多措并舉補(bǔ)齊甘肅農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板

黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》明確提出：“加快補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板”。2025年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展的意見》提出：“因地制宜擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給。將發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容”。當(dāng)前，農(nóng)村老齡化程度遠(yuǎn)高于城市，但養(yǎng)老資源卻遠(yuǎn)低于城市。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，甘肅省農(nóng)村老年人口為243.42萬人，占全省老年人口的57.27% ，老齡化程度比城市高8個(gè)百分點(diǎn)。第五次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村老年人健康狀況、空巢率等指標(biāo)均較城鎮(zhèn)更加嚴(yán)峻，在經(jīng)濟(jì)收入水平和養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用承受能力等方面與城鎮(zhèn)差距較大。因此，盡快補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板尤為必要。

一、甘肅農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得的成效

一是政策體系不斷健全。2020年甘肅省人大常委會(huì)頒布了《甘肅省養(yǎng)老服務(wù)條例》，該條例是省級(jí)層面第四部養(yǎng)老服務(wù)地方性法規(guī)。省委、省政府相繼出臺(tái)《甘肅省“十四五\"老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》《甘肅省基本養(yǎng)老服務(wù)清單》等規(guī)范性文件，進(jìn)一步明確了甘肅省養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的基本方向、重點(diǎn)和保障措施。二是服務(wù)供給能力不斷提升。從2021年開始，甘肅省政府連續(xù)四年把養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入省政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目，建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合養(yǎng)老服務(wù)中心295個(gè)，村級(jí)互助幸福院600個(gè)，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋面不斷提高。三是服務(wù)質(zhì)量不斷提升。為了提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)供給能力，持續(xù)開展為期四年的養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)，提升改造城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理型床位建設(shè)和設(shè)施，使護(hù)理型床位從\"十二五\"末的 5% 提升到目前的 56% 。四是要素保障逐步加強(qiáng)。各級(jí)政府將社會(huì)福利事業(yè)彩票公益金的 60% 以上用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)。供給層面，政府建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼制度，按照收住老年人自理能力狀況每床每年補(bǔ)貼1200元、2400元、3600元。需求層面，建立了高齡津貼、護(hù)理補(bǔ)貼和養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼三大老年人補(bǔ)貼制度。

二、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展面臨的掣肘因素

（一）三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展不均衡

從整體上看，城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源分布不均衡，2023年《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，但農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋率僅為 42.70% 。從縣級(jí)層面看，以失能照護(hù)為主的縣級(jí)供養(yǎng)機(jī)構(gòu)覆蓋率達(dá)到 98.8% 。普惠性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋面窄，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面綜合養(yǎng)老服務(wù)中心建有率僅為 20.4% ，與“十四五\"民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃提出的 50% 覆蓋率目標(biāo)還有差距。

（二）服務(wù)質(zhì)量不高，醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)服務(wù)供給不足

護(hù)理床位建設(shè)滯后，影響康復(fù)護(hù)理服務(wù)提供。2023年《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)護(hù)理型床位僅占 6.31% ，遠(yuǎn)低于全國(guó)農(nóng)村平均水平（ 21.73% ）。入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人享受的康復(fù)和醫(yī)療門診人均次數(shù)為3.39次，全國(guó)平均水平為3.86次。由于設(shè)施、人員、運(yùn)營(yíng)投入相對(duì)不足，農(nóng)村居家社區(qū)層面的養(yǎng)老服務(wù)主要集中于老齡生活服務(wù)，老齡醫(yī)療、康復(fù)服務(wù)覆蓋率較低。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后

近年來甘肅不斷探索政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體合作供給養(yǎng)老服務(wù)，但養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)和事業(yè)界定不明確，政府、市場(chǎng)、社會(huì)的責(zé)任邊界不夠清晰。養(yǎng)老事業(yè)以公益性為核心導(dǎo)向，而養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)則遵循市場(chǎng)規(guī)律。一方面，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展滯后。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)公共資源依然匱乏，是我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的短板。政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的投入不足，部分農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)尚未建立，加之養(yǎng)老服務(wù)人才短缺，難以滿足農(nóng)村老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求。另一方面，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化程度低。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在前期投入高、投資回收周期長(zhǎng)、利潤(rùn)低、風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，農(nóng)村老年群體支付能力較低，消費(fèi)保守且方式單一，對(duì)健康養(yǎng)老服務(wù)有效需求不足，加之市場(chǎng)發(fā)育不成熟，社會(huì)資本進(jìn)入健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)信心不足，躊躇不前。

（四）服務(wù)要素保障力度依然不足

一是資金投入缺乏制度性保障，投入結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。目前養(yǎng)老服務(wù)支出尚未被納入我國(guó)各級(jí)財(cái)政單獨(dú)科目，容易產(chǎn)生與其他財(cái)政資金混淆或交叉使用的問題?，F(xiàn)行財(cái)政政策主要是針對(duì)服務(wù)供給方，直接針對(duì)需求方的政策支持力度不足。重視機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)投入，輕視居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)投入。二是農(nóng)村專業(yè)養(yǎng)老護(hù)理員缺乏，護(hù)理員培訓(xùn)后繼乏力。農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要收住“三無\"“五保”等政府兜底對(duì)象，專門的養(yǎng)老護(hù)理人員缺乏，養(yǎng)老護(hù)理員缺乏專業(yè)培訓(xùn)，人員流失嚴(yán)重。

（五）農(nóng)村互助養(yǎng)老內(nèi)生動(dòng)力不足

首先，村“兩委\"作為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的組織者、規(guī)范者和資源支持者，因職責(zé)繁雜，參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的精力、人力不足，缺乏激勵(lì)機(jī)制，難以充分調(diào)動(dòng)村民參與農(nóng)村互助養(yǎng)老的積極性。其次，村民參與互助養(yǎng)老意愿較低。受家庭條件、傳統(tǒng)觀念、個(gè)體特征等因素影響，部分村民參與農(nóng)村互助養(yǎng)老積極性不足。再次，家庭養(yǎng)老功能不斷弱化。在農(nóng)村人口老齡化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村空巢老人問題日益凸顯，家庭成員對(duì)老年人的經(jīng)濟(jì)支持、生活照料、精神關(guān)愛不足，制約農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。最后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)支撐能力不足。甘肅各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱、政府預(yù)算有限，影響了農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)和互助養(yǎng)老服務(wù)開展。

三、多措并舉補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板

（一）以系統(tǒng)性、整體性思維，推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展

一是注重規(guī)劃引領(lǐng)，做好頂層設(shè)計(jì)。2024年民政部等部門發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的指導(dǎo)意見》，首次在全國(guó)層面對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)作出系統(tǒng)性部署，各地需制定農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃、配套實(shí)施細(xì)則及服務(wù)規(guī)范，進(jìn)一步明晰農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的基本原則、目標(biāo)及路徑等重大實(shí)踐問題。鼓勵(lì)各地各部門創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式，及時(shí)推廣有益經(jīng)驗(yàn)。二是將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)納入鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略布局。將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施納入村莊規(guī)劃，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)與農(nóng)村餐飲、醫(yī)療、照護(hù)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。以農(nóng)村基層社會(huì)治理改革為牽引，提升農(nóng)村互助養(yǎng)老的內(nèi)生動(dòng)力。從需求側(cè)與供給側(cè)兩端，統(tǒng)籌謀劃補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板的思路。供給側(cè)方面，重點(diǎn)要加強(qiáng)農(nóng)村三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高服務(wù)供給能力。需求側(cè)方面，加強(qiáng)農(nóng)村老年人經(jīng)濟(jì)保障，逐步提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，厘清農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)重點(diǎn)人群，并形成精準(zhǔn)的對(duì)象識(shí)別機(jī)制。

（二）健全三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提升服務(wù)功能

參考地區(qū)老年人口密度、服務(wù)需求、服務(wù)半徑等因素，健全縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)服務(wù)基礎(chǔ)性設(shè)施。在縣域?qū)用妫瑢⒖h級(jí)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)成綜合養(yǎng)老服務(wù)樞紐平臺(tái)。加強(qiáng)護(hù)理型床位建設(shè)，將其建設(shè)成為以失能照護(hù)為主的特困人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，并負(fù)責(zé)縣域內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)信息搜集發(fā)布，充分發(fā)揮行業(yè)指導(dǎo)、實(shí)訓(xùn)示范、資源協(xié)調(diào)、輻射帶動(dòng)等作用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)中心。升級(jí)改造現(xiàn)有敬老院、養(yǎng)老院等服務(wù)設(shè)施，使其成為區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心，發(fā)揮其政策咨詢、協(xié)調(diào)指導(dǎo)、資源鏈接、服務(wù)轉(zhuǎn)介等作用，依托服務(wù)機(jī)構(gòu)為轄區(qū)老年人提供日間照料、全日托養(yǎng)等服務(wù)。支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院開展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)，打造醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)中心。在村級(jí)層面，以村幸福院、鄰里互助點(diǎn)為節(jié)點(diǎn)，發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)和嵌入式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。建立政府引導(dǎo)扶持、村“兩委\"運(yùn)營(yíng)、老年協(xié)會(huì)參與的發(fā)展模式，為老年人提供日常生活照料、探訪關(guān)愛、休閑娛樂、緊急救援等服務(wù)。

（三）推行“黨建 + 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)”模式，提升組織水平

通過黨建帶動(dòng)，形成多部門聯(lián)動(dòng)模式。民政部門牽頭與縣（區(qū)）衛(wèi)健委、鎮(zhèn)、村等多元力量建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，聯(lián)合建設(shè)農(nóng)村老齡活動(dòng)站，集約資源、聯(lián)合使用。明確鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委在養(yǎng)老服務(wù)中的屬地責(zé)任，賦予其統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)各類養(yǎng)老服務(wù)資源的職能，建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委聯(lián)合村黨支部組建養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組，定期研究農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作，將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)作為聯(lián)系服務(wù)群眾的重要內(nèi)容。定期督促檢查、通報(bào)工作進(jìn)展，并在規(guī)章制度、服務(wù)提供、籌資模式、考核機(jī)制上體現(xiàn)“黨建元素”。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委組織各村黨組織全面排查轄區(qū)內(nèi)獨(dú)居、失能老人分布情況，建立老年人健康檔案和服務(wù)需求臺(tái)賬，精準(zhǔn)識(shí)別服務(wù)對(duì)象。充分發(fā)揮村級(jí)黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，落實(shí)政府投放農(nóng)村基層的養(yǎng)老服務(wù)資源，組織村“兩委\"干部、黨員、志愿者參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作，引導(dǎo)黨員干部義務(wù)承擔(dān)互助幸福院采購(gòu)員、管理員、清潔員等角色。

（四）強(qiáng)化有力有效的養(yǎng)老服務(wù)要素保障

一是建立資金保障體系。供給側(cè)方面，優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)。重點(diǎn)支持農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型、社區(qū)嵌入式養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼機(jī)制。厘清養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼對(duì)象范圍，精準(zhǔn)制定發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范老年人能力評(píng)估流程，嚴(yán)格運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼審批程序，加強(qiáng)補(bǔ)貼資金使用監(jiān)管。需求側(cè)方面，財(cái)政投入應(yīng)注重精準(zhǔn)施策，逐步從以供給端補(bǔ)貼為主轉(zhuǎn)向以需求端補(bǔ)貼為主。制定專門的老年人福利補(bǔ)貼制度，明確發(fā)放對(duì)象、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放程序、發(fā)放形式、政策銜接等內(nèi)容。改革老年人福利補(bǔ)貼財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)主要資金責(zé)任，縣區(qū)級(jí)政府負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。逐步提高養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、老年人護(hù)理補(bǔ)貼和高齡津貼的標(biāo)準(zhǔn)，有效保障經(jīng)濟(jì)困難失能老人、高齡老年人獲得優(yōu)質(zhì)便捷的養(yǎng)老服務(wù)。二是建立人才支撐體系。首先，挖掘和開發(fā)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人力資源。鼓勵(lì)引導(dǎo)職業(yè)院校開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)管理、老年人服務(wù)管理等相關(guān)專業(yè)，有效提高專業(yè)人才的供給規(guī)模和質(zhì)量。動(dòng)員和挖掘農(nóng)村待業(yè)人員、靈活就業(yè)人員、農(nóng)村婦女等富余勞動(dòng)力經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，從事老年人照護(hù)服務(wù)工作，通過專業(yè)知識(shí)與技能培訓(xùn)，提高其專業(yè)化、職業(yè)化水平。其次，加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理員技術(shù)技能培訓(xùn)，由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、職業(yè)院校及職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)聯(lián)合開展崗位技能、就業(yè)技能及創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，構(gòu)建全周期技術(shù)能力提升體系。