論耕地占補平衡政策對耕地保護的作用

中圖分類號：F323.211 文獻標(biāo)志碼：B 文章編號：2095-3305(2025)05-0061-03

隨著社會經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，非農(nóng)建設(shè)需求激增，耕地資源面臨嚴重威脅。特別是在城鎮(zhèn)化進程加速推進的背景下，耕地占用問題愈發(fā)突出，耕地面積的減少已成為制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一。同時，農(nóng)業(yè)用地的非農(nóng)化使得原本的耕地資源無法有效恢復(fù)或轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量的耕地。為了應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，耕地占補平衡政策應(yīng)運而生。耕地占補平衡是指在一個特定的區(qū)域內(nèi)，耕地的占用和補充要達到一個動態(tài)的平衡狀態(tài)[1]。這項工作對保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)、確保糧食安全，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。

1耕地占補平衡政策基本概況

1.1耕地占補平衡政策的核心目標(biāo)與框架

耕地占補平衡政策的核心目標(biāo)是確保耕地總量不減少、質(zhì)量不下降，并通過科學(xué)調(diào)控和管理，平衡耕地占用與補充的關(guān)系。具體來說，政策旨在通過實施耕地總量管控，確保在非農(nóng)建設(shè)和農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化過程中，能夠有效補充因占用而減少的耕地。核心框架上，耕地占補平衡政策采取了“占補平衡”和“以補定占”兩大原則，以各地省級管理為基礎(chǔ)，實施區(qū)域性耕地總量動態(tài)平衡和質(zhì)量穩(wěn)定管理[2-3]。特別是在對耕地質(zhì)量的管理上，該政策強調(diào)補充耕地質(zhì)量不能低于被占用耕地的平均質(zhì)量，并通過制定嚴格的補充耕地標(biāo)準(zhǔn)，確保土地的長期穩(wěn)定利用。政策還加強了各類占用耕地行為的管理，包括非農(nóng)建設(shè)、綠化造林、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)等，確保各類占用行為都能嚴格按照補充耕地標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

1.2相關(guān)法律法規(guī)與政策支持

耕地占補平衡政策的實施離不開法律法規(guī)和政策的支撐?！吨腥A人民共和國土地管理法》與《耕地保護法(草案)》為耕地保護提供了法律基礎(chǔ)，而《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強耕地保護提升耕地質(zhì)量完善占補平衡的意見》則明確了耕地占補平衡的新要求，提出了要建立健全耕地保護與管理機制，強化耕地質(zhì)量控制，實行最嚴格的耕地保護制度。為了落實耕地占補平衡政策，相關(guān)部門如自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等聯(lián)合出臺了一系列細化的管理措施和技術(shù)指導(dǎo)文件，確保政策能夠在實踐中得到落地執(zhí)行。例如，補充耕地的質(zhì)量評定標(biāo)準(zhǔn)、耕地開墾費的征收辦法等，均為政策實施提供了法律保障和操作依據(jù)。

2耕地占補平衡政策實施效果的評估

第一，耕地占補平衡政策實施以來，在耕地占用與補充平衡方面取得了一定成果。各地通過嚴格的審批管理，對非農(nóng)建設(shè)占用耕地進行了有效限制，減少了不必要的耕地占用。各地實施的耕地補充措施也在一定程度上實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。根據(jù)年度國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)，許多省份已通過整治未利用地、恢復(fù)園林地等手段，成功補充了一定數(shù)量的耕地。盡管如此，在一些快速發(fā)展地區(qū)，非農(nóng)建設(shè)需求仍然較高，部分地區(qū)的補充耕地面臨較大壓力，尤其是高質(zhì)量耕地的補充仍存在困難。總體而言，政策對耕地總量的保障起到了積極作用，但在實際操作中，補充耕地的數(shù)量與質(zhì)量仍需進一步提升，以確保政策目標(biāo)的全面達成。

第二，提升耕地質(zhì)量是耕地占補平衡政策的重要目標(biāo)之一。從實施情況來看，一些地區(qū)通過科學(xué)規(guī)劃和土地整治，成功恢復(fù)了部分受損耕地，提高了耕地的生產(chǎn)能力。然而，也存在部分補充耕地由于土壤質(zhì)量較差或歷史遺留問題，難以達到規(guī)定的耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。部分地區(qū)補充耕地的質(zhì)量差距較大，亟須加強技術(shù)支持與監(jiān)控措施，確保補充耕地的質(zhì)量不低于占用耕地的平均水平。此外，短期內(nèi)，耕地質(zhì)量提升效果尚不完全顯現(xiàn)，在科學(xué)耕作和土地管理方面仍需進一步加強。

第三，在土地資源的有效利用方面，耕地占補平衡政策通過合理的規(guī)劃與管理，推動了耕地的合理布局和可持續(xù)利用。政策強調(diào)優(yōu)先恢復(fù)優(yōu)質(zhì)耕地，利用低坡度耕地和非耕地進行補充，避免無序開發(fā)和過度開墾。特別是在土地整治和綜合治理項目的推動下，一些區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了耕地與其他土地資源的有序整合，提高了土地資源的利用率。同時，政策推動了土地生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)，減少了因過度開發(fā)而導(dǎo)致的生態(tài)損害。然而，耕地資源相對稀缺的地區(qū)，在保證土地利用的長效機制、確保土地利用的可持續(xù)性方面仍有較大的提升空間。

第四，耕地占補平衡政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響是多方面的。政策通過保證耕地總量的穩(wěn)定，間接保障了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)。在某些地區(qū)，因補充耕地的措施而提高了耕地質(zhì)量，提升了農(nóng)田生產(chǎn)力，對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)有一定的促進作用。政策實施過程中，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了加強，農(nóng)業(yè)用地的生態(tài)環(huán)境得到了改善，農(nóng)民的生產(chǎn)條件也有所改善。然而，部分農(nóng)民對政策實施存在一定的擔(dān)憂，認為耕地占用限制可能會影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的擴展，尤其是在一些農(nóng)業(yè)密集區(qū)，土地資源的競爭可能更加激烈。

3耕地占補平衡政策在執(zhí)行過程中面臨的問題

3.1地方執(zhí)行力度與政策落地差異

耕地占補平衡政策的有效實施離不開地方政府的貫徹與執(zhí)行，但在不同地區(qū)，政策的落地效果存在顯著差異。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平、土地資源狀況、政策執(zhí)行能力等方面的差異，部分地方政府在執(zhí)行政策時往往存在偏差或執(zhí)行不力的現(xiàn)象[4。例如，某些經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，非農(nóng)建設(shè)用地需求較大，地方政府在審批占用耕地時，可能為了促進經(jīng)濟發(fā)展，未嚴格落實耕地占補平衡，存在“先占后補”甚至“占大于補”的情況。而在一些經(jīng)濟較為薄弱的地區(qū)，由于資金和技術(shù)短缺，難以高質(zhì)量地進行耕地補充，補充耕地的數(shù)量和質(zhì)量不能得到保障。

3.2補充耕地質(zhì)量與數(shù)量的保障問題

耕地占補平衡政策的核心目標(biāo)之一是確保耕地的數(shù)量和質(zhì)量不受影響。然而，實際操作中，補充耕地的數(shù)量和質(zhì)量往往無法完全保障。隨著城鎮(zhèn)化進程不斷推進，耕地總量的減少和高質(zhì)量耕地的稀缺問題越加突出，補充的耕地數(shù)量難以完全彌補被占用耕地的損失。同時，由于部分地區(qū)原有耕地的土地質(zhì)量較差或土地利用不合理，補充的耕地往往存在一定的質(zhì)量差距，難以達到占用耕地的標(biāo)準(zhǔn)。尤其是一些低效或未開發(fā)的土地在補充過程中轉(zhuǎn)化成耕地后，其土壤結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)能力較為薄弱，導(dǎo)致農(nóng)田生產(chǎn)力下降。

3.3非農(nóng)建設(shè)占用耕地的控制難題

隨著社會經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，非農(nóng)建設(shè)用地需求日益增加，耕地被占用的壓力逐漸加大。在耕地占補平衡政策中，雖然明確提出非農(nóng)建設(shè)占用耕地必須進行補充，但在實際操作中，如何控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地依然是一個難題。許多地方的非農(nóng)建設(shè)項目，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等，往往因其經(jīng)濟效益的推動，優(yōu)先得到政策支持。在這一過程中，一些地方政府可能因考慮經(jīng)濟發(fā)展需要，未能嚴格遵守耕地占補平衡的要求，甚至出現(xiàn)違法占用耕地的情況[5]。由于各地在規(guī)劃和審批過程中存在差異，部分地方對非農(nóng)建設(shè)項目的審查較為寬松，容易導(dǎo)致耕地資源的不合理占用。因此，如何在保證經(jīng)濟發(fā)展與土地資源保護之間取得平衡，成為耕地占補平衡政策實施中的重大挑戰(zhàn)。

3.4資金與資源配置的難點

耕地占補平衡政策實施過程中，資金與資源配置的問題是制約政策落地的一個重要因素。補充耕地需要大量的資金支持，尤其是在開展土地整治、耕地恢復(fù)、土壤改良等方面。許多地方在實際操作中面臨資金不足的問題，尤其是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，缺乏足夠的財政支持來推進耕地補充工作。耕地補充項目通常需要多方協(xié)調(diào)與資源整合，包括土地開發(fā)、環(huán)境修復(fù)、技術(shù)支持等方面的投入，這就需要地方政府和企業(yè)在資金配置上作出有效統(tǒng)籌。然而，各地財政收入差異較大，部分地方政府在政策執(zhí)行中的資源配置難以滿足補充耕地的需求，導(dǎo)致補充耕地工作的推進速度緩慢。

3.5生態(tài)保護與耕地恢復(fù)的平衡挑戰(zhàn)

在耕地占補平衡政策實施過程中，如何平衡生態(tài)保護與耕地恢復(fù)之間的矛盾是一個復(fù)雜的挑戰(zhàn)。耕地補充往往涉及對自然生態(tài)環(huán)境的改造，特別是在原本是濕地、草地等生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域進行耕地恢復(fù)時，可能會破壞當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)平衡。例如，將濕地轉(zhuǎn)化為耕地后，雖然可以補充一定的耕地面積，但可能會導(dǎo)致生物多樣性喪失、生態(tài)環(huán)境退化，進而影響區(qū)域的生態(tài)安全。因此，如何在補充耕地的過程中保護生態(tài)環(huán)境，避免過度開發(fā)和生態(tài)破壞，成為政策實施中的一大難題。

4耕地占補平衡政策的改進與優(yōu)化建議

4.1完善耕地占補平衡的管理機制

為了增強耕地占補平衡政策的實施效果，必須進一步完善耕地占補平衡的管理機制。相關(guān)部門應(yīng)加強各級政府之間的協(xié)調(diào)與合作，建立健全信息共享與聯(lián)動機制，確保政策實施的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性。需要加強對地方政府執(zhí)行情況的監(jiān)督與考核，特別是在耕地補充方面，應(yīng)構(gòu)建專門的評估體系，定期檢查各地政策落實情況，確保每個地方能夠按照要求執(zhí)行耕地占補平衡任務(wù)[。此外，相關(guān)部門還應(yīng)加大對耕地占用行為的審查力度，對于可能導(dǎo)致耕地大量占用的項目，進行嚴格的審批與審查，避免過度占用耕地。通過這些措施，能夠更好地實現(xiàn)耕地資源的保護與合理利用，為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。

4.2提高補充耕地質(zhì)量監(jiān)控與驗收標(biāo)準(zhǔn)

補充耕地質(zhì)量的監(jiān)控與驗收標(biāo)準(zhǔn)是確保耕地占補平衡政策取得實效的重要環(huán)節(jié)。為了提高補充耕地的質(zhì)量，需要明確科學(xué)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，制定出一套詳細且可操作的耕地質(zhì)量驗收體系。相關(guān)部門應(yīng)加強對補充耕地過程的全過程監(jiān)管，確保每一塊耕地的補充過程都符合環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求。例如，在補充耕地時，可以引入土壤修復(fù)技術(shù)、農(nóng)業(yè)生態(tài)修復(fù)措施等，確保補充耕地能夠承載持續(xù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。此外，相關(guān)部門還應(yīng)通過科技創(chuàng)新，提高耕地質(zhì)量評估技術(shù)水平，利用遙感監(jiān)測、地理信息系統(tǒng)等手段，實時跟蹤耕地質(zhì)量變化，確保補充耕地的質(zhì)量能夠達到甚至超過原有耕地的標(biāo)準(zhǔn)，從而確保政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

4.3 加強跨區(qū)域協(xié)作與資源共享

耕地資源的分布不均衡是耕地占補平衡政策面臨的一大挑戰(zhàn)。為了解決這一問題，建議加強跨區(qū)域的協(xié)作與資源共享。不同地區(qū)可以根據(jù)自身的資源稟賦、經(jīng)濟條件等，合理調(diào)配耕地補充任務(wù)。例如，一些耕地資源相對豐富的地區(qū)，可以承擔(dān)更多的耕地補充任務(wù)，耕地資源緊張的地區(qū)則應(yīng)重點關(guān)注耕地保護和高效利用[。在跨區(qū)域合作中，相關(guān)部門可以加強信息共享、經(jīng)驗交流，共同研究土地利用的最佳方案，避免資源浪費。國家層面應(yīng)進一步制定統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃和政策框架，以確保各地在實施耕地占補平衡時能夠有效結(jié)合地方實際情況，合理分配資源，實現(xiàn)共贏。

4.4推動技術(shù)創(chuàng)新與政策支持

在耕地占補平衡政策的實施過程中，技術(shù)創(chuàng)新和政策支持是提高效率、降低成本的重要手段。相關(guān)部門應(yīng)加強耕地恢復(fù)技術(shù)的研發(fā)與推廣，利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，如精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)技術(shù)、智能水利設(shè)施等，提高耕地補充的效率與質(zhì)量。同時，鼓勵社會資本的參與，為土地整治與恢復(fù)提供資金支持。相關(guān)部門可通過稅收優(yōu)惠、財政補貼等政策，吸引更多企業(yè)參與耕地恢復(fù)項目，形成多方共同推進的良好局面。此外，相關(guān)部門還應(yīng)加大對地方政府和農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)力度，提高基層工作人員的執(zhí)行能力和技術(shù)水平，確保各項補充耕地措施能夠順利開展。

4.5強化公眾參與與透明度建設(shè)

耕地占補平衡政策的順利開展與落實離不開社會公眾的理解與支持。因此，必須強化公眾參與與政策透明度建設(shè)。相關(guān)部門應(yīng)通過多渠道、多方式向公眾普及耕地保護的重要性與政策內(nèi)容，增強公眾的政策認知與參與意識。同時，提升政策執(zhí)行過程的透明度，定期公布各地耕地占補平衡的進展情況和存在的問題，接受社會監(jiān)督。通過公眾參與和社會監(jiān)督，不僅能夠提高政策執(zhí)行的透明度和公信力，還能促進政策實施的公平性與合理性，從而確保耕地占補平衡政策的順利落實。

5結(jié)束語

耕地占補平衡政策在推動土地資源優(yōu)化配置和經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，但也暴露出執(zhí)行層面的諸多問題。例如，地方政府執(zhí)行力度不足，部分地方政府在追求經(jīng)濟增長的過程中忽視了生態(tài)保護與農(nóng)民權(quán)益保障，導(dǎo)致土地開發(fā)過程中的過度開發(fā)與生態(tài)失衡；補償機制存在不公平和不透明的問題，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的利益未能得到有效保障，補償標(biāo)準(zhǔn)和程序的不合理使得政策實施的公信力受到質(zhì)疑；王地開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護之間的平衡尚未完全實現(xiàn)，部分地區(qū)的土地開發(fā)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的嚴重退化，資源的可持續(xù)性面臨巨大壓力。未來，相關(guān)部門應(yīng)進一步強化政策引導(dǎo)、加強科技創(chuàng)新和監(jiān)測體系建設(shè)、優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推廣先進的農(nóng)業(yè)管理理念和技術(shù)等。只有這樣，才能為保障糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供助力。

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