加強和創(chuàng)新基層社會治理基本分析框架之建構(gòu)

基層治理是國家治理的基石，加強和創(chuàng)新基層社會治理，提升基層社會治理質(zhì)效，對實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大。在加強和創(chuàng)新基層社會治理進程中，要立足治理的具體情景，進一步明晰和建構(gòu)其基本分析框架?？山梃b結(jié)構(gòu)化理論，從組織、行動和目標三個維度來分析探索加強和創(chuàng)新基層社會治理的基本路徑，進而推動基層治理走向現(xiàn)代化。

基層治理是國家治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強和創(chuàng)新基層社會治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程。在基層社會治理進程中，要進一步明確和回答“為何加強和創(chuàng)新\"“誰來加強和創(chuàng)新”“如何加強和創(chuàng)新\"等問題，即建構(gòu)加強和創(chuàng)新基層社會治理的基本分析框架。加強和創(chuàng)新基層社會治理基本分析框架的建構(gòu)，離不開特定理論模型的支撐，可依據(jù)結(jié)構(gòu)化理論，立足于基層社會治理的具體情景來實現(xiàn)，這一過程大致可以概括為組織、行動和目標三個維度的問題。組織層面主要回答基層社會治理的主體結(jié)構(gòu)問題；行動層面主要回答基層社會治理制度和服務(wù)體系建設(shè)問題；目標層面主要回答基層社會治理最終要達成的目的問題。在建構(gòu)這三維框架時，還需從治理內(nèi)容、治理資源、治理能力等方面綜合研究相關(guān)政策文本，以拓展和延伸基本分析框架相關(guān)的治理要素。

一、組織層面：構(gòu)建一核多元的社會治理主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

加強和創(chuàng)新基層社會治理的組織框架即基層社會治理的行動主體構(gòu)成，它回答“誰來加強和創(chuàng)新”的問題，在整個治理中居于基礎(chǔ)地位，其內(nèi)容主要包括治理主體及其權(quán)責關(guān)系。從治理理論來看，治理是對傳統(tǒng)管理體制的回應和超越，更加強調(diào)多元主體的共同參與、平等協(xié)商與合作聯(lián)動。因而，基層治理主體也該是多元而非單一，且治理主體間具有協(xié)同聯(lián)動關(guān)系。從微觀構(gòu)成來看，基層社會治理主體主要包括基層黨組織、基層政府、工青婦群團組織、社會組織等組織化個體，也包括基層黨員、行政人員、志愿者、居民等具體的個人。而政策文本中“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的表述進一步明晰了治理主體權(quán)力結(jié)構(gòu)和責任關(guān)系，在具體治理實踐中就是健全完善以街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)黨委為核心的多元治理體系，即構(gòu)建“一核多元\"的社會治理主體結(jié)構(gòu)。

加強和創(chuàng)新基層社會治理的基本分析框架

（一）堅持黨委領(lǐng)導核心作用

基層社會治理要始終堅持黨的領(lǐng)導，切實把黨的領(lǐng)導貫穿基層社會治理各方面、全過程。要通過塑造強有力的領(lǐng)導力量，解決傳統(tǒng)治理體制下對社會資源的統(tǒng)籌調(diào)配和組織動員等方面存在的問題，真正將黨的領(lǐng)導的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層社會治理的制度優(yōu)勢和實際效能。一是實現(xiàn)價值引領(lǐng)。在社會主義初級階段，我們共產(chǎn)黨人最核心的使命就是為人民謀幸福，這也是黨領(lǐng)導基層社會治理的重要價值追求。黨領(lǐng)導基層社會治理的工作機制就是“黨建引領(lǐng)”，就是“創(chuàng)新社會治理體制，把資源、服務(wù)、管理放到基層，把基層治理同基層黨建結(jié)合起來”，持續(xù)增進民生福祉。二是行政力量整合。長期以來，政府系統(tǒng)跨部門“條塊”問題及權(quán)責問題挑戰(zhàn)著中國基層社會治理實踐，基層黨組織建設(shè)要在黨建引領(lǐng)下進一步加強和規(guī)范“條塊\"協(xié)作，整合行政力量，實現(xiàn)基層協(xié)同治理。三是社會力量吸納。基層社會治理事務(wù)繁雜，需要充分發(fā)揮社會各方力量，基層黨組織要加快培育和壯大社會組織，加快健全完善黨建引領(lǐng)的基層自治共治格局。

（二）發(fā)揮基層政府主導作用

政府是加強和創(chuàng)新基層社會治理的重要主體。隨著我國基層社會治理體系的逐步完善，基層政府在社會治理中發(fā)揮著主導性作用，主要體現(xiàn)在改變傳統(tǒng)的政府治理理念、治理過程、治理規(guī)則和治理方法，更加強調(diào)治理的效率和公平，并將責任貫穿于政府基層社會治理全過程?；鶎诱谏鐣卫碇械闹饕氊煱ㄖ贫日叩墓┙o、公共服務(wù)的提供、基層群眾糾紛的裁判或調(diào)解，以及社區(qū)十部和相關(guān)工作人員的監(jiān)督管理等。

基層政府在社會治理中如何發(fā)揮主導作用，中央政府先后從社區(qū)治理改革、綜合行政執(zhí)法改革、基層治理現(xiàn)代化、職責劃分等方面給予明確政策指引。概括地講，主要體現(xiàn)在兩大方面。一是強化公共服務(wù)職能。中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》中提出，“基層政府要強化服務(wù)功能、健全服務(wù)機制、創(chuàng)新服務(wù)手段、增強服務(wù)意識、提升服務(wù)效能，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?/p>

在具體實踐中，就要不斷加快城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)，做好與群眾利益密切相關(guān)的公共服務(wù)制度供給，并逐步實現(xiàn)均等化。二是擴大管理職責權(quán)限。中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》強調(diào)，“推進行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責”，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）加強和創(chuàng)新基層社會治理提供了支撐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要不斷加強對相關(guān)職能部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，持續(xù)提升基層治理效能。

（三）加強社會力量協(xié)同作用

社會協(xié)同是加強和創(chuàng)新基層社會治理的重要途徑。社會力量能更好協(xié)助社區(qū)履行自治職能，因其具有公益性和非營利性等特點，能夠極大推動治理的協(xié)同性以及整體效能。在傳統(tǒng)社會管理體制下，政府向社會組織購買服務(wù)，但政府購買服務(wù)一旦脫離特定場景，專業(yè)服務(wù)就難以推進。為解決這一問題，2023年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《黨和國家機構(gòu)改革方案》，決定組建中央社會工作部，并在省、市、縣級黨委組建社會工作部門，相應劃入同級黨委組織部門的“兩新”工委職責，旨在將社會力量進一步融入國家治理體系，展示治理新優(yōu)勢。在具體治理實踐進程中，社會組織、慈善事業(yè)、志愿服務(wù)等發(fā)揮著重要作用，是協(xié)同參與社會治理的重要力量。一方面，要確保社會力量發(fā)揮其主體性。社會力量通過提供專業(yè)服務(wù)參與社會治理，但在具體實施中，容易受行政權(quán)力影響，陷入“行政化\"“依附性\"困境，限制其深度嵌入基層社會治理進程，導致失去主體性。而主體性是發(fā)揮專業(yè)性的前提，在實踐探索中要充分發(fā)揮其主體性，以柔性、多元、專業(yè)的方式參與基層治理。另一方面，要確保社會力量的協(xié)同治理。在基層社會治理中，協(xié)同性主要是對黨委、政府之外的社會力量而言的，即在黨委領(lǐng)導、政府負責下，充分發(fā)揮社會組織在自主治理、參與服務(wù)、協(xié)同管理等方面的重要作用。

（四）注重公眾參與基礎(chǔ)作用

公民參與基層社會治理是全過程人民民主的生動體現(xiàn)。公眾參與有利于增強其歸屬感和主人翁意識，提高基層社會治理和服務(wù)的高效化、精細化水平。要鼓勵和支持公眾參與基層社會治理全過程，調(diào)動其積極性和創(chuàng)造性，充分發(fā)揮其重要基礎(chǔ)性作用。一是提供制度保障與創(chuàng)新。公眾參與基層社會治理的制度保障既包括國家層面的制度，如中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度等，可通過建立完善各類協(xié)商平臺讓其參與治理進程；也包括用以約束和指導個體行為的相關(guān)規(guī)則，對其參與應該做什么、不做什么、怎么做提供幫助和指導。同時，具體規(guī)則的設(shè)定還要充分考慮激勵機制。二是動員開展集體行動。公民參與基層社會治理在具體實踐中是每一個治理主體在一定的價值引領(lǐng)下開展的集體行動。如基層治理中的“三社聯(lián)動\"就是社區(qū)居委會（社區(qū)居民）、社會工作者和社會組織分擔各自角色，在基層社會治理體系內(nèi)通過一定運行機制實現(xiàn)治理效能的行動過程。只有開展行動，公眾參與才能得到切實體現(xiàn)，其基礎(chǔ)性作用才會逐漸凸顯，從而使其由治理的“旁觀者\"變?yōu)椤靶袆诱摺?。當然，這也需要政府通過一定的制度保障和創(chuàng)新來激發(fā)公眾參與基層社會治理的責任感和積極性。

二、行動層面：加強基層治理制度和社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)

統(tǒng)籌推進基層社會治理是一項艱巨而繁重的任務(wù)，既包括傳統(tǒng)的基層社會組織建設(shè)、區(qū)域化協(xié)同治理、流動人口管理、社會治安、維穩(wěn)等治理層面的問題，也包括基本公共服務(wù)體系、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、公共衛(wèi)生、文化教育等服務(wù)層面的問題，以及隨著社會發(fā)展不斷出現(xiàn)的社會矛盾糾紛化解、突發(fā)事件處理、群眾利益訴求與表達等“急”“難”“新”方面的治理問題。加強和創(chuàng)新基層社會治理的行動框架回答“如何加強和創(chuàng)新\"的問題，結(jié)合上述內(nèi)容，總體可歸納為兩個維度，即基層社會治理制度建設(shè)和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)。

（一）加強基層社會治理制度建設(shè)

治理主體實施治理舉措，需要制度來塑造、規(guī)范和推動其具體行為，以達成相應的治理目標和任務(wù)。從廣義層面看，加強基層社會治理制度建設(shè)主要涵蓋治理結(jié)構(gòu)、治理機制和治理體系等方面內(nèi)容。一是完善基層社會治理體系。要進一步健全“黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障、科技支撐\"的社會治理體系。在基層社會治理網(wǎng)絡(luò)中，黨委要發(fā)揮總攬全局協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用；政府要全面落實社會治理主體責任，加強基層社會治理的頂層設(shè)計、整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立健全社會治理各領(lǐng)域權(quán)力清單制度和責任追究制度，形成權(quán)責明晰、獎懲分明、分工負責、齊抓共管的社會治理責任鏈條。與此同時，要實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動，健全利益表達、協(xié)調(diào)和保護機制，激發(fā)社會和公眾參與活力；要堅持在法治軌道上統(tǒng)籌社會力量、調(diào)解社會關(guān)系，實現(xiàn)良法善治；要發(fā)揮數(shù)字技術(shù)在提高基層社會治理效能、提升民主參與度、增強基層社會治理透明度等方面的重要支撐作用，為基層社會治理創(chuàng)新帶來新機遇。二是優(yōu)化基層社會治理機制。加強和創(chuàng)新基層社會治理，要在深化對社會治理規(guī)律認識的基礎(chǔ)上，抓住關(guān)鍵著力點，進一步優(yōu)化基層社會治理機制。（1）在面臨多元主體參與治理進程時，要優(yōu)化聯(lián)動、建立協(xié)調(diào)機制，明確界定治理主體的職能和權(quán)限，強化責任追究機制，避免產(chǎn)生形式主義。（2）在破解基層治理突出問題上，要健全基層政府職責、權(quán)力、資源相匹配的相應制度，加強基層治理能力，建立為基層減負長效機制。（3）在協(xié)同推進治理效能方面，要創(chuàng)新民主協(xié)商制度的運行機制，協(xié)同黨委、政府、政協(xié)、群團組織、基層立法聯(lián)系點等搭建議事平臺，創(chuàng)設(shè)公共對話空間，建立協(xié)商議事制度，增強共治慣性。三是創(chuàng)新基層社會治理模式。高度重視發(fā)揮黨建引領(lǐng)基層自治作用，進一步堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，培養(yǎng)居民自治意識和自治能力，健全完善基層群眾自治的治理結(jié)構(gòu)和相關(guān)制度，真正實現(xiàn)居民自我治理、自我服務(wù)。要以法治理念推動社會治理創(chuàng)新，堅持智能化支撐、專業(yè)化發(fā)展，以科學的態(tài)度打造專業(yè)的基層社會治理隊伍。要以德治化風成俗，以中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和社會主義核心價值觀滋養(yǎng)人心，充分發(fā)揮德治的重大作用，特別應注重發(fā)揮家庭家教家風在基層社會治理中的作用

（二）健全完善城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系

黨的十八大以來，伴隨著人們社會獲得感的不斷增強，以及需求層次的不斷提升，基層社會治理實踐要以完善城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)為抓手，切實解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題這一基層治理的根本目的。一是提高城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)供給能力。社區(qū)作為聯(lián)結(jié)居民的基礎(chǔ)紐帶，政府的諸多公共服務(wù)事務(wù)都要通過社區(qū)實現(xiàn)對居民生活的覆蓋。因此，提高城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)供給能力至關(guān)重要，是多樣化的社區(qū)公共服務(wù)真正實現(xiàn)惠民、利民的關(guān)鍵。城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)的供給要遵循“問政于民、問需于民、問計于民”的要求，實現(xiàn)服務(wù)供給與需求的對接，實現(xiàn)傳統(tǒng)服務(wù)向精準性、專業(yè)性、普惠性服務(wù)的轉(zhuǎn)型升級。二是加強城鄉(xiāng)社區(qū)心理服務(wù)體系建設(shè)。居民心理健康問題已成為平安社區(qū)、和諧社會的重要基礎(chǔ)性因素，是推進健康中國、平安中國建設(shè)和實現(xiàn)國家長治久安的一項源頭性工作。要以“培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)\"為導向，加強城鄉(xiāng)社區(qū)心理服務(wù)體系建設(shè)，建設(shè)一支基層社會心理服務(wù)志愿者隊伍，開展居民心理健康教育和心理疏導。注重發(fā)揮專業(yè)社會工作作用，增強社會心理服務(wù)的可及性，延展社會心理服務(wù)觸角，打通社會心理服務(wù)的“最后一公里”。三是完善公共安全治理體系。習近平總書記指出，“平安是老百姓解決溫飽后的第一需求，是極重要的民生，也是最基本的發(fā)展環(huán)境”。國泰民安是人民群眾最基本、最普遍的愿望。要加強社會治安綜合治理，推動社會治安防控、食品藥品安全、安全生產(chǎn)等方面治理，確保人民生命財產(chǎn)安全。不斷提升城鄉(xiāng)社區(qū)矛盾預防化解能力，將源頭治理、動態(tài)管理、化解處置等有機結(jié)合起來，發(fā)揮矛盾糾紛多元化解機制的整體效能，積極推動完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動機制。健全完善基層公共衛(wèi)生應急治理體系，切實提高應對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平。

三、目標層面：以基層治理現(xiàn)代化提升人民群眾幸福感

治理目標是加強和創(chuàng)新基層社會治理的終極驅(qū)動要素，加強和創(chuàng)新基層社會治理的目標導向就是為了實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化、增進民生福祉、提升人民群眾幸福感，它回答“為何加強和創(chuàng)新\"的問題。一般來說，治理目標包括價值和工具兩個層面的屬性。

（一）價值屬性

治理的最終目的是為了人民。站穩(wěn)人民立場，為人民謀幸福是基層社會治理的基本價值追求。要把聽民聲、察民情、聚民智、解民憂作為基層社會治理的出發(fā)點和落腳點，始終把人民群眾需要什么、期盼什么作為基層社會治理的主攻方向。一是堅持依靠人民。人民群眾中蘊含著豐富的智慧和無限的創(chuàng)造力，要在基層治理中最大限度激發(fā)基層活力，把廣大基層群眾組織起來、動員起來、凝聚起來，充分發(fā)揮人民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性。同時，要注重發(fā)揮基層群眾性自治組織的作用，提高民主協(xié)商的效能。二是增進民生福祉。依據(jù)新時代我國社會主要矛盾的變化，基層社會治理必須以滿足人民群眾對美好生活的向往為價值目標，以增進民生福祉、提升人民群眾幸福感為導向。要發(fā)揮好黨員干部在基層治理實踐中的示范帶頭作用，貫徹落實好新時代黨的群眾路線，不斷提高基層治理精細化、精準化水平，切實滿足人民群眾美好生活需求。

（二）工具屬性

基層治理是國家治理的基石，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。要不斷加強和創(chuàng)新基層社會治理，推動基層社會治理效能顯著提升，助力社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一是實現(xiàn)基層民主自治。治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)之一就是公民有效參與治理進程，并通過對話協(xié)商，增強管理自身事務(wù)的責任感和能力，實現(xiàn)基層協(xié)同有效自治。二是提供有效公共服務(wù)。治理現(xiàn)代化必然要求公共服務(wù)供給精準化，要將政府提供的公共服務(wù)，通過社區(qū)以及相關(guān)社會組織實現(xiàn)精準有效供給；同時，要加強對基層基本公共服務(wù)的投入力度，建立穩(wěn)定的基本公共服務(wù)投入增長機制，提高基本公共服務(wù)在財政支出中的占比。三是充分激發(fā)社會活力。社會活力是治理現(xiàn)代化水平和能力的應有體現(xiàn)。要引導不同類型社會組織有序參與基層治理進程，并通過制度調(diào)整形成共建共治共享的治理格局。充分調(diào)動一切積極社會因素，持續(xù)增強基層治理活力，包括吸納不同類型組織的獨特資源，賦予其治理合法性和制度化，以提高治理積極性和協(xié)作實效，推動基層治理走向現(xiàn)代化。

綜上，“組織一行動一目標”三個層面是基層社會治理的基本元素，構(gòu)成加強和創(chuàng)新基層社會治理的分析框架體系，為我們加強基層社會治理、創(chuàng)新治理模式、提升治理質(zhì)效、實現(xiàn)治理現(xiàn)代化提供了基本遵循。