全球投資治理的中國實踐與國際對比

中圖分類號：F741文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，全球投資治理也面臨規(guī)則與模式之大變革。一方面，歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體推崇“高標(biāo)準(zhǔn)”的經(jīng)貿(mào)規(guī)則，但在國際投資領(lǐng)域舉步維艱，并且在多邊、區(qū)域、雙邊和國別層面差異性極大。另一方面，以中國為代表的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體提出了不同的政策主張和發(fā)展路徑，中國方案也得到了國際社會的廣泛關(guān)注和全球認(rèn)可。

一、全球投資治理的中國實踐

伴隨著改革開放進(jìn)程，中國逐漸成長為全球

投資大國，在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則層面也從最初的被動參與者發(fā)展為如今的主動推動者，并有望成為未來的積極引領(lǐng)者。

（一）多邊：大國表率推動漸進(jìn)式談判

中國參與多邊投資治理的策略是先易后難，先倡導(dǎo)指導(dǎo)性原則后構(gòu)建約束性法規(guī)，實踐中表現(xiàn)為漸進(jìn)式的多邊談判，借助指導(dǎo)性原則發(fā)揮大國表率的國際影響力，并以投資便利化議題為切入點循序漸進(jìn)地推動多邊投資治理體系。

二十國集團(tuán)杭州峰會期間，中國成功推動各方制定《G20全球投資指導(dǎo)原則》，成為世界首份多邊投資政策綱領(lǐng)性文件，基于國際承諾的非約束性原則通過G20呈現(xiàn)在世人面前，起到了表率和示范帶動作用。提出的非約束性原則包括開放性、非歧視性、透明度、投資政策的可預(yù)見性和國際協(xié)調(diào)、投資權(quán)益保護(hù)等基本內(nèi)容，為投資政策制定提供了總體指導(dǎo)，填補(bǔ)了全球投資治理領(lǐng)域的空白，以此應(yīng)對碎片化、封閉化的投資協(xié)定，以期扭轉(zhuǎn)投資保護(hù)主義的惡性趨勢[2]

《促進(jìn)發(fā)展的投資便利化協(xié)定》（IFDA）在世界貿(mào)易組織第13屆部長級會議簽署，該協(xié)定最早萌生于2017年中國發(fā)起的“投資便利化之友”。IFDA是《G20全球投資指導(dǎo)原則》在WTO框架下的落地實踐，由中國在世貿(mào)組織設(shè)置并發(fā)起了投資便利化議題，旨在提高投資政策的透明度，簡化行政審批程序，促進(jìn)可持續(xù)投資。從議題設(shè)置到談判進(jìn)程再到協(xié)定達(dá)成的全過程，中國以中國方案引領(lǐng)高標(biāo)準(zhǔn)國際規(guī)則構(gòu)建，發(fā)揮了促談促和促成的關(guān)鍵作用。由于印度等國在諸邊談判上仍存重大異議，IFDA目前尚未納入世貿(mào)組織法律體系。

（二）區(qū)域：共商共建實現(xiàn)多元化共贏

大國地位和作用對于推動區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作至關(guān)重要。中國在區(qū)域投資合作和區(qū)域投資規(guī)則層面也進(jìn)行了卓有成效的努力，提出了共商共建的合作方案，推動了開放包容的投資規(guī)范，有助于互利共贏的投資合作。

以“一帶一路”倡議為開端，中國提出共商共建共享的合作原則，在實踐中積極踐行命運(yùn)共同體、利益共同體的共贏理念，投資合作中不附加任何政治條件，也不強(qiáng)加任何不對等、不公平的經(jīng)貿(mào)條款，使得共商共建共享的全球治理觀從中國倡議上升為國際共識并有望形成全球規(guī)范。隨著“一帶一路”倡議得到越來越多國家的認(rèn)可和響應(yīng)，中國近年來進(jìn)一步提出了“三大倡議”，即全球發(fā)展倡議、全球安全倡議和全球文明倡議。從區(qū)域性合作上升到全球性倡議，以“倡議”的形式引領(lǐng)全球多元化合作，通過倡議推進(jìn)非歧視的投資合作，促進(jìn)公平合理的經(jīng)貿(mào)合作。

由中國積極推動并于2022年正式生效的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP），既追求高標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)貿(mào)規(guī)則，又促成差異化的經(jīng)貿(mào)合作，并通過單獨的投資章節(jié)改善投資環(huán)境、促進(jìn)雙向投資。在RCEP投資規(guī)則中，負(fù)面清單、間接征收、禁止業(yè)績要求等條款實現(xiàn)了對既有投資協(xié)定的升級，體現(xiàn)了高標(biāo)準(zhǔn)國際投資規(guī)則的發(fā)展趨勢；同時，過渡期的審慎設(shè)置、國別保留等投資條款，兼顧了成員多樣性和需求差異性，體現(xiàn)了RCEP投資規(guī)則的靈活性和包容性。RCEP對負(fù)面清單的處理做法同樣體現(xiàn)出循序漸進(jìn)式高標(biāo)準(zhǔn)投資規(guī)則的東方智慧。RCEP投資負(fù)面清單僅涉及非服務(wù)業(yè)，成員國可以選擇保留服務(wù)業(yè)的一些敏感領(lǐng)域，為當(dāng)下發(fā)展留足政策空間，因此部分成員國選擇了負(fù)面清單和正面清單相結(jié)合的管理模式，部分成員國則根據(jù)自身國情采用了服務(wù)和投資合一的負(fù)面清單模式[3]

在區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作層面，中國通過區(qū)域性經(jīng)貿(mào)協(xié)定（包括投資協(xié)定），致力于開放包容的亞太經(jīng)貿(mào)合作和深層次的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，單獨簽署的投資協(xié)定包括《中日韓投資協(xié)定》《中國-東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議投資協(xié)議》（2009）等。

（三）雙邊：續(xù)簽升級促進(jìn)多樣性合作

自從1982年與瑞典簽署第一個雙邊投資協(xié)定以來，迄今為止中國已經(jīng)簽署了124項（不含終止失效的22項），是世界上簽署雙邊投資協(xié)定數(shù)量最多的國家，而且在實踐中不斷提升雙邊投資協(xié)定的國際化水平和高標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量 （表1）。

首先，合作國家更加多元，協(xié)定的目標(biāo)和作用更加全面均衡。最開始，中國主要跟歐美發(fā)達(dá)國家簽署雙邊投資協(xié)定，目的主要是吸引外商投資來到中國，并通過協(xié)定條款保護(hù)跨國公司在華利益。如今，與中國簽署雙邊投資協(xié)定的國家遍布全球，展現(xiàn)出中國更加開放的投資合作愿景，協(xié)定的目標(biāo)是促進(jìn)雙向投資合作，既鼓勵外國公司來華，又鼓勵中國企業(yè)走出去，并依法保護(hù)雙方公司的投資利益。

其次，協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)和水平不斷提升，并逐漸加入新議題。我國一方面對原有雙邊投資協(xié)定進(jìn)行續(xù)簽升級，根據(jù)發(fā)展態(tài)勢和雙方訴求與德國、法國、土耳其等國重新簽訂了14項升級版的新協(xié)定；另一方面參照國際最新規(guī)則直接與部分國家簽署了高標(biāo)準(zhǔn)協(xié)定，并在協(xié)定文本中納人了最新議題，如《中國-加拿大雙邊投資協(xié)定》（2012）引入了準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式。更難能可貴的是，中國敢于把一些敏感議題擺上談判桌，直面質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。如《中歐全面投資協(xié)定》中的敏感議題包括國有企業(yè)、政府補(bǔ)貼、勞工和環(huán)保以及可持續(xù)發(fā)展等。

再次，協(xié)定體現(xiàn)出顯著的異質(zhì)性特征，致力于促進(jìn)多樣性的投資合作。這種差異性既體現(xiàn)在國別地區(qū)，我國與亞歐國家簽署的投資協(xié)定質(zhì)量相對較高，又表現(xiàn)在協(xié)定條款，新簽協(xié)定中的爭端解決條款較為完善4。這種制度差異性符合我國求同存異的外交方針，充分考慮并足夠尊重了國別差異，但在涉外談判時難以形成雙邊投資協(xié)定的中國范本①

（四）國別：制度開放助力雙循環(huán)發(fā)展

改革開放一直是中國經(jīng)貿(mào)發(fā)展的主旋律。如今進(jìn)入制度型開放的新階段，通過投資新規(guī)則，中國致力于營造良好的外商投資環(huán)境，助力雙循環(huán)的新發(fā)展格局。

首先，投資環(huán)境從最初的優(yōu)惠政策引導(dǎo)型，發(fā)展為現(xiàn)在的規(guī)范制度保障型。改革開放之初，中國通過土地、稅收等各種優(yōu)惠政策吸引國外企業(yè)來華投資，給予外商投資超國民待遇。之后，隨著中國“復(fù)關(guān)”和“入世”進(jìn)程的推進(jìn)，中國逐漸取消了超國民待遇，減少了優(yōu)惠政策，開始按照國際規(guī)范給予各類經(jīng)濟(jì)體平等的國民待遇。2019年，通過《中華人民共和國外商投資法》，中國建立起外商投資綜合性和基礎(chǔ)性的法律體系，規(guī)范投資管理，保障公平合理，強(qiáng)化政策透明，通過制度紅利而非優(yōu)惠政策來規(guī)范和引導(dǎo)外商投資。

其次，政府從功能定位的角度逐漸向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)社會主義市場經(jīng)濟(jì)對國際投資的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。中國已經(jīng)實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟(jì)到社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，這一轉(zhuǎn)變在外商投資領(lǐng)域同樣顯著，通過不斷擴(kuò)大行業(yè)準(zhǔn)入，使外商投資者成為真正的市場參與主體。通過實施《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單》《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》等制度措施，以“法無禁止即可為”為原則，不斷縮減限制范圍，減少政府干預(yù)，強(qiáng)調(diào)市場調(diào)節(jié)，給予外商投資者更大的開放空間和決策權(quán)益。

再次，通過內(nèi)外聯(lián)動式的投資政策，實現(xiàn)雙向投資交互式良性循環(huán)。隨著國際投資流向的結(jié)構(gòu)性變化，尤其是中國國際投資流動更加均衡，中國的投資政策也在與時俱進(jìn)地進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，從最初的“引進(jìn)來”到之后的“走出去”，再到如今“高質(zhì)量引進(jìn)來”和“高水平走出去”相結(jié)合，國際投資政策從單向流動到雙向互動，國際格局更廣，戰(zhàn)略定位更高，內(nèi)外聯(lián)動更強(qiáng)。

二、國際高標(biāo)準(zhǔn)與中國新范式的對比分析

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，全球投資治理和國際投資規(guī)則也正處于變革創(chuàng)新的歷史拐點。在此背景下，中國對國際投資規(guī)則也形成了中國化的獨特理解，既對標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)，又形成新范式，國際高標(biāo)準(zhǔn)與中國新特色實現(xiàn)了有機(jī)統(tǒng)一。

（一）自由化受阻，便利化興起

歐美發(fā)達(dá)國家是早期貿(mào)易和投資自由化的主要推動者，歷史上“新自由主義”和“華盛頓共識”都推動了國際投資的自由化進(jìn)程，促使國際投資領(lǐng)域在市場準(zhǔn)人和行業(yè)開放方面不斷取得進(jìn)展。但隨著世界經(jīng)濟(jì)下行和保護(hù)主義盛行，歐美發(fā)達(dá)國家逐漸強(qiáng)化對外資的監(jiān)管和限制，投資自由化進(jìn)程受到了極大挑戰(zhàn)。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議《世界投資報告》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，越來越多的國家采取了限制外商投資的新政策，投資保護(hù)主義的政策傾向（限制性政策數(shù)量占當(dāng)年新推出投資政策總數(shù)的比重）已從1991年的 2.4% ，上升到2023年的 27.7% 。截至2023年底，以國家安全為由進(jìn)行投資審查的國家達(dá)到了41個，且大多是發(fā)達(dá)國家，他們通過此類國家安全法規(guī)收緊或限制外商投資流入。由圖1不難看出，歐美發(fā)達(dá)國家倡導(dǎo)的投資自由化正在出現(xiàn)倒退，當(dāng)今世界需警惕投資保護(hù)主義。

聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議對投資保護(hù)主義進(jìn)行了全球范圍內(nèi)的數(shù)量統(tǒng)計，經(jīng)合組織則通過國際投資監(jiān)管限制指數(shù)（FDIRegulatory Restrictiveness Index）對特定經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行了程度測算。一方面，投資政策領(lǐng)域有巨大的國別地區(qū)差異，歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體依然是投資自由化的代表。OECD成員的投資限制程度較低且有進(jìn)一步降低的趨勢，非OCED成員的投資限制程度雖不斷下降，但與OCED成員還有一定差距。另一方面，中國的投資限制程度雖已明顯下降，但仍未達(dá)到非OECD成員的平均水平，與歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體還有不小差距。相對而言，中國的制造業(yè)較為開放，而嚴(yán)格限制外資的行業(yè)包括漁業(yè)、媒體、廣播和電視、航空、通信等領(lǐng)域。2024年，中國《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》再次更新，自貿(mào)試驗區(qū)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單已經(jīng)實現(xiàn)了制造業(yè)清零，未來將全面取消制造業(yè)領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制措施，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)制造業(yè)領(lǐng)域限制措施清零，這進(jìn)一步彰顯了中國對行業(yè)開放和投資自由化的十足信心和努力實踐。

投資自由化是中國未來長期的發(fā)展目標(biāo)，但在當(dāng)下的國際投資格局中，由簡到難的策略和側(cè)重便利化的路徑，是中國現(xiàn)在的投資政策實踐。一方面，行業(yè)開放難以全球統(tǒng)一。由于各經(jīng)濟(jì)體之間差異極大，發(fā)展程度和行業(yè)訴求也各不相同，投資自由化舉步維艱，中國對此有著清醒的認(rèn)知。另一方面，引導(dǎo)外資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的客觀規(guī)律，投資便利化舉措則有助于二者的良性互動，這既是未來趨勢又是當(dāng)下突破口，中國由此找準(zhǔn)了有所作為的切人點。在中國的推動下，WTO最終達(dá)成了《促進(jìn)發(fā)展的投資便利化協(xié)定》。

（二）“投資+”成為新趨勢，但法治化才是根本保障

世貿(mào)組織框架下“貿(mào)易 + ”（trade plus）的新變化擴(kuò)展到國際投資領(lǐng)域，出現(xiàn)了“投資 + ”的新趨勢，如“投資 + 環(huán)境”“投資 + 發(fā)展”“投資 + 安全”“投資 + 勞工”等。國際投資規(guī)則始于投資又高于投資，世界各國和國際組織開始權(quán)衡國際投資的綜合效應(yīng)，出現(xiàn)了更多與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的新議題和新舉措?；诮?jīng)濟(jì)發(fā)展階段和科學(xué)技術(shù)水平，加之在傳統(tǒng)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)，歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體正引領(lǐng)“投資 + ”的新風(fēng)向。

“投資 + ”本身無可厚非，是大勢所趨，反映出投資的重要性，體現(xiàn)了投資的綜合性溢出效應(yīng)。但歐美發(fā)達(dá)國家以此為借口行保護(hù)主義之實，尤其是針對中資企業(yè) （表2），這種做法嚴(yán)重違背規(guī)則的初衷。表現(xiàn)為對規(guī)則定義行使過于寬泛的解釋權(quán)、執(zhí)法實踐中濫用自由裁量權(quán)，以及缺少足夠的透明度和公平性。

作為負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國，中國積極參與投資新議題，如商務(wù)部頒布的《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》（2018年）、《對外投資合作綠色發(fā)展工作指引》（2021年）等。但必須承認(rèn)，我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)水平和科技能力還不足以支撐過高標(biāo)準(zhǔn)的“投資 + ”議題，與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體之間還存在一定差距。與此同時，我國更強(qiáng)調(diào)全面依法治國的理念，并實際應(yīng)用于國際投資領(lǐng)域，從法治化視角加強(qiáng)投資制度建設(shè)?！锻馍掏顿Y法》確立了中國新型外商投資法律制度的基本框架，強(qiáng)化投資保護(hù)和投資促進(jìn)，強(qiáng)調(diào)更加穩(wěn)定、透明、可預(yù)期和公平競爭的制度環(huán)境。在不斷完善的投資制度框架下，我國還注重外商投資的溝通機(jī)制和投訴渠道，出臺了《外商投資企業(yè)投訴工作辦法》，傾聽企業(yè)訴求、解決企業(yè)難題，鮮有發(fā)生歧視外資企業(yè)的負(fù)面事件。

（三）法律約束是投資規(guī)則的基礎(chǔ)，但合作倡議成為更有效的補(bǔ)充

正所謂無規(guī)矩不成方圓，法律規(guī)范對國際投資同樣重要。因此，國際社會尤其是歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體一直致力于掌控國際投資規(guī)則，不懈努力并希望建立類似世貿(mào)組織的國際投資組織，或達(dá)成一套全球投資綜合協(xié)定（表3）。但現(xiàn)實的窘?jīng)r是，國際投資領(lǐng)域正面臨多邊機(jī)制缺失、區(qū)域規(guī)則重構(gòu)、雙邊協(xié)定有待升級、國內(nèi)政策持續(xù)改革的新格局，現(xiàn)行的投資規(guī)則和政策體系還不足以涵蓋國際投資的方方面面，歐美發(fā)達(dá)國家主推的國際投資規(guī)則遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于投資實踐和現(xiàn)實需求，更未形成完善的機(jī)制體系，自然無法保障各方權(quán)益。

在這一背景下，中國一方面積極參與并努力推進(jìn)投資規(guī)則的國際談判，另一方面另辟蹊徑以倡議等非法律形式進(jìn)行有效引導(dǎo)?！耙粠б宦贰背h和“三大倡議”是綜合性的合作倡議，《G20全球投資指導(dǎo)原則》細(xì)化到國際投資的基本原則。這些雖然不是法律的強(qiáng)制性約束，但通過大國的表率性示范，可以促成國際投資的良好實踐，有助于形成不斷成熟的國際投資慣例，以及互利共贏的商業(yè)習(xí)慣和規(guī)范透明的政策實踐?！耙粠б宦贰背h下，國際投資的務(wù)實合作通過諒解備忘錄、合作文件、合作協(xié)議、合作議定書、聯(lián)合聲明等多種形式展現(xiàn)在世人面前。除此之外，在《關(guān)于第三方市場合作的聯(lián)合聲明》中也能找到國際投資務(wù)實合作的中國案例。

（四）一刀切的“高標(biāo)準(zhǔn)”看似高大上，但務(wù)實的多樣性更接地氣

CPTPP代表了當(dāng)前國際投資領(lǐng)域的最高標(biāo)準(zhǔn)，其所謂的“高標(biāo)準(zhǔn)”主要體現(xiàn)在以下三個方面。一是拓寬了投資的定義，不僅包含直接投資的傳統(tǒng)形式，還納入了金融資產(chǎn)、租賃、抵押等間接投資，以及特許權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等投資相關(guān)內(nèi)容。這可能給部分發(fā)展中成員國的投資和金融開放帶來潛在風(fēng)險。二是覆蓋了更廣的新議題，尤其是將投資者-東道國爭端解決機(jī)制引入多國協(xié)議，雖然提升了投資保護(hù)程度，但是對部分東道國的投資監(jiān)管構(gòu)成了一定挑戰(zhàn)。三是嚴(yán)格采用了負(fù)面清單：統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的清單，各成員國都采用服務(wù)貿(mào)易和國際投資一張負(fù)面清單的形式，雖然提升了投資自由化程度，但無法兼顧各國差異化的基本國情和產(chǎn)業(yè)特征。此外，美國2012年BIT范本自提出以來（表4），沒有應(yīng)用于任何雙邊投資協(xié)定，原因之一就是2012年范本過高的標(biāo)準(zhǔn)，超出了很多國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，無法滿足差異化的實際發(fā)展訴求。

與之形成對比的是強(qiáng)調(diào)多樣性和互惠性的

注：美國自1982年與巴拿馬簽署第一個雙邊投資協(xié)定以來，迄今為止共簽署了47個雙邊投資協(xié)定，但絕大多數(shù)（25個，數(shù)量占比約53.2% ）都簽署于1994年之前。而推出2012年范本之后，美國尚未簽署任何一個新的雙邊投資協(xié)定，也沒有對任何一個原有雙邊投資協(xié)定進(jìn)行更新升級。

RCEP。首先，中國推動的RCEP沒有強(qiáng)硬地推進(jìn)投資者-東道國爭端解決機(jī)制，而是縮小了ISDS的管轄范圍，不適用于投資協(xié)議和投資授權(quán)引發(fā)的爭端，而且暫時擱置了ISDS條款，只是將之列為需要討論的未來議題。其次，RCEP的負(fù)面清單因國而異，部分國家采取了負(fù)面清單和正面清單相結(jié)合的投資開放模式，并區(qū)別對待服務(wù)業(yè)和非服務(wù)業(yè)，充分考慮了國情和產(chǎn)業(yè)的多樣性和差異性。最后，RCEP考慮了特殊情況，設(shè)置了安全例外條款，強(qiáng)調(diào)成員國出于維護(hù)國際和平或保護(hù)自身根本安全利益的目的可以保留并采取的必要措施，而CPTPP則沒有類似條款。正如RCEP協(xié)定文本開篇提到的，考慮到各成員國不同的發(fā)展水平，需要適當(dāng)形式的靈活性。RCEP從談判之初就致力于務(wù)實多樣的投資合作，而非盲目地追求“高標(biāo)準(zhǔn)”。這種接地氣的靈活政策更適用于廣大的發(fā)展中國家，也反映為中國的投資政策和規(guī)則主張。

（五）定向封閉的域內(nèi)合作有悖經(jīng)濟(jì)全球化，開放包容的互利共贏才是世界之未來

歐美發(fā)達(dá)國家是全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈的主導(dǎo)者和推動者，但在具體領(lǐng)域落實投資合作時，他們一方面強(qiáng)調(diào)“高標(biāo)準(zhǔn)”的自由開放，另一方面卻推崇封閉排他性的域內(nèi)合作，既體現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)內(nèi)部經(jīng)貿(mào)合作的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，如TPP及其“從紗開始”原則，又表現(xiàn)在限定范圍內(nèi)的區(qū)域合作框架，如“印太經(jīng)濟(jì)框架”“印歐經(jīng)濟(jì)走廊”等，還反映在歧視性的國別投資政策，如《關(guān)于處理美國在受關(guān)切國家的某些國家安全技術(shù)和產(chǎn)品領(lǐng)域的投資的行政令》等。全球來看，近十年出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)政策政治化、經(jīng)貿(mào)規(guī)則工具化的新變化，投資規(guī)則也表現(xiàn)出一定的價值取向和政策傾向，這種域內(nèi)排他性的區(qū)域投資合作，顯然有悖于經(jīng)濟(jì)全球化的長期發(fā)展趨勢。

與之形成鮮明對比的是，中國提出了開放合作的新模式，積極踐行著共商共建共享的理念，積極推行實現(xiàn)包容性全球共贏?！耙粠б宦贰背h自提出以來，受到了越來越多國家的積極響應(yīng)，從最初的60多個國家，擴(kuò)大到現(xiàn)在的155個國家②，而且中國從未停下開放合作的步伐，正如習(xí)近平主席在多個場合堅定宣告：“中國開放的大門不會關(guān)閉，只會越開越大！”秉持著開放包容、平等互惠的合作理念，我國致力于開放性的貿(mào)易和投資合作，框架機(jī)制、走廊建設(shè)、合作協(xié)議、經(jīng)貿(mào)協(xié)定等各種形式的投資合作都強(qiáng)調(diào)包容性，堅持不結(jié)盟、不搞小圈子、不歧視性區(qū)別對待。全球化背景下的合作共贏依然是主旋律和大趨勢，我國始終是投資互通、開放共贏的堅定支持者與推動者。

（六）“所謂”的市場秩序冠冕堂皇，優(yōu)化的營商環(huán)境持續(xù)改善

縱觀歐美發(fā)達(dá)國家的投資規(guī)則，政策制定的初衷雖有可取之處，但最終卻偏離了軌道。理由看似很合理，但缺乏足夠的透明度和公平性。歐美國家的外商投資安全審查，常以國家安全或公共利益為由發(fā)起調(diào)查，但其概念界定很模糊，執(zhí)法有彈性，帶有明顯的國別歧視。歐盟的外國政府補(bǔ)貼調(diào)查，目的在于防止市場扭曲，但在實踐中大都針對中資企業(yè)；而政府補(bǔ)貼很高的美國，卻極少發(fā)生公司被歐盟調(diào)查的案例。這種“看人下菜碟”的做法嚴(yán)重違背了基本的公平公正，市場秩序淪為堂而皇之的借口和政治工具。

在中國，營商環(huán)境不斷優(yōu)化，既體現(xiàn)了公平合理，又得到全球認(rèn)可，更有助合作。中國的投資政策持續(xù)不斷地釋放著制度紅利，致力于開放透明且不斷優(yōu)化的制度環(huán)境，依靠完善的制度而不是單一的優(yōu)惠政策促進(jìn)雙向投資，在政策執(zhí)行中一視同仁。圍繞營商環(huán)境，近年來我國出臺了一系列政策文件，致力于打造社會主義特色的市場經(jīng)濟(jì)體制，大多數(shù)政策法律均平等地適用于所有市場參與主體?；诓粩鄡?yōu)化的營商環(huán)境，世界銀行等國際機(jī)構(gòu)給予了中國越來越高的國際評價。

三、中國參與全球投資治理的路徑展望

投資規(guī)則雖滯后于貿(mào)易規(guī)則，也跟不上投資實踐，但未來發(fā)展空間廣闊，傳統(tǒng)規(guī)則和新興議題面臨重大變革機(jī)遇。歐美發(fā)達(dá)國家雖仍主導(dǎo)著投資規(guī)則，但中國的國際影響力和合作新主張已贏得了廣泛的國際共識。中國提出國際投資合作的方案，有助于破解全球投資治理的赤字難題。

（一）便利化拋磚引玉，規(guī)范化確保公平，自由化量力而行

國際投資規(guī)則的發(fā)展演進(jìn)呈現(xiàn)出自由化、規(guī)范化和便利化的特點和趨勢，而中國的參與路徑必然是先易后難、強(qiáng)調(diào)法治。首先，便利化是突破口。應(yīng)加快推進(jìn)《促進(jìn)發(fā)展的投資便利化協(xié)定》的落地生效，并以此為契機(jī)，將更多的投資議題和國際協(xié)定納入到多邊框架。其次，規(guī)范化是根本保障。努力將投資規(guī)則引向公平合理的發(fā)展軌道，避免投資規(guī)則工具化、泛政治化，確保投資規(guī)則對國際投資和跨國公司的基礎(chǔ)性保障作用。最后，自由化是長遠(yuǎn)規(guī)劃。雖目前困難重重，但未來發(fā)展可期?？煽紤]選取某個行業(yè)或單個議題進(jìn)行自由化的多邊談判或雙邊嘗試，以點帶面循序推進(jìn)。

（二）“投資 + ”等新議題需穩(wěn)步推進(jìn)，并融入合作倡議等新形式

未來投資議題會更加多元，凸顯國際投資的綜合效應(yīng)。但鑒于世界各國的發(fā)展差異和多元化訴求，中國需穩(wěn)步推進(jìn)“投資 + ”的議題談判。如“投資 + 可持續(xù)發(fā)展”議題，一方面部分內(nèi)容已經(jīng)被納入《促進(jìn)發(fā)展的投資便利化協(xié)定》，中國可以借助投資便利化進(jìn)程，進(jìn)一步推動投資的可持續(xù)性；另一方面，中國在“一帶一路”倡議下已經(jīng)在踐行可持續(xù)投資的合作理念。另外，高標(biāo)準(zhǔn)的投資規(guī)則不可能一刀切，也絕不會一夜速成。中國不會盲目跟風(fēng)“高標(biāo)準(zhǔn)”，而是會循序漸進(jìn)地穩(wěn)步推進(jìn)，不會將規(guī)則強(qiáng)加于其他國家，但可通過合作倡議等形式確?；ダ糙A、求同存異的投資合作。投資規(guī)則是法律保障，而合作倡議是有效補(bǔ)充。

（三）積極推動多樣性合作、開放式共贏、公平型環(huán)境等國際投資原則成為國際共識和全球規(guī)則

目前國際投資規(guī)則尚處于大變革時期，沒有定論，其發(fā)展也難以預(yù)判，短期內(nèi)實現(xiàn)基礎(chǔ)性多邊協(xié)定或建立綜合性多邊機(jī)制的可能性極低。在此背景下，中國應(yīng)首先致力于推動國際投資的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和基本原則形成國際共識。2016年的《G20全球投資指導(dǎo)原則》是中國已經(jīng)取得的重要成果，但這僅是在G20層面，覆蓋范圍也相對有限。未來可考慮在WTO或UNCTAD框架下提出“全球投資指導(dǎo)原則”，納入更多國家，涵蓋更廣議題，將多樣性合作、開放式共贏、公平型環(huán)境等基本理念寫人指導(dǎo)原則，為未來實現(xiàn)有約束力的實質(zhì)性投資規(guī)則奠定基礎(chǔ)，以此推動包容性的全球投資共贏。

注釋

① 聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議投資政策數(shù)據(jù)庫包含95個雙邊投資協(xié)定范本，部分國家更新了好幾次，但尚沒有中國范本。② 參見中國一帶一路網(wǎng)，網(wǎng)址：htps：//www.yidaiyilu.gov.cn/countryo

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（責(zé)任編輯：陳勝）

China’sPractices and International Comparison in the Global FDIGovernance

LI Feng

（School of International Economics，China Foreign Afairs University，Beijing 1Ooo37，China）

Abstract： Nowadays the global governance has the deficit problem，and it is the same with the global FDI governance.Therefore，its research has a sense of the times and urgency，and China’srole is decisive.This paper aims to reviewthe past practices and future paths of China’s participation in the globalFDI governance，summarize China’spractices fromthemultilateral，regional，ilateral，andnational levels，andcomparesindetailsiter national high standards and China’snew paradigms，which concludes that China’s modes of participation in the globalFDI governance are more down to earth.China’s practices advocates FDI facilitation，emphasizes fairness and ruleof law，implementscooperation initiatives，carres out opennessand inclusiveness，and improves business environment， which are allcontributing to the global FDI governance.China’s approaches in FDI governance is emerging， and will inject a new force into the global FDI governance.

Key Words： Global FDI governance; International investment rules; China’s approaches; Openness and inclusiveness