農(nóng)村人居環(huán)境整治提升是一項龐大的系統(tǒng)性工程,資金需求量大,需要協(xié)同多元主體,拓寬資金渠道。本文以激活社會資本參與農(nóng)村人居環(huán)境整治提升積極性為切入點(diǎn),聚焦當(dāng)前社會資本參與農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的現(xiàn)實(shí)困境,重構(gòu)引導(dǎo)、支持社會資本下鄉(xiāng)的優(yōu)化路徑,以實(shí)現(xiàn)要素自由流動、利益格局均衡、市場有效主導(dǎo)、政府合理引導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理長效局面。
現(xiàn)實(shí)背景
整治提升農(nóng)村人居環(huán)境,建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村,是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務(wù),事關(guān)促進(jìn)農(nóng)民共同富裕和農(nóng)村社會文明和諧。農(nóng)村人居環(huán)境整治提升是一項系統(tǒng)性工程,需要龐大的資金支持?;A(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施的巨額資金投入,既需要財政支持,更需通過市場化手段和金融創(chuàng)新,帶動社會資本參與。自黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來,歷次中央農(nóng)村工作會議均指出,以產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn),鼓勵引導(dǎo)工商資本參與鄉(xiāng)村振興。2022年4月,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合印發(fā)《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引(2022年)》,明確了國家鼓勵社會資本投資的13個重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域,農(nóng)村人居環(huán)境整治(領(lǐng)域)為其中之一。但目前全國的普遍性現(xiàn)狀是,農(nóng)村人居環(huán)境整治提升主要依靠政府推動,來自“市場”的社會力量總體薄弱。因此,如何將社會資本引進(jìn)來、留下來,就成為農(nóng)村人居環(huán)境整治提升中的一個重點(diǎn)和難點(diǎn)。
2025年是實(shí)施“十四五”規(guī)劃與“十五五”規(guī)劃的承上啟下之年,也是推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)鍵之年。鄉(xiāng)村振興面臨的最大問題是資金循環(huán)的障礙,如果無法拓寬資金渠道,形成市場化的投資邏輯,就無法促進(jìn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村真正的振興。引入社會資本參與鄉(xiāng)村振興,不僅可以彌補(bǔ)財政投入的不足,還可以帶來先進(jìn)的市場經(jīng)濟(jì)理念、管理和技術(shù),縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展。本文以此為切入視角,聚焦農(nóng)村人居環(huán)境整治提升領(lǐng)域,全面探究社會資本參與農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的現(xiàn)實(shí)困境,并提出具有可操作性的優(yōu)化路徑,為地方政府破解農(nóng)村人居環(huán)境整治提升中的資金循環(huán)障礙、助力鄉(xiāng)村全面振興提供借鑒參考。
現(xiàn)實(shí)困境
項目回報低,與社會資本的趨利屬性相沖突
農(nóng)村人居環(huán)境整治提升投入高、收效慢、低回報,多為公益性、基礎(chǔ)性的民生項目,與社會資本的逐利屬性相違背。從市場化的投資邏輯角度,任何投資都要有利潤,才能將社會資本引進(jìn)來、留下來,這也從側(cè)面反映出政府部門對農(nóng)村人居環(huán)境整治提升項目的收入點(diǎn)思考不足,尚未形成用商業(yè)邏輯推進(jìn)環(huán)境治理項目的工作思維。以某農(nóng)村人居環(huán)境整治提升項目政府專項債券發(fā)行為例,創(chuàng)收營利點(diǎn)匱乏,僅包括“在部分設(shè)施設(shè)備上張貼廣告,獲取廣告收入”和“跳過項目本身,從更高維度長遠(yuǎn)考慮,即當(dāng)把一個地區(qū)的環(huán)境打造好后,再通過商鋪出租等市場化運(yùn)作賺取可持續(xù)收入”兩條收入途徑。沒有豐厚而穩(wěn)定的預(yù)期回報作為項目營銷點(diǎn),自然難以吸引到“逐利”而行的社會資本目光。此外,多數(shù)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升項目的規(guī)模偏小、利潤微薄,對資金雄厚的專業(yè)化公司缺乏吸引力。
財政支撐相對有限,難以吸引社會資本的目光
近年來,從中央到地方都在大力推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升工作,加快和美鄉(xiāng)村建設(shè),但農(nóng)業(yè)農(nóng)村的弱質(zhì)性十分明顯,投資周期長、風(fēng)險高、回報率低等因素造成社會資本參與積極性不高。吸引社會資本進(jìn)入,需要強(qiáng)有力的財政支持。若財政補(bǔ)貼力度不夠,則很難吸引社會資本的目光,即便社會資本進(jìn)行了前期投入,也會因經(jīng)濟(jì)收益不樂觀等原因放棄后期追加投入。而現(xiàn)階段地方財政普遍面臨較大壓力,很難追加補(bǔ)貼資金,因而陷入難以調(diào)動社會資本參與的困境。
配套保障有待加強(qiáng),資本下鄉(xiāng)需闖關(guān)破障
政策支持是調(diào)動社會資本參與的“強(qiáng)引擎”。目前,阻礙社會資本下鄉(xiāng)的障礙諸多,包括人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)不足、部分用地性質(zhì)存有爭議、用水用電保障不充分、稅費(fèi)減免項目偏少、融資貸款難度較大、村莊建設(shè)項目審批要求較高等。對此,很多地方尚未構(gòu)建起破除上述障礙壁壘的配套政策體系,也缺乏有效的激勵機(jī)制調(diào)動社會資本參與積極性。
統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不強(qiáng),部門間“協(xié)而難同”
農(nóng)村人居環(huán)境整治提升工作覆蓋面廣,涉及職能部門多。雖然各地基本成立了農(nóng)村人居環(huán)境整治提升領(lǐng)導(dǎo)小組(辦公室設(shè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村局或鄉(xiāng)村振興中心),但統(tǒng)籌力度有所欠缺,且缺乏部門之間有效的協(xié)同合作機(jī)制,工作合力不強(qiáng)。例如,社會資本有意愿參與的農(nóng)村人居環(huán)境整治提升項目,由于缺乏完善的項目推進(jìn)機(jī)制與規(guī)范化流程,存在牽頭部門單獨(dú)發(fā)力、個案推進(jìn)的現(xiàn)象。
群眾參與度不高,影響社會資本投資回報
農(nóng)村居民既是農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的參與主體,也是受益主體,他們的意識、行為在很大程度上影響著農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的效果,以及社會資本的投資選擇。目前,農(nóng)村群眾的參與度不夠,主動性、積極性不高,主要原因包括:一是農(nóng)村“空心化”嚴(yán)重,留守村民大都文化水平不高且觀念保守,經(jīng)濟(jì)也不富裕,不愿將時間和資金投入農(nóng)村人居環(huán)境整治提升。以某畜禽糞污資源化利用項目為例,政府通過引入社會資本集中處理農(nóng)村糞源污染,形成的沼氣液進(jìn)行還田再利用,但面臨的問題是,種植戶不愿意花錢購買沼氣液,即使政府補(bǔ)貼部分費(fèi)用,他們依然選擇購買傳統(tǒng)的化肥農(nóng)藥。部分受訪村民認(rèn)為,沼氣液是廢棄物,應(yīng)當(dāng)無償供農(nóng)戶使用,也有村民對沼氣液的還田成效存有疑問。二是農(nóng)民現(xiàn)代環(huán)保意識薄弱,主體意識缺位,加之以前政府部門對農(nóng)村人居環(huán)境整治提升工作大包大攬,部分村民養(yǎng)成了“干部辛苦干,我在旁邊看”的惰性思維。三是農(nóng)村人居環(huán)境整治提升項目的后續(xù)管護(hù)機(jī)制不完善,導(dǎo)致一些農(nóng)村人居環(huán)境不僅沒能持續(xù)改善,還引發(fā)了二次污染問題,影響了群眾參與人居環(huán)境整治提升的信心。四是基層環(huán)保執(zhí)法難,執(zhí)法取證難,對于發(fā)現(xiàn)的污染問題難以查源追溯;執(zhí)法尺度難拿捏,一些污染者收入低難以負(fù)擔(dān)修復(fù)治理費(fèi)用等問題,導(dǎo)致執(zhí)法偏軟,村民違法成本低,更難以調(diào)動村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的積極性。五是社會資本大多來自企業(yè)、社會組織等外來主體,由于信息不對稱和缺乏信任基礎(chǔ),其很難直接與當(dāng)?shù)卮迕窠㈥P(guān)聯(lián),無法動態(tài)及時掌握當(dāng)?shù)卮迕裥枨?,存在“孤立式”參與、群眾動員面窄等問題。
歷史“欠賬”較多,掣肘社會資本參與
“欠賬多、任務(wù)重、壓力大”是農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域的標(biāo)簽性特征,也是掣肘社會資本參與的重要原因。以某縣農(nóng)村污水處理為例,由于農(nóng)村地下管網(wǎng)設(shè)施普遍落后,管網(wǎng)覆蓋面不廣,進(jìn)水量太少,導(dǎo)致污水處理廠建成后無法正常營運(yùn),最終淪為“白天曬太陽、晚上曬月亮”的“面子工程”和“形象擺設(shè)”。如果要修繕地下管道,費(fèi)用極其高昂,比新建一座污水處理廠的投入還大,基本造價高達(dá)每公里40萬 ~50 萬元,巨額的治理成本讓社會資本望而卻步。此外,由于農(nóng)村人居環(huán)境整治提升工作任務(wù)重、考核嚴(yán),一些部門為了完成現(xiàn)階段的考核,而忽視了農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的長效管理。例如,新設(shè)電線電纜本該全部入地,由于經(jīng)費(fèi)不足,只能選擇在空中架設(shè)電纜。
優(yōu)化路徑
深挖收入點(diǎn)和利潤空間,提高項目包裝質(zhì)量
一是做好項目規(guī)劃的“外延式”拓展。摒棄“就環(huán)境整治說環(huán)境整治”的工作思維,以積極擴(kuò)大有效投資為出發(fā)點(diǎn),對農(nóng)村人居環(huán)境整治提升項目規(guī)劃做“外延式”拓展。在項目可研階段充分發(fā)揮部門聯(lián)動、政企互通作用,將與農(nóng)村人居環(huán)境整治提升相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)布局繪制到一張藍(lán)圖中,積極做大投資體量。二是強(qiáng)化對項目收入點(diǎn)的研究謀劃。農(nóng)村人居環(huán)境整治提升項目中,除部分純公益性質(zhì)(無收益)的項目外,還存在有一定收益的公益項目和具備經(jīng)營屬性的項目,應(yīng)加強(qiáng)對后兩類項目建設(shè)的研究,從土地收入、財政補(bǔ)貼、廣告營銷等多維度挖掘收入點(diǎn)和利潤空間,精心謀劃包裝項目。三是探索與關(guān)聯(lián)性項目的組合捆綁。用好用足各類政策性金融工具,將農(nóng)村人居環(huán)境整治提升項目(尤其是公益性項目)與其他關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的政府投資項目捆綁組合。例如,與農(nóng)村公共衛(wèi)生建設(shè)項目相關(guān)聯(lián),或與鄉(xiāng)村振興項目、鄉(xiāng)村休閑旅游項目、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)保項目等打包組合。
創(chuàng)新投融資機(jī)制,形成多元化投入格局
一是增加地方財政配套投入。在統(tǒng)籌用好中央和相關(guān)專項資金的基礎(chǔ)上,地方政府要加大配套資金投入力度,爭取將農(nóng)村人居環(huán)境整治提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行資金納入財政預(yù)算安排,積極爭取地方政府債券資金用于符合條件的農(nóng)村人居環(huán)境整治提升建設(shè)項目。同時,加強(qiáng)對財政支農(nóng)資金的整合與統(tǒng)籌利用,創(chuàng)新財政支農(nóng)方式,進(jìn)一步發(fā)揮涉農(nóng)資金的杠桿撬動作用。二是積極引導(dǎo)社會資本參與。鼓勵社會資本以項目總承包、PPP合作等方式參與農(nóng)村人居環(huán)境整治提升,為相關(guān)企業(yè)爭取優(yōu)惠政策。建立吸引成功人士返鄉(xiāng)建設(shè)機(jī)制,以鄉(xiāng)愁為紐帶,會同公益機(jī)構(gòu)舉辦公益論壇、開展公益項目,引導(dǎo)社會和企業(yè)通過捐資捐贈、結(jié)對幫扶等方式參與農(nóng)村人居環(huán)境整治提升,表揚(yáng)一批有代表性的優(yōu)秀企業(yè)和個人。三是鼓勵村集體經(jīng)濟(jì)、村民籌資投資。盤活利用閑置集體資產(chǎn),優(yōu)先用于建設(shè)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施。統(tǒng)籌安排土地增值收益及村莊整治所獲得的占補(bǔ)平衡指標(biāo)收益,引導(dǎo)集體經(jīng)營性收入用于設(shè)施設(shè)備日常維護(hù)支出。逐步探索建立農(nóng)戶付費(fèi)的合理分擔(dān)機(jī)制,大力推廣“政府出一點(diǎn)、集體補(bǔ)一點(diǎn)、群眾籌一點(diǎn)”的管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障模式。
強(qiáng)化政策支持舉措,推動資本下鄉(xiāng)擴(kuò)面提質(zhì)
一是破除壁壘,清除阻礙要素下鄉(xiāng)的各種障礙。健全農(nóng)村人居環(huán)境整治提升相關(guān)設(shè)施建設(shè)用地、用水用電保障、稅收減免和融資貸款政策,在土地指標(biāo)安排上優(yōu)先保障農(nóng)村人居環(huán)境整治提升設(shè)施建設(shè)用地,農(nóng)村人居環(huán)境整治提升小型設(shè)施用地可參照設(shè)施農(nóng)用地管理,簡化農(nóng)村人居環(huán)境整治提升設(shè)施建設(shè)用地手續(xù),落實(shí)村莊建設(shè)項目簡易審批有關(guān)要求。二是搭建平臺,建立優(yōu)質(zhì)項目動態(tài)管理庫。培育、篩選投資收益好、市場化程度高的農(nóng)村人居環(huán)境整治提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行管護(hù)項目,建立優(yōu)質(zhì)項目動態(tài)管理庫,重點(diǎn)引導(dǎo)和調(diào)動社會資本參與。在經(jīng)營性項目推進(jìn)中,幫助企業(yè)搭建交易平臺,打造綠色品牌,提升品牌溢價,助力社會資本在項目中實(shí)現(xiàn)循環(huán)“造血”。三是精準(zhǔn)賦能,建立正向激勵機(jī)制。創(chuàng)新政府支持方式,采取以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、特許經(jīng)營、貼息、擔(dān)保等多種方式,鼓勵企業(yè)和個人投資農(nóng)村人居環(huán)境整治提升項目。持續(xù)加強(qiáng)與高校的交流合作,建立鄉(xiāng)村振興工作站,將高校育人和社會服務(wù)工作緊密結(jié)合,為參與農(nóng)村人居環(huán)境整治提升項目的企業(yè)提供理論指導(dǎo)和專業(yè)支持。
建立健全協(xié)同機(jī)制,服務(wù)項目建設(shè)筑坦途
一是加強(qiáng)部門協(xié)同,促項目落地。重大項目可視情況成立協(xié)調(diào)委員會,從主要責(zé)任部門抽調(diào)人員,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門的公共服務(wù)和要素保障工作,暢通聯(lián)絡(luò)渠道,確保信息共享,實(shí)現(xiàn)齊手共抓、聯(lián)動同行,促進(jìn)社會資本進(jìn)駐項目早日落地落實(shí)。二是實(shí)行專班行動,推進(jìn)項自進(jìn)度。視項目情況成立工作專班,按約兌現(xiàn)優(yōu)惠政策和承諾事項,完善供地等要素協(xié)調(diào)保障機(jī)制,破解項目前期推進(jìn)、報建審批等方面的制約瓶頸;主動深入項目一線,抓實(shí)薄弱環(huán)節(jié),掛圖作戰(zhàn)搶速度,確保項目履約率、開工率、資金到位率達(dá)標(biāo)。三是完善管護(hù)機(jī)制,抓項目長效。按照“建管一體”的要求,堅持先建機(jī)制、后建工程。在項目規(guī)劃設(shè)計階段,明確設(shè)施管護(hù)主體、管護(hù)責(zé)任、管護(hù)方式、管護(hù)經(jīng)費(fèi)來源等。在項目竣工驗收時,同步驗收管護(hù)機(jī)制到位情況。建立起有制度、有標(biāo)準(zhǔn)、有隊伍、有經(jīng)費(fèi)、有督查的農(nóng)村人居環(huán)境設(shè)施運(yùn)營和管護(hù)長效機(jī)制,確保項目長期發(fā)揮效益。
引導(dǎo)激勵農(nóng)民參與,激發(fā)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升內(nèi)生動力
一是強(qiáng)化宣傳引導(dǎo),培養(yǎng)農(nóng)民主體責(zé)任意識。廣泛宣傳農(nóng)村人居環(huán)境整治提升成效,積極做好政策解讀,引導(dǎo)群眾更好理解、支持和擁護(hù)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升工作,營造“改善環(huán)境,人人有責(zé)”的濃厚氛圍。著力提升引導(dǎo)教育的針對性和實(shí)效性,從“供給側(cè)”入手,根據(jù)不同鄉(xiāng)村在環(huán)境整治方面的差異性需求,圍繞老百姓最急切、最需要解決的環(huán)境問題,突出重點(diǎn)、分類施教,并結(jié)合村規(guī)民約、積分活動等多形式激發(fā)農(nóng)民群眾參與的積極性和主動性。二是建立緊密合作的利益共贏機(jī)制,激勵農(nóng)民全方位參與。支持村級組織和農(nóng)村工匠帶頭人等承接農(nóng)村人居環(huán)境整治提升小型工程項目。鼓勵社會資本采用“農(nóng)民 + 合作社 + 企業(yè)”“農(nóng)民入股 + 保底收益 + 按股分紅”等利益聯(lián)結(jié)方式,與農(nóng)民建立穩(wěn)定合作關(guān)系,讓社會資本和農(nóng)民共享收益成果。三是培育農(nóng)村環(huán)保組織(企業(yè)),提升農(nóng)民的組織化參與水平。引導(dǎo)農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法成立各類農(nóng)村環(huán)保組織或企業(yè),帶領(lǐng)農(nóng)民學(xué)習(xí)短期可見效的“小”“微”技術(shù),吸納農(nóng)民承接本區(qū)域農(nóng)村人居環(huán)境整治提升和后續(xù)管護(hù)工作,提升農(nóng)民的組織化參與水平,并以政府購買服務(wù)等方式支持環(huán)保組織(企業(yè))發(fā)展壯大。四是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì),留住能參與治理的主力軍。立足鄉(xiāng)村資源稟賦,因地制宜、因村施策,大力發(fā)展鄉(xiāng)村優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),做優(yōu)做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì),讓更多的農(nóng)村青壯年能夠在家門口就業(yè),在鄉(xiāng)村參與家鄉(xiāng)建設(shè),成為農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的主力軍。
全面清查“舊賬欠賬”,健全環(huán)境治理監(jiān)管機(jī)制
一是開展專項行動清“舊賬”、補(bǔ)短板。依托鄉(xiāng)村建設(shè)信息采集摸排行動等契機(jī),全面梳理農(nóng)村人居環(huán)境整治提升工作的“舊賬欠賬”,針對常年存在的突出問題,組織人力物力開展集中攻堅,推動重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)問題的加速解決,確保整一處凈一處、干一處成一處。二是整治薄弱環(huán)節(jié)尋根溯源查隱患。加大巡查執(zhí)法檢查力度,開展“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨,部門報到”的農(nóng)村環(huán)境污染防治專項執(zhí)法行動,著力發(fā)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升工作中的短板難題,對薄弱環(huán)節(jié)追根溯源,對涉污違法行為嚴(yán)厲打擊,全力排除整治隱患。建立定期督導(dǎo)、通報、評比的長效機(jī)制,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的獎懲考核與環(huán)境治理深度捆綁,實(shí)現(xiàn)壓力傳導(dǎo),防止環(huán)境問題再次反彈。三是利用信息化技術(shù)手段提升監(jiān)督效能。借助信息化平臺(如鄉(xiāng)村建設(shè)監(jiān)測平臺)、無人機(jī)等智能監(jiān)控手段,動態(tài)識別環(huán)境污染問題,拉網(wǎng)式航拍整改情況,實(shí)時回傳影像反饋,大幅提升監(jiān)督工作的效率和精準(zhǔn)度。
(作者單位:中共德陽市委黨校)