完不成的指令：當(dāng)基層遇上“既要……又要……還要”

清晨7點(diǎn)15分，西南地區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記周明的手機(jī)在床頭柜上震動起來。工作群里三條消息幾乎同時(shí)彈出：一是“本周內(nèi)必須完成工業(yè)園區(qū)剩余3戶拆遷，確保項(xiàng)目落地”，二是“所有拆遷戶必須簽訂‘零信訪承諾書’，否則不予撥付補(bǔ)償款”，三是“市環(huán)保督察組今日抵達(dá)，拆遷區(qū)域裸露土地必須全天覆蓋綠網(wǎng)”。

周明告訴廉政瞭望·官察室記者，那3戶中，有兩戶因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存疑已僵持半個月，而覆蓋綠網(wǎng)需要工程機(jī)械進(jìn)場，可拆遷區(qū)域尚未清場，“全天覆蓋”？意味著要暫停拆遷作業(yè)？——？三個要求像三根互相拉扯的繩子，“不可能完成”。

可是完不成該怎么辦？周明坦言：“大不了被說幾句，習(xí)慣了?！?/p>

這種被“既要……又要……還要”撕扯的經(jīng)歷，對于基層干部們來說并不陌生。目標(biāo)考核是推動各項(xiàng)工作落實(shí)的關(guān)鍵手段。隨著國家治理日益系統(tǒng)化，地方治理模式正從單一中心目標(biāo)轉(zhuǎn)向多重目標(biāo)統(tǒng)籌，高度統(tǒng)籌性成為基層治理轉(zhuǎn)型的顯著特征。然而，記者在與大量基層干部的交談中了解到，在此轉(zhuǎn)型過程中，基層面臨的任務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重，治理模式的轉(zhuǎn)型進(jìn)度遠(yuǎn)滯后于實(shí)際需求，導(dǎo)致目標(biāo)沖突、多頭重復(fù)下達(dá)以及層層加碼等亂象頻生。

“任務(wù)繁重不是基層干部面臨的最大難題，對我們來說，最頭疼的還是遇上‘不可能完成’的任務(wù)：政策要落地，指標(biāo)要好看，矛盾要擺平，而資源、時(shí)間和精力，從來都是有限的?！敝苊髡f。

政策落地：在多重標(biāo)準(zhǔn)中“走鋼絲”

“就像讓一個人同時(shí)往三個方向跑?！睆埨谶^去多年在某縣原鄉(xiāng)村振興局工作，他這樣形容自己的工作狀態(tài)。張磊負(fù)責(zé)的片區(qū)有12個行政村，今年3月接到的指令是“打造鄉(xiāng)村振興示范帶”，要求“盡快出亮點(diǎn)”；半個月后，上級又強(qiáng)調(diào)“要兼顧均衡發(fā)展，不能只抓示范點(diǎn)”；到了6月，財(cái)政部門的通知接踵而至：“本年度鄉(xiāng)村振興資金壓縮15%，不得超支?！?/p>

“我現(xiàn)在最怕開部門協(xié)調(diào)會，每個部門都有‘硬指標(biāo)’，合在一起就是‘死局’?！睆埨谒懔斯P賬，資金肯定是不夠12個村均分的，他只能選擇“集中資金做兩個‘盆景村’，其他村用標(biāo)語橫幅充場面”，可是每次迎接檢查時(shí)，都要做好被批評“形式主義”的準(zhǔn)備，“但不這么做，三個部門的考核都會亮紅燈?！?/p>

在西北地區(qū)某社區(qū)，黨委書記王莉同樣遇到一些相互沖突的工作指令。她給記者發(fā)來兩份文件：住建局的《危房改造百日攻堅(jiān)方案》要求拆除老舊屋舍，而文旅局的《傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》則明確？“嚴(yán)禁破壞歷史風(fēng)貌”。“西村拆了豬圈建民宿，被衛(wèi)星拍到說是‘耕地違建’；東村保留了老屋，又被通報(bào)說‘阻礙鄉(xiāng)村振興’。”？王莉把這兩份通報(bào)放在一起，“我們夾在中間，確實(shí)很難做?！?/p>

“從不同的部門視角看，各個政策都有合理性，然而，上級政策政出多門、齊頭并進(jìn)，各項(xiàng)指標(biāo)均要求剛性考核達(dá)標(biāo)，部分目標(biāo)之間甚至存在沖突。這導(dǎo)致身處執(zhí)行末梢的基層單位難以應(yīng)對，往往只能在多重壓力下被動選擇相對可行的方案?！绷硪幻值傈h工委書記坦言，對他們來說，“兩害相權(quán)取其輕”是經(jīng)常會遇到的選擇。

“哪怕是一個部門的要求也有矛盾的時(shí)候，比如在耕地恢復(fù)的過程當(dāng)中，上級既要求我們不能‘一刀切’，又明確下達(dá)了目標(biāo)任務(wù)，里面規(guī)定了這一年必須要完成的量，如果不推園子的話，那就肯定完不成，如果推園子，又可能被認(rèn)為是‘一刀切’。”周明很苦惱，這樣的矛盾處理起來比來自不同部門的壓力還要費(fèi)勁，“‘兩害’甚至無從抉擇”。

指標(biāo)考核：被加碼的任務(wù)與被稀釋的實(shí)效

“今年在編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職‘三張清單’的過程中，相關(guān)部門要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己梳理事項(xiàng)，要多多借鑒其他地方，但梳理出來的事項(xiàng)不能雷同?！睎|部地區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部謝晉笑道，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的事項(xiàng)，特別是一市之內(nèi)、一縣之內(nèi)本來就沒什么差異，這個要求的意思就是，即使是一模一樣的工作，也要換個表述。”謝晉很無奈，為此大家好幾個周末都在加班加點(diǎn)地弄。

“文件一份接一份，目標(biāo)也不斷疊加，我們?nèi)粘９ぷ骶褪窃谶@些要求里周旋?！?？四川某開發(fā)區(qū)村干部梁小燕拉開鐵皮柜，里面的文件夾按不同工作領(lǐng)域分類擺放著：黨建類的有48項(xiàng)考核細(xì)則，環(huán)保類的明確了每日河道巡查3次的要求，安全類的則規(guī)定每月要檢查12家企業(yè)。其中最厚的一本標(biāo)注著“加急”，里面是上周剛收到的任務(wù)——“三天內(nèi)統(tǒng)計(jì)千畝荒地的作物種類”。

她打開手機(jī)里的工作群，最新的通知列著幾項(xiàng)待辦事項(xiàng)：“今日17點(diǎn)前報(bào)送：1.？撂荒地復(fù)耕進(jìn)度；2.？河道漂浮物清理情況；3.？殯改群眾滿意度問卷。”？通知還要求附上干部工作照?！凹纫尭夭怀霈F(xiàn)撂荒，又要保證河道沒有漂浮物，還得努力提升群眾滿意度?！?？梁小燕看著屏幕無奈地笑了笑，“考核組后天就到，可村里已經(jīng)兩年沒有過殯葬相關(guān)的事，這殯改問卷實(shí)在不知道該讓誰來填?！?/p>

某縣市場監(jiān)管局工作人員告訴記者，他們局長的辦公室里，掛著一塊“年度重點(diǎn)工作分解表”，其中“招商引資”一欄被紅筆圈了三次。他既要“全年引進(jìn)上億元的項(xiàng)目”，又要“確保項(xiàng)目環(huán)保評級達(dá)A類”，還要“三年內(nèi)稅收貢獻(xiàn)不低于投資額的10%”。

“符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，談判周期至少半年；能快速簽約的，大多是高耗能企業(yè)?！边@名工作人員苦笑著說，去年為了完成指標(biāo)，他們局引進(jìn)了一個食品加工廠，雖然投資額達(dá)標(biāo)，但因排污處理成本高，至今未能達(dá)產(chǎn)，“現(xiàn)在每天既怕環(huán)保檢查，又怕招商考核被通報(bào)”。

這種“指標(biāo)打架”在基層考核中可謂常見，比如既要“擴(kuò)大低保覆蓋面”又要“嚴(yán)控低保人數(shù)增長率”，既要“鼓勵企業(yè)靈活用工”又要“確保勞動合同簽約率100%”。

“就像老師要求學(xué)生‘既要考全班第一，又要參加所有課外活動，還要保證每天睡夠10？小時(shí)’?！蹦辰值擂k副主任劉芳說，為了應(yīng)付這些矛盾指標(biāo)，基層漸漸形成了“兩本賬”：一本是給上級看的“完美臺賬”，一本是實(shí)際操作的“生存手冊”。她抽屜里鎖著的“應(yīng)付檢查指南”，記錄著哪些指標(biāo)可以臨時(shí)突擊，哪些數(shù)據(jù)可以“合理調(diào)整”，哪些會議只需拍照留痕?！安皇遣幌胱龊茫菍?shí)在顧不過來。上面要‘零投訴’，可居民訴求不可能全滿足，只能在臺賬上做文章?！?/p>

更讓基層干部頭疼的是層層加碼。王浩是一名市場監(jiān)管所所長，他接到的任務(wù)是“本季度食品安全檢查覆蓋率100%”，同時(shí)要求“群眾滿意度不低于98%”，還要“投訴處理時(shí)限不超過2小時(shí)”?！拔覀?nèi)挥?個人，轄區(qū)有300多家商戶，工作量大不說，群眾滿意度更是沒譜，有個老太太嫌抽檢耽誤她做生意，當(dāng)場就打了投訴電話?！?/p>

情感耗竭：在“問責(zé)焦慮”中失去熱情

從事基層工作15年的周明，很肯定他進(jìn)過的工作群不下一百個，這些群里彈出消息的時(shí)間絕不會局限于“八小時(shí)”內(nèi)，他最怕看到的字眼是“務(wù)必”“立即”“否則問責(zé)”，這些詞常與相互矛盾的要求捆綁出現(xiàn)。有次他被要求“三天內(nèi)完成河道清淤，同時(shí)保證灌溉用水不中斷，還要組織村民現(xiàn)場觀摩學(xué)習(xí)”，最終只能夜里抽干河水清淤，白天再從別的水庫調(diào)水，“等于做了雙倍的工作，還不敢說”。

這種長期的“擰巴”正在消耗的不只是周明一個基層干部的工作熱情。李梅從事社區(qū)工作6年，如今她越來越不知道該怎么應(yīng)對上門的群眾：“現(xiàn)在很害怕看到群眾來找，不是不想幫，是怕幫了這個，那個不滿意；滿足了這個要求，又違反了那個規(guī)定。”她從去年開始提交調(diào)離申請，還沒有被領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，“感覺自己像個陀螺，被各種繩子抽著轉(zhuǎn)，卻不知道在轉(zhuǎn)什么”。

一名市直機(jī)關(guān)單位班子成員告訴記者，單位里35歲以下的年輕干部越來越少申請到基層鍛煉?！八麄兯愕煤芮宄涸跈C(jī)關(guān)按流程辦事，出了問題有上級擔(dān)著；到了基層，就算按規(guī)定辦，只要有一條沒兼顧到，問責(zé)就跑不了?！?/p>

“我們就像沒帶鑰匙的守門人，既要攔住不該進(jìn)的人，又要讓該進(jìn)的人滿意，還得保證門不能壞?！敝x晉的比喻里滿是無奈。他所在的村要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)20多家小微企業(yè)的安全生產(chǎn)檢查，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)既沒有執(zhí)法權(quán)，也沒有專業(yè)檢測設(shè)備，只能靠“嘴勸”。

他發(fā)現(xiàn)一家服裝廠消防通道堆滿雜物，說了好幾次對方都不聽?！拔夷茉趺崔k？上報(bào)給應(yīng)急管理部門，他們說‘屬地管理是第一責(zé)任’；去找老板溝通，人家說‘你又不是執(zhí)法的，管不著’?？墒堑渤鲆稽c(diǎn)小事故，我肯定被通報(bào)批評?！?/p>

“就是所謂的責(zé)任無限大，權(quán)力無限小嘛?！眲⒎歼€要負(fù)責(zé)街道內(nèi)幾個老舊小區(qū)的改造工作，既要“三個月內(nèi)完工”，又要“每家每戶都滿意”，還要“工程質(zhì)量零投訴”。但項(xiàng)目的規(guī)劃、資金、審批全由上級部門把控，她能做的只有挨家挨戶做工作?！坝袘羧思蚁邮┕こ?，天天投訴，我去協(xié)調(diào)了八次，最后自己掏錢買了水果賠罪?！彼龂@了口氣，“居民罵我們不作為，上級說我們推進(jìn)慢，里外不是人的工作干久了誰都會疲憊?！?/p>

“基層干部不是全能的，基層資源也不是無限的，治理目標(biāo)更不可能樣樣頂尖。”劉芳告訴記者，她剛進(jìn)入街道辦時(shí)也是一腔熱血，但完不成的指令太多，已讓她少了許多沖勁，“給基層松綁，讓大家能集中精力干好該干的事，或許比頒發(fā)再多獎狀都管用。”（應(yīng)受訪者要求，文中人物為化名）