以個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度探析法治文化建設(shè)中的制度創(chuàng)新

摘要：中國(guó)特色社會(huì)主義文化中的社會(huì)主義法治文化是其重要組成部分，在推進(jìn)法治文化建設(shè)的過程中需要不斷地進(jìn)行制度創(chuàng)新，以更好服務(wù)人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求為出發(fā)點(diǎn)。本文以全國(guó)率先建立個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度的新疆克拉瑪依市為例，進(jìn)行該制度在法治政府建設(shè)過程中，特別是法治文化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與創(chuàng)新探析，希望為法治文化建設(shè)提供一種可推廣、可適用的創(chuàng)新模式。

關(guān)鍵詞：法治文化建設(shè)；克拉瑪依市；個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.16.060

0 引言

習(xí)近平文化思想的提出，為做好新時(shí)代的文化工作提供了強(qiáng)大思想武器和科學(xué)行動(dòng)指南。在推進(jìn)法治文化建設(shè)的過程中需要不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，以更加服務(wù)人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求為出發(fā)點(diǎn)。個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度可以有效地緩解中低收入群體因訴訟成本壓力導(dǎo)致地?zé)o法獲得司法救濟(jì)問題，保障當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)其訴權(quán)，從而引導(dǎo)當(dāng)事人積極地通過法律程序進(jìn)行矛盾糾紛的化解，這對(duì)于弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神、引導(dǎo)全體人民做社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者起到積極的作用。

1 基本概念界定

1.1 法治文化建設(shè)簡(jiǎn)述

在中國(guó)特色社會(huì)主義文化中，社會(huì)主義法治文化是重要的組成部分，也是社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的重要支撐。法治文化的培育和法治精神的涵養(yǎng)是全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要內(nèi)容。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳為加強(qiáng)社會(huì)主義法治文化建設(shè)，于2021年4月印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義法治文化建設(shè)的意見》。其指導(dǎo)思想就是以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)宣傳貫徹習(xí)近平法治思想和習(xí)近平總書記關(guān)于文化自信的重要論述，把建設(shè)社會(huì)主義法治文化作為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性工作和建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)的重要內(nèi)容，切實(shí)提高全民族法治素養(yǎng)和道德素質(zhì)，著力建設(shè)面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來(lái)的，民族的科學(xué)的大眾的社會(huì)主義文化[1]。

1.2 個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度

個(gè)人訴訟保險(xiǎn)是指通過投保人購(gòu)買特定的訴訟保險(xiǎn)險(xiǎn)種，一旦出現(xiàn)訴訟情況，保險(xiǎn)公司支付相關(guān)訴訟費(fèi)費(fèi)用。個(gè)人訴訟保險(xiǎn)在國(guó)外已有100余年歷史，起源于法國(guó)，發(fā)展于德國(guó)，涉及范圍廣，幾乎輻射了與財(cái)產(chǎn)及消費(fèi)可能面臨的一切有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，只要當(dāng)事人支付較為合理的投保費(fèi)就可以獲得涉及司法的經(jīng)濟(jì)保障，律師從中也能得到可觀的收入，保險(xiǎn)公司獲取利潤(rùn)，國(guó)家也可以節(jié)省司法資源，可謂一舉四得。此外，美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家也建立訴訟保險(xiǎn)制度。我國(guó)首個(gè)建立該制度的是新疆克拉瑪依市。

1.3 克拉瑪依市

根據(jù)《克拉瑪依地方志》記載：“克拉瑪依”系維吾爾語(yǔ)“黑油”的音譯，是因石油開采而建立的城市。近年來(lái)，克拉瑪依市逐步由石油礦區(qū)向功能齊全的綜合性城市轉(zhuǎn)變，被授予“全國(guó)文明城市”“全國(guó)法治城市創(chuàng)建先進(jìn)市”等榮譽(yù)稱號(hào)。伴隨著克拉瑪依市的逐步轉(zhuǎn)型，一些矛盾也隨之產(chǎn)生，其中主要是幾次大的企業(yè)改制、分流以及石油工人家屬安置等歷史遺留問題造成一些群體利益失衡，如何以法治的方式解決這部分群體的訴求，是當(dāng)時(shí)政府亟須解決的問題，當(dāng)時(shí)恰逢時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)域外考察學(xué)習(xí)，借鑒德國(guó)此方面的舉措，催生了克拉瑪依市建立個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度。2016年，時(shí)任國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)、國(guó)家信訪局局長(zhǎng)舒曉琴在克拉瑪依市調(diào)研時(shí)評(píng)價(jià)個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度：“這種做法還是第一次聽說，是首創(chuàng)，應(yīng)該好好總結(jié)，宣傳推廣”[1]。

2 克拉瑪依市建立個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度基本歷程

2.1 個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度地初步嘗試和問題預(yù)測(cè)

2013年，克拉瑪依市委提出“建立個(gè)人涉法涉訴社會(huì)事務(wù)保險(xiǎn)體系，降低個(gè)人訴訟成本……積極探索在保險(xiǎn)行業(yè)建立訴訟法律事務(wù)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。通過政策扶持，投保人購(gòu)買確定訴訟險(xiǎn)種，當(dāng)投保人與他人發(fā)生訴訟時(shí)，由保險(xiǎn)公司通過理賠方式向投保人支付法律服務(wù)和訴訟等費(fèi)用，從而減少和降低訴訟給當(dāng)事人帶來(lái)的訴訟風(fēng)險(xiǎn)和成本。積極引導(dǎo)當(dāng)事人通過法律程序來(lái)解決矛盾糾紛”[2]。

根據(jù)《克拉瑪依市建立訴訟保險(xiǎn)制度研究方案》，本文就初期存在的問題整理如下。

2.1.1 制度設(shè)立的效果公益化與保險(xiǎn)市場(chǎng)化間的矛盾

個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度的目標(biāo)之一是減少和降低訴訟給被保險(xiǎn)人帶來(lái)的訴訟風(fēng)險(xiǎn)和訴訟成本，基本解決老百姓因經(jīng)濟(jì)等方面的原因打不起官司的問題。為更好地推動(dòng)建立該制度，設(shè)計(jì)了3個(gè)具體階段。第一階段是建立完善個(gè)人自主自愿購(gòu)買與政府為特定人群購(gòu)買相結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制，而這里特定人群范圍包括：具有本市城市戶口，且家庭人均低于2.5萬(wàn)元的中低收入群體；在本市務(wù)工的外來(lái)人員；小拐鄉(xiāng)、烏爾禾鄉(xiāng)、獨(dú)山子區(qū)國(guó)有牧場(chǎng)的農(nóng)牧民；其他符合援助條件的人群。相比法律援助的范圍，能明顯地看出個(gè)人訴訟保險(xiǎn)將政府救助范圍擴(kuò)大了，擴(kuò)大到中低收入群體，有很明顯的公益性質(zhì)。而這種公益化的目的要求應(yīng)該是應(yīng)救盡救，將有訴訟需求又因訴訟成高（主要指法律費(fèi)用）而無(wú)法獲得司法救濟(jì)的中低收入群體都要通過個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度進(jìn)行救助，這里面內(nèi)涵應(yīng)該包括給訴訟人聘請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)強(qiáng)的律師，盡最大可能達(dá)到司法正義。

保險(xiǎn)具有較強(qiáng)的市場(chǎng)化，意味著個(gè)人訴訟保險(xiǎn)作為保險(xiǎn)的一個(gè)險(xiǎn)種，也要按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行運(yùn)作，并且個(gè)人訴訟保險(xiǎn)要持續(xù)推進(jìn)的話，也要在市場(chǎng)化商業(yè)化的運(yùn)作之下，其前提是投入與產(chǎn)出合不合市場(chǎng)規(guī)律，也就是保險(xiǎn)公司要有利潤(rùn)，這就衍生出公益化與市場(chǎng)化之間的博弈，兩者之間如何調(diào)適是個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度逐步建立、完善過程中一個(gè)非常突出的問題。

2.1.2 權(quán)利救濟(jì)的保障方式與其他救濟(jì)方式間的協(xié)調(diào)問題

克拉瑪依市最早嘗試建立個(gè)人訴訟制度是為了上訪問題，但現(xiàn)實(shí)中一些群眾比起“信法”更“信權(quán)”，遇到矛盾糾紛會(huì)先試著找關(guān)系，找不到關(guān)系就去上訪。有些群眾甚至結(jié)成群體，認(rèn)為群體上訪或者群體事件更容易引起領(lǐng)導(dǎo)重視。而這樣的“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”思維，以及協(xié)商、和解、調(diào)解、仲裁等除訴訟以外的解紛方式無(wú)一不顯示訴訟費(fèi)用并不是當(dāng)事人不選擇訴訟的主要因素[3]，并且如何協(xié)調(diào)不同解紛方式的適用，也是該制度推進(jìn)過程中需要解決的問題。

2.1.3 保險(xiǎn)市場(chǎng)還未發(fā)展充分，民眾的保險(xiǎn)意識(shí)也未完全建立的現(xiàn)實(shí)狀況

我國(guó)保險(xiǎn)制度相比發(fā)達(dá)國(guó)家建立較晚，有些民眾也會(huì)購(gòu)買有關(guān)保險(xiǎn)，但全面的抗風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)并未完全建立，很多人是不愿意多出一項(xiàng)花銷放在未知風(fēng)險(xiǎn)上，更不用說是開銷在訴訟保險(xiǎn)這種新生險(xiǎn)種上，畢竟有些人認(rèn)為自己一生都不會(huì)打官司。故克拉瑪依市在全國(guó)率先建立訴訟保險(xiǎn)制度就可能會(huì)面臨如下問題。一是公眾的知曉度不高，課題組在社區(qū)進(jìn)行訪談?wù){(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，作為一項(xiàng)惠民制度，社區(qū)工作人員并非全部知曉，而且即便知道，在對(duì)居民進(jìn)行宣傳時(shí)，選取的是低收入群體，而不是中低收入群體，導(dǎo)致在實(shí)際訪談中許多居民并未聽說過該制度；二是政府的配套措施并未建立，以地方法規(guī)為例，通過國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)搜索，克拉瑪依市出臺(tái)的地方法規(guī)中并沒有涉及個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度的法規(guī)；三是保險(xiǎn)公司作為一個(gè)營(yíng)利性的市場(chǎng)主體，如何在個(gè)人訴訟保險(xiǎn)建立的第一階段即政府為特定群體購(gòu)買該保險(xiǎn)后繼續(xù)推廣該險(xiǎn)種并從該險(xiǎn)種中能贏可觀的利潤(rùn)。

2.2 個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度正式建立

2015年7月18日，克拉瑪依市在邊試行邊完善的理念下建立個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度。承保的內(nèi)容包括法院立案費(fèi)，法院執(zhí)行費(fèi)，司法鑒定費(fèi)，律師代理費(fèi)，法院文書郵寄送達(dá)費(fèi)，法律咨詢費(fèi)6項(xiàng)費(fèi)用。保險(xiǎn)類型包括：一是客戶自愿到平安保險(xiǎn)公司各營(yíng)業(yè)點(diǎn)自行投保，確認(rèn)投保信息、交付保費(fèi)，由平安保險(xiǎn)出具正式保單，履行保險(xiǎn)責(zé)任（商業(yè)險(xiǎn)）；二是由克拉瑪依市司法局作為投保人，為本市特定人群進(jìn)行投保。理賠流程圖如下：

3 克拉瑪依市個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀分析與對(duì)策應(yīng)對(duì)

3.1 克拉瑪依市個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度的效果分析

經(jīng)過幾年的運(yùn)行，該制度在防范和化解訴訟風(fēng)險(xiǎn)、引導(dǎo)群眾通過法律渠道表達(dá)利益訴求、降低法律援助門檻，擴(kuò)大法律援助覆蓋面、推進(jìn)政府更好地履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能以及法治政府建設(shè)等方面取得了顯著成效。

3.2 克拉瑪依市個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度的現(xiàn)存問題

3.2.1 訴訟并非唯一解紛方式，訴訟費(fèi)用也非當(dāng)事人放棄訴訟的全部原因

建立個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度的目的是通過將原本當(dāng)事人承擔(dān)的訴訟成本轉(zhuǎn)嫁給保險(xiǎn)公司，達(dá)到讓更多人選擇以理性的法律程序解決矛盾糾紛的效果，但存在問題是保險(xiǎn)公司承保的個(gè)訴費(fèi)用針對(duì)的是訴訟費(fèi)用（法院立案費(fèi)、法院執(zhí)行費(fèi)、司法鑒定費(fèi)、律師代理費(fèi)、法院文書郵寄送達(dá)費(fèi)、法律咨詢費(fèi)），也就是說引導(dǎo)當(dāng)事人選擇訴訟的方式解決糾紛。然而化解矛盾糾紛的方式不僅僅只有訴訟一種，還有私力救濟(jì)和公力救濟(jì)兩大類途徑，具體的方式有，和解、協(xié)商、調(diào)解、仲裁、信訪等等，當(dāng)事人會(huì)出于各類因素的考慮選擇更適合解決糾紛的方式，特別是類似輕微交通事故的糾紛（像車輛剮蹭），很多人通過和解的方式就可以達(dá)到比較滿意的解紛效果，這些糾紛化解方式都是在合法的范圍。此外，近些年法院一直面臨著案多人少的問題，積極尋求多元化的糾紛化解方式已成為其解決此類問題較有效的路徑，而如何銜接個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度對(duì)于訴訟這類解紛方式的引導(dǎo)與倡導(dǎo)多元糾紛化解方式，是在推個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度過程中不得不面臨的問題。

實(shí)際上，相比發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)的訴訟門檻不算高，以訴訟費(fèi)用為例。根據(jù)《訴訟費(fèi)用交納辦法》第十三條 “案件受理費(fèi)的規(guī)定”中所列訴訟費(fèi)用可知，各類案件的訴訟費(fèi)用并不算高，但當(dāng)事人在解決糾紛時(shí)仍不會(huì)選擇訴訟方式的原因除了中國(guó)傳統(tǒng)的“厭訴”思想外，還有訴訟產(chǎn)生的時(shí)間成本、精力成本較大，當(dāng)事人更愿意選擇的是要么私力解決（和解、協(xié)商、找關(guān)系等），要么選擇效率更高的信訪（這跟有些當(dāng)事人信權(quán)不信法也有很大的關(guān)系），當(dāng)然，不排除有些當(dāng)事人將所有權(quán)利救濟(jì)方式選擇使用一次，而且每一種方式的程序用盡。

3.2.2 公共法律服務(wù)體系尚不完善，配套制度亟須建立

在個(gè)人訴訟保險(xiǎn)的具體過程中，需要律師進(jìn)行案件代理，理想效果是當(dāng)事人在律師庫(kù)中選取適合自己案件的律師進(jìn)行案件代理，或者是保險(xiǎn)公司選取經(jīng)驗(yàn)比較豐富、比較資深的律師進(jìn)行案件代理，以達(dá)到當(dāng)事人和保險(xiǎn)公司都比較滿意的效果：當(dāng)事人選擇資歷深、專業(yè)性強(qiáng)的律師，以便能更接近實(shí)現(xiàn)自己的訴求；保險(xiǎn)公司選取比較滿意的律師以便更能達(dá)到勝訴的希望，從而承擔(dān)更低的理賠金額，畢竟按照《訴訟費(fèi)用交納辦法》第二十九條的規(guī)定，訴訟費(fèi)用由敗訴方負(fù)擔(dān)，勝訴方自愿承擔(dān)的除外[4]。

雖然克拉瑪依市近幾年一直致力于公共法律服務(wù)體系的建設(shè)，建立司法所、基層法律服務(wù)所、律師事務(wù)所“所所對(duì)接”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)村（居）法律顧問全覆蓋等舉措，但仍未建立成熟的可供當(dāng)事人自由選擇的律所庫(kù)、律師庫(kù)，即便是跟個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度關(guān)系最為密切、利益最相關(guān)的保險(xiǎn)公司也沒有建成自己專門應(yīng)對(duì)該制度的律所庫(kù)、律師庫(kù)。在實(shí)際操作中，是由掌握律所、律師信息較全的司法局進(jìn)行指派，而且司法局指派的是律所，具體進(jìn)行案件代理的律師則由律所指派，在一般情況下指派的是年輕律師。在調(diào)研中筆者了解到指派年輕律師的原因大致是：一是此類代理和法律援助案件相似，帶有公益性質(zhì)，收費(fèi)不高，資歷較深的律師請(qǐng)不到；二是年輕律師案源較少，在律所從事3到5年甚至更長(zhǎng)時(shí)間才會(huì)打開“市場(chǎng)”，但是平常也要“生存”，故律所收到此類案件時(shí)一般指派給年輕律師。

3.3 針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的對(duì)策應(yīng)對(duì)

3.3.1 制定多樣性的宣傳方案，擴(kuò)寬群眾知曉渠道

市、區(qū)司法行政機(jī)關(guān)、宣傳部門、保險(xiǎn)公司等聯(lián)合制定可供群眾理解又易于接受的個(gè)人法律費(fèi)用制度宣傳方案，采取多種方式既提高覆蓋廣的知曉率，又能有針對(duì)性地對(duì)特定人群進(jìn)行具體政策宣傳，讓群眾對(duì)該制度先有知曉，進(jìn)而發(fā)展為積極認(rèn)知，再到心里期許，逐步深入?yún)⑴c該制度，并讓特定人群享受該紅利、讓普通群眾慢慢摒棄“信訪不信法”的思維，以更加科學(xué)的方式解決糾紛、維護(hù)多方權(quán)益。

鼓勵(lì)有關(guān)社會(huì)組織、團(tuán)體在有關(guān)企業(yè)、行業(yè)領(lǐng)域開展個(gè)人法律費(fèi)用保險(xiǎn)的宣傳，讓市場(chǎng)主體積極參與到該制度的逐步完善中，其帶來(lái)的效果是倒逼保險(xiǎn)公司、相關(guān)部門逐步擴(kuò)大該制度的適用范圍。

3.3.2 加快公共法律服務(wù)體系的建設(shè)，打通平臺(tái)和地域限制實(shí)現(xiàn)資源共享

自2014年司法部出臺(tái)《公共法律服務(wù)體系建設(shè)的通知》后，上海最先進(jìn)行公共法律服務(wù)體系建設(shè)的落實(shí)和探索，逐步建成實(shí)體、網(wǎng)絡(luò)、熱線平臺(tái)的一體建設(shè)。

期間，隨著相關(guān)政策、意見、公共法律服務(wù)體系發(fā)展指標(biāo)等出臺(tái)，像濟(jì)南、廈門、杭州結(jié)合本地實(shí)際和特色建立公共法律服務(wù)體系?？死斠朗幸皇强梢栽诨就瓿蓪?shí)體平臺(tái)的基礎(chǔ)上，逐步進(jìn)行實(shí)體平臺(tái)的優(yōu)化和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、熱線平臺(tái)的建立與完善，并且逐步打通三大平臺(tái)。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與其他公共法律服務(wù)體系發(fā)達(dá)地市的資源共享，特別是律師資源，并將此資源共享給保險(xiǎn)公司。此項(xiàng)工作帶來(lái)的比較令人期望的效果就是：參與個(gè)人法律費(fèi)用保險(xiǎn)的投保人可以在律師庫(kù)中，自愿挑選最適合的、最優(yōu)質(zhì)的律師，從而達(dá)到多方（個(gè)人、政府、保險(xiǎn)公司）滿意的效果。

3.3.3 完善配套制度，在保障運(yùn)行持續(xù)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)監(jiān)管

克拉瑪依市出臺(tái)的地方法規(guī)有7部，其中并沒有涉及個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度的法規(guī)，在該制度逐步完善的過程中配套制度要到位，將最基本的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任規(guī)定清楚，以保障該項(xiàng)制度在合法合規(guī)的框架下運(yùn)行。在此基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)事前、事中、事后全過程的監(jiān)管。

4 結(jié)語(yǔ)

個(gè)人法律費(fèi)用保險(xiǎn)是一項(xiàng)制度創(chuàng)新，是運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的具體實(shí)踐，對(duì)推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)發(fā)揮著已被證實(shí)的積極作用。在民族地區(qū)——新疆克拉瑪依市率先建立該制度，其體現(xiàn)的是民族地區(qū)在法治政府建設(shè)過程中的一種探索性的制度創(chuàng)新，有其可推廣的價(jià)值與正向作用。

主要參考文獻(xiàn)

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