論ICAO導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)及北斗系統(tǒng)話語(yǔ)權(quán)提升

Discussion on the Legal Nature of ICAO Navigation Standards and the Enhancement ofBeiDou System's Influence

GONG Zhi-hui CAI Gao-qiang （Faculty ofLaw，Xiangtan University）

Abstract：TheinclusionofBeiDouSARPs intheVolumeIofAnnex10oftheConventiononInternationalCivilAviationis undoubtedlyamajorbreakthrough inthe internationalizationofBeiDoucivilaviation standards，whichmarks thatBeiDou systemhasoffciallybecomeaglobalsatelitenavigationsystemrecognizedbytheICAO.Thestableoperationofthesystem cannotbeseparated fromtheperfectstandardsdevelopment，andtheresearchonICAOnavigationstandards includingBeiDou SARPs is the prerequisite foundation for the subsequent development of BeiDou system.This paper introduces the main contentsofICAOnavigationstandardssuchas thedevelopmentbodytheformofperformance，asellasthedevelopentnd revisionproces.Throughanalysisanddemonstration，itisconcludedthatalthoughSARPsshouldberegardedasinteational softlawintermsofthelegalnature，theactualimplementationcanalsohavecertainlegalefects.Inthefuture，Chinahould improve thedomestic standardssystemofBeiDou civil aviationapplication as soonas possible，continueto promote the standardization workof BeiDou SARPsin ICAO，andcontinuously enhance the international incluenceofBeiDousystemin standardsdevelopment，soas torealizetheglobalandindustrialapplicationofBeiDousystemincivilaviation field.

Keywords：International CivilAviationOrganization，eDouateliteNavigationSystem，sandardsandrecommended practices，legal nature

北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)是我國(guó)首個(gè)獨(dú)立研發(fā)、自主運(yùn)行的全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)（GNSS）。隨著北斗三號(hào)建成，北斗系統(tǒng)已在我國(guó)民航領(lǐng)域廣泛應(yīng)用。系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行離不開(kāi)完善的標(biāo)準(zhǔn)制定。北斗系統(tǒng)在民航領(lǐng)域的全球化、產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，必須得到國(guó)際民航組織（ICAO）的認(rèn)可，并將其系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)加入ICAO規(guī)范體系。為此，中國(guó)民航局于2010年向ICAO提交了制定北斗標(biāo)準(zhǔn)和建議措施（SARPs）的申請(qǐng)并于2011年獲批。在經(jīng)歷了十多年的努力探索和標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)證后，包含北斗SARPs的《國(guó)際民用航空公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）附件10卷I第93次修訂于2023年11月正式生效，這標(biāo)志著北斗系統(tǒng)正式成為ICAO認(rèn)可的GNSS核心星座。不可否認(rèn)的是，加入ICAO規(guī)范無(wú)疑是北斗民航標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化工作取得的一大突破，但我國(guó)面臨的挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻。未來(lái)，如何繼續(xù)推進(jìn)北斗民航標(biāo)準(zhǔn)在ICAO中的國(guó)際化工作，如何提升我國(guó)在導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)制定上的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，實(shí)現(xiàn)北斗系統(tǒng)在民航領(lǐng)域的全球化、產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用仍是北斗工作組面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。目前，北斗標(biāo)準(zhǔn)在ICAO規(guī)范中主要以SARPs及其指導(dǎo)材料的形式存在，具體規(guī)定在《公約》的附件10卷I當(dāng)中。準(zhǔn)確把握ICAO導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)是北斗系統(tǒng)在民航領(lǐng)域全球化、產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用的前提基礎(chǔ)，也是提升我國(guó)導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)制定國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的必然要求。

1 ICAO導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)的制定主體

ICAO導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)的制定，由國(guó)際民航組織及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與有關(guān)的《公約》締約國(guó)共同進(jìn)行。

1.1國(guó)際民航組織

國(guó)際民航組織依據(jù)《國(guó)際民用航空公約》設(shè)立，是聯(lián)合國(guó)負(fù)責(zé)民用航空的專門機(jī)構(gòu)，通過(guò)制定各種與民航有關(guān)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整世界民航關(guān)系。在導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)的制定上，ICAO主要為各締約國(guó)提供平等溝通、自由協(xié)商的技術(shù)交流平臺(tái)，并利用其在世界民航領(lǐng)域的重要地位，保障ICAO標(biāo)準(zhǔn)的有效

實(shí)施。

1.2國(guó)際民航組織的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

國(guó)際民航組織由大會(huì)、理事會(huì)和秘書(shū)處3個(gè)機(jī)構(gòu)組成。在ICAO導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)的制定上，3個(gè)機(jī)構(gòu)既各司其職又相互配合。其中，大會(huì)為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由全體《公約》締約國(guó)組成，負(fù)責(zé)審查理事會(huì)提交的各種專業(yè)報(bào)告并作最終決定。

理事會(huì)由大會(huì)選出的36個(gè)締約國(guó)組成，作為常設(shè)機(jī)構(gòu)向大會(huì)負(fù)責(zé)。在ICAO導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)的制定上，理事會(huì)下設(shè)空中航行委員會(huì)（ANC），負(fù)責(zé)制定和審議與空中航行有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和建議措施（SARPs）以及空中航行服務(wù)程序（PANs）。同時(shí)，ANC又下設(shè)導(dǎo)航系統(tǒng)專家組（NSP）負(fù)責(zé)SARPs和PANs在日常工作中的制修訂。

秘書(shū)處主要負(fù)責(zé)行政工作，由理事會(huì)任命并實(shí)行秘書(shū)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，同樣作為常設(shè)機(jī)構(gòu)向大會(huì)負(fù)責(zé)。在ICAO導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)的制定上，秘書(shū)處主要按照理事會(huì)和秘書(shū)長(zhǎng)的要求進(jìn)行信息的傳達(dá)和溝通。同時(shí)，秘書(shū)處也會(huì)以國(guó)家級(jí)信函的方式就理事會(huì)和ANC審議并通過(guò)后的SARPs草案向各締約國(guó)征求意見(jiàn)。

1.3《國(guó)際民用航空公約》締約國(guó)

除國(guó)際民航組織及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)外，與GNSS有關(guān)的《公約》締約國(guó)也是導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)制定的重要參與主體。首先，在提案階段，制定新系統(tǒng)SARPs的申請(qǐng)通常由擁有該衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的締約國(guó)提出。其次，在內(nèi)容的選用上，申請(qǐng)國(guó)提交的國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)和兼容性報(bào)告將成為重要來(lái)源。再次，在驗(yàn)證階段，對(duì)SARPs草案的驗(yàn)證工作也主要由申請(qǐng)國(guó)按照NSP的要求進(jìn)行。最后，在審議階段，秘書(shū)長(zhǎng)將以國(guó)家級(jí)信函的方式向所有《公約》締約國(guó)征求意見(jiàn)并決定是否通過(guò)。實(shí)踐中，參加ICAO組織的各種專業(yè)會(huì)議也是參與導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)制定的重要途徑。通過(guò)會(huì)議，締約國(guó)能夠平等、自由地表達(dá)自身訴求并實(shí)質(zhì)性影響ICAO導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)的制定。

2 ICAO導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容

國(guó)際民航組織通過(guò)《公約》附件和單獨(dú)文檔等方式，制定了在世界民航通行的一整套技術(shù)規(guī)范體系，與衛(wèi)星導(dǎo)航有關(guān)的內(nèi)容主要規(guī)定在《公約》附件10卷I當(dāng)中。

2.1ICAO技術(shù)規(guī)范的基本體系

ICAO制定的技術(shù)規(guī)范可分為標(biāo)準(zhǔn)和建議措施（SARPs）、航空導(dǎo)航服務(wù)程序（PANs）、地區(qū)補(bǔ)充程序（SUPPs）、技術(shù)手冊(cè)（TechnicalManuals）和通告（Circulars）五種、四級(jí)。[4]

首先是標(biāo)準(zhǔn)和建議措施（SARPs）。在ICAO技術(shù)規(guī)范中，SARPs屬于頂層設(shè)計(jì)，以《公約》附件為表現(xiàn)形式。結(jié)構(gòu)上，SARPs分為“標(biāo)準(zhǔn)”和“建議措施”①。其中，“標(biāo)準(zhǔn)”要求締約國(guó)應(yīng)當(dāng)遵守并依據(jù)《公約》第38條②向理事會(huì)告知履行差異，而對(duì)“建議措施'則并無(wú)遵守或履行上的強(qiáng)制要求。因此一般認(rèn)為，SARPs中的“標(biāo)準(zhǔn)”能對(duì)締約國(guó)產(chǎn)生一定的法律拘束力，而“建議措施”則僅為任意性規(guī)范

其次是航空導(dǎo)航服務(wù)程序（PANs）。PANs在ICAO技術(shù)規(guī)范中屬于第二層級(jí)，主要是對(duì)《公約》附件的補(bǔ)充文件，包括對(duì)SARPs實(shí)施的具體操作程序。PANs通常由ANC依據(jù)專業(yè)航行會(huì)議制定，在制定時(shí)間上往往在SARPs之后。

再次是地區(qū)補(bǔ)充程序（SUPPs）。SUPPs是為SARPs和PANs在特定地區(qū)適用而制定的補(bǔ)充運(yùn)行程序，不具有國(guó)際通行性，屬于第三層級(jí)。SUPPs的制定由ANC組織的地區(qū)空中航行會(huì)議進(jìn)行，在規(guī)則的選用上也更具地區(qū)特色。

最后是技術(shù)手冊(cè)（TechnicalManuals）和通告（Circulars）等指導(dǎo)材料。這類材料是SARPs和PANs的補(bǔ)充文件或操作指南，采用附件、附錄或單獨(dú)文檔等形式，屬于第四層級(jí)。

2.2《國(guó)際民用航空公約》及其附件

《國(guó)際民用航空公約》由《公約》正文及其附件組成?！豆s》正文不僅規(guī)定了世界民航運(yùn)行的各種原則性事項(xiàng)，還規(guī)定了SARPs的表現(xiàn)形式。依據(jù)《公約》第54條：理事會(huì)應(yīng)按公約規(guī)定通過(guò)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和建議措施（SARPs），并為便利起見(jiàn)，將這些SARPs稱作《公約》附件。

目前，《國(guó)際民用航空公約》共有19個(gè)附件，分別包含人員執(zhí)照頒發(fā)、航空器運(yùn)行、救援搜尋和安全管理在內(nèi)的各種SAPRs。其中，與GNSS有關(guān)的內(nèi)容主要規(guī)定在《公約》的附件10卷I一無(wú)線電導(dǎo)航設(shè)備當(dāng)中。

2.3《公約》附件10卷1

作為ICAO導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)的主要表現(xiàn)形式，附件10卷I是一個(gè)技術(shù)文件，規(guī)定了航空器運(yùn)行的必要系統(tǒng)和導(dǎo)航設(shè)施信號(hào)標(biāo)準(zhǔn)，以確保航空器在運(yùn)行過(guò)程中的導(dǎo)航性能[1]。結(jié)構(gòu)上，附件10卷I包括正文、附錄與附篇，與GNSS有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)主要規(guī)定在第2章（無(wú)線電導(dǎo)航設(shè)備總則）、第3章（無(wú)線電導(dǎo)航設(shè)備規(guī)范）、附錄B（GNSS技術(shù)規(guī)范）和附篇D（指導(dǎo)材料）當(dāng)中。內(nèi)容上，附件10卷I中的SARPs和指導(dǎo)材料主要來(lái)自該國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)與接口控制文件（ICD）。

3 ICAO導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)的制定與完善

目前，國(guó)際民航組織管理著共計(jì)19個(gè)附件中的12.000多項(xiàng)SARPs、6個(gè)PANs以及相應(yīng)的大量指導(dǎo)材料[4]。由于指導(dǎo)材料主要是對(duì)SARPs和PANs的補(bǔ)充文件且PANs的數(shù)量較少，在ICAO導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)的制定上主要以SARPs的制修訂為主。

3.1ICAO導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)的制定流程

ICAO導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)的制定實(shí)際上是某一GNSS加入《公約》附件10卷I的申請(qǐng)驗(yàn)證過(guò)程，主要由理事會(huì)、ANC和NSP共同完成，分為以下4個(gè)階段5]。

第一階段為申請(qǐng)階段。ICAO導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)的制定申請(qǐng)可由各NSP成員或ANC自行提出，經(jīng)ANC同意后將制定該系統(tǒng)SARPs的提案納人NSP工作計(jì)劃。

第二階段為過(guò)渡意見(jiàn)形成階段。在NSP開(kāi)始對(duì)新系統(tǒng)SARPs的工作制定計(jì)劃后，將對(duì)其系統(tǒng)性能和信號(hào)頻段等關(guān)鍵要素進(jìn)行研究并形成過(guò)渡建議。過(guò)渡建議不僅可以經(jīng)NSP討論得出，也可以由ANC通過(guò)部門會(huì)議或組成專家組直接得出。

第三階段為草案制定和驗(yàn)證階段。過(guò)渡建議形成后，NPS將依據(jù)申請(qǐng)國(guó)提交的材料正式開(kāi)始新系統(tǒng)SARPs的草案制定。兼容性和互操作是草案制定和驗(yàn)證的關(guān)注重點(diǎn)，申請(qǐng)國(guó)應(yīng)按要求向NSP提供相應(yīng)的國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)及指導(dǎo)材料，配合NSP的制定和驗(yàn)證工作。

第四階段為采納和公布階段。在完成新系統(tǒng)SARPs草案的制定后，秘書(shū)長(zhǎng)會(huì)以國(guó)家級(jí)信函的方式向各締約國(guó)征求意見(jiàn)。根據(jù)締約國(guó)反饋，ANC將對(duì)草案進(jìn)行最終審議并提交理事會(huì)表決。若理事會(huì)表決通過(guò)，秘書(shū)長(zhǎng)同樣會(huì)以國(guó)家級(jí)信函的方式通知各締約國(guó)。在締約國(guó)收到通知后，若無(wú)半數(shù)以上反對(duì)，則包含新系統(tǒng)SARPs的草案將以修正案的方式加入《公約》附件10卷I。

3.2ICAO導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)的修訂完善

《公約》附件10卷I以修正案的方式修訂完善，在流程上與制定相似，由理事會(huì)、ANC和NSP共同完成。不同的是，制定是某一GNSS作為新的核心星座將其系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)加入附件10卷I的申請(qǐng)和驗(yàn)證過(guò)程；而修訂則是附件10卷I中已有的衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)根據(jù)其變化對(duì)SARPs提出的更新請(qǐng)求。相較于制定，對(duì)ICAO導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)的修訂更能體現(xiàn)某一衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的發(fā)展現(xiàn)狀。

在附件10卷I的歷次修訂中，對(duì)北斗系統(tǒng)最為重要的是第93次修訂。此次修訂在完成草案制定和驗(yàn)證工作的基礎(chǔ)上，成功將BDS和Galileo的SARPs及指導(dǎo)材料寫(xiě)入附件10卷I。同時(shí)，在結(jié)構(gòu)上對(duì)附件10卷I作出調(diào)整，將第3.7.3.1章命名為核心星座，在保持GPS、GLONASS、Galileo、BDS排列有序的前提下，為未來(lái)可能的新增預(yù)留了空間

4ICAO導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)

ICAO導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)與其他SARPs一樣，都是國(guó)際民航組織制定的技術(shù)規(guī)范。目前，雖然學(xué)界對(duì)SARPs的法律性質(zhì)存在一定爭(zhēng)議，但隨著實(shí)踐的發(fā)展，SARPs在世界民航領(lǐng)域的重要地位已經(jīng)逐漸成為國(guó)際社會(huì)共識(shí)[7]

4.1SARPs的法律性質(zhì)涉及學(xué)術(shù)爭(zhēng)議

ICAO依據(jù)《國(guó)際民用航空公約》設(shè)立，是政府間國(guó)際組織。早年間，由于締約國(guó)的自愿接受和普遍遵守，SARPs也被稱作民航“準(zhǔn)立法”。但“準(zhǔn)立法”終究不是立法，SARPs之所以沒(méi)有被直接當(dāng)作國(guó)際法律，主要是基于以下2個(gè)原因。

其一是對(duì)立法權(quán)行使主體的普遍共識(shí)。無(wú)論是大陸法系還是英美法系，立法都是國(guó)家進(jìn)行的專門活動(dòng)，立法權(quán)行使的適格主體只能是國(guó)家或其授權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)。ICAO作為政府間國(guó)際組織，不是立法權(quán)行使的適格主體，其制定SARPs的行為也不能被視作立法，只能是國(guó)際組織依據(jù)其章程進(jìn)行的職能履行[10]

其二是學(xué)界對(duì)《公約》附件的法律性質(zhì)存在一定爭(zhēng)議。依據(jù)《國(guó)際法院規(guī)約》第38條，通說(shuō)將國(guó)際條約、國(guó)際習(xí)慣和一般法律原則視作傳統(tǒng)意義上的國(guó)際法淵源并賦予其法律效力[8]。學(xué)界的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于構(gòu)成SARPs主要表現(xiàn)形式的《公約》附件能否與《公約》正文一樣屬于國(guó)際條約。支持《公約》附件屬于國(guó)際條約的學(xué)者認(rèn)為：依據(jù)《維也納條約法公約》，在解釋國(guó)際條約的正文與附件時(shí)應(yīng)當(dāng)具有同等地位[8。反對(duì)《公約》附件屬于國(guó)際條約的學(xué)者認(rèn)為：首先，《國(guó)際民用航空公約》的生效時(shí)間是1947年，而《維也納條約法公約》的生效時(shí)間是1980年，依據(jù)《維也納條約法公約》第4條的規(guī)定，《維也納條約法公約》僅適用于其生效后締結(jié)的條約，不能溯及既往。其次，在修訂程序上，對(duì)《國(guó)際民用航空公約》正文的修訂程序要明顯嚴(yán)于附件③。最后，違反《國(guó)際民用航空公約》正文與違反附件也會(huì)帶來(lái)不同的法律后果

綜上所述，筆者贊同不將《國(guó)際民用航空公約》附件及附件中包含的SARPs視作國(guó)際條約，理由如下：首先，ICAO在性質(zhì)上屬于政府間國(guó)際組織，不是立法權(quán)行使的適合主體。其次，《國(guó)際民用航空公約》的制定時(shí)間早于《維也納條約法公約》，且《維也納條約法公約》明確規(guī)定不能溯及既往。最后，《國(guó)際民用航空公約》正文無(wú)論在修訂程序還是違反的法律后果上，都與附件存在明顯區(qū)別。

4.2SARPs應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)際軟法

若不將《國(guó)際民用航空公約》附件及附件中的SARPs視作國(guó)際條約，則SARPs的法律性質(zhì)又該如何界定？筆者認(rèn)為，可以將SARPs視作國(guó)際軟法，通過(guò)軟法規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)SARPs應(yīng)有的法律效果。

多數(shù)學(xué)者將軟法定義為“原則上沒(méi)有法律拘束力但有實(shí)際效力的行為準(zhǔn)則”9。實(shí)踐中，軟法常因其靈活性和非強(qiáng)制性被用于包括國(guó)際民航在內(nèi)的各種新興領(lǐng)域。通說(shuō)歸納了軟法的一般構(gòu)成要件：其一，軟法不具有法律拘束力；其二，軟法的制定主體通常為不具有立法權(quán)的國(guó)際組織或團(tuán)體；其三，軟法具有較強(qiáng)的適應(yīng)性和靈活性。對(duì)任何法律概念的認(rèn)定都應(yīng)嚴(yán)格遵循構(gòu)成要件。首先，通過(guò)上述論證，筆者認(rèn)為不應(yīng)將《國(guó)際民用航空公約》附件及附件中的SARPs視作國(guó)際條約，即SARPs不具有法律拘束力。其次，依據(jù)《國(guó)際民用航空公約》第54條，SARPs在性質(zhì)上只是理事會(huì)制定并通過(guò)的技術(shù)規(guī)范，為便利起見(jiàn)才將其稱作《公約》附件。故而，SARPs的制定主體仍是政府間國(guó)際組織。最后，《國(guó)際民用航空公約》并未對(duì)SARPs的履行作出強(qiáng)制性規(guī)定，并允許締約國(guó)在告知理事會(huì)的情況下拒絕或差異履行，也體現(xiàn)出SARPs在適用上的任意性和靈活性。因此，SARPs滿足了軟法對(duì)構(gòu)成要件的所有要求，可以將其視作國(guó)際軟法，通過(guò)軟法規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)SARPs在實(shí)際履行中應(yīng)有的法律效果。

4.3SARPs的履行能夠產(chǎn)生法律效果

即便將《國(guó)際民用航空公約》附件及附件中的SARPs視作國(guó)際軟法，SARPs的實(shí)際履行也能產(chǎn)生一定的法律效果。實(shí)踐中，締約國(guó)對(duì)SARPs的履行可分為自愿接受和差異履行兩種情況

第一種情況是締約國(guó)自愿接受。SARPs的履行主要依靠締約國(guó)的自愿接受和普遍遵守。首先，SARPs的制定以專家組會(huì)議為主要方式，締約國(guó)能夠充分地開(kāi)展意見(jiàn)交換與信息交流。其次，SARPs以申請(qǐng)國(guó)提交的材料為主要制定依據(jù)，從草案形成到審議通過(guò)包含大量的自由協(xié)商，不僅在內(nèi)容上充分體現(xiàn)各締約國(guó)實(shí)際利益，還將許多履行上可能遇到的問(wèn)題提前解決在制定階段。最后，拒絕或差異履行SARPs可能會(huì)損害其他國(guó)家對(duì)該國(guó)空中交通管理體制的能力信心，從而引發(fā)旅行警告，禁止其航班和旅客途經(jīng)該國(guó)等不利后果[10]。目前，美國(guó)和歐盟都已設(shè)立機(jī)構(gòu)專門審查各國(guó)對(duì)SAPRs的履行程度，如果存在嚴(yán)重偏差，其民用航空主管單位可以凍結(jié)、減少或暫停來(lái)自該國(guó)航空公司的航空運(yùn)輸權(quán)利[11]

第二種情況是締約國(guó)差異履行。SARPs分為“標(biāo)準(zhǔn)”和“建議措施”。依據(jù)《公約》第38條，當(dāng)締約國(guó)不能完全履行“標(biāo)準(zhǔn)”，或其國(guó)內(nèi)法與“標(biāo)準(zhǔn)”在適用上存在區(qū)別，或有必要采取任何不同于“標(biāo)準(zhǔn)”的相應(yīng)做法時(shí)，應(yīng)立即將本國(guó)措施與SARPs之間的差別通知國(guó)際民航組織。隨后，若締約國(guó)在合理期限內(nèi)仍未改變，則依據(jù)《公約》第54條，理事會(huì)將向大會(huì)報(bào)告這一情況。實(shí)踐中，若某一締約國(guó)在“標(biāo)準(zhǔn)”的執(zhí)行上不能滿足ICAO制定的最低國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，另一締約國(guó)可依據(jù)《國(guó)際民用航空公約》、雙邊協(xié)議或本國(guó)法律拒絕承認(rèn)其相關(guān)證書(shū)及執(zhí)照[12]

時(shí)，發(fā)揮北斗系統(tǒng)在定位精度、短報(bào)文和原子鐘等方面的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，優(yōu)先在通用航空和無(wú)人駕駛航空器中推廣北斗。

其次，需盡快完善北斗民航應(yīng)用的國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)體系。北斗系統(tǒng)在民航領(lǐng)域的應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)分為系統(tǒng)性能標(biāo)準(zhǔn)和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)[13]。目前，附件10卷I中收錄的主要是北斗系統(tǒng)性能標(biāo)準(zhǔn)，與北斗天線、芯片、接收設(shè)備有關(guān)的工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)仍在制定階段。擁有完善的國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)體系是標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化的必要前提。需盡快構(gòu)建一體化的北斗民航應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)體系，補(bǔ)全增強(qiáng)系統(tǒng)、設(shè)備規(guī)范、產(chǎn)品檢驗(yàn)等工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)北斗系統(tǒng)在民航領(lǐng)域的全球化、產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。

最后，宜繼續(xù)推動(dòng)北斗系統(tǒng)在ICAO中的標(biāo)準(zhǔn)化工作?！暗脴?biāo)準(zhǔn)者得天下”，加入《公約》附件10卷I不僅提高了北斗系統(tǒng)在民航領(lǐng)域的國(guó)際認(rèn)可，還為我國(guó)在ICAO導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)的制定上贏得了更多的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。未來(lái)，應(yīng)重視北斗SARPs的后續(xù)修訂完善，積極參加ICAO組織的各種專業(yè)會(huì)議，幫助北斗技術(shù)成果向標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化，加快推進(jìn)北斗民航工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的制定及國(guó)際化進(jìn)程。

5 北斗系統(tǒng)在ICAO導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)制定中的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)提升

隨著北斗SARPs加入《公約》附件10卷I，我國(guó)已經(jīng)從ICAO導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)制定的旁觀者變?yōu)榱藚⑴c者。未來(lái)，如何發(fā)揮北斗系統(tǒng)自身優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)從參與者向主導(dǎo)者的身份轉(zhuǎn)變，成了北斗工作組面臨的另一難題。

首先，應(yīng)進(jìn)一步提升北斗民航應(yīng)用的國(guó)際化程度。雖然北斗民航應(yīng)用的國(guó)際化工作取得了一定進(jìn)展，但受GPS先發(fā)優(yōu)勢(shì)影響，包括波音、空客在內(nèi)的世界主流客機(jī)仍以GPS為默認(rèn)機(jī)載設(shè)備，北斗系統(tǒng)在民航領(lǐng)域的應(yīng)用仍處在區(qū)域化階段。對(duì)此，可聯(lián)合企業(yè)、科研院所加快技術(shù)攻關(guān)，提升北斗系統(tǒng)與其他GNSS的兼容性和互操性，降低迭代成本。同

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作者簡(jiǎn)介

龔智暉，碩士，主要從事國(guó)際空間法等方面的研究工作。蔡高強(qiáng)，通信作者，教授，主要從事國(guó)際人權(quán)法、國(guó)際空間法、歐盟法等方面的研究工作。

（責(zé)任編輯：馬磊）