金融科技“監(jiān)管沙盒”的法律風(fēng)險(xiǎn)與優(yōu)化路徑

摘 要：金融科技的迅猛發(fā)展推動(dòng)了金融監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，“監(jiān)管沙盒”因此應(yīng)運(yùn)而生?！氨O(jiān)管沙盒”在英國等國家已初具雛形，我國在慎重借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上也開始了中國版“監(jiān)管沙盒”的實(shí)踐。“監(jiān)管沙盒”具備實(shí)驗(yàn)性、靈活性、互動(dòng)性等特性，蘊(yùn)含著實(shí)驗(yàn)主義治理、合作治理、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、敏捷治理等新興治理理念，同時(shí)也潛藏威脅法治價(jià)值的法律風(fēng)險(xiǎn)。在未來，我國應(yīng)在與現(xiàn)有法律體系協(xié)調(diào)兼容的情況下進(jìn)一步強(qiáng)化“監(jiān)管沙盒”的授權(quán)基礎(chǔ)和合法性支持，加強(qiáng)“監(jiān)管沙盒”運(yùn)作的規(guī)范化和數(shù)字化，全方位保障消費(fèi)者合法權(quán)益，促進(jìn)金融創(chuàng)新與金融安全的監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：“監(jiān)管沙盒”；金融科技；實(shí)驗(yàn)主義治理；法律風(fēng)險(xiǎn)

一、引言

面向金融科技創(chuàng)新的迭代性，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的未知性和復(fù)雜性，“監(jiān)管沙盒”（regulatory sandbox）被認(rèn)為是有效平衡科技創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范的監(jiān)管工具，引起了學(xué)界和實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注。具體來看，英國成立“監(jiān)管沙盒”后，有學(xué)者對(duì)我國金融監(jiān)管領(lǐng)域引入“監(jiān)管沙盒”制度的必要性進(jìn)行了充分研究，如葉文輝[1]、胡濱[2]、張景智[3]等。與此同時(shí)，“監(jiān)管沙盒”的研究視野和本土適應(yīng)性問題也備受關(guān)注，如李敏[4]、廖凡[5]等的研究。隨著我國金融科技監(jiān)管創(chuàng)新的實(shí)踐，在對(duì)“監(jiān)管沙盒”國外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行綜合介紹的基礎(chǔ)上，有學(xué)者提出了我國建立和完善責(zé)任主體、測(cè)試流程、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管規(guī)則等制度建議，如胡濱等[6]、沈艷等[7]、范云朋等[8]。亦有研究提出了區(qū)域“監(jiān)管沙盒”構(gòu)建的制度建議，如張龍[9]、李莉莎等[10]。當(dāng)然，“監(jiān)管沙盒”的法理底色和法治路徑問題也已經(jīng)受到學(xué)界關(guān)注，如劉盛[11]、張紅等[12]。這一系列的研究為金融領(lǐng)域“監(jiān)管沙盒”的制度架構(gòu)提出了有效建議。實(shí)踐層面，2019年，我國金融領(lǐng)域的“監(jiān)管沙盒”在北京正式啟動(dòng)試點(diǎn)，也是我國“監(jiān)管沙盒”在監(jiān)管領(lǐng)域的首次嘗試。隨著實(shí)踐深入，我國金融科技監(jiān)管領(lǐng)域的“監(jiān)管沙盒”從央行負(fù)責(zé)的“監(jiān)管沙盒”延伸到證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)的“監(jiān)管沙盒”，試點(diǎn)城市范圍不斷擴(kuò)大，我國金融領(lǐng)域的沙盒試點(diǎn)布局逐步向深層次推進(jìn)。

盡管如此，目前學(xué)界對(duì)“監(jiān)管沙盒”的研究多以制度本身為主，而對(duì)其所涉及的法律風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性研究仍然相對(duì)匱乏?；诖耍疚臄M在探討沙盒的法理基礎(chǔ)上，探討“監(jiān)管沙盒”可能存在的法律風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提出我國“監(jiān)管沙盒”的優(yōu)化路徑，以期為我國金融領(lǐng)域“監(jiān)管沙盒”實(shí)踐的法治化建設(shè)提供理論支持。

二、金融科技“監(jiān)管沙盒”的實(shí)踐現(xiàn)狀

按照《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)北京市服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)工作方案的批復(fù)》，2019年12月5日中國人民銀行支持在北京率先展開金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)，至此中國版“監(jiān)管沙盒”正式拉開帷幕[13]。2020年1月14日，中國人民銀行營業(yè)管理部在北京正式啟動(dòng)金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)[14]。同年6月、12月，北京開啟第二批和第三批“監(jiān)管沙盒”試點(diǎn)[15-16]。在北京金融科技監(jiān)管試點(diǎn)順利開展的基礎(chǔ)上，2020年4月中國人民銀行進(jìn)一步擴(kuò)大了“監(jiān)管沙盒”的試點(diǎn)范圍。之后，上海、成都、廣州、深圳、重慶、雄安新區(qū)等地也開始了“監(jiān)管沙盒”先行探索。為完善資本市場(chǎng)金融科技的監(jiān)管機(jī)制，2021年2月，中國證監(jiān)會(huì)也在北京率先啟動(dòng)資本市場(chǎng)金融科技創(chuàng)新試點(diǎn)[17]，隨后上海、廣州等地也相繼開始資本市場(chǎng)金融科技創(chuàng)新試點(diǎn)。可以看出，隨著實(shí)踐推進(jìn)，我國的“監(jiān)管沙盒”試點(diǎn)也開始向其他區(qū)域輻射，中國版“監(jiān)管沙盒”布局逐步向深層次推進(jìn)。

為推動(dòng)包容審慎監(jiān)管新模式的實(shí)施，2020年10月中國人民銀行金融科技委員會(huì)發(fā)布的《中國金融科技創(chuàng)新監(jiān)管工具白皮書》構(gòu)建了具有中國特色的金融科技創(chuàng)新監(jiān)管框架。雖在該文件中未直接使用“監(jiān)管沙盒”一詞，但從創(chuàng)新監(jiān)管工具的價(jià)值目標(biāo)和運(yùn)行規(guī)則上來看仍然具有“監(jiān)管沙盒”色彩。比如其中提到“創(chuàng)新監(jiān)管工具構(gòu)建具有‘容錯(cuò)’能力的測(cè)試空間”。根據(jù)《中國金融科技創(chuàng)新監(jiān)管工具白皮書》測(cè)試要求來看，我國的“監(jiān)管沙盒”流程主要包括測(cè)試聲明、測(cè)試運(yùn)行、測(cè)試結(jié)束等階段[18]（見圖1）。

在測(cè)試企業(yè)范圍上更多傾向于持牌金融機(jī)構(gòu)，在業(yè)務(wù)范圍上更多傾向于普惠金融領(lǐng)域的創(chuàng)新。在測(cè)試前的準(zhǔn)備方面，根據(jù)我國《金融科技創(chuàng)新應(yīng)用聲明書》（以下簡(jiǎn)稱《聲明書》）中規(guī)定的“聲明要素”來看，主要包括創(chuàng)新應(yīng)用基本信息（創(chuàng)新名稱、機(jī)構(gòu)信息、創(chuàng)新說明、預(yù)期效果等）、服務(wù)信息（服務(wù)時(shí)間、用戶、協(xié)議書等）、合法合規(guī)性評(píng)估、技術(shù)安全性評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)防控、投訴響應(yīng)機(jī)制等內(nèi)容；在準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)上，我國雖未單獨(dú)對(duì)其進(jìn)行說明，但因要對(duì)測(cè)試企業(yè)提交的《聲明書》進(jìn)行核實(shí)與評(píng)估，前述所提及的“聲明要素”在某種程度上可以視為金融科技測(cè)試的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；值得一提的是，金融科技創(chuàng)新應(yīng)用測(cè)試制度注重發(fā)揮行業(yè)主體優(yōu)勢(shì)，在申請(qǐng)審核、退出受理等環(huán)節(jié)都將自律組織作為評(píng)估審查主體。在制度設(shè)計(jì)上側(cè)重于金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品的社會(huì)監(jiān)督等層面，比如通過評(píng)估的《聲明書》的公示和公示期內(nèi)的意見處理等規(guī)定；對(duì)于金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品的測(cè)試流程和標(biāo)準(zhǔn)主要以《金融科技創(chuàng)新應(yīng)用測(cè)試規(guī)范》（JR/T 0198—2020）為基本規(guī)則，在技術(shù)性安全評(píng)估方面主要以《金融科技創(chuàng)新安全通用規(guī)范》（JR/T 0199—2020）為基本依據(jù)；在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)方面，主要依據(jù)《金融科技創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控規(guī)范》（JR/T 0200—2020）等，可以看出目前金融科技創(chuàng)新所依據(jù)的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系框架初具，但尚未形成規(guī)范化和系統(tǒng)化的制度體系。根據(jù)《金融科技創(chuàng)新應(yīng)用測(cè)試規(guī)范》（JR/T 0198—2020）規(guī)定，測(cè)試時(shí)間一般為2年左右。在退出流程上，根據(jù)《金融科技創(chuàng)新應(yīng)用測(cè)試規(guī)范》（JR/T 0198—2020）規(guī)定，測(cè)試企業(yè)須在停止服務(wù)前至少提前15個(gè)工作日提出退出申請(qǐng)，主要有三種退出方式：主動(dòng)退出、強(qiáng)制退出、逾期退出。

“監(jiān)管沙盒”制度不僅僅是金融監(jiān)管方式的重要轉(zhuǎn)變，也是國家實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。從平衡金融風(fēng)險(xiǎn)與創(chuàng)新的角度來看，“監(jiān)管沙盒”雖是目前金融科技監(jiān)管的解決方案，但其自身也存在潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)，同樣值得我們關(guān)注。

三、金融科技“監(jiān)管沙盒”的法律風(fēng)險(xiǎn)

由于“監(jiān)管沙盒”機(jī)制存在沙箱活動(dòng)未被監(jiān)管全覆蓋、標(biāo)準(zhǔn)化不足、透明度不高等不完善的地方[19]，也會(huì)帶來一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。一方面“監(jiān)管沙盒”所內(nèi)含的篩選、容錯(cuò)機(jī)制與現(xiàn)有法律體系不兼容的問題，可能對(duì)已有法治理念造成威脅和挑戰(zhàn)；另一方面，其技術(shù)屬性決定了該機(jī)制運(yùn)行過程中存在技術(shù)應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)。具體來看：

（一）威脅法治價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)

“監(jiān)管沙盒”可能威脅法治的平等性、普遍性、確定性等內(nèi)在價(jià)值。首先，“監(jiān)管沙盒”的設(shè)置原理是提供有限時(shí)間的測(cè)試空間，甚至一定程度上將自然科學(xué)的實(shí)驗(yàn)方法引入法律制度建設(shè)過程中[20]，有可能沖擊到法治的確定性。具體的監(jiān)管規(guī)則乃至法律制度能否在一定框架內(nèi)伴隨“監(jiān)管沙盒”的實(shí)踐推進(jìn)而漸次成型，與通常提前公布明確的、普遍的規(guī)則的“法律道德性”似乎不完全兼容。其次，從法律平等意義上來看，法律平等是我國社會(huì)主義法治的一項(xiàng)基本原則。同樣在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，市場(chǎng)主體規(guī)則平等是經(jīng)濟(jì)法的重要內(nèi)容，其包含了法律地位均等，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)均等，權(quán)利與義務(wù)關(guān)系對(duì)等內(nèi)涵，監(jiān)管規(guī)則平等也是其應(yīng)有之義[21]。如前所述，“監(jiān)管沙盒”為特定的測(cè)試對(duì)象設(shè)立一系列制度“保駕護(hù)航”，而這些都可能成為相對(duì)于其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，如此一來不僅造成沙盒企業(yè)與非沙盒企業(yè)之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的不平等，也將有可能對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成不利影響，最終或?qū)p害消費(fèi)者的利益[22]。最后，合法性原則是我國行政法的基本原則，職權(quán)法定原則是其重要組成部分。職權(quán)法定原則的基本內(nèi)涵要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵循“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”的要求[23]。而“監(jiān)管沙盒”所允許的“破壞性創(chuàng)新”，可以說在某種程度上突破了依法行政的理念[12]。在測(cè)試期間監(jiān)管部門對(duì)某些企業(yè)可能實(shí)施某些違反現(xiàn)行法律規(guī)定的行為免除處罰，既突破了“違法必究”的要求，也使行政機(jī)關(guān)是否遵循“法定職責(zé)必須為”面臨疑問。

（二）逃避規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)

在“監(jiān)管沙盒”中，由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)與測(cè)試企業(yè)存在長期緊密的合作關(guān)系，也可能引發(fā)監(jiān)管俘獲的困擾[24]。雖然監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立之初具有較強(qiáng)的獨(dú)立性和專業(yè)性，測(cè)試企業(yè)在資質(zhì)、創(chuàng)新水平、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面經(jīng)過初步審核。但在測(cè)試過程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間長期存在緊密的溝通互動(dòng)關(guān)系，久而久之可能會(huì)影響監(jiān)管者的專業(yè)判斷和決策，令監(jiān)管機(jī)構(gòu)更為容易相信企業(yè)所提供的服務(wù)或產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì)，由此引發(fā)“俘獲”的可能性，如此以來“監(jiān)管沙盒”最終可能淪為被監(jiān)管者謀利的工具，在降低監(jiān)管部門的權(quán)威性的同時(shí)，最終會(huì)導(dǎo)致公眾利益受損。

另外，“監(jiān)管沙盒”作為創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制尚處于發(fā)展階段，由于相關(guān)監(jiān)督機(jī)制并不成熟，這些制度優(yōu)勢(shì)和漏洞在實(shí)踐中有可能被部分市場(chǎng)主體利用，進(jìn)而引發(fā)監(jiān)管真空或監(jiān)管套利等不利行為。盡管除了監(jiān)管部門的監(jiān)督，“監(jiān)管沙盒”也引入了公眾監(jiān)督的元素。但公眾監(jiān)督能否真正發(fā)揮作用有待商榷，由于信息不對(duì)稱和公眾理解能力的影響，公眾可能無法對(duì)金融科技創(chuàng)新項(xiàng)目有客觀全面的評(píng)價(jià)。再者企業(yè)如果違反誠信原則以非正當(dāng)手段操縱公眾評(píng)價(jià)或競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手企業(yè)惡性攻擊也會(huì)影響評(píng)價(jià)的客觀真實(shí)性[7]。如此，此類的金融科技創(chuàng)新野蠻生長，也會(huì)對(duì)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性帶來負(fù)面影響。

（三）數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)

“監(jiān)管沙盒”的運(yùn)行對(duì)數(shù)據(jù)依賴程度要求較高，隨著參與測(cè)試的企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大，所包含的數(shù)據(jù)信息資源會(huì)越來越多，在數(shù)據(jù)利用過程中，可能會(huì)引發(fā)泄露、被篡改等問題。

一是數(shù)據(jù)信息儲(chǔ)存的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)下不論是監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是金融企業(yè)都依賴云服務(wù)存儲(chǔ)數(shù)據(jù)和信息，在云安全（尤其是云原生安全）架構(gòu)與實(shí)踐尚未完全成熟的背景下，監(jiān)管者和被監(jiān)管者在云端的協(xié)作有可能出現(xiàn)重大安全隱患。二是數(shù)據(jù)管理和使用的風(fēng)險(xiǎn)。在大數(shù)據(jù)模式下，“監(jiān)管沙盒”在測(cè)試過程中會(huì)聚集海量數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)的傳輸和處理過程中，若缺乏嚴(yán)格的管理規(guī)定、工作流程及技術(shù)防護(hù)，數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)中的重要信息就容易被竊取，對(duì)數(shù)據(jù)安全將造成極大威脅。三是數(shù)據(jù)存在污染風(fēng)險(xiǎn)。由于數(shù)據(jù)的無標(biāo)簽屬性極易被復(fù)制和篡改[25]，一旦受到惡意破壞，數(shù)據(jù)樣本則會(huì)受到污染，進(jìn)而導(dǎo)致監(jiān)管部門決策出現(xiàn)偏差。四是“監(jiān)管沙盒”依托的金融基礎(chǔ)設(shè)施安全風(fēng)險(xiǎn)?！氨O(jiān)管沙盒”與金融科技大量使用互聯(lián)網(wǎng)乃至“Web3.0”時(shí)代發(fā)展的各項(xiàng)技術(shù)，而技術(shù)本身存在的安全隱患也會(huì)影響監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。以區(qū)塊鏈金融基礎(chǔ)設(shè)施為例，黑客可能會(huì)利用跨鏈橋等區(qū)塊鏈技術(shù)的安全漏洞，進(jìn)行系統(tǒng)性破壞或竊取特定數(shù)據(jù)，影響金融基礎(chǔ)設(shè)施的穩(wěn)定性和可靠性[26]。

（四）消費(fèi)者權(quán)益受損風(fēng)險(xiǎn)

“監(jiān)管沙盒”可能導(dǎo)致一定范圍內(nèi)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)力度的弱化。目前在“監(jiān)管沙盒”運(yùn)行過程中大部分設(shè)置了信息披露和企業(yè)賠償?shù)戎贫?，但也?huì)因外部因素的影響阻礙保護(hù)消費(fèi)者的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

一方面，消費(fèi)者知情權(quán)保障的問題。由于公眾在金融服務(wù)中本就是掌握信息的弱勢(shì)者[27]，加之在金融科技背景下，由于算法、區(qū)塊鏈等技術(shù)在金融服務(wù)中的運(yùn)用以及受到專業(yè)水平等的限制，對(duì)企業(yè)公示的金融科技創(chuàng)新服務(wù)邏輯仍然存在一定障礙；另外，負(fù)責(zé)“監(jiān)管沙盒”的部門在實(shí)踐中存在信息披露不及時(shí)、不充分的問題，也對(duì)消費(fèi)者全面了解“監(jiān)管沙盒”機(jī)制和測(cè)試項(xiàng)目的信息造成負(fù)面影響。另一方面，個(gè)人金融信息安全問題。在“監(jiān)管沙盒”制度設(shè)計(jì)中，無論是參與測(cè)試的金融科技產(chǎn)品，亦或是監(jiān)管部門的全過程監(jiān)管，其中都包含了大量的參與測(cè)試的消費(fèi)者個(gè)人信息。但因目前關(guān)于我國個(gè)人金融信息保護(hù)的立法層級(jí)較低、相關(guān)法律之間關(guān)系尚不明晰以及對(duì)于個(gè)人金融信息的內(nèi)涵和范圍亦未有統(tǒng)一的規(guī)定[28]，這難免對(duì)“監(jiān)管沙盒”中消費(fèi)者的個(gè)人金融信息保護(hù)造成阻礙。

綜上所述，“監(jiān)管沙盒”作為一種兼具監(jiān)管理念與底層技術(shù)雙重突破的監(jiān)管機(jī)制，同樣也存在法律風(fēng)險(xiǎn)。承認(rèn)“監(jiān)管沙盒”的法律風(fēng)險(xiǎn)，并不意味著放棄它，相反要求政策制定者應(yīng)設(shè)計(jì)一種能夠最小化風(fēng)險(xiǎn)的方式[22]。我國的“監(jiān)管沙盒”機(jī)制尚在探索發(fā)展過程中，尚可通過完善和細(xì)化“監(jiān)管沙盒”配套制度，規(guī)避前述法律風(fēng)險(xiǎn)，保障“監(jiān)管沙盒”機(jī)制的順利實(shí)施。

四、金融科技“監(jiān)管沙盒”的優(yōu)化路徑

我國“監(jiān)管沙盒”的試點(diǎn)運(yùn)行，已在鼓勵(lì)金融科技創(chuàng)新與有效防控金融風(fēng)險(xiǎn)之間尋求平衡取得初步成效。結(jié)合前述論證和我國金融科技與金融監(jiān)管的發(fā)展?fàn)顩r，還應(yīng)從以下幾方面優(yōu)化我國“監(jiān)管沙盒”制度設(shè)計(jì)，以此有效防范“監(jiān)管沙盒”的法律風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)我國“監(jiān)管沙盒”的法治化進(jìn)程。

（一）制度空間的明晰化

“監(jiān)管沙盒”作為金融監(jiān)管領(lǐng)域的新生事物，在未來發(fā)展過程中需要在現(xiàn)有法律制度體系下明確和拓展“監(jiān)管沙盒”的制度空間，從而有效保證金融監(jiān)管能夠應(yīng)對(duì)金融科技帶來的挑戰(zhàn)。

首先，應(yīng)通過高位階的法律授權(quán)為“監(jiān)管沙盒”奠定合法性和正當(dāng)性基礎(chǔ)。根據(jù)《立法法》第16條第1款規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就特定事項(xiàng)授權(quán)在規(guī)定期限和范圍內(nèi)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定?！痹诖丝山梃b新加坡“監(jiān)管沙盒”對(duì)申請(qǐng)主體的豁免規(guī)定，其對(duì)申請(qǐng)主體在資產(chǎn)維護(hù)要求（asset maintenance requirement）、董事會(huì)組成（board composition）、信用評(píng)級(jí)（credit rating）等進(jìn)行放寬限制[29]。具體來看，在堅(jiān)持審慎監(jiān)管的前提下，全國人大及其常委會(huì)可以授權(quán)國務(wù)院在北京、上海等實(shí)施“監(jiān)管沙盒”的地方暫時(shí)有限度地放寬《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和國保險(xiǎn)法》《中華人民共和國證券法》等關(guān)于開展相關(guān)金融業(yè)務(wù)的資質(zhì)審批要求，逐步擴(kuò)大參與測(cè)試的企業(yè)類型，防止“一管就死、一放就亂”現(xiàn)象出現(xiàn)。除此之外，行政法規(guī)、部門規(guī)章等也是我國金融監(jiān)管法律體系的重要組成部分。因此，國務(wù)院可在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)“監(jiān)管沙盒”實(shí)施地區(qū)暫時(shí)調(diào)整行政法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)定，為“監(jiān)管沙盒”全面推行排除潛在的制度障礙。另外，“監(jiān)管沙盒”所允許的金融創(chuàng)新不是毫無限制的突破，其不能突破法律的絕對(duì)禁止性規(guī)定，比如對(duì)于洗錢行為、恐怖主義融資行為、損害國家利益等是絕不允許的[30]。

其次，應(yīng)通過法治化的方式加強(qiáng)“監(jiān)管沙盒”制度的頂層設(shè)計(jì)，為“監(jiān)管沙盒”制度的全面推行提供宏觀指導(dǎo)。我國“監(jiān)管沙盒”目前主要由中國人民銀行主持，應(yīng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確“監(jiān)管沙盒”的責(zé)任主體。結(jié)合2023年《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，“監(jiān)管沙盒”的實(shí)施可以由中央金融委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家金融監(jiān)督管理總局、中國人民銀行以及證監(jiān)會(huì)等的監(jiān)管職責(zé)，共同推進(jìn)“監(jiān)管沙盒”實(shí)施。同時(shí)可以加強(qiáng)與網(wǎng)信部門、公安部門等的合作與溝通，形成監(jiān)管合力。另外，可以結(jié)合“監(jiān)管沙盒”的試點(diǎn)情況，先由國務(wù)院統(tǒng)籌制定“監(jiān)管沙盒”實(shí)施細(xì)則，將消費(fèi)者保護(hù)與促進(jìn)金融創(chuàng)新發(fā)展、金融穩(wěn)定等作為“監(jiān)管沙盒”機(jī)制的基本指導(dǎo)原則，內(nèi)容上應(yīng)涵蓋申請(qǐng)企業(yè)范圍、申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)、測(cè)試流程、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、退出機(jī)制、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等，以此加強(qiáng)“監(jiān)管沙盒”制度的宏觀指導(dǎo)作用，也切實(shí)解答在“監(jiān)管沙盒”中如何理解“法定職責(zé)必須為”的問題。

最后，應(yīng)制定其它配套的規(guī)范性文件協(xié)調(diào)“監(jiān)管沙盒”實(shí)踐。我國的“監(jiān)管沙盒”探索開始于地方，如此以來，地方金融管理體系以及地方與中央間金融監(jiān)管的關(guān)系也勢(shì)必會(huì)影響“監(jiān)管沙盒”制度的運(yùn)行。根據(jù)2023年《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，此輪改革將建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步厘清地方金融科技沙盒監(jiān)管的試點(diǎn)權(quán)限，通過公開發(fā)布的規(guī)范性文件協(xié)調(diào)中央和地方金融監(jiān)管體系，進(jìn)一步充實(shí)“監(jiān)管沙盒”的法治基礎(chǔ)。

（二）監(jiān)管過程的規(guī)范化

將“監(jiān)管沙盒”程序化、規(guī)范化，可以有效防止監(jiān)管俘獲等現(xiàn)象的發(fā)生。在規(guī)范層面，可以在《中國金融科技創(chuàng)新監(jiān)管工具白皮書》以及現(xiàn)有的金融行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善“監(jiān)管沙盒”實(shí)施規(guī)則。為保證監(jiān)管規(guī)則的有效性，可以考慮引入日落條款，監(jiān)管機(jī)構(gòu)及時(shí)對(duì)“監(jiān)管沙盒”實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，以此判斷繼續(xù)實(shí)行的必要性，防止監(jiān)管資源的消耗[31]。在申請(qǐng)測(cè)試環(huán)節(jié)，一是擴(kuò)大測(cè)試企業(yè)范圍。目前，我國科技企業(yè)可以獨(dú)立申請(qǐng)測(cè)試，但在涉及金融業(yè)務(wù)場(chǎng)景時(shí)須選擇合作的金融機(jī)構(gòu)，可以看出在我國測(cè)試主體范圍已呈現(xiàn)放寬趨勢(shì)。在未來可以進(jìn)一步拓寬測(cè)試主體范圍，以此充分發(fā)揮“監(jiān)管沙盒”鼓勵(lì)創(chuàng)新的作用。二是進(jìn)一步明確申請(qǐng)測(cè)試的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)?？梢酝ㄟ^創(chuàng)新能力、對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保障機(jī)制、業(yè)務(wù)產(chǎn)品對(duì)金融業(yè)的發(fā)展影響、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防能力等指標(biāo)的設(shè)置，考察企業(yè)參與測(cè)試的可行性和必要性。其中若對(duì)創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格審查，或超出監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力和水平，或限制進(jìn)入測(cè)試企業(yè)的數(shù)量，因此關(guān)于如何衡量創(chuàng)新能力的規(guī)定設(shè)置不能過于嚴(yán)苛，同時(shí)也應(yīng)符合“監(jiān)管沙盒”鼓勵(lì)創(chuàng)新的制度目標(biāo)。

在測(cè)試環(huán)節(jié)中，一方面，在堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)防范的原則下應(yīng)對(duì)測(cè)試時(shí)的豁免方式和程度進(jìn)行一般規(guī)定，同時(shí)由監(jiān)管機(jī)構(gòu)結(jié)合個(gè)別申請(qǐng)測(cè)試企業(yè)的創(chuàng)新業(yè)務(wù)具體考量豁免的方式和內(nèi)容。在企業(yè)遵守“監(jiān)管沙盒”規(guī)則的前提下若產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，可以豁免其相應(yīng)的行政責(zé)任，但若對(duì)消費(fèi)者造成損害，測(cè)試企業(yè)仍應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任[32]。對(duì)尚不具備金融牌照的企業(yè)可以提供有限度的授權(quán)等方式支持其開展測(cè)試。另一方面，應(yīng)明確測(cè)試期限。“監(jiān)管沙盒”的運(yùn)行需要集中大量的監(jiān)管資源，若允許企業(yè)在“監(jiān)管沙盒”提供的有利監(jiān)管環(huán)境下過長時(shí)間地停留，則會(huì)加劇監(jiān)管特權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)[22]。但也不意味著測(cè)試期限無限縮短，可以結(jié)合我國已有試點(diǎn)情況，設(shè)置測(cè)試期限為2年，以此既保證金融創(chuàng)新的及時(shí)性，同時(shí)又防止監(jiān)管資源的消耗。另外，根據(jù)測(cè)試情況，可以允許企業(yè)在原定測(cè)試期限結(jié)束前，在符合特定條件的情況下申請(qǐng)延期[33]。此外，還應(yīng)細(xì)化退出時(shí)的評(píng)估機(jī)制規(guī)定。目前我國在評(píng)估機(jī)制上對(duì)第三方審計(jì)、外部評(píng)估、專家論證等方式保持開放態(tài)度，但需要進(jìn)一步明確評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和外部評(píng)估對(duì)測(cè)試結(jié)果的影響力以及評(píng)估周期等，以此保證評(píng)估的有效性和結(jié)果的公平公正。

（三）監(jiān)管過程的敏捷性

“監(jiān)管沙盒”的核心特征是敏捷性，敏捷性保證了監(jiān)管的及時(shí)性和精準(zhǔn)性，而監(jiān)管過程的數(shù)字化是實(shí)現(xiàn)敏捷性的關(guān)鍵。數(shù)字化監(jiān)管應(yīng)包括協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)資源采集數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)清洗與轉(zhuǎn)換、構(gòu)建基礎(chǔ)指標(biāo)體系，專家設(shè)計(jì)場(chǎng)景特征矩陣和算法指標(biāo)權(quán)重，選擇智能算法、選擇監(jiān)管應(yīng)用場(chǎng)景6個(gè)環(huán)節(jié)[34]?！氨O(jiān)管沙盒”實(shí)現(xiàn)數(shù)字化，關(guān)鍵應(yīng)增強(qiáng)監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)處理能力，一方面應(yīng)實(shí)現(xiàn)金融數(shù)據(jù)大融合，建立集中的大數(shù)據(jù)倉庫，可以通過應(yīng)用程序編程接口、云計(jì)算等方式，幫助監(jiān)管部門完成實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)交互，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)采集分析自動(dòng)化；另一方面在數(shù)據(jù)共享中也應(yīng)注意個(gè)人數(shù)據(jù)和企業(yè)數(shù)據(jù)的隱私性，可以通過安全多方計(jì)算平臺(tái)的方式解決該類數(shù)據(jù)的協(xié)同計(jì)算問題[35]。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)方面，可以通過建立數(shù)據(jù)分析模型對(duì)測(cè)試企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，打造區(qū)塊鏈的創(chuàng)新監(jiān)管工具[36]，預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)變化趨勢(shì)。另外，還應(yīng)加強(qiáng)開發(fā)智能監(jiān)管顧問，對(duì)參加“監(jiān)管沙盒”測(cè)試的企業(yè)提供自動(dòng)化建議，增強(qiáng)“監(jiān)管沙盒”實(shí)施的智能化。同時(shí)，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)新技術(shù)的學(xué)習(xí)和應(yīng)用，不斷監(jiān)測(cè)和更新技術(shù)應(yīng)用，夯實(shí)監(jiān)管科技的技術(shù)基礎(chǔ)，有效整合數(shù)據(jù)資源，匹配金融科技的創(chuàng)新發(fā)展，實(shí)現(xiàn)穿透式監(jiān)管。除此之外，監(jiān)管規(guī)則的數(shù)字化也是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管過程數(shù)字化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。英國金融行為監(jiān)管局正在探索實(shí)現(xiàn)一個(gè)模型驅(qū)動(dòng)和機(jī)器可讀的監(jiān)管環(huán)境，其通過業(yè)務(wù)詞匯、規(guī)則的語義學(xué)、自然語言處理技術(shù)使用創(chuàng)建使用手冊(cè)的機(jī)器可讀模式，以便將來自不同域的多個(gè)內(nèi)部和外部數(shù)據(jù)本體轉(zhuǎn)換為通用版本[35]。這種機(jī)器可讀模式有助于統(tǒng)一法條釋義和理解，同時(shí)還可以幫助監(jiān)管部門評(píng)估監(jiān)管規(guī)則的實(shí)施效果。監(jiān)管規(guī)則的數(shù)字化也是中國“監(jiān)管沙盒”未來發(fā)展的目標(biāo)和方向，未來金融監(jiān)管部門應(yīng)通過深度學(xué)習(xí)、人工智能等技術(shù)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管規(guī)則數(shù)字化轉(zhuǎn)型，形成數(shù)字化法規(guī)知識(shí)圖譜，提升沙盒監(jiān)管的能力與效力。

（四）消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制的精細(xì)化

在新興技術(shù)促進(jìn)金融業(yè)快速更迭的背景下，如何加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)也是亟須解決的問題。為了規(guī)范金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制，中國人民銀行于2020年9月發(fā)布了《中國人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）。以此為基礎(chǔ)，“監(jiān)管沙盒”中的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)還應(yīng)從以下幾個(gè)方面細(xì)化和落實(shí)。

一是明確“監(jiān)管沙盒”中消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的責(zé)任主體。之前《實(shí)施辦法》更側(cè)重于對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行為監(jiān)管。但在“監(jiān)管沙盒”中，金融機(jī)構(gòu)、科技企業(yè)、監(jiān)管部門也是重要的參與主體。因此除了傳統(tǒng)意義上的金融機(jī)構(gòu)之外，監(jiān)管部門、科技企業(yè)等也是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的重要主體。二是細(xì)化“監(jiān)管沙盒”中金融信息披露制度。一方面企業(yè)在已有公示制度的基礎(chǔ)上，還應(yīng)將參與“監(jiān)管沙盒”測(cè)試情況、測(cè)試策略調(diào)整等與參與“監(jiān)管沙盒”測(cè)試的消費(fèi)者息息相關(guān)的權(quán)利進(jìn)行告知。另外，應(yīng)結(jié)合《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》第24條和《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》第16條等規(guī)定，對(duì)金融科技創(chuàng)新所運(yùn)用的算法等技術(shù)原理和專業(yè)技術(shù)術(shù)語進(jìn)行明示。另一方面，金融監(jiān)管部門也應(yīng)及時(shí)披露和更新“監(jiān)管沙盒”規(guī)則、“監(jiān)管沙盒”測(cè)試結(jié)果、準(zhǔn)入和退出“監(jiān)管沙盒”的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)根據(jù)測(cè)試結(jié)果，定期梳理和公布沙盒測(cè)試中消費(fèi)者常見問題等，普及金融科技產(chǎn)品信息，從而保障金融信息全面披露，讓消費(fèi)者在充分享有知情權(quán)的基礎(chǔ)上自主行使決策。三是明晰“監(jiān)管沙盒”中消費(fèi)者金融信息保護(hù)范圍。由于個(gè)人金融信息兼具多元性與復(fù)雜性、敏感性、精準(zhǔn)性與高價(jià)值性、私人性與公共性等特征[37]，在未來，應(yīng)結(jié)合《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》等規(guī)定，協(xié)調(diào)《實(shí)施辦法》與《個(gè)人金融信息保護(hù)技術(shù)規(guī)范》（JR/T 0171—2020）等有關(guān)“金融信息”的內(nèi)容①，厘清個(gè)人金融信息的保護(hù)范疇，明確負(fù)有個(gè)人金融信息保護(hù)義務(wù)的機(jī)構(gòu)，以此幫助明確“監(jiān)管沙盒”中測(cè)試企業(yè)與消費(fèi)者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，同時(shí)為個(gè)人金融信息保護(hù)立法的系統(tǒng)化打造基礎(chǔ)。

五、結(jié)語

“監(jiān)管沙盒”通過為金融創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行測(cè)試，以金融監(jiān)管部門與創(chuàng)新企業(yè)之間的有機(jī)互動(dòng)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了防范金融風(fēng)險(xiǎn)與鼓勵(lì)金融創(chuàng)新的雙重目標(biāo)?！氨O(jiān)管沙盒”制度與實(shí)驗(yàn)主義治理、合作治理、敏捷治理等治理理念有著深厚的內(nèi)在統(tǒng)一性?！氨O(jiān)管沙盒”制度雖是作為應(yīng)對(duì)金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)平衡的有效機(jī)制，但其只是金融監(jiān)管范式轉(zhuǎn)變的代表性產(chǎn)物，未來的金融監(jiān)管改革仍須多方共同努力，充分積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，打造包容審慎的金融科技監(jiān)管體系，增強(qiáng)金融監(jiān)管的適應(yīng)性，從而實(shí)現(xiàn)金融領(lǐng)域的穿透式監(jiān)管，保障我國的金融安全。

注 釋：

① 依據(jù)《實(shí)施辦法》第28條的規(guī)定，“消費(fèi)者金融信息”主要是指銀行、支付機(jī)構(gòu)通過開展業(yè)務(wù)或者其他合法渠道處理的消費(fèi)者信息，而《個(gè)人金融信息保護(hù)技術(shù)規(guī)范》（JR/T 0171—2020）》3.1及3.2規(guī)定，金融業(yè)機(jī)構(gòu)指由國家金融管理部門監(jiān)督管理的持牌金融機(jī)構(gòu)，以及涉及個(gè)人金融信息，以及涉及個(gè)人金融信息處理的相關(guān)機(jī)構(gòu)?！皞€(gè)人金融信息”主要是指金融業(yè)機(jī)構(gòu)通過提供金融產(chǎn)品和服務(wù)或者其他渠道獲取、加工和保存的個(gè)人信息。可見二者限定的主體范圍不同，關(guān)于金融信息的范圍并不一致?！秱€(gè)人金融信息保護(hù)技術(shù)規(guī)范》（JR/T 0171—2020）》，載全國標(biāo)準(zhǔn)信息公共服務(wù)平臺(tái)網(wǎng)2020年2月13日，https：//std.samr.gov.cn/hb/search/stdHBDetailed？id=A0A45D2A7FA961F3E05397BE0A0A7758.

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