高速公路PPP項目投融資模式與財務(wù)管理對策研究

引言

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求日益增長。作為交通基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，高速公路的投資規(guī)模不斷擴大。但僅僅依靠傳統(tǒng)的政府財政投人已難以滿足高速公路建設(shè)的巨大資金需求。在此背景下，PPP模式作為一種創(chuàng)新的項目融資方式應(yīng)運而生。PPP模式能夠充分利用社會資本，減輕政府財政壓力，提高項目建設(shè)和運營效率。然而，PPP項目涉及主體多、周期長、風險高，對財務(wù)管理提出了更高要求。如何選擇適合的投融資模式并加強PPP項目財務(wù)管理，成為推動高速公路PPP項目健康發(fā)展亟待解決的重要問題

一、高速公路PPP項目投融資特點分析

（一）資金需求規(guī)模巨大

高速公路建設(shè)投資額普遍較大，這主要由其工程特性所決定。高速公路項目通常涉及大量的土地征用、復雜的地形處理、橋梁隧道建設(shè)以及沿線服務(wù)設(shè)施建設(shè)，工程量龐大且技術(shù)要求高。這種巨額資金需求使得許多中小型投資機構(gòu)難以獨立參與，形成了較高的資金準入門檻。通過PPP模式，可以有效整合政府和社會資本的資源優(yōu)勢，降低單一投資主體的資金壓力。政府與社會資本簽訂長期合作協(xié)議，明確權(quán)責劃分和收益分配機制，為社會資本提供相對穩(wěn)定的投資預(yù)期，從而激發(fā)其參與高速公路建設(shè)的積極性，解決因資金壁壘導致的私人資本參與不足問題。

(二)投融資決策復雜性高

高速公路PPP項目投融資決策具有多維度的復雜性。首先，高速公路作為準公共產(chǎn)品，其投融資決策不僅需要考慮市場因素，還需兼顧政府政策導向、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略以及社會公平等多方面因素。這種多元考量使決策過程更為復雜。其次，高速公路項目的投資回報目標設(shè)定也較為特殊，不同于一般商業(yè)項目追求利潤最大化，高速公路PPP項目需要在保障公共利益的前提下，合理確定投資回報率和風險分擔比例，平衡政府與社會資本雙方利益，這是投融資協(xié)議談判的核心難點。此外，高速公路建設(shè)周期長、運營期限長，增加了投融資決策的不確定性。在項目全生命周期內(nèi)，宏觀經(jīng)濟環(huán)境、交通流量、政策法規(guī)等關(guān)鍵因素都可能發(fā)生變化，這要求投融資決策具有前瞻性和靈活性，以應(yīng)對長期不確定風險。

（三)風險分擔機制多元

與傳統(tǒng)政府主導的高速公路建設(shè)模式相比，PPP模式下的風險分擔呈現(xiàn)多元化特征。在傳統(tǒng)模式下，項目風險主要由政府承擔，容易導致政府債務(wù)風險集中，增加財政壓力。而在PPP模式下，政府與社會資本根據(jù)“風險分配最優(yōu)\"原則，將不同類型的風險分配給最適合管理該風險的主體承擔。通常，政府主要承擔政策風險、規(guī)劃風險等宏觀層面的不確定性；社會資本則主要承擔融資風險、建設(shè)風險、運營風險等微觀層面的不確定性。這種風險分散機制有效降低了單一主體的風險承擔壓力，提高了整體風險管控效率。風險分擔的合理性直接影響項目的可行性和可持續(xù)性?？茖W的風險分擔機制既能激勵社會資本提高效率，又能保障政府公共利益，實現(xiàn)雙方合作共贏。

二、高速公路PPP項目投融資與財務(wù)管理面臨的挑戰(zhàn)

(一)投融資模式選擇不當

在高速公路PPP項目實踐中，投融資模式選擇不當是普遍存在的問題。一些項目盲目照搬其他地區(qū)的經(jīng)驗，未充分考慮本地區(qū)交通需求特點、經(jīng)濟發(fā)展水平和財政承受能力，導致項目運營后面臨嚴重的財務(wù)困境。具體表現(xiàn)為：一是未綜合考慮項目性質(zhì)與模式適配性，導致后期運營收入遠低于預(yù)期；二是未能科學測算項目收益，過于樂觀估計交通流量，高估項目收益；三是投資回報機制設(shè)計不合理，激勵約束機制不到位，未能有效平衡政府、社會資本與使用者三方利益。投融資模式選擇不當不僅導致項目融資困難、成本高，還可能引發(fā)后續(xù)一系列合同糾紛和管理困境，嚴重影響了項目的可持續(xù)發(fā)展3]

(二)融資結(jié)構(gòu)不合理

當前，我國高速公路PPP項目融資結(jié)構(gòu)普遍存在著資本金比例偏低、債務(wù)融資比例過高的問題。過高的債務(wù)比例，一方面加重了項目的還本付息壓力，增加財務(wù)風險；另一方面也影響了項目收益水平，削弱社會資本的投資積極性。導致這一問題的原因是多方面的，一些地方政府承諾固定回購或給予過高投資回報率，導致社會資本偏好債務(wù)融資而非股權(quán)融資，這進一步加劇了融資結(jié)構(gòu)失衡。此外，在項目準備階段，前期論證不足、財務(wù)測算失實，低估項目資本金需求，也是導致資本金比例偏低的重要原因。融資結(jié)構(gòu)不合理給高速公路PPP項目財務(wù)管理和項目本身的可持續(xù)發(fā)展帶來嚴峻挑戰(zhàn)，因此有必要采取針對性的優(yōu)化措施。

（三)風險控制能力不足

與傳統(tǒng)工程項目相比，高速公路PPP項目具有建設(shè)周期長、運營期限長、不確定因素多等特點，對參與各方的風險管控能力提出更高要求。高速公路PPP項目實踐普遍存在風險控制意識淡薄、風險控制手段單一、風險應(yīng)對機制不健全等問題，風險管理流于形式，風險控制能力明顯不足已成為掣肘項目成功實施的關(guān)鍵障礙。在風險識別方面，缺乏對相關(guān)風險的全面梳理和分析，風險清單不完整，風險評估流于表面；在風險分配方面，存在風險分擔機制不健全、責任邊界不清晰、風險分擔不合理等問題；在風險應(yīng)對方面，缺乏針對性的風險應(yīng)對預(yù)案和處置機制，一旦風險發(fā)生，往往陷入被動。

（四）財務(wù)信息不透明

伴隨著高速公路PPP項目的蓬勃發(fā)展，各界對提高項目財務(wù)透明度、加強信息公開的呼聲日益高漲。但在現(xiàn)實中，不少PPP項目仍然存在財務(wù)信息披露不全面、不規(guī)范、不及時等問題，損害各方利益，引發(fā)社會質(zhì)疑。主要表現(xiàn)在：一是信息披露內(nèi)容不全面，重大事項披露不充分；二是信息披露標準不統(tǒng)一，口徑不一致，相關(guān)財務(wù)指標缺乏可比性；三是信息披露時效性差，滯后現(xiàn)象嚴重，難以反映項目實時狀況；四是信息披露渠道不暢通，披露平臺建設(shè)滯后，公眾獲取信息存在一定難度。究其原因，既有相關(guān)制度規(guī)范缺失、約束不力的因素，也有項自參與方主動披露意識不強、信息公開能力不足的原因。

三、高速公路PPP項目投融資模式與財務(wù)管理的對策分析

（一)科學選擇投融資模式

選擇合適的投融資模式是高速公路PPP項目成功的關(guān)鍵。高速公路項目的投融資模式選擇可從多方面人手進行優(yōu)化：建立科學的項目分類評估體系至關(guān)重要。項目管理者應(yīng)根據(jù)項目的區(qū)位條件、交通流量預(yù)測、資金需求、預(yù)期收益等因素，對高速公路PPP項目進行分類評估，明確項目的商業(yè)屬性和公益屬性，為投融資模式選擇提供科學依據(jù)

投融資模式設(shè)計的創(chuàng)新值得探索。管理團隊可針對不同類型高速公路項目的特點，靈活設(shè)計混合式投融資模式，如 政府補貼\"“TOT+RO\"等，以實現(xiàn)風險與收益的合理匹配?！邦A(yù)期收益共享、超額收益分成”機制的引入，有助于調(diào)動社會資本積極性，降低政府財政風險。合同設(shè)計者為應(yīng)對外部環(huán)境變化和不可預(yù)見風險，應(yīng)在項目合同中預(yù)設(shè)合理的調(diào)整和退出機制，明確政府回購、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合同終止等條件和程序，為各方提供有序退出通道，以此降低投融資模式選擇失當帶來的長期負面影響。

(二)優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)

破解融資難題，關(guān)鍵在于優(yōu)化項目資本結(jié)構(gòu)，積極拓寬融資渠道，著力構(gòu)建股債結(jié)構(gòu)合理、多元投融資并舉的融資格局。一方面，要合理設(shè)置項目資本金比例。項目管理者應(yīng)綜合考慮項目收益水平、融資成本、風險分擔等因素，在充分測算的基礎(chǔ)上確定適度的資本金比例，避免過度負債導致的高杠桿風險。在此基礎(chǔ)上，項目公司可積極爭取財政資金投入，用好用足專項建設(shè)基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等股權(quán)投資，為項目增信提供有力支撐。

另一方面，要創(chuàng)新債務(wù)融資方式。管理團隊可積極爭取開發(fā)性金融、政策性金融支持，盤活開發(fā)銀行貸款、長期限貸款等低成本資金。項目公司可穩(wěn)步推進項目收益權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款，拓寬抵質(zhì)押物范圍。同時，積極發(fā)展資產(chǎn)證券化融資，盤活存量資產(chǎn)，優(yōu)化負債結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)自身融資結(jié)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。

(三)加強預(yù)算管理

預(yù)算管理作為高速公路PPP項目財務(wù)管理的核心環(huán)節(jié)，貫穿項自全生命周期。項自公司應(yīng)構(gòu)建科學完善的預(yù)算管理體系，確保資金使用效率與成本控制的有效性。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，項目公司應(yīng)建立以項目為中心的全面預(yù)算體系，涵蓋建設(shè)期資本支出、運營期收入、費用和現(xiàn)金流等多維度內(nèi)容。

預(yù)算團隊應(yīng)充分考慮建設(shè)進度計劃、交通流量預(yù)測等關(guān)鍵因素，對重大不確定因素采用情景分析法，增強預(yù)算應(yīng)對外部變化的適應(yīng)性。在預(yù)算執(zhí)行控制方面，項目公司應(yīng)建立月度、季度、年度三級預(yù)算執(zhí)行分析制度，以便及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行偏差并分析原因。對超預(yù)算事項，要嚴格執(zhí)行調(diào)整審批程序，加強重點項目資金監(jiān)控。項目公司可引入預(yù)算執(zhí)行預(yù)警系統(tǒng)，對異常情況及時預(yù)警并采取應(yīng)對措施。

（四）優(yōu)化資金管理

高速公路PPP項目資金規(guī)模龐大、周期長，科學的資金管理對項目成功至關(guān)重要。項目公司首先應(yīng)加強資金籌集管理，根據(jù)項目需求計劃測算資金缺口，制定分階段、多渠道的籌集方案。建設(shè)期應(yīng)合理平衡股權(quán)與債權(quán)融資比例；運營期可探索資產(chǎn)證券化等創(chuàng)新融資方式，降低融資成本，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。

項目公司應(yīng)加強與銀行的合作，利用現(xiàn)金管理工具實現(xiàn)余額結(jié)構(gòu)化管理，提高閑置資金收益。對于階段性閑置資金，項目公司可在保證安全性和流動性前提下，選擇適當金融產(chǎn)品進行增值管理。在資金風險管理方面，項目公司應(yīng)建立現(xiàn)金流預(yù)警機制，定期開展壓力測試，提前識別潛在風險。針對利率風險，可運用金融衍生工具進行對沖；針對流動性風險，應(yīng)建立多層次流動性儲備，確保資金鏈安全。

(五)加強稅務(wù)管理

高速公路PPP項目涉稅事項復雜，科學的稅務(wù)管理對優(yōu)化項目財務(wù)績效具有重要意義。項目公司應(yīng)在項目籌備階段開展全面涉稅分析，研究項目涉及的增值稅、企業(yè)所得稅、土地使用稅等主要稅種及優(yōu)惠政策。針對PPP項目的特殊性，深人分析特許經(jīng)營權(quán)攤銷、政府補助、資產(chǎn)移交等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的稅務(wù)處理，識別潛在稅務(wù)風險點，為投融資決策提供支持。當然，稅務(wù)籌劃要合法合規(guī)、量身定制。

在項目設(shè)計階段，合理規(guī)劃公司注冊地、組織形式；在合同簽訂階段，科學安排交易結(jié)構(gòu)；在運營階段，合理利用稅收優(yōu)惠政策，依法降低稅負。項目公司應(yīng)建立長效的稅務(wù)合規(guī)管理機制，配備專業(yè)的稅務(wù)人員，健全稅務(wù)管理制度，規(guī)范發(fā)票管理、納稅申報等基礎(chǔ)工作。同時，項自公司應(yīng)加強與稅務(wù)機關(guān)的溝通，及時了解政策變化，主動咨詢復雜業(yè)務(wù)的處理方法。

（六）完善會計核算體系

高速公路PPP項目具有合同復雜、周期長、金額大等特點，需要建立規(guī)范精細的會計核算體系。項目公司財務(wù)部門應(yīng)根據(jù)PPP項目特性，設(shè)計科學的會計科目體系和核算口徑，特別是對特許經(jīng)營權(quán)確認、政府補助、移交資產(chǎn)等特殊業(yè)務(wù)，制定專門的會計處理指引。會計體系設(shè)計應(yīng)兼顧監(jiān)管要求與管理需要，確保既符合會計準則規(guī)定，又能滿足內(nèi)部精細化管理需求。

在特許經(jīng)營權(quán)會計處理方面，項目公司應(yīng)正確區(qū)分“金融資產(chǎn)模式”與“無形資產(chǎn)模式”，或采用混合模式進行確認計量。項目公司應(yīng)強化會計核算內(nèi)部控制，規(guī)范會計憑證、賬簿和財務(wù)報告管理，建立科學的檔案管理制度。針對PPP項目重大交易事項，要建立專門審核機制，必要時聘請外部專家評估咨詢，以便提高會計處理的專業(yè)性和權(quán)威性。

結(jié)束語

高速公路PPP項目對加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、緩解地方政府財政壓力具有重要意義。但PPP項目同時也面臨著諸多財務(wù)管理挑戰(zhàn)，需要采取有針對性的應(yīng)對措施。通過科學選擇投融資模式、優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)、加強財務(wù)管理等措施，高速公路PPP項目的財務(wù)管理水平將得到顯著提升。未來，隨著PPP模式的不斷成熟和完善，高速公路PPP項目的財務(wù)管理也將進一步優(yōu)化創(chuàng)新，并為推動交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展貢獻更大力量。

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作者簡介：李韶熔 (1993.10-) ，女，漢族，河南平頂山人，本科，項目公司財務(wù)管理負責人，經(jīng)濟師，研究方向：項目投融資管理。