從美國國民警衛(wèi)隊雙重指揮結(jié)構(gòu)透視美軍政關(guān)系隱憂

2025年5月，美國洛杉磯縣爆發(fā)民眾反對拘押非法移民的抗議示威，并迅速演變?yōu)槌龅胤秸刂颇芰Φ拇笠?guī)模暴力騷亂。與以往類似事件不同，此次聯(lián)邦政府繞開了加利福尼亞州政府的審批，直接部署陸軍國民警衛(wèi)隊進(jìn)入洛杉磯市區(qū)，引起了廣泛爭議。這一事態(tài)不僅在美國社會中引起了關(guān)于聯(lián)邦與各州權(quán)力邊界的討論，更引出了一個重要但長期被公眾誤解的問題：美國國民警衛(wèi)隊究竟由誰指揮？

國民警衛(wèi)隊的雙重身份與雙重隸屬

在中文互聯(lián)網(wǎng)上，受到影視作品和自媒體簡化敘事的影響，美國國民警衛(wèi)隊常被誤認(rèn)為是由各州政府單方面掌控的地方性武裝，其部署與調(diào)遣完全服從于州政府意志。這種理解并不完全正確，一定程度上忽視了美國憲政體制下復(fù)雜的軍政權(quán)力劃分，也無法解釋近年來國民警衛(wèi)隊如何在諸如2020年鎮(zhèn)壓反種族歧視示威、2024年美國高校聲援巴勒斯坦抗議活動等事件中被聯(lián)邦政府或直接動員、或威脅進(jìn)駐，以執(zhí)行高度政治化、軍事化的任務(wù)。誠然，在以往出現(xiàn)在公眾視野的場合中，國民警衛(wèi)隊被州政府管轄、調(diào)動的情形更加普遍。但是，這支武裝力量并不等同于州內(nèi)的“治安軍”，更不是聽命于州長的“私兵”。

事實上，美國國民警衛(wèi)隊是一種具有“雙重隸屬”（dual enlistment）性質(zhì)的軍事力量，其成員既是各州州憲法規(guī)定下的民兵，也是聯(lián)邦法律授權(quán)下的預(yù)備役軍人。這種雙重身份允許其在不同的任務(wù)場景中分別接受州一級和聯(lián)邦一級指揮。作為“州國民警衛(wèi)隊”的情況下，單位與人員接受州長的命令，而在受到聯(lián)邦動員成為“聯(lián)邦國民警衛(wèi)隊”后則以聯(lián)邦總統(tǒng)為最高長官，在州與聯(lián)邦意志發(fā)生沖突時以聯(lián)邦的指令為優(yōu)先。

這種制度安排原本是一種兼顧聯(lián)邦統(tǒng)一與州權(quán)自治、保障國家安全與地方秩序的政策妥協(xié)，其歷史與法理依據(jù)18世紀(jì)各殖民地的民兵傳統(tǒng)。早在美國憲法制定時，聯(lián)邦黨人就強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦的國防安全，要求設(shè)立聯(lián)邦軍隊，而反對者則擔(dān)憂中央集權(quán)分走“蛋糕”，主張保留州武裝。因此，《美國憲法》第1條第8款就明確授權(quán)國會“組織、武裝和訓(xùn)練民兵”，但同時賦予各州任命軍官、訓(xùn)練民兵的權(quán)力。如此，美國國民警衛(wèi)隊既可以在戰(zhàn)時補充進(jìn)美國現(xiàn)役軍隊體系，負(fù)擔(dān)正規(guī)軍的部分戰(zhàn)斗任務(wù)，也能夠快速響應(yīng)、處理州內(nèi)緊急事務(wù)。

《美國法典》第10編有關(guān)武裝力量的條文規(guī)定：在一般狀況下，聯(lián)邦調(diào)動和部署國民警衛(wèi)隊需要經(jīng)過州長同意。但在總統(tǒng)或國會宣布全國緊急狀態(tài)時，總統(tǒng)有權(quán)單方面聯(lián)邦化（federalize）國民警衛(wèi)隊，而不需要獲得州長批準(zhǔn)。第10編同時規(guī)定了聯(lián)邦層面可以直接動員國民警衛(wèi)隊的幾種情況。根據(jù)第10編條款，總統(tǒng)在以下情形下可以征召國民警衛(wèi)隊以執(zhí)行聯(lián)邦任務(wù)而無需州長同意：當(dāng)美國遭受入侵或面臨入侵威脅；發(fā)生叛亂或有發(fā)生叛亂的危險；總統(tǒng)在僅依靠現(xiàn)役部隊的情況下無法執(zhí)行聯(lián)邦法律。總統(tǒng)還可以在宣布國家緊急狀態(tài)后動員包括國民警衛(wèi)隊在內(nèi)的預(yù)備役部隊服現(xiàn)役不超過365天，同樣不需要經(jīng)過州長準(zhǔn)許。

作為對前款的補充性解釋，《叛亂法》還允許總統(tǒng)在應(yīng)州政府請求介入、州政府未能維持法律秩序、非法行為嚴(yán)重妨礙聯(lián)邦法律實施或破壞聯(lián)邦憲法秩序的三種情況下，跳過州長部署國民警衛(wèi)隊或現(xiàn)役軍隊。總統(tǒng)經(jīng)常依靠《叛亂法》繞開州政府直接部署軍事力量——特朗普第一任期內(nèi)就曾威脅依據(jù)此法動用軍隊鎮(zhèn)壓2020年的反種族歧視示威活動。盡管最終并未正式援引，但這一表態(tài)也激發(fā)了對美國軍政關(guān)系、憲政體制的擔(dān)憂。

加利福尼亞州國民警衛(wèi)隊聯(lián)邦部署實踐

對此次洛杉磯騷亂事件的發(fā)展過程做簡單回顧，可以發(fā)現(xiàn)加利福尼亞州國民警衛(wèi)隊從接到聯(lián)邦指示，再到實際出動部署的流程相當(dāng)快速，且未受到任何形式的制度制約。2025年6月6日，洛杉磯市區(qū)抗議移民及海關(guān)執(zhí)法局（Immigration and Customs Enforcement， ICE）執(zhí)法行動的游行示威被當(dāng)?shù)鼐秸J(rèn)定為“非法集會”，后者隨即開始鎮(zhèn)壓人群。6月7日，白宮首次就洛杉磯縣事態(tài)表態(tài)，特朗普稱局勢“已經(jīng)失控”，并宣布將引述《法典》第10編部署2000名國民警衛(wèi)隊以“平息暴亂”。作為回應(yīng)，加州州長加文·紐森與洛杉磯市長隨即譴責(zé)特朗普的“非法升級”。

6月8日凌晨，美軍北方司令部發(fā)布聲明，稱國防部長已下令對加利福尼亞州國民警衛(wèi)隊第40步兵師實施聯(lián)邦化并接管指揮，調(diào)動其中數(shù)百名警衛(wèi)隊員進(jìn)入洛杉磯市區(qū)以“保護(hù)聯(lián)邦資產(chǎn)與人員”，且要求駐圣貝納迪諾的現(xiàn)役海軍陸戰(zhàn)隊單位進(jìn)入戰(zhàn)備。特朗普在社交媒體上發(fā)文稱贊國民警衛(wèi)隊“做得好”，要求“將洛杉磯從非法移民手里解放出來”。洛杉磯市長回應(yīng)稱，特朗普公布的是“假消息”，聲明國民警衛(wèi)隊尚未進(jìn)駐洛杉磯。當(dāng)日清晨，社交媒體渠道首先流出國民警衛(wèi)隊士兵在洛杉磯市街頭執(zhí)勤的影像，軍方也確認(rèn)其在市中心、派拉蒙等地點的部署情況。9日，白宮再次發(fā)布命令將部署期限延長至60天。加州州長即宣布將對聯(lián)邦政府提起訴訟。

根據(jù)公開畫面中部隊所佩戴臂章、單位標(biāo)識和裝備情況判斷，此次向洛杉磯縣部署的國民警衛(wèi)隊可能隸屬于平時由加州管理的陸軍國民警衛(wèi)隊第40步兵師第79步兵旅級戰(zhàn)斗隊（Infantry Brigade Combat Team，IBCT，下簡稱“旅”）。從駐地距離、任務(wù)性質(zhì)和車隊拍攝地點分析，參與行動的單位推斷為駐阿蘇薩的第18騎兵團(tuán)。該部裝備有聯(lián)合輕型戰(zhàn)術(shù)車輛（JLTV）、通信保障車輛和工程破障裝備，具有一定程度的城市暴亂環(huán)境應(yīng)對能力。

選擇第79旅擔(dān)負(fù)此次城市維穩(wěn)與治安任務(wù)并不令人意外。在本土安全事態(tài)中，陸軍國民警衛(wèi)隊輕裝旅往往承擔(dān)著前沿介入的角色，是應(yīng)急響應(yīng)的“勞模”。以加州境內(nèi)近年頻發(fā)的山火與自然災(zāi)害為例，79旅通常被動員執(zhí)行道路搶通、物資運送與橋梁加固、基礎(chǔ)設(shè)施臨時建設(shè)等任務(wù)，為消防救援和民生恢復(fù)提供支持。1992年，洛杉磯地區(qū)爆發(fā)大規(guī)模暴動，包括第79旅在內(nèi)的加州國民警衛(wèi)隊被州政府調(diào)動設(shè)立路障、封控街區(qū)，輔助警方控制局勢，并協(xié)助電力與供水機(jī)構(gòu)搶修受損設(shè)施。2020年，喬治·弗洛伊德案后，該部也曾被州長動員，部署至洛杉磯市區(qū)驅(qū)離抗議示威人群、執(zhí)行警戒。

特別是美國陸軍實施“師改旅”轉(zhuǎn)制后，國民警衛(wèi)隊師不再作為作戰(zhàn)指揮單位而僅作為行政管理框架存在，其隸屬的旅級戰(zhàn)斗隊、旅下面的營也可能被打亂分配至不同駐地、甚至歸屬于其他州的國民警衛(wèi)隊編制（例如，同屬40步兵師的第29旅即屬于夏威夷州國民警衛(wèi)隊管轄，而29旅下屬的158步兵團(tuán)1營則受到亞利桑那州管轄）。這一“模塊化”改制很大程度上削弱了州一層級對國民警衛(wèi)隊單位的控制，約束了州政府在國民警衛(wèi)隊指揮鏈路中起到的作用。

國民警衛(wèi)隊第40步兵師在歷史上也曾多次被“聯(lián)邦化”以執(zhí)行海外部署和作戰(zhàn)任務(wù)。在第二次世界大戰(zhàn)后期，該師曾作為后備師參與呂宋島戰(zhàn)役。由于相比其它常備師傷亡較小、編制相對完整，該師在原定計劃登陸日本列島的“沒落行動”中被指定為首批主力師，擔(dān)負(fù)九州方向的登陸任務(wù)。二戰(zhàn)結(jié)束后，該師負(fù)責(zé)協(xié)助接管朝鮮半島南部，在短暫駐扎后回國復(fù)員，恢復(fù)州國民警衛(wèi)隊建制。

1952年，第40師被杜魯門政府再次征召投入朝鮮戰(zhàn)場，擔(dān)任后方治安和陣地防御任務(wù)。在1952年秋季的交戰(zhàn)中，該師遭朝鮮人民軍攻擊受到較大損失，因此退出戰(zhàn)斗并撤回日本修整直到停戰(zhàn)協(xié)議簽署。冷戰(zhàn)后，該師部分單位先后被派遣至波斯尼亞、科索沃和阿富汗，以補充當(dāng)?shù)仃戃娏α俊?017年，該師師部被聯(lián)邦部署至阿富汗支援“自由哨兵行動”，執(zhí)行支持加尼政府的“訓(xùn)練、顧問和協(xié)助”任務(wù)。

對比歷史上派駐執(zhí)行聯(lián)邦任務(wù)的情況，此次洛杉磯群體事件處置中的國民警衛(wèi)隊調(diào)動凸顯出地方管理與聯(lián)邦化制度間的矛盾和沖突。在過去歷次聯(lián)邦接管指揮權(quán)的案例中，通常是由州長主動請求援助，或是聯(lián)邦與州協(xié)調(diào)后移交權(quán)限，而此次聯(lián)邦政府在州政府明確反對的前提下，仍援引第10編條文故意繞過地方層級，強(qiáng)行部署國民警衛(wèi)隊的情形相對少見。這一事例不僅導(dǎo)致事態(tài)應(yīng)對出現(xiàn)混亂，更引發(fā)了公眾對于動用軍隊處理國內(nèi)事務(wù)的警惕和恐慌。這說明，國民警衛(wèi)隊“雙重身份”的制度設(shè)計在面對聯(lián)邦與地方政策分歧時存在明顯的現(xiàn)實風(fēng)險。隨著美國政治和社會逐漸走向極化與分裂，未來聯(lián)邦軍事力量干預(yù)地方行政的做法可能成為常態(tài)，美國軍政關(guān)系也會展現(xiàn)出更大的不確定性。

2020年至2024年鎮(zhèn)壓行動中的國民警衛(wèi)隊

無獨有偶，類似的狀況同樣發(fā)生在2020年來越發(fā)頻繁的鎮(zhèn)壓事例當(dāng)中。2020年5月，明尼阿波利斯市警察因過度執(zhí)法導(dǎo)致非裔美國公民喬治·弗洛伊德死亡。當(dāng)月，美國全境爆發(fā)大規(guī)?？棺h，并在明尼阿波利斯、洛杉磯、亞特蘭大等地迅速演變?yōu)楣魣?zhí)法單位、洗劫店鋪的暴亂。在形勢升級的趨勢下，明尼蘇達(dá)州、加利福尼亞州、密蘇里州等40個州的州長同時派遣了國民警衛(wèi)隊協(xié)助當(dāng)?shù)鼐娇刂凭謩?、?zhèn)壓暴動?？棺h者和國民警衛(wèi)隊在多個城市爆發(fā)了直接沖突：示威者用石子、水瓶等投擲物攻擊執(zhí)勤人員，并高喊反對口號“國民警衛(wèi)隊，滾回家去”“結(jié)束軍事管制”。

在應(yīng)對反歧視示威的過程中，尤其值得注意的是，除了州屬國民警衛(wèi)隊外，部分其他州境內(nèi)的國民警衛(wèi)隊乃至于現(xiàn)役美軍單位收到了聯(lián)邦命令“跨州調(diào)動”以增援別處。2020年6月2日，在華盛頓特區(qū)拒絕聯(lián)邦當(dāng)局出動所屬國民警衛(wèi)隊參與街頭維穩(wěn)的指示后，來自第82空降師、第91憲兵營的約1600名現(xiàn)役軍人接到指令，從南卡羅來納州、佐治亞州駐地空運至杜勒斯國際機(jī)場，部署至國會區(qū)域維護(hù)治安。當(dāng)時，旅居新澤西州的筆者也曾經(jīng)觀察到第82空降師所屬車輛和無人機(jī)在周邊巡邏、實施宵禁。特區(qū)官方澄清稱，這些現(xiàn)役部隊并未進(jìn)入市區(qū)執(zhí)勤，而是“作為預(yù)備狀態(tài)部署”，顯示出濃烈的政治威懾意味。

在第46屆美國總統(tǒng)選舉結(jié)束后，位于華盛頓特區(qū)的國會山于2021年1月再次發(fā)生騷亂。彼時即將下臺的特朗普在選舉落選后即公開反對投票結(jié)果，宣稱大選結(jié)果是“偽造的”“不真實的”。2021年1月5日至6日，特朗普支持者聚集在國會山周圍，高喊反對副總統(tǒng)邁克·彭斯、眾議院議長南?！づ迓逦饕约袄^任總統(tǒng)拜登的口號。6日下午，華盛頓特區(qū)警察局長史蒂文·桑德發(fā)出求援，呼吁周圍的國民警衛(wèi)隊前往國會山控制局勢。

下午2時許，抗議者突破在場警員封鎖，開始非法闖入國會大樓，并宣稱要將特朗普的政敵“就地正法”。然而，特區(qū)所屬國民警衛(wèi)隊在傍晚5時后才抵達(dá)國會山，且并未阻止抗議人群襲警、擅闖政府機(jī)關(guān)等違法行為。在屢次因積極鎮(zhèn)壓民眾而受到批評后，此次國民警衛(wèi)隊又因其“工作不力”而陷入丑聞。一些民主黨政客即表示國民警衛(wèi)隊“有義務(wù)履行司法部門下達(dá)的指令”。

2024年春，美國多地爆發(fā)了支持巴勒斯坦、反對以色列在加沙行動的游行示威。以哥倫比亞大學(xué)為首的部分高校學(xué)生占據(jù)了校園，搭建帳篷表達(dá)訴求。在校方與抗議者的對峙和談判中，一些官員政客多次表態(tài)要動用國民警衛(wèi)隊“清場”。美國眾議院議長邁克·約翰遜威脅稱：“如果事態(tài)不能迅速得到遏制，現(xiàn)在就是出動國民警衛(wèi)隊最合適的時機(jī)。”在哥倫比亞大學(xué)管理層與紐約市警方協(xié)調(diào)處置事宜時，還曾提及聯(lián)系國民警衛(wèi)隊協(xié)助鎮(zhèn)壓“恢復(fù)秩序”的選項。

相關(guān)言論迅速在媒體和社交平臺引發(fā)激烈反應(yīng)。該事件難免令人聯(lián)想起1970年肯特州立大學(xué)槍擊事件。俄亥俄州國民警衛(wèi)隊在政府命令下進(jìn)駐校園鎮(zhèn)壓反對越南戰(zhàn)爭的游行集會，并向在場手無寸鐵的學(xué)生開槍射擊，造成多人死傷。雖然紐約州政府最終并未真正簽發(fā)調(diào)動國民警衛(wèi)隊的命令，避免了流血，這一威脅信號結(jié)合歷史記憶仍在抗議現(xiàn)場制造出巨大心理壓力，大部分高校營地在“最后通牒”的前一夜便自行撤離。

反思：撕裂的社會與撕裂的兵權(quán)

國民警衛(wèi)隊由誰指揮？這是本文試圖回答的關(guān)鍵問題——答案或許是聯(lián)邦與州政府“兼而有之”，而問題也正是出在這個“兼而有之”上。這支武裝既屬于聯(lián)邦，又歸屬各州，這一雙重隸屬結(jié)構(gòu)原本旨在維持軍權(quán)平衡、保障地方公共安全，但在美國社會撕裂與政治極化的背景下越發(fā)表現(xiàn)出其制度隱患。過去幾年來，國民警衛(wèi)隊正在愈加頻繁地以一種不甚光彩的角色出現(xiàn)于公眾視線之中。在各級政治派系爭相利用下，這支雙重定位的武裝力量正屢次成為“美國反對美國”的急先鋒，演變?yōu)檎庺[劇的“工具人”。

美國的理論家長期標(biāo)榜所謂“軍隊職業(yè)化”和“政治中立性”，但事實上美軍系統(tǒng)內(nèi)或與美軍聯(lián)系密切的各路游說群體、官僚集團(tuán)和政治派系間長期糾纏，特別是在國民警衛(wèi)隊這類聯(lián)邦—地方雙重管理的混合體中體現(xiàn)尤甚。“國家的軍隊”本身已被證明為一個偽命題。由此觀之，軍隊正在變?yōu)?，甚至可以說已經(jīng)成為美國國內(nèi)政治格局的重要行為體，可能對內(nèi)外政策制定施加實質(zhì)影響。

這一趨勢使得美軍逐步喪失“去政治化”的掩護(hù)，繼而被貼上鮮明的身份和立場標(biāo)簽。近年來，美軍現(xiàn)役將領(lǐng)、官兵在高度政治化議題上公開表態(tài)、選邊站隊的現(xiàn)象屢見不鮮。無論是拜登—奧斯汀治下“多樣性、平等、包容”（DEI）政策的推行，還是對邊境控制與移民問題的積極介入，軍方都表現(xiàn)出一定的立場傾向。近期出任美參聯(lián)會主席的丹·凱恩曾在共和黨集會上對特朗普“表忠”——“我愛你，長官。我認(rèn)為你很棒，長官。我會為你殺人，長官?！痹?025年6月11日視察布拉格堡82空降師駐地時，特朗普更是鼓動在場官兵齊聲攻擊、辱罵政敵。

以國民警衛(wèi)隊為代表的美國武裝力量正在越來越多地受到黨派政治影響，也在越來越多地以自己的方式影響黨派政治。薩繆爾·亨廷頓在其著作《軍人與國家》中曾經(jīng)發(fā)出警告：“軍隊對文人權(quán)力的恰當(dāng)服從，是民主政府健康運作的基礎(chǔ)。”在美國軍政制度的設(shè)想下，一支專業(yè)化的軍隊無疑要服從任何“獲得合法權(quán)威”的文職官員命令。然而，如今國民警衛(wèi)隊行動的“恰當(dāng)性”不再源自人民共識，而是來自制度縫隙間空洞的“政治授權(quán)”。在憲政失序的邊緣，具有雙重角色的國民警衛(wèi)隊遲早將陷入政治命令與程序合法性之間的尷尬境地，乃至于產(chǎn)生獨立的政治意志和參政意愿。

更加值得警惕的是，當(dāng)前美國對外始終高舉自由民主旗號推行干涉與遏制，意圖實現(xiàn)“絕對安全”和霸權(quán)延續(xù)，對內(nèi)卻諱疾忌醫(yī)，試圖借用外部威脅敘事掩蓋結(jié)構(gòu)性矛盾。這種路徑既無益于緩解社會危機(jī)，更可能加速國家軍事化，造成政治協(xié)商的崩潰與制度信任的破產(chǎn)。事實上，美國面臨最嚴(yán)重的安全隱患絕不是來自外國，而恰是深埋在其制度設(shè)計中——內(nèi)病外治的轉(zhuǎn)移視線只會使美國安全形勢進(jìn)一步惡化。

長期以來，我國對美研究工作的重心主要集中在美國的黨派政治、經(jīng)濟(jì)社會及其外交政策上，忽視了軍方這一高度不穩(wěn)定因素，對美軍在國內(nèi)政治中的能動性、活躍性認(rèn)識尤為不足。在美國政治失穩(wěn)風(fēng)險持續(xù)上升的今天，更有必要將美軍作為一個獨立、關(guān)鍵的行為主體，深入評估美國軍政關(guān)系中的制度變異現(xiàn)象、外溢效應(yīng)及其對中美關(guān)系可能造成的長遠(yuǎn)影響。

責(zé)任編輯：侯 琳