涉地質(zhì)災(zāi)害鐵路運(yùn)輸安全隱患行政公益訴訟檢視

摘 要：在涉地質(zhì)災(zāi)害鐵路運(yùn)輸安全行政公益訴訟案件中，存在鐵路企業(yè)與行政部門職責(zé)邊界模糊、鐵路企業(yè)內(nèi)部管理架構(gòu)復(fù)雜及外部協(xié)同不暢等問題。針對(duì)鐵路沿線地質(zhì)災(zāi)害事前預(yù)防不足、事后處置滯后等情況，鐵路檢察機(jī)關(guān)通過辦理行政公益訴訟案件，推動(dòng)縣級(jí)以上政府強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，消除安全隱患。深化“雙段長(zhǎng)”制度與檢察職能融合，搭建政企協(xié)作平臺(tái)，發(fā)揮特邀檢察官助理專業(yè)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)各方責(zé)任主體的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意識(shí)，提升鐵路安全治理效能。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 地質(zhì)災(zāi)害 鐵路運(yùn)輸安全 融合履職

近年來，鐵路沿線地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，嚴(yán)重威脅鐵路運(yùn)輸安全與人民生命財(cái)產(chǎn)。檢察機(jī)關(guān)履職發(fā)現(xiàn)，此類隱患多因前期項(xiàng)目規(guī)劃不合理等人為因素誘發(fā)，而在整治環(huán)節(jié)，責(zé)任主體推諉扯皮、整治資金缺口大、整改進(jìn)度滯后、主體負(fù)擔(dān)過重等問題相互交織，進(jìn)一步加劇地質(zhì)災(zāi)害治理的復(fù)雜性與緊迫性。因此，在鐵路安全生產(chǎn)領(lǐng)域強(qiáng)化預(yù)防性治理理念，通過檢察公益訴訟介入，能夠有效規(guī)避災(zāi)害事故帶來的高昂應(yīng)急處置費(fèi)用與資源損耗。此舉對(duì)推動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)從被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向源頭防控、實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)化精準(zhǔn)管控，具有不可替代的實(shí)踐價(jià)值與深遠(yuǎn)現(xiàn)實(shí)意義。

一、基本案情及辦案過程

2023年以來，廣西壯族自治區(qū)H市P區(qū)轄區(qū)內(nèi)村民因施工審批程序繁瑣，未經(jīng)鐵路企業(yè)同意對(duì)貴廣高鐵P區(qū)間下行側(cè)山坡上的松樹進(jìn)行砍伐，同時(shí)沿線村民使用勾機(jī)刨根松土。2024年1月，鐵路單位發(fā)函H市P區(qū)人民政府協(xié)調(diào)解決未果。至2月底，山坡地表裸露面積進(jìn)一步擴(kuò)大至4萬㎡，裸露邊坡傾斜度大，表層土壤松散軟，且局部裸露坡面正對(duì)線路，致使該區(qū)段日通行的82對(duì)高鐵動(dòng)車面臨溜塌滑坡、泥石流侵入鐵路線路的重大安全隱患。［1］

2024年2月，根據(jù)“益心為公”志愿者提報(bào)線索，廣西壯族自治區(qū)人民檢察院南寧鐵路運(yùn)輸分院（以下簡(jiǎn)稱“南寧鐵檢分院”）會(huì)同廣州鐵路監(jiān)督管理局（以下簡(jiǎn)稱“廣州監(jiān)管局”）、中國(guó)鐵路南寧局集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)鐵南寧局”）、H市P區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱“P區(qū)政府”）和桂林高鐵段等單位實(shí)地查看現(xiàn)場(chǎng)，并于3月15日以行政公益訴訟立案。經(jīng)向?qū)俚卣丸F路企業(yè)調(diào)取有關(guān)書證、詢問有關(guān)人員、向鐵路專業(yè)人員、“益心為公”志愿者和特邀檢察官助理咨詢專業(yè)問題，同時(shí)使用無人機(jī)傾斜攝影方式構(gòu)建三維模型，查明原因在于違法施工極易引發(fā)泥石流等地質(zhì)災(zāi)害造成行車事故。根據(jù)《鐵路法》第7條、第45條、《鐵路安全管理?xiàng)l例》第4條、第30條等規(guī)定，P區(qū)政府負(fù)有整治鐵路線路兩側(cè)地界以外的山坡地水土保持問題、協(xié)助鐵路運(yùn)營(yíng)企業(yè)保證鐵路運(yùn)輸安全暢通的職責(zé)。南寧鐵檢分院遂于3月20日向P區(qū)政府制發(fā)檢察建議，督促其依法全面履行鐵路護(hù)路聯(lián)防職責(zé)，防范和制止危害鐵路安全的行為，盡快采取有效措施消除隱患。同時(shí)將檢察建議抄送H市人民政府。P區(qū)政府收到檢察建議后高度重視，立即進(jìn)行整改，采取多種措施，確保安全度過汛期。3月，P區(qū)政府修建混凝土攔砂壩，經(jīng)多方專家勘驗(yàn)及驗(yàn)收，綜合各方面意見，認(rèn)為隱患確已消除，國(guó)家利益和社會(huì)公共利益得到有效保護(hù)，于同年10月份決定終結(jié)案件。

二、辦理涉地質(zhì)災(zāi)害類鐵路安全行政公益訴訟案的難點(diǎn)

（一）鐵路企業(yè)與行政管理部門的職責(zé)界定不清

在地質(zhì)災(zāi)害類鐵路運(yùn)輸安全管理中，責(zé)任主體涉及多元行政管理部門及單位。本案中，自然資源和應(yīng)急管理部門承擔(dān)鐵路沿線地質(zhì)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，交通運(yùn)輸部門履行鐵路運(yùn)輸安全管理職能，地方政府落實(shí)護(hù)路聯(lián)防責(zé)任，鐵路企業(yè)負(fù)責(zé)保障運(yùn)輸安全，鐵路監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)則依法開展沿線地質(zhì)災(zāi)害防治監(jiān)督檢查工作。明確各部門在不同環(huán)節(jié)的具體責(zé)任界限較為復(fù)雜，有學(xué)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)依職權(quán)不作為侵害公益具有特殊性，需從行為要件、結(jié)果要件、因果關(guān)系來綜合審查“不依法履行職責(zé)”［2］。在辦理地質(zhì)災(zāi)害類鐵路運(yùn)輸安全行政公益訴訟案件中，厘清行政機(jī)關(guān)與鐵路企業(yè)的責(zé)任邊界、明確責(zé)任承擔(dān)方式，是實(shí)務(wù)中的難點(diǎn)問題。

根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)鐵路安全管理?xiàng)l例》第36條，該條區(qū)分了鐵路沿線的地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患整治主體，以鐵路地界為劃分依據(jù)，主要分為四種類型。一是鐵路地界以內(nèi)的，由鐵路運(yùn)輸企業(yè)負(fù)責(zé)整治；二是鐵路地界以外因自然因素引發(fā)的，由所在地縣級(jí)以上人民政府組織相關(guān)行業(yè)主管部門進(jìn)行整治；三是因工程建設(shè)等人為活動(dòng)引發(fā)的，由責(zé)任單位負(fù)責(zé)整治；四是鐵路隧道頂上的地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患，由鐵路運(yùn)輸企業(yè)協(xié)助當(dāng)?shù)厝嗣裾M(jìn)行整治。從本案可見，人為活動(dòng)引發(fā)的安全隱患，責(zé)任主體往往無力整治，治理主要依賴縣級(jí)以上政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，屬事后監(jiān)管，相關(guān)職能部門事前日常監(jiān)管作用發(fā)揮不足。原因有二：一是未形成監(jiān)管合力，職能部門認(rèn)為排除地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)需政府統(tǒng)一調(diào)配執(zhí)法力量，且事前日常監(jiān)管缺乏統(tǒng)一規(guī)范制度，致各部門協(xié)同不足；二是管理范疇交叉，當(dāng)前公益訴訟法定領(lǐng)域已延伸至 “4+11”，鐵路沿線問題存在辦案領(lǐng)域交叉［3］，鐵路穿越多個(gè)行政區(qū)域，與地方多部門管理職能耦合，鐵路運(yùn)輸企業(yè)與地方政府在周邊山體防護(hù)、河道治理等工作上管理界限模糊，易致部分區(qū)域無人負(fù)責(zé)或重復(fù)管理，降低災(zāi)害應(yīng)對(duì)效率與處置質(zhì)量。

（二）鐵路企業(yè)內(nèi)部管理組織架構(gòu)復(fù)雜外部聯(lián)動(dòng)不暢

我國(guó)鐵路系統(tǒng)管理架構(gòu)呈現(xiàn)層級(jí)復(fù)雜、專業(yè)分工精細(xì)的特點(diǎn)。全國(guó)18個(gè)鐵路局集團(tuán)公司作為區(qū)域性管理主體，其下轄車務(wù)段、機(jī)務(wù)段、工務(wù)段等專業(yè)管理單位，分別承擔(dān)鐵路運(yùn)輸組織、機(jī)車動(dòng)力保障、線路設(shè)備養(yǎng)護(hù)等職能。各專業(yè)段在垂直管理體系中，向上對(duì)接鐵路局集團(tuán)公司的專業(yè)指導(dǎo)部門，向下延伸至基層工區(qū)、車間等執(zhí)行單元，形成多層級(jí)的組織架構(gòu)。在此管理模式下，安全隱患治理存在明顯的信息壁壘。當(dāng)基層工區(qū)、車間發(fā)現(xiàn)災(zāi)害隱患時(shí)，需經(jīng)車間、站段等多層級(jí)審核上報(bào)，再由鐵路局集團(tuán)公司統(tǒng)籌協(xié)調(diào)外部單位處置，流程冗長(zhǎng)復(fù)雜。以本案鐵路沿線外部施工安全監(jiān)管為例，基層職工發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)后，需通過車間、站段等多個(gè)管理層級(jí)逐級(jí)上報(bào)，極易導(dǎo)致信息傳遞遲滯，延誤隱患處置的黃金時(shí)機(jī)，甚至可能引發(fā)嚴(yán)重后果。在跨部門協(xié)作方面，由于鐵路企業(yè)內(nèi)部管理?xiàng)l塊分割，當(dāng)與地方政府、周邊企業(yè)就鐵路建設(shè)規(guī)劃、安全隱患整治等事項(xiàng)開展協(xié)作時(shí)，外部單位往往難以明確對(duì)接主體，影響政企溝通效率和協(xié)作效能，制約鐵路安全風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的有效運(yùn)行。如村民欲開墾鐵路上方自有林地，先后咨詢鐵路多部門。土地管理部門要求核查權(quán)屬證明，工務(wù)部門以存在溜塌滑坡等安全隱患為由要求地質(zhì)勘察報(bào)告，安全監(jiān)督部門提出需通過環(huán)境評(píng)估及水土保持方案審批。因各部門僅強(qiáng)調(diào)自身職責(zé)，缺乏協(xié)同，未形成統(tǒng)一指引和流程，多重審批疊加，致當(dāng)事人反復(fù)奔波數(shù)月仍無法明確行為是否合規(guī)。其因程序繁瑣，考慮成本冒險(xiǎn)施工，加劇安全隱患，最終引發(fā)不良后果。

（三）鐵檢機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)型后專業(yè)知識(shí)融合度面臨挑戰(zhàn)

辦理地質(zhì)災(zāi)害影響鐵路安全行政公益訴訟，會(huì)涉及環(huán)保法、水保法、森林法、鐵路法等諸多法律領(lǐng)域，改革后的鐵檢機(jī)關(guān)既需具備較強(qiáng)的調(diào)查核實(shí)能力，也需熟悉行政機(jī)關(guān)監(jiān)管流程與手段，但目前在法律知識(shí)與實(shí)務(wù)辦案的融合運(yùn)用方面仍存在不足。如在調(diào)查本案鐵路上方施工砍伐安全隱患問題時(shí)，檢察人員雖然能夠通過現(xiàn)場(chǎng)勘查等方式發(fā)現(xiàn)問題，但由于對(duì)自然資源管理部門在林業(yè)監(jiān)管方面的具體職責(zé)范圍、日常監(jiān)管措施了解不夠，很難判斷行政監(jiān)管漏洞所在，難以提出針對(duì)性的整改建議來督促行政監(jiān)管部門加強(qiáng)審批砍伐管理，因此就未對(duì)自然資源部門展開行政公益訴訟立案調(diào)查。此外，因檢察人員對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作程序、專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等掌握程度有限，所提出的整改建議可能與行政機(jī)關(guān)實(shí)際工作流程及行業(yè)規(guī)范存在偏差，致使檢察建議可操作性不足，落實(shí)效果不佳。這反映出檢察機(jī)關(guān)在檢察建議制發(fā)環(huán)節(jié)，其法律監(jiān)督與專業(yè)協(xié)同的履職能力仍有提升空間。從提升社會(huì)治理效能視角出發(fā)，新時(shí)代檢察建議規(guī)范化建設(shè)強(qiáng)調(diào)科學(xué)化、司法化、謙抑化、協(xié)同化要求［4］，這對(duì)檢察人員專業(yè)素養(yǎng)與綜合履職能力提出了更高標(biāo)準(zhǔn)。

三、辦理涉地質(zhì)災(zāi)害類鐵路安全隱患行政公益訴訟案的省思

（一）以雙段長(zhǎng)制為抓手嵌入檢察監(jiān)督發(fā)揮治理效能

“雙段長(zhǎng)”工作責(zé)任制是按照職級(jí)對(duì)等原則建立的，分別由各鐵路局集團(tuán)公司對(duì)應(yīng)地市級(jí)地方人民政府，站段、車間、班組對(duì)應(yīng)縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，攜手構(gòu)建路地齊抓共管工作格局?！半p段長(zhǎng)”制度明確鐵路內(nèi)外治理工作層級(jí)職責(zé)，側(cè)重對(duì)鐵路沿線安全隱患問題的整治［5］，“鐵路段長(zhǎng)”負(fù)責(zé)鐵路線路封閉區(qū)域內(nèi)及在建鐵路施工區(qū)域鐵路安全環(huán)境問題綜合治理；“地方段長(zhǎng)”負(fù)責(zé)鐵路線路封閉區(qū)域外100米控制區(qū)，部分區(qū)段延伸至500米可視范圍內(nèi)鐵路安全環(huán)境問題綜合治理。鐵路沿線安全環(huán)境治理現(xiàn)處于長(zhǎng)效治理階段［6］，周期性長(zhǎng)、覆蓋面廣、動(dòng)態(tài)變化多，需在路地各方深化“協(xié)同管理，權(quán)責(zé)明晰，綜合整治”的協(xié)同共治格局，形成工作合力，有效解決鐵路沿線安全環(huán)境突出問題。

本案中，鐵路檢察機(jī)關(guān)充分依托省際聯(lián)席會(huì)議制度及“檢監(jiān)企”共建協(xié)作平臺(tái)，持續(xù)深化與鐵路監(jiān)管部門、鐵路運(yùn)輸企業(yè)間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，通過制度創(chuàng)新與資源整合，構(gòu)建起多方參與、職責(zé)明晰、協(xié)同高效的鐵路沿線安全環(huán)境綜合治理體系。基于此經(jīng)驗(yàn)，建議進(jìn)一步優(yōu)化“雙段長(zhǎng)”工作機(jī)制，積極引入地方檢察機(jī)關(guān)力量，探索構(gòu)建“雙段長(zhǎng)+雙檢察長(zhǎng)”協(xié)同治理新模式。通過建立健全跨區(qū)域、跨部門的常態(tài)化協(xié)作機(jī)制，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，推動(dòng)鐵路企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，督促屬地政府依法履行屬地管理職責(zé)，形成行政監(jiān)管、企業(yè)運(yùn)維、檢察監(jiān)督三方協(xié)同發(fā)力的工作格局，為鐵路運(yùn)輸安全提供堅(jiān)實(shí)法治保障，切實(shí)維護(hù)人民群眾出行安全。

（二）以辦理行政公益訴訟案件為紐帶破解聯(lián)動(dòng)困局

鐵路企業(yè)作為國(guó)家交通基礎(chǔ)設(shè)施的重要運(yùn)營(yíng)者，其發(fā)展與地方的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等方面緊密相連，但由于雙方所處立場(chǎng)、關(guān)注重點(diǎn)以及管理體制的差異，往往在土地使用、環(huán)境治理、安全保障等多個(gè)領(lǐng)域存在溝通不暢、協(xié)調(diào)不足的狀況。這些問題若得不到及時(shí)、有效的解決，不僅會(huì)影響鐵路的安全運(yùn)營(yíng)和地方的穩(wěn)定發(fā)展，還可能損害國(guó)家和社會(huì)的公共利益。因此檢察機(jī)關(guān)可通過行政公益訴訟搭建跨層級(jí)、跨部門的協(xié)同橋梁，打破專業(yè)管理壁壘與職責(zé)藩籬，完善政企高效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，為鐵路運(yùn)輸安全織就協(xié)同共治網(wǎng)絡(luò)。

檢察機(jī)關(guān)通過辦理行政公益訴訟案件，可以深入調(diào)查了解鐵路企業(yè)與地方之間存在的矛盾根源和實(shí)際問題，以檢察監(jiān)督者和補(bǔ)足者身份，通過多元化糾紛解決方式促進(jìn)爭(zhēng)議解決。［7］在具體案件中，檢察機(jī)關(guān)可以組織鐵路企業(yè)、地方政府相關(guān)部門、當(dāng)?shù)鼐用翊淼日匍_座談會(huì)、聽證會(huì)，搭建起面對(duì)面交流的平臺(tái)，讓各方能夠坦誠(chéng)地交換意見，共同探討解決方案，從而破解鐵路企業(yè)內(nèi)部架構(gòu)復(fù)雜、外部聯(lián)動(dòng)不暢的困局。審前磋商程序貴在“速效性”［8］，以最小的司法投入達(dá)到最大的公益保護(hù)效果。本案中，檢察機(jī)關(guān)利用審前程序，向縣級(jí)以上人民政府關(guān)發(fā)出檢察建議，督促其積極履行職權(quán)、自我修正，同時(shí)協(xié)調(diào)鐵路企業(yè)積極配合地方政府的治理工作，形成工作合力。通過這些方式，不僅能夠解決具體的公益訴訟案件所涉及的地質(zhì)災(zāi)害多頭管理推諉扯皮問題，匯聚處置鐵路安全隱患的力量，還能夠?yàn)殍F路企業(yè)與地方之間建立起常態(tài)化的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，為今后雙方在其他領(lǐng)域的合作與發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)鐵路運(yùn)輸安全與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的雙贏局面。

（三）以特邀檢察官助理制度為牽引力補(bǔ)強(qiáng)專業(yè)短板

2021年最高檢印發(fā)《行政機(jī)關(guān)專業(yè)人員兼任檢察官助理工作辦法（試行）》，為檢察機(jī)關(guān)在辦理地質(zhì)災(zāi)害影響鐵路運(yùn)輸安全案件時(shí)，吸納具有地質(zhì)勘查、災(zāi)害防治等專業(yè)背景的行政機(jī)關(guān)工作人員擔(dān)任特邀檢察官助理提供制度依據(jù)。鐵路安監(jiān)部門工作人員作為特邀檢察官助理可精準(zhǔn)分析地質(zhì)災(zāi)害的成因、類型、發(fā)展態(tài)勢(shì)以及對(duì)鐵路設(shè)施和運(yùn)輸安全的潛在威脅。這類人員憑借專業(yè)知識(shí)，具備獨(dú)立的訴訟參與人的地位，參與相關(guān)案件調(diào)查、聽證等工作，為檢察機(jī)關(guān)提供科學(xué)的技術(shù)分析報(bào)告，補(bǔ)足鐵檢機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)型后專業(yè)知識(shí)融合短板，幫助檢察官理解復(fù)雜的地質(zhì)專業(yè)問題，從而在調(diào)查取證、事實(shí)認(rèn)定等環(huán)節(jié)更具專業(yè)性和權(quán)威性。

特邀檢察官助理可利用其專業(yè)資源和行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，協(xié)助檢察機(jī)關(guān)開展深入調(diào)查。［9］例如，在實(shí)地勘查現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，能夠指導(dǎo)如何準(zhǔn)確采集地質(zhì)樣本、測(cè)量災(zāi)害數(shù)據(jù)、分析鐵路周邊地質(zhì)環(huán)境變化等關(guān)鍵證據(jù)，確保勘驗(yàn)獲取的證據(jù)符合專業(yè)規(guī)范和法律要求，經(jīng)得起各方質(zhì)證，同時(shí)在發(fā)現(xiàn)、篩選有用的公益訴訟線索上有著天然優(yōu)勢(shì)。［10］本案中，憑借廣州監(jiān)管局的工作人員在行業(yè)內(nèi)的資源和信息渠道，能夠更高效地獲取有關(guān)地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)記錄、鐵路建設(shè)前期地質(zhì)勘察資料、相關(guān)部門防治措施執(zhí)行情況等證據(jù)材料，拓寬證據(jù)收集的廣度和深度，增強(qiáng)證據(jù)效力和說服力，另外還可以對(duì)鐵路單位出具的隱患認(rèn)定書及專業(yè)評(píng)估驗(yàn)收意見作專業(yè)判斷，解決檢察機(jī)關(guān)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害類安全生產(chǎn)重大風(fēng)險(xiǎn)隱患認(rèn)定難導(dǎo)致立案依據(jù)不足、結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。特邀檢察官助理熟悉相關(guān)行政部門的工作流程、職能分工和行業(yè)話語體系，可通過列席檢察官聯(lián)席會(huì)議、參與專項(xiàng)活動(dòng)、編入辦案團(tuán)隊(duì)的方式履職。［11］其協(xié)助檢察機(jī)關(guān)與行政部門進(jìn)行專業(yè)對(duì)話，精準(zhǔn)傳達(dá)法律要求和公益訴求，幫助行政部門理解自身在地質(zhì)災(zāi)害防治中的法定職責(zé)、在保障鐵路運(yùn)輸安全方面的重要性，避免因溝通不暢或?qū)I(yè)認(rèn)知差異導(dǎo)致的履職滯后或不到位問題。通過專業(yè)、精準(zhǔn)的溝通，促使行政部門加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法力度，更加積極主動(dòng)采取有效防治措施，及時(shí)消除地質(zhì)災(zāi)害對(duì)鐵路運(yùn)輸?shù)陌踩[患，實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督與行政履職的良性互動(dòng)。