碳普惠替代性修復(fù)在檢察公益訴訟中的適用

摘 要：以碳達(dá)峰碳中和為目標(biāo)，認(rèn)購碳普惠減排量是生態(tài)環(huán)境替代性修復(fù)的實(shí)踐創(chuàng)新，但是適用條件尚不明確。檢察機(jī)關(guān)從無法直接修復(fù)、受損生態(tài)系統(tǒng)核心服務(wù)功能、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)模式的優(yōu)先順位等方面論證可行性，從沿海灘涂生態(tài)系統(tǒng)的特殊性、碳普惠公益價(jià)值等方面論證合理性，并圍繞規(guī)則制定、機(jī)制完善、平臺(tái)建設(shè)等方面提出強(qiáng)化司法協(xié)作、設(shè)立公益賬戶以及推動(dòng)跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新等建議。

關(guān)鍵詞：民事公益訴訟 長江灘涂保護(hù) 替代性修復(fù) 碳普惠認(rèn)購

2024年7月31日，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》，要求以碳達(dá)峰碳中和工作為引領(lǐng)，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償和修復(fù)機(jī)制。據(jù)此，上海檢察機(jī)關(guān)在長江灘涂保護(hù)民事公益訴訟案中探索提出以購買碳普惠減排量方式實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)服務(wù)功能替代性修復(fù)的訴訟請(qǐng)求，并線上認(rèn)購市民踐行綠色低碳生活場(chǎng)景項(xiàng)目減排量，以公眾參與強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公益屬性，有力助推碳普惠公眾平臺(tái)及相關(guān)碳交易市場(chǎng)建設(shè)，為建設(shè)美麗中國先行區(qū)提供生動(dòng)的實(shí)踐樣本。

一、基本案情及辦案過程

2005年，某測(cè)量公司獲批租借使用上海市長興島創(chuàng)建港河道青坎建造水利測(cè)量船專用碼頭，使用灘涂面積3萬平方米。后該公司違規(guī)擴(kuò)展使用1.6萬余平方米灘涂，將灘涂地表硬化后用于碼頭經(jīng)營中的物料堆場(chǎng)、搭建機(jī)械設(shè)備和建設(shè)辦公樓，破壞灘涂生態(tài)環(huán)境。2022年8月17日，該公司依照終止租賃使用協(xié)議將灘涂騰退，但未將其構(gòu)筑的硬質(zhì)濱水圍堤拆除，造成無法通過自然漲落潮沖刷恢復(fù)灘涂原始樣貌，沿海灘涂生態(tài)系統(tǒng)無法恢復(fù)，氣候調(diào)節(jié)（主要為固碳釋氧）、生物多樣性支持等生態(tài)服務(wù)功能持續(xù)受到損害。

上海市生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察發(fā)現(xiàn)并通報(bào)該問題。在上海市人民檢察院指導(dǎo)下，上海市人民檢察院第二分院（以下簡(jiǎn)稱“上海二分院”）與上海市崇明區(qū)人民檢察院一體化開展立案調(diào)查，并委托環(huán)境專家多次赴現(xiàn)場(chǎng)勘查，確認(rèn)拆除構(gòu)筑物后以自然修復(fù)為主的修復(fù)方案，并核定氣候調(diào)節(jié)等生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能年度損失為5萬余元，總額按照租賃合同終止之日次日起至生態(tài)修復(fù)完成之日止計(jì)算。

為科學(xué)、充分賠償灘涂濕地固碳功能損失，上海二分院根據(jù)上海市生態(tài)環(huán)境局（以下簡(jiǎn)稱“市生態(tài)局”）印發(fā)的《上海市碳普惠管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），與市生態(tài)局、上海環(huán)境能源交易所、高校院所等反復(fù)研判可行性，并與上海市第三中級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱“上海三中院”）聯(lián)合舉辦涉碳普惠法律問題研討會(huì)，提出了以購買碳普惠減排量替代修復(fù)生態(tài)環(huán)境的方案。

2024年1月19日，上海二分院向上海三中院提起民事公益訴訟，要求法院判令被告拆除硬質(zhì)圍堤，并賠償經(jīng)核定的生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失7萬余元，以購買上海碳普惠減排量方式履行。10月25日，上海三中院開庭審理本案，庭審中，上海二分院申請(qǐng)專家出庭作證，再次說明認(rèn)購碳普惠減排量的科學(xué)性和合理性。

10月29日，上海三中院判決支持上海二分院提出的全部訴訟請(qǐng)求。判決生效后，上海二分院聯(lián)合市生態(tài)局、上海環(huán)境能源交易所等單位，共同指導(dǎo)A公司采用線上交易方式認(rèn)購上海碳普惠減排量1024噸［1］并完成核銷。

二、認(rèn)購碳普惠在檢察公益訴訟中的適用條件

本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為能否通過認(rèn)購碳普惠減排量替代性修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能，需先從法理上明確認(rèn)購的可行性，再從案件效果上明確認(rèn)購的合理性。

（一）認(rèn)購碳普惠減排量的可行性

在諸多替代性修復(fù)方式中選擇認(rèn)購碳普惠減排量需要確認(rèn)以下幾個(gè)事實(shí)：一是確認(rèn)生態(tài)環(huán)境受損且無法通過直接修復(fù)方式填補(bǔ)。最高法《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2020修正）第20條第1款規(guī)定，生態(tài)環(huán)境受損應(yīng)先采取直接修復(fù)方式，無法完全修復(fù)的，可以采用替代性修復(fù)方式。本案中存在自A公司違法占用灘涂之日起至自然修復(fù)完成之日止的生態(tài)服務(wù)功能期間損失，由于時(shí)間的不可逆性，直接修復(fù)客觀上無法實(shí)現(xiàn)，符合該條件。二是確定原區(qū)域受損的核心生態(tài)服務(wù)功能。生態(tài)環(huán)境損害通常伴隨著多重具體利益的同時(shí)受損，受客觀條件限制，在修復(fù)時(shí)應(yīng)優(yōu)先救濟(jì)受損的核心利益，確定受損的核心服務(wù)功能。［2］本案中A公司破壞的是以碳中和價(jià)值為核心的濱海藍(lán)碳生態(tài)系統(tǒng)。根據(jù)專家意見，灘涂濕地作為陸地和海洋生態(tài)系統(tǒng)之間的過渡區(qū)域，隨著潮水漲落，生物在此繁衍生息，固碳釋氧，多種生態(tài)環(huán)境功能得到發(fā)揮，岸線自然生長或消退，形成自然生態(tài)環(huán)境。三是認(rèn)購碳普惠減排量屬于優(yōu)先順位的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)模式。依照《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南 總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié) 第1部分：總綱》（GB/T 39791.1-2020）7.3.2規(guī)定，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)模式根據(jù)區(qū)域以及生態(tài)服務(wù)功能的種類應(yīng)按照同位同質(zhì)、異位同質(zhì)、同位異質(zhì)、異位異質(zhì)的順序選擇。“同質(zhì)”指的是服務(wù)功能的對(duì)應(yīng)關(guān)系。當(dāng)同位同質(zhì)無法滿足時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮異位同質(zhì)。碳普惠是以綠色生活消費(fèi)等為場(chǎng)景，為中小微企業(yè)、個(gè)人等主體的減碳行為附值的激勵(lì)機(jī)制。［3］根據(jù)固碳降碳功能的對(duì)應(yīng)性，認(rèn)購碳普惠屬于異位同質(zhì)的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)模式。

綜上，認(rèn)購碳普惠減排量具備可行性。但是相較于碳普惠，碳匯認(rèn)購在司法實(shí)踐中更為常見，已有更成熟的交易模式，執(zhí)行難度也更低。因此，檢察機(jī)關(guān)還需明確認(rèn)購碳普惠減排量的合理性。

（二）認(rèn)購碳普惠減排量的合理性

碳匯或碳普惠項(xiàng)目在降碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑上存在差異。碳匯一般指從空氣中清除二氧化碳的過程，以林業(yè)碳匯為例，系通過植樹造林來吸收、清除大氣中已有二氧化碳。碳普惠則注重從源頭實(shí)現(xiàn)減排控制，如引導(dǎo)公眾使用純電動(dòng)乘用車而非油車出行，從而減少不必要的碳排放。檢察機(jī)關(guān)從兩個(gè)維度對(duì)認(rèn)購二者的社會(huì)效果進(jìn)行了比較，并最終決定認(rèn)購碳普惠減排量：

一是基于濱海灘涂生態(tài)系統(tǒng)的特殊性，碳匯認(rèn)購所具有的精準(zhǔn)修復(fù)價(jià)值并不凸顯。濱海灘涂濕地位于海洋和陸地緩沖帶上，是海洋藍(lán)碳的重要組成部分。海洋“藍(lán)碳”相較于陸地“綠碳”具有單位面積固碳速率高、碳埋藏時(shí)間長等特點(diǎn)。濱海濕地單位面積土壤碳埋藏速率更是遠(yuǎn)超陸地和海洋，是陸地生態(tài)系統(tǒng)的15倍， 海洋生態(tài)系統(tǒng)的50倍。［4］本案中濱海濕地遭受破壞，依照碳匯認(rèn)購選擇相同或類似生態(tài)系統(tǒng)碳匯產(chǎn)品的通常做法，檢察機(jī)關(guān)宜訴請(qǐng)被告購買就近地域的濱海藍(lán)碳碳匯產(chǎn)品。紅樹林、鹽沼濕地、海草床是國際公認(rèn)的主要濱海藍(lán)碳碳匯資源，但是因其對(duì)地理?xiàng)l件要求較高，區(qū)域內(nèi)存在無可購買碳匯產(chǎn)品的現(xiàn)實(shí)困難。同時(shí)當(dāng)前海洋碳匯核算方法僅有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（HY/T 0349-2022）而無國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，若認(rèn)購?fù)馐∈刑紖R產(chǎn)品，則會(huì)出現(xiàn)既無法實(shí)現(xiàn)本地修復(fù)，又會(huì)因各地測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一而產(chǎn)生認(rèn)購量與損失碳匯量不對(duì)等的情況。［5］

二是認(rèn)購碳普惠減排量更具有維護(hù)公益的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。從普惠性來看，碳普惠秉持“人人低碳、樂享普惠”的核心理念，借助市場(chǎng)力量提高需求側(cè)減排效果。［6］具體來說，碳普惠機(jī)制通過設(shè)立軌道交通、互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車、純電動(dòng)乘用車等減排場(chǎng)景，并將公眾參與上述場(chǎng)景后實(shí)現(xiàn)的碳減排量賦值，輔之以碳積分權(quán)益兌換、金融政策支持等激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)廣大公眾踐行綠色低碳的生活方式。這既使得參與交易的個(gè)體得到實(shí)惠，也使全社會(huì)共享節(jié)能減排所帶來的生態(tài)環(huán)境效益。從提升公眾對(duì)公益保護(hù)的感受度來看，《管理辦法》第32條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人可以通過自愿購買上海市碳普惠減排量開展替代性修復(fù)。而公眾則是作為減排量的提供方參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件中來。公眾在有環(huán)境保護(hù)參與感的同時(shí)，也能夠通過案例認(rèn)識(shí)到濕地硬化侵權(quán)行為的違法性、濱海濕地的重要碳匯價(jià)值和檢察公益訴訟的重要作用。從盤活市場(chǎng)資源來看，若適用碳普惠替代性修復(fù)，則可有效“激活”《管理辦法》相關(guān)規(guī)定，并作為區(qū)域碳普惠平臺(tái)試運(yùn)行后司法認(rèn)購成功案例迅速擴(kuò)大平臺(tái)認(rèn)知度，有力助推平臺(tái)建設(shè)，并對(duì)相關(guān)聯(lián)的碳交易市場(chǎng)產(chǎn)生輻射效應(yīng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳發(fā)展。

綜上，在無對(duì)應(yīng)碳匯產(chǎn)品時(shí)，認(rèn)購碳普惠減排量在強(qiáng)化公眾參與、凸顯案件公益保護(hù)屬性的同時(shí)，也能促進(jìn)碳普惠平臺(tái)建設(shè)以及碳交易市場(chǎng)繁榮發(fā)展，在更深層次、更廣范圍上助力碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，選擇該方式具有合理性。

三、司法認(rèn)購碳普惠減排量的適用障礙及完善路徑

基于高效便民等原則，碳普惠減排量已實(shí)現(xiàn)全流程線上交易，但是在實(shí)際認(rèn)購時(shí)，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)如下問題：一是未形成可復(fù)制可推廣的司法認(rèn)購規(guī)則。本案由檢察機(jī)關(guān)、法院、生態(tài)環(huán)境主管部門等多部門協(xié)作配合下促成，需從個(gè)案出發(fā)進(jìn)一步總結(jié)碳普惠認(rèn)購適用范圍和條件，形成更有效的司法協(xié)作，為碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供更有力的制度保障和實(shí)踐支撐。二是配套機(jī)制有待進(jìn)一步完善。線上交易需要當(dāng)事人先在碳排放現(xiàn)貨交易系統(tǒng)賬戶A中通過競(jìng)價(jià)購買對(duì)應(yīng)數(shù)量的產(chǎn)品，后劃轉(zhuǎn)至碳普惠專區(qū)（政務(wù)服務(wù)平臺(tái)內(nèi)）賬戶B，再將碳普惠減排產(chǎn)品以“生態(tài)損害賠償”用途申請(qǐng)注銷。檢察機(jī)關(guān)在協(xié)助執(zhí)行時(shí)發(fā)現(xiàn)，因涉及市場(chǎng)交易，碳排放現(xiàn)貨交易系統(tǒng)賬戶A在銀行的設(shè)立要求高，需要多項(xiàng)身份證明材料且程序繁瑣耗時(shí)長。若能設(shè)立司法認(rèn)購公益賬戶，則可有效縮短執(zhí)行時(shí)間，提高當(dāng)事人認(rèn)購積極性和司法效率。三是碳普惠方法學(xué)處在不斷開發(fā)探索階段，有待以區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新加快碳普惠平臺(tái)建設(shè)進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)可以從以下幾方面著力：

（一）凝聚推動(dòng)碳普惠司法認(rèn)購的共識(shí)

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與環(huán)境能源交易所等執(zhí)行部門加強(qiáng)工作對(duì)接，總結(jié)實(shí)踐中碳普惠及碳匯認(rèn)購已形成的經(jīng)驗(yàn)做法和存在的困難，后與法院開展工作會(huì)商，邀請(qǐng)行政機(jī)關(guān)、環(huán)境科學(xué)院專家等參與會(huì)議，聚焦以下重點(diǎn)通過制定相關(guān)實(shí)施辦法為碳普惠司法認(rèn)購提供操作指引：一是明確碳普惠認(rèn)購適用的案件范圍。案件應(yīng)與“固碳增匯”相關(guān)聯(lián)，既包括了破壞森林、濕地、草原等以碳中和價(jià)值為核心的陸地和海洋生態(tài)系統(tǒng)類案件，也包括超標(biāo)排放二氧化碳等溫室氣體的大氣污染類案件。二是明確碳普惠認(rèn)購的條件。首先是綜合考慮技術(shù)及經(jīng)濟(jì)因素，直接修復(fù)客觀上無法實(shí)現(xiàn)。其次是以精準(zhǔn)修復(fù)為目標(biāo)，綜合考慮修復(fù)地域、認(rèn)購難度、認(rèn)購產(chǎn)品與受損生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的對(duì)應(yīng)性等因素，認(rèn)購碳普惠減排量具有優(yōu)勢(shì)。在實(shí)際履行時(shí)則可考慮優(yōu)先購買公眾參與度、感受度高的場(chǎng)景減排量，如地面公交、軌道交通等，凸顯案件的“普惠”和“公益”價(jià)值。三是在刑事附帶民事公益訴訟案件將“認(rèn)購碳普惠減排量”解釋為酌定量刑情節(jié)。實(shí)踐中多有判決將“認(rèn)購碳匯”視為被告人具有認(rèn)罪悔罪表現(xiàn)［7］，“兩高”《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第6條亦規(guī)定，行為人積極修復(fù)生態(tài)環(huán)境的，可以從寬處罰。認(rèn)購碳普惠減排量和碳匯目的一致，均為實(shí)現(xiàn)替代性修復(fù)，因此二者對(duì)量刑的影響應(yīng)當(dāng)保持一致。

（二）制定碳普惠公益賬戶的設(shè)立方案

從本案的實(shí)踐來看，公益賬戶的建立具有現(xiàn)實(shí)必要性。在建立過程中需解決以下問題：一是確定合適的賬戶設(shè)立主體。法院作為居中裁判者不適宜作為申請(qǐng)主體。檢察機(jī)關(guān)以及生態(tài)環(huán)境局等行政機(jī)關(guān)因在審計(jì)方面較嚴(yán)格，也不能滿足賬戶資金頻繁變動(dòng)的需求。環(huán)保民間組織則缺乏公信力和管理資金的能力。綜合多方因素，公證處是較為適宜的設(shè)立主體。根據(jù)《公證法》第6條規(guī)定，公證機(jī)構(gòu)不以營利為目的。同時(shí)根據(jù)《民法典》第570條、司法部《提存公證規(guī)則》第6條的規(guī)定，公證處本身具有提存職能，具備資金管理能力。二是相關(guān)手續(xù)費(fèi)用的減免，既包括碳排放現(xiàn)貨交易市場(chǎng)的交易費(fèi)用，也包括實(shí)際產(chǎn)生的資金管理費(fèi)用。費(fèi)用減免的前提是賬戶具備公益屬性。因此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與設(shè)立主體、交易市場(chǎng)運(yùn)營主體的協(xié)作配合，嚴(yán)把賬戶賠償金入口關(guān)，以判決書、調(diào)解書、司法確認(rèn)書等為基礎(chǔ)，同時(shí)審查案件是否滿足碳普惠認(rèn)購的充分必要條件。三是對(duì)賠償金使用規(guī)則的設(shè)立。根據(jù)專家意見，當(dāng)事人所需承擔(dān)的生態(tài)損害賠償額是確定的。但是在交易市場(chǎng)中的碳普惠產(chǎn)品價(jià)格隨市場(chǎng)波動(dòng)，因最小計(jì)量單位限制（通常為噸），賠償額與能購買的產(chǎn)品量所對(duì)應(yīng)的價(jià)值之間并不能完全匹配。對(duì)此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與法院、設(shè)立主體、市場(chǎng)運(yùn)營部門、生態(tài)環(huán)境主管部門的協(xié)作，適用或參照《民法典》第570條第4款，將碳普惠認(rèn)購作為提存的適用情形，將“當(dāng)事人把賠償額轉(zhuǎn)入公共賬戶”視為當(dāng)事人已履行賠償責(zé)任，以最大化購買碳普惠產(chǎn)品為原則進(jìn)行交易。若有少量剩余金額，則可以在累積后完成交易。

（三）探索碳普惠跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的途徑

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮好公益訴訟服務(wù)綠色低碳發(fā)展效能，開展跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新：一是健全碳普惠方法學(xué)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。 立足長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展等國家戰(zhàn)略，協(xié)同生態(tài)環(huán)境主管部門、科研機(jī)構(gòu)及行業(yè)協(xié)會(huì)，通過聯(lián)合論證與專業(yè)研討，系統(tǒng)規(guī)范“基準(zhǔn)線情景識(shí)別”“監(jiān)測(cè)方法”等關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)，推進(jìn)多領(lǐng)域統(tǒng)一場(chǎng)景及核算方法。［8］二是構(gòu)建跨區(qū)域碳普惠協(xié)同發(fā)展機(jī)制。推動(dòng)濱海鹽沼、海草床等海洋碳普惠減排項(xiàng)目生態(tài)產(chǎn)品在跨區(qū)域碳排放交易系統(tǒng)上的交易互通，為生態(tài)環(huán)境損害賠償案件提供多元化修復(fù)方案。建立區(qū)域間碳普惠積分互認(rèn)機(jī)制，促進(jìn)綠色信貸及消費(fèi)權(quán)益（包括交通出行、生活消費(fèi)等領(lǐng)域）的跨區(qū)域兌換與流通，完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。三是深化跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理。依托數(shù)字化平臺(tái)構(gòu)建跨區(qū)域執(zhí)法司法信息共享機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察公益訴訟有效銜接，明確跨區(qū)域碳普惠交易規(guī)則。創(chuàng)新開展流域性碳普惠司法宣傳，通過在“檢察開放日”中設(shè)計(jì)公眾碳足跡監(jiān)測(cè)與減排實(shí)踐體驗(yàn)等環(huán)節(jié)，有效提升碳普惠機(jī)制的認(rèn)知度與參與度。