專訪高國力：準確把握我國城市發(fā)展的新階段新使命

7月14日至15日在北京召開的中央城市工作會議，以建設“創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的現(xiàn)代化人民城市為目標，對新時代城市工作作出全面部署。

與2015年召開的上一次中央城市工作會議相比，本次會議的召開背景已發(fā)生深刻變化。到2024年底，我國城鎮(zhèn)化率已達67%，城市大規(guī)模擴張的“高潮期”已過，增速明顯放緩。

中央為何在這個時間節(jié)點召開城市工作會議？此次城市工作會議重點解決什么問題？會議釋放哪些信號？本刊記者專訪了中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國力。

首提兩個 “轉(zhuǎn)向” 明確歷史方位

《中國經(jīng)濟周刊》：相比10年前，此次中央城市工作會議召開的背景是什么？

高國力：2015年召開的中央城市工作會議具有鮮明的時代特征。當時我國正處于城鎮(zhèn)化快速推進階段，但同時暴露出諸多問題，“大城市病”日益凸顯、城市發(fā)展方式粗放、新城新區(qū)盲目擴張等現(xiàn)象普遍存在。

當前，我國常住人口城鎮(zhèn)化率即將突破70%這一關鍵節(jié)點。根據(jù)國際經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化率超過70%后，增長速度將逐步放緩。

在此背景下召開這次中央城市工作會議，是面向2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠景目標，對我國城市發(fā)展提出了新的更高要求。因此，會議更加突出目標導向，在繼續(xù)防范和解決城市發(fā)展問題的同時，對未來一段時期我國城市發(fā)展的戰(zhàn)略方向和重點任務等作出更加具體的部署。

《中國經(jīng)濟周刊》：會議指出，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。這兩個“轉(zhuǎn)向”的重大判斷，對城市發(fā)展有何重要意義？

高國力：此次中央城市工作會議作出的兩個“轉(zhuǎn)向”判斷，是對我國城市發(fā)展歷史方位的精準把握，具有重大戰(zhàn)略意義。

第一個轉(zhuǎn)向是“我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期”。這一判斷既符合世界城市化進程的普遍規(guī)律，也契合我國當前城鎮(zhèn)化發(fā)展階段特征?？焖僭鲩L期主要表現(xiàn)為規(guī)模擴張和速度提升，而進入穩(wěn)定發(fā)展期后，雖然增速放緩，但更加注重結構優(yōu)化、功能完善和新舊動能轉(zhuǎn)換。這意味著城鎮(zhèn)化工作的重心將從過去追求規(guī)模、速度、比重，轉(zhuǎn)向更加注重質(zhì)量、效益和競爭力提升。

第二個轉(zhuǎn)向是“城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段”。這一判斷基于我國城鎮(zhèn)化進程的現(xiàn)實基礎和特征。經(jīng)過改革開放以來的快速發(fā)展，城市硬件設施、公共服務以及生產(chǎn)生活生態(tài)功能已基本完成大規(guī)模建設階段的任務。特別是隨著國土空間規(guī)劃對城市增長邊界的剛性約束，傳統(tǒng)的粗放式擴張模式已難以為繼。這一轉(zhuǎn)變倒逼城市必須立足存量空間，通過新技術、新業(yè)態(tài)、新模式的應用，推動空間優(yōu)化、結構調(diào)整和功能升級，實現(xiàn)資源要素的提質(zhì)增效，從而保持城市持續(xù)發(fā)展的活力。

優(yōu)化城市體系"夯實城市發(fā)展空間布局

《中國經(jīng)濟周刊》：這次關于城市群和都市圈有了新提法——“發(fā)展組團式、網(wǎng)絡化的現(xiàn)代化城市群和都市圈”，什么是組團式、網(wǎng)絡化？

高國力：“組團式、網(wǎng)絡化”這一表述并非全新概念，但其作為“現(xiàn)代化城市群和都市圈”的定語確實是首次出現(xiàn)。

我國作為國土遼闊、人口眾多的大國，新型城鎮(zhèn)化不可能在所有區(qū)域同步推進，必須堅持集中、集聚、集約的發(fā)展模式。這種模式的核心就是“組團式”發(fā)展，即以中心城市為節(jié)點，集聚人口、產(chǎn)業(yè)及相關配套設施，形成區(qū)域增長極。具體到我國國情，這體現(xiàn)為19個城市群構成的宏觀組團格局。

從空間尺度來看，這種組團式發(fā)展具有雙重維度：在全國層面，19個城市群相當于19個大型組團，未來城鎮(zhèn)化進程中的人口、產(chǎn)業(yè)、要素集聚將主要在這些區(qū)域拓展深化；其他區(qū)域則根據(jù)資源環(huán)境承載力、區(qū)位條件和功能定位的不同，推動城市差異化布局。

“網(wǎng)絡化”則強調(diào)組團間的立體聯(lián)通：一方面，通過高鐵、高速公路、航空、信息網(wǎng)絡等現(xiàn)代化綜合交通體系實現(xiàn)城市群間的互聯(lián)互通，促進勞動力、商品、資金、技術等經(jīng)濟要素流動；另一方面，各城市群內(nèi)部通過交通基礎設施和數(shù)字網(wǎng)絡強化次級組團間的聯(lián)系。

這種多尺度、立體化的網(wǎng)絡結構，既包含國家級城市群之間的宏觀網(wǎng)絡，也涵蓋城市群內(nèi)部的微觀網(wǎng)絡，共同構成中國特色的現(xiàn)代化城市群發(fā)展架構。

"《中國經(jīng)濟周刊》：此次會議再次提出“分類推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設”，怎么理解縣城在城鄉(xiāng)融合中發(fā)揮的關鍵作用？

高國力：2022年5月，中辦、國辦印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》。此次中央城市工作會議再次強調(diào)分類推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設，凸顯了縣城在城鎮(zhèn)化格局中的戰(zhàn)略地位。

我國幅員遼闊，區(qū)域差異顯著，19個城市群雖然構成了城鎮(zhèn)化的核心引擎，但廣袤國土上分布的1800多個縣（縣級市）和2萬多個鎮(zhèn)同樣承擔著重要功能。

這些區(qū)域不僅是保障國家糧食安全、生態(tài)安全和邊境安全的重要支撐，更是吸納農(nóng)村人口就近就地轉(zhuǎn)移的關鍵載體。近年來，隨著超大特大城市生活成本上升，中西部地區(qū)已出現(xiàn)人口回流現(xiàn)象，這進一步凸顯了縣城在促進就地城鎮(zhèn)化方面的“蓄水池”功能。

著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系應當采取“抓兩頭帶中間”的發(fā)展策略：一頭是以城市群、都市圈為重點，培育參與國際競爭的核心引擎；另一頭則以縣城為基本單元，搭建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的橋梁。

這種雙軌并行的城鎮(zhèn)化路徑，既避免了人口過度向大城市集中，又能通過縣城的提質(zhì)升級帶動鄉(xiāng)村全面振興。在此框架下，各地大中小城市可根據(jù)資源稟賦、區(qū)位條件以及產(chǎn)業(yè)基礎，形成特色鮮明、功能互補的城鎮(zhèn)體系，共同構建符合中國國情的新型城鎮(zhèn)化格局。

建設宜居城市 彰顯人民屬性

《中國經(jīng)濟周刊》：關于宜居城市，此次會議提出加快構建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。新模式主要指什么？

高國力：過去粗放式城鎮(zhèn)化發(fā)展導致部分城市存在大量閑置、低效的房地產(chǎn)資源。當前，我國城市房地產(chǎn)存量規(guī)模已相當可觀，人均住房面積和戶均套數(shù)均達到較高水平。此次會議為房地產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)型指明了方向，未來將重點推進存量資源的分類消化、盤活和整合利用。

具體而言，在保障性住房方面，可通過政企合作機制，將部分過剩商品房轉(zhuǎn)化為保障性住房。政府應發(fā)揮引導和支持作用，企業(yè)則需主動調(diào)整經(jīng)營策略。當前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程帶來了巨大的保障性住房需求，包括配售型商品房、租賃型住房和公租房等多種類型。但現(xiàn)實中存在供需錯配問題，亟須打通商品房與保障房之間的轉(zhuǎn)化通道。

在改善性需求方面，隨著降首付、降利率、減稅費等政策實施，市場已呈現(xiàn)積極變化。建議根據(jù)不同城市特點，針對市民改善性需求實施精細化政策，持續(xù)釋放盤活住房存量、提振市場的積極信號。

《中國經(jīng)濟周刊》：2015年會議提出“加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和危房改造”，這次會議提出“穩(wěn)步推進城中村和危舊房改造”。

高國力：過去10年，我國各大城市在“棚戶區(qū)”“城中村”“危舊房”方面的改造已取得顯著成效，但相關工作仍需持續(xù)推進。

從“城中村”改造來看，雖然許多城市已實施大規(guī)模整治，但由于城中村本質(zhì)上是城市化進程中的特殊產(chǎn)物，即在城市建成區(qū)內(nèi)仍保留集體土地性質(zhì)的特殊區(qū)域，不同城市的改造進度存在差異。部分城市的主要改造任務已基本完成，而另一些城市仍面臨較大改造壓力。

至于“危舊房改造”，其范疇更為廣泛，不僅包括存在安全隱患的老舊住房，還涉及小區(qū)基礎設施的整體改造提升。

此次會議重點突出危舊房改造，是要求優(yōu)先處置建筑年代久遠、存在安全隱患的房屋。即便在北京、上海這樣的超大城市，危舊房改造仍是一項重要任務，需要與老舊小區(qū)改造統(tǒng)籌推進，分類施策、分步實施。

編輯：鄭雪 zhengxue@ceweekly.cn

美編：孫珍蘭