項目投資績效評價的動態(tài)跟蹤與調(diào)整機制研究

在及環(huán)境效益密切相關(guān)。由于項目環(huán)境不斷發(fā)生變化以及項自自身復(fù)雜性的提高，傳統(tǒng)靜態(tài)評價方法已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代項自管理需要。因此，構(gòu)建科學(xué)、動態(tài)的項目投資績效評價機制具有十分重要的意義。

一、項目投資績效評價的重要性與目標(biāo)

在目前財政支出績效管理越來越嚴(yán)格的情況下，項目投資績效評價既肩負著衡量資源配置是否合理、資金使用是否有效等使命，又與公共財政透明度高、責(zé)任機制健全有著直接聯(lián)系。自財政預(yù)算批復(fù)階段開始，以項目產(chǎn)出的數(shù)量、質(zhì)量、成本、時效為核心指標(biāo)，進行科學(xué)設(shè)定和動態(tài)監(jiān)測就成為提升項目管理水平、推動政策目標(biāo)落地實施的重要依托。特別是在政府項目管理方面，績效評價體系所扮演的角色已不僅僅限于結(jié)果檢驗，而是更加注重全過程監(jiān)督與問題發(fā)現(xiàn)功能。建立評價指標(biāo)體系要以量化為基礎(chǔ)，以定性分析為補充，涉及經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)影響和服務(wù)對象滿意度幾個維度，構(gòu)成一個覆蓋全周期評價的邏輯鏈條。制定績效目標(biāo)既要貼近項目實際，又要符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史基準(zhǔn)和計劃標(biāo)準(zhǔn)，以保證考核的可比性和前瞻性，從而科學(xué)地管理預(yù)算執(zhí)行，合理配置項目資源。

二、項目投資績效評價的動態(tài)跟蹤與調(diào)整機制的優(yōu)化難題

（一）指標(biāo)設(shè)置不合理，缺乏階段性差異與精度支撐績效評價指標(biāo)體系是項目管理的核心工具，評價指標(biāo)體系的科學(xué)性和適配性直接確定了評價結(jié)論是否具有參考價值和可操作性。但在實踐中，許多單位對項目自評指標(biāo)的設(shè)置存在著“一刀切”的設(shè)置方式，忽略了不同生命周期階段的具體管理要求和產(chǎn)出特征。特別是在涉及多個年度連續(xù)執(zhí)行的大型投資項目中，二級和三級指標(biāo)常常沒有根據(jù)各個階段的目標(biāo)進行及時的動態(tài)調(diào)整，導(dǎo)致評估的不準(zhǔn)確和指標(biāo)設(shè)置與項目進度之間的嚴(yán)重不匹配。另外，在權(quán)重分配方面也經(jīng)常出現(xiàn)不平衡的情況，某些單位過分強調(diào)預(yù)算的執(zhí)行效率，而忽視了產(chǎn)出和效益指標(biāo)的重要性，這與“注重產(chǎn)出與效益的關(guān)系\"的績效導(dǎo)向原則是相悖的。在指標(biāo)精度上，不乏存在定性描述泛化、定量口徑含混、評分區(qū)間含糊不清等問題，使評估過程缺乏可比性與可驗證性。進一步來看，部分單位為了迎合考核傾向，在指標(biāo)設(shè)定中人為壓低目標(biāo)值，造成“指標(biāo)完成率較高，但是實際效果較差”的錯位，誤導(dǎo)后續(xù)評估與決策。

（二）數(shù)據(jù)采集難度大，信息孤島影響實時跟蹤

構(gòu)建動態(tài)績效評價體系時，數(shù)據(jù)獲取渠道是否通暢和信息系統(tǒng)集成度高低直接決定跟蹤質(zhì)量。但是，目前多家執(zhí)行單位的數(shù)據(jù)采集環(huán)節(jié)仍然面臨著嚴(yán)重的瓶頸問題。一方面有很多核心指標(biāo)需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)沒有做到結(jié)構(gòu)化管理，仍然依靠紙質(zhì)臺賬、手工提交、經(jīng)驗判斷等方式，造成數(shù)據(jù)落后，易出錯，難核查；另一方面由于跨部門、跨層級的信息系統(tǒng)間的界面尚未開放，造成了信息孤島現(xiàn)象，數(shù)據(jù)流通有障礙，實時同步困難。如對服務(wù)對象滿意度、生態(tài)效益等主觀性強或者綜合性高的指標(biāo)沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集范式和驗證機制，使評分標(biāo)準(zhǔn)處于游移不定狀態(tài)，評估一致性和公信力下降。另外，一些第三方采集平臺存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)格式不同等問題，各系統(tǒng)之間不能相容，使數(shù)據(jù)的后期清理和比對費用偏高，極大地影響了跟蹤和評估的工作效率和質(zhì)量。在技術(shù)方面，很多地方仍然沒有建立績效數(shù)據(jù)采集專用系統(tǒng)，項自單位大多依靠簡化版本報表模板填寫，很難支撐成本效益分析法和標(biāo)桿管理法這類復(fù)雜分析工具高效實施。

（三）動態(tài)評價標(biāo)準(zhǔn)滯后，無法匹配實際進展變化

盡管項目在執(zhí)行過程中常會因宏觀環(huán)境波動、政策調(diào)整或市場變化而產(chǎn)生預(yù)期偏差，但現(xiàn)行績效標(biāo)準(zhǔn)體系的更新機制仍顯滯后。大部分項目在預(yù)算審批階段所設(shè)定的目標(biāo)和評分準(zhǔn)則，在項目執(zhí)行一年后依然被固定下來，缺少根據(jù)執(zhí)行狀況進行分階段調(diào)整的制度性安排，其結(jié)果是評價指標(biāo)不能真實地反映目前的實施水平，標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)力與參考價值有所下降。例如，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)本應(yīng)根據(jù)最新技術(shù)指標(biāo)與市場供需狀態(tài)進行更新，但由于數(shù)據(jù)采集不及時或統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一，往往仍采用上年度或更早時期的參考數(shù)據(jù)，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)偏離現(xiàn)實。另外，在實際應(yīng)用中，歷史標(biāo)準(zhǔn)更多地被當(dāng)作“完成基線”來使用，而不是用來進行績效提升的比較，這些標(biāo)準(zhǔn)本身并沒有體現(xiàn)出“逐年提升”的激勵作用。有些特殊項目的計劃標(biāo)準(zhǔn)和實際執(zhí)行條件相差甚遠，但仍然按原計劃分值進行評分，不能對真實表現(xiàn)作出準(zhǔn)確的反饋。

（四）評價結(jié)果反饋應(yīng)用不足，難以指導(dǎo)調(diào)整決策

項目績效評價的終極目標(biāo)并不在于結(jié)果呈現(xiàn)層面上，而在于對項自后續(xù)調(diào)整和決策優(yōu)化提供數(shù)據(jù)支持和分析依據(jù)。然而，當(dāng)前在許多單位的實際工作中，績效結(jié)果反饋機制有形式化的趨勢，缺少深度分析和閉環(huán)管理。評價報告雖然已經(jīng)成型，但是它的結(jié)論常常沒有真正地傳導(dǎo)到項目修訂環(huán)節(jié)中去，致使“評而不改”的情況屢見不鮮。有些部門認(rèn)為績效評價是一項階段性工作，在報告完成之后就進行“歸檔處理”，沒有后續(xù)追蹤和應(yīng)用路徑，很難把評價結(jié)果轉(zhuǎn)化成管理優(yōu)化建議，從而影響了項自資源重新分配的合理性。另外，成果的應(yīng)用主體職責(zé)不清，財政部門及項自實施單位間信息共享、成果解釋及決策協(xié)同等機制保障不到位，致使重要發(fā)現(xiàn)不能被及時列入后續(xù)規(guī)劃調(diào)整。

具體實施過程中出現(xiàn)了評價結(jié)論含混、問題定位籠統(tǒng)、建議缺乏操作性等問題，導(dǎo)致管理層很難根據(jù)評價報告有針對性地制定策略。

三、項目投資績效評價的動態(tài)跟蹤與調(diào)整機制優(yōu)化策略

（一）完善指標(biāo)體系設(shè)計，增強階段性、分層次動態(tài)權(quán)重調(diào)整機制

在對項目進行績效評價時，如果指標(biāo)體系設(shè)計不科學(xué)、層級不清晰，動態(tài)調(diào)整機制落后，常常造成績效考評流于表面，不能真正體現(xiàn)項目實施效果。所以自前迫切需要指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化。一方面要以項目生命周期為依據(jù)，對不同階段進行評估重點劃分，如早期可以適度增加項目決策與過程管理權(quán)重，中后期要注重產(chǎn)出、效果與可持續(xù)影響三個維度。這樣既可以使評估更有針對性，又可以促進各個階段的資源合理配置。另一方面，應(yīng)對一級、二級和三級指標(biāo)分別進行差異化設(shè)置，不再簡單地“一刀切”套用統(tǒng)一模板。如對資金密集型項自要進一步細化成本控制、產(chǎn)出效益等量化權(quán)重，對社會公益類項目則要適當(dāng)提高服務(wù)對象滿意度、社會影響等指標(biāo)所占比例。動態(tài)調(diào)整機制關(guān)鍵不是頻率問題而是合理性問題。各階段評價權(quán)重的調(diào)整要根據(jù)實際進度，輔之以預(yù)算執(zhí)行率、里程碑節(jié)點完成度和階段性審計反饋的量化數(shù)據(jù)支持。指標(biāo)權(quán)重確定后，不宜輕易修改，而須制定“可調(diào)整”的預(yù)案和明確的觸發(fā)條件。另外，不適宜依靠主觀判斷進行調(diào)整，應(yīng)采用預(yù)設(shè)邏輯模型或者評價算法來自動產(chǎn)生推薦的調(diào)整方案并最終得到項目管理機構(gòu)的認(rèn)可。加強指標(biāo)和工程實際運行狀況的銜接，有利于做到以考核促管理、以管理促改革。

（二）構(gòu)建信息化平臺，實現(xiàn)績效數(shù)據(jù)自動采集與實時傳輸

構(gòu)建一個集數(shù)據(jù)采集、傳遞、加工和反饋于一體的信息化平臺已經(jīng)成為績效管理體系進一步改革的必由之路。平臺建成之初就應(yīng)該明確功能定位：既要做到與預(yù)算系統(tǒng)、財務(wù)系統(tǒng)和工程管理平臺無縫對接，又要嵌入績效指標(biāo)邏輯模型中，以達到數(shù)據(jù)自動歸集和智能分析。其中自動采集模塊須優(yōu)先選擇系統(tǒng)對接穩(wěn)定和數(shù)據(jù)口徑均勻。比如對預(yù)算執(zhí)行率、項目進度節(jié)點和產(chǎn)出成果等核心指標(biāo)可以通過界面對項目系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進行實時抓??；并對涉及滿意度、社會效益等方面的資料，需要與問卷系統(tǒng)、統(tǒng)計抽樣模塊或者第三方采集工具相結(jié)合才能實現(xiàn)結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的錄人。在數(shù)據(jù)傳輸環(huán)節(jié)，要使用多節(jié)點加密和多級緩存機制來保證信息流在跨系統(tǒng)中的穩(wěn)定和安全，以免關(guān)鍵環(huán)節(jié)因為網(wǎng)絡(luò)或者權(quán)限等原因而打斷反饋鏈條。平臺搭建不可能一步到位，要分階段進行，重點涵蓋高風(fēng)險資金項目、重點民生工程等，并逐步向一般性項目、各級部門延伸。關(guān)鍵是要增強系統(tǒng)適配能力，提高用戶使用便捷性，不能盲目追求多種功能。

（三）動態(tài)調(diào)整評價標(biāo)準(zhǔn)，引人滾動對比機制

為了提高評估的適應(yīng)性與科學(xué)性，需要一套標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機制，使得績效指標(biāo)不再一次設(shè)置，而可以依據(jù)實際進度、階段目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行等多維度要素進行彈性修正。評價工作的性質(zhì)并不是把標(biāo)準(zhǔn)本身作為唯一約束來考慮，應(yīng)該關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)對產(chǎn)出、效益的適配程度。尤其在市政、基礎(chǔ)設(shè)施類項目中，執(zhí)行周期長、受外部環(huán)境波動影響大，如果仍沿用年初固定的單一標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致“形似符合標(biāo)準(zhǔn)，其實無效”的現(xiàn)象頻發(fā)。為此，需要引入滾動對比機制穿插使用計劃標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)和類似項目的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，階段性收集數(shù)據(jù)并對標(biāo)更新目標(biāo)值。該機制的核心不在于頻繁調(diào)整，而在于形成“評估一反饋一修改一再評估”的閉環(huán)節(jié)奏。比如，在項目某期投入由于材料價格或者政策調(diào)整而發(fā)生變化時，就需要適時動態(tài)地修改相應(yīng)產(chǎn)出指標(biāo)所占權(quán)重及目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上，將修改后的標(biāo)準(zhǔn)作為階段績效分析依據(jù)。同時滾動比較相同項目在不同時點上的績效表現(xiàn)，既可發(fā)現(xiàn)績效波動趨勢又可協(xié)助發(fā)現(xiàn)潛在結(jié)構(gòu)性問題，以作為下一步指標(biāo)配置的借鑒。關(guān)鍵是動態(tài)標(biāo)準(zhǔn)并不是簡單地降格或以寬松處理為由不能夠兼顧數(shù)據(jù)客觀性、執(zhí)行約束和績效目標(biāo)可持續(xù)性，讓標(biāo)準(zhǔn)時刻貼近項目的實際開發(fā)軌跡。

（四）強化結(jié)果反饋閉環(huán)，建立績效預(yù)警與調(diào)整響應(yīng)機制

現(xiàn)實中，許多部門在完成績效評估后，形成報告、歸檔流程完整，卻缺乏針對問題的回應(yīng)策略，最終形成“有反饋，沒有反應(yīng)”的真空地帶。要破解這一困境，就要把績效評價置于決策循環(huán)中，并通過構(gòu)建問題導(dǎo)向結(jié)果反饋閉環(huán)機制來促進績效結(jié)果由“靜態(tài)呈現(xiàn)”到“動態(tài)調(diào)整”的轉(zhuǎn)化。此機制之運作依據(jù)在于以績效信息為信號源引發(fā)管理行為，透過系統(tǒng)設(shè)計促使責(zé)任單位收到反饋信息之后快速進入研判及修正程序。從制度設(shè)計來看，分級預(yù)警機制的導(dǎo)入尤其至關(guān)重要。即當(dāng)評價結(jié)果出現(xiàn)下滑趨勢或低于合理區(qū)間時，應(yīng)由系統(tǒng)自動觸發(fā)風(fēng)險提示，并根據(jù)預(yù)設(shè)分值或偏離率標(biāo)準(zhǔn)，啟動分析程序，梳理問題的性質(zhì)、程度以及其可能給后續(xù)預(yù)算執(zhí)行帶來的影響。同時對連續(xù)2個及2個以上周期內(nèi)績效表現(xiàn)較弱的工程需要著重考慮其內(nèi)在結(jié)構(gòu)有無設(shè)計缺陷和資源配置偏差。這類機制既為績效風(fēng)險前置管控奠定了基礎(chǔ)，又促進了項目實施方“責(zé)任驅(qū)動”式主動改進意識的養(yǎng)成。財政部門則需通過制度引導(dǎo)，強化各級單位對績效結(jié)果的再應(yīng)用要求，例如將績效評估結(jié)果作為下一年度預(yù)算分配、專項資金的分配和人事考核的關(guān)鍵參考因素，共同構(gòu)建了一個“評估一反饋一調(diào)整一重新評價”的完整管理流程。另外，為了保證績效反饋的落地性及可操作性，本文提出績效反饋應(yīng)附帶問題剖析及建議對策，以免僅僅停留于成績的呈現(xiàn)水平。在編寫反饋報告時還要注意針對性，切忌空洞套話，而要結(jié)合工程的具體內(nèi)容，提出改進方向與方法路徑。

四、結(jié)語

項目投資績效評價動態(tài)追蹤調(diào)整機制，是保證項目順利實施的關(guān)鍵所在。從完善指標(biāo)體系、搭建信息化平臺、動態(tài)調(diào)整評價標(biāo)準(zhǔn)及加強結(jié)果反饋閉環(huán)等方面入手，可有效促進評價準(zhǔn)確及時。在今后信息技術(shù)日益發(fā)展、項自管理理論研究不斷深入的情況下，項目投資績效評價動態(tài)追蹤調(diào)整機制也會越來越完善，它為項目投資的決策提供了較為科學(xué)的基礎(chǔ)，促進了項目管理向著更高的層次邁進。圖

作者單位：北京市水務(wù)資產(chǎn)管理事務(wù)中心