī)格召開全省“強(qiáng)縣域\"行動推進(jìn)會暨園區(qū)工作會議，提出打造“七地一屏一通道”重點建設(shè)任務(wù)，釋放出大抓園區(qū)發(fā)展的強(qiáng)烈信號。同時，隨著“一帶一路\"高質(zhì)量共建、建設(shè)國家戰(zhàn)略腹地和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)備份、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略深入實施，特別是新一輪《公告目錄》修訂工作的啟動，為開發(fā)區(qū)拓寬發(fā)展空間創(chuàng)造了歷史性機(jī)遇。從挑戰(zhàn)看，近年來隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力的加大，特別是土地紅利的減退，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級舉步維艱，許多開發(fā)區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)定位雷同，不顧當(dāng)?shù)刭Y源稟賦盲目跟風(fēng)新興產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致同質(zhì)化競爭加劇，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象突出，低效閑置問題嚴(yán)重。此外，一些開發(fā)區(qū)存在空間布局不合理、產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)性不高、自主創(chuàng)新能力不足等問題，制約了開發(fā)區(qū)的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。

二、從2018版《公告目錄》看甘肅省開發(fā)區(qū)存在的問題

截至目前，國家已經(jīng)發(fā)布過兩版《公告目錄》，分別為2006版和2018版。甘肅省共有36家開發(fā)區(qū)進(jìn)入2006版《公告目錄》，其中國家級開發(fā)區(qū)2家（蘭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和蘭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)），省級開發(fā)區(qū)34家。2016年國家發(fā)展改革委牽頭開展了2006版《公告目錄》修訂工作，形成了2018版《公告目錄》，甘肅省共有66家開發(fā)區(qū)名列其中，包括國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)5家，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)2家，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域1家，省級開發(fā)區(qū)39家，市縣級開發(fā)區(qū)19家，盡管實現(xiàn)了對各市州的全覆蓋，但依舊存在一些問題。

一是國家級園區(qū)數(shù)量少。截至2024年底，全國共有411家國家級開發(fā)區(qū)（國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)233家，國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)178家），甘肅省國家級開發(fā)區(qū)僅有6家，其中經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)4家（蘭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、金昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、天水經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和張掖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)）和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)2家（蘭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和白銀高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)），僅占全國的 1.46% ，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)僅有1家（蘭州新區(qū)綜合保稅區(qū)）。

二是開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)總量小。2025年1月商務(wù)部公布了2024年國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平考核評價結(jié)果（評價數(shù)據(jù)為2023年數(shù)據(jù)），排名第一的蘇州工業(yè)園區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值是甘肅省開發(fā)區(qū)中發(fā)展最好的蘭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的9倍多。2023年，甘肅省47家省級開發(fā)區(qū)中，地區(qū)生產(chǎn)總值100億元以上的只有6家，地區(qū)生產(chǎn)總值在50億元以下的有39家，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)支撐帶動作用發(fā)揮不夠。

相比之下，河南省共有192個開發(fā)區(qū)，工業(yè)營收超400億的開發(fā)區(qū)達(dá)到19家，超千億的達(dá)到3家，對全省工業(yè)增長貢獻(xiàn)率超過 80% ；江蘇省省級以上開發(fā)區(qū)創(chuàng)造全省 50% 的經(jīng)濟(jì)總量和一般公共預(yù)算收入，撐起江蘇經(jīng)濟(jì)的“半壁江山”。

三是開發(fā)區(qū)面積規(guī)模小。隨著多年發(fā)展建設(shè)，國內(nèi)開發(fā)區(qū)實際開發(fā)面積大多已超出2018版《公告目錄》中的核準(zhǔn)面積。如表1所示，從2018版《公告目錄》公布的核準(zhǔn)面積來看，甘肅省開發(fā)區(qū)核準(zhǔn)面積共計29106.64公頃，僅占全省國土總面積的 0.07% ，僅高于新疆（ 0.06% ）、青海（ 0.03% ）西藏（ 0.01% ）。每個開發(fā)區(qū)的平均核準(zhǔn)面積為441.83公頃，僅高于貴州（391.05公頃）。省級國土空間規(guī)劃編制期間，國家給定的甘肅省和其他省、自治區(qū)、直轄市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)均為1.3（僅有新疆為1.35），新增的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積極其有限。受城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模限制，囿于當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，有的市縣將新增城鎮(zhèn)開發(fā)邊界主要安排在居住用地和商業(yè)用地，對工業(yè)用地需求考慮不足。雖然目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展已進(jìn)入向“新\"求“質(zhì)\"賽道，但甘肅省開發(fā)區(qū)發(fā)展尚處于成長培育期，仍然需要足夠的土地空間支撐保障。

2018版《公告目錄》開發(fā)區(qū)核準(zhǔn)面積對比分析表

三、對新一輪《公告目錄》修訂工作的幾點建議

一是加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)良好地區(qū)的土地要素保障。按照自然資源部對國土空間規(guī)劃“一年一體檢、五年一評估\"的動態(tài)維護(hù)要求，本輪國土空間規(guī)劃的期限均為2021-2035年，2025年可開展省市縣級國土空間規(guī)劃實施的五年評估工作（青海省已于2025年3月啟動《青海省三條控制線和國土空間開發(fā)保護(hù)格局優(yōu)化評估》）。根據(jù)各市州發(fā)展情況優(yōu)化全省新增城鎮(zhèn)開發(fā)邊界指標(biāo)分配，將近幾年招商引資項目少、新增城鎮(zhèn)開發(fā)邊界指標(biāo)使用率較低市州的指標(biāo)平衡至開發(fā)區(qū)發(fā)展勢頭強(qiáng)勁、新增城鎮(zhèn)開發(fā)邊界指標(biāo)不足的地區(qū)。

二是強(qiáng)化新增城鎮(zhèn)開發(fā)邊界指標(biāo)向開發(fā)區(qū)的投放。鑒于當(dāng)前國家發(fā)展改革委和自然資源部要求納入新一輪《公告目錄》的開發(fā)區(qū)核準(zhǔn)面積必須位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，各市縣要根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢與本地新型工業(yè)化發(fā)展實際需求，結(jié)合國土空間規(guī)劃實施評估和2025年度城鎮(zhèn)開發(fā)邊界優(yōu)化工作，進(jìn)一步增加對各類開發(fā)區(qū)的新增城鎮(zhèn)開發(fā)邊界指標(biāo)的投放，盤活園區(qū)低效閑置土地，統(tǒng)籌存量用地和增量用地，支撐開發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)、調(diào)整與升級，進(jìn)一步拓展工業(yè)發(fā)展空間，為甘肅省“四強(qiáng)\"行動提供更加有力的支撐。

三是省直部門與市縣協(xié)同做好《公告目錄》修訂。本輪《公告目錄》修訂工作系統(tǒng)性較強(qiáng)，省直有關(guān)部門會同各市州已經(jīng)開展了大量工作，通過新增設(shè)立、升級認(rèn)定、優(yōu)化整合，優(yōu)化調(diào)整了21個省級開發(fā)區(qū)，并對部分國家級開發(fā)區(qū)進(jìn)行了擴(kuò)容增容。國家規(guī)劃體系正在不斷健全，《國家發(fā)展規(guī)劃法》即將出臺，國土空間規(guī)劃和國土空間用途管制的配套制度仍在完善（如《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法》多次征求意見后仍未發(fā)布）。甘肅省市縣級城鎮(zhèn)開發(fā)邊界2022年已經(jīng)劃定且2024年度城鎮(zhèn)開發(fā)邊界優(yōu)化工作于2024年上半年已經(jīng)基本完成，因此2024年下半年全力推進(jìn)《公告目錄》修訂工作時困難較多。建議省直部門、市縣協(xié)同發(fā)力，共同做好本輪《公告目錄》的修訂工作。省直有關(guān)部門向國家部委積極爭取支持政策，采用組織市縣相關(guān)人員集中辦公、現(xiàn)場答疑等工作方式，指導(dǎo)市縣調(diào)整或修編相關(guān)規(guī)劃，合理確定開發(fā)區(qū)的四至范圍、用地規(guī)模、區(qū)塊數(shù)量，創(chuàng)造條件將甘肅省更多的開發(fā)區(qū)納入新一輪《公告目錄》，為甘肅省新型工業(yè)化發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

四是以《公告目錄》修訂為契機(jī)促進(jìn)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級。聚焦“主責(zé)主業(yè)\"是對國家級高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)的基本要求，但新時代新階段要求開發(fā)區(qū)具備多要素構(gòu)成和多功能耦合的復(fù)合形態(tài)，要通過產(chǎn)城融合塑造創(chuàng)新生態(tài)優(yōu)勢，通過多功能集成提升自身“主責(zé)主業(yè)\"的價值層級?！笆逦濉睍r期，建議加快構(gòu)建以實體經(jīng)濟(jì)為支撐的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，以“數(shù)字產(chǎn)業(yè)化\"為重點發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，以打造科技領(lǐng)軍企業(yè)為重點塑造產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，以“龍頭企業(yè)”“專精特新\"“瞪羚企業(yè)”等為引領(lǐng)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，集中資源打造產(chǎn)業(yè)集群，特別是要面向復(fù)合功能園區(qū)轉(zhuǎn)變，在生產(chǎn)制造功能的基礎(chǔ)上融入商務(wù)、物流等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城市的互動發(fā)展，推動開發(fā)區(qū)成為產(chǎn)城融合、宜居宜業(yè)的多功能產(chǎn)業(yè)新區(qū)。