未成年人最低行政拘留年齡下調(diào)

“對(duì)14周歲至16周歲以及16周歲至18周歲初次違反治安管理但情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣的，或者14周歲至16周歲一年內(nèi)二次以上違反治安管理的，依法執(zhí)行拘留?！?/p>

6月27日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過新修訂的治安管理處罰法，自2026年1月1日起施行。此前修訂提出，對(duì)特定情形下可拘留未成年人的年齡下調(diào)至14歲，引發(fā)外界關(guān)注。

治安管理處罰法一直有“小刑法”之稱，法案中一半以上行為和刑法中的行為樣態(tài)是相同的，只是情節(jié)輕重不同。該法于2006年正式實(shí)施，此次為首次大修。在刑法已經(jīng)降低最低刑事責(zé)任年齡之后，治安管理處罰法的修訂也對(duì)近些年未成年人違法犯罪領(lǐng)域關(guān)注度較高的問題做出了回應(yīng)。

中國(guó)政法大學(xué)未成年人事務(wù)治理與法律研究基地副主任苑寧寧告訴《中國(guó)新聞周刊》，立法者試圖在保護(hù)大多數(shù)輕微違法未成年人并“拉一把、救一下”的同時(shí)，也要向極少數(shù)屢教不改，或者實(shí)施嚴(yán)重危害行為的未成年人及其監(jiān)護(hù)人發(fā)出明確信號(hào)：法律并非無能為力。

不過，北京師范大學(xué)法學(xué)院副教授蘇明月提出，未成年人正處于心理發(fā)育和社會(huì)認(rèn)知的關(guān)鍵期，對(duì)未成年人行政拘留的保護(hù)機(jī)制要到位，執(zhí)行措施要規(guī)范。長(zhǎng)期來看，行政拘留不能成為替代教育的“簡(jiǎn)便手段”。

可拘留年齡降至14歲

近年來，我國(guó)未成年人違法犯罪數(shù)量總體呈上升趨勢(shì)。最高人民法院發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2021—2023年，人民法院共審結(jié)未成年人犯罪案件73178件，判處未成年人罪犯98426人，占同期全部刑事罪犯的2％至2.5％。2024年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)受理審查起訴未成年犯罪嫌疑人101526人，較上一年度上升4.3％。

全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)刑法室處長(zhǎng)張義健接受媒體采訪時(shí)指出，從實(shí)踐情況來看，一些違法犯罪的未成年人，故意利用（行政拘留）年齡不夠、故意利用不執(zhí)行拘留的規(guī)定，反復(fù)砸停放汽車的玻璃窗、反復(fù)撬臨街店鋪進(jìn)行盜竊，甚至有上百次違法記錄。

“一些公安干警、基層干部表示，看著這些孩子明目張膽違法，卻又無能為力，此前的治理手段實(shí)際上是失靈的?！碧K明月說。

因此，本次治安管理處罰法修訂，調(diào)整了未成年人行政拘留執(zhí)行條件。中國(guó)政法大學(xué)未成年人事務(wù)治理與法律研究基地主任李紅勃告訴《中國(guó)新聞周刊》，此次修法呼應(yīng)銜接了2021年刑法下調(diào)的刑事責(zé)任最低年齡，對(duì)未成年人違法行為構(gòu)建起階梯式的懲罰機(jī)制，使得治安管理處罰法這一“小刑法”充分發(fā)揮其預(yù)防犯罪功能。同時(shí)，新規(guī)對(duì)公安人員也作出強(qiáng)義務(wù)的提醒，對(duì)于達(dá)到處罰標(biāo)準(zhǔn)的未成年人違法行為，必須依法啟動(dòng)懲罰。

值得注意的是，新規(guī)并非簡(jiǎn)單降低處罰年齡，而是設(shè)置了“情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣”“一年內(nèi)二次以上”等嚴(yán)格適用條件。苑寧寧表示，其目的是確保拘留措施僅適用于極少數(shù)突破社會(huì)底線的個(gè)案，為處理實(shí)踐中“破底線”現(xiàn)象提供法律依據(jù)。

教育和處罰相結(jié)合

行政拘留是治安管理處罰法規(guī)定的處罰種類中唯一剝奪人身自由的處罰，期限一般為5—15日，嚴(yán)重性僅次于刑罰中的管制、拘役和有期徒刑。多位學(xué)者強(qiáng)調(diào)，對(duì)未成年人行政拘留的保護(hù)機(jī)制要到位，執(zhí)行措施要規(guī)范。

蘇明月告訴《中國(guó)新聞周刊》，未成年人正處于心理發(fā)育和社會(huì)認(rèn)知的關(guān)鍵期，需要考慮到的是，拘留可能會(huì)對(duì)他造成心理創(chuàng)傷；拘留期間學(xué)業(yè)會(huì)中斷；被關(guān)押的經(jīng)歷也可能給他帶來污名化的身份標(biāo)簽。此外，目前多數(shù)地區(qū)的拘留所主要服務(wù)對(duì)象是成年人，管理偏成人化和懲戒化，尚未完全針對(duì)未成年人的成長(zhǎng)特征進(jìn)行適配。因此，行政拘留未成年人不能輕率使用，也不能成為替代教育的“簡(jiǎn)便手段”。

苑寧寧同樣表示，如果反復(fù)被拘留，一些未成年人可能覺得無所謂了，反正最多15天之后就能出來，反而強(qiáng)化了他的反社會(huì)認(rèn)知，增加再次違法的風(fēng)險(xiǎn)。

立法者也意識(shí)到不能“一關(guān)了事”。因此，新規(guī)銜接了對(duì)未成年人的矯治教育措施，規(guī)定“對(duì)因不夠年齡不予治安處罰或者不執(zhí)行拘留的未成年人，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照預(yù)防未成年人犯罪法的規(guī)定，采取相應(yīng)矯治教育等措施”。

預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定的九種矯治教育措施包括：予以訓(xùn)誡；責(zé)令賠禮道歉、賠償損失；責(zé)令具結(jié)悔過；責(zé)令定期報(bào)告活動(dòng)情況；限制行為或接觸對(duì)象；接受心理輔導(dǎo)、行為矯治；參加社會(huì)服務(wù)活動(dòng)；接受社會(huì)觀護(hù)；其他適當(dāng)?shù)某C治教育措施。

蘇明月說，這些措施既有教育引導(dǎo)，也包含社會(huì)限制，由公安機(jī)關(guān)決定和實(shí)施，可以避免對(duì)未成年人一放了之。新修訂的治安管理處罰法如此規(guī)定，不是在擴(kuò)大處罰權(quán)，而是在強(qiáng)化保護(hù)責(zé)任，整體銜接上了我國(guó)未成年人犯罪預(yù)防和治理工作。

治理校園欺凌

近年來，越來越多的學(xué)生欺凌現(xiàn)象走入公眾視野，一些極端學(xué)生欺凌事件中，被欺凌學(xué)生及其家庭遭遇嚴(yán)重創(chuàng)傷，引發(fā)輿論關(guān)注。

在多位學(xué)者看來，此前法律針對(duì)學(xué)生欺凌的處罰機(jī)制存在局限。蘇明月稱，學(xué)生欺凌通常依賴如民法典中涉及人身傷害、精神損害、侵權(quán)賠償?shù)葪l款來處理，但偏事后追責(zé)，而且論證復(fù)雜。此外，還可以適用刑法中故意傷害罪、侮辱罪、強(qiáng)制猥褻罪等相關(guān)條款，但適用起點(diǎn)高，僅限于構(gòu)成犯罪的極端嚴(yán)重情形?，F(xiàn)實(shí)情況中，很多學(xué)生欺凌行為并未達(dá)到刑事標(biāo)準(zhǔn)，也不便提起民事訴訟，長(zhǎng)期處于“法不及”的模糊地帶，結(jié)果往往是由學(xué)校內(nèi)部消化，不了了之，甚至出現(xiàn)“受害者轉(zhuǎn)學(xué)、施害者留?！钡默F(xiàn)象。

新修訂的治安管理處罰法則對(duì)校園欺凌行為提出規(guī)制：“實(shí)施學(xué)生欺凌，有毆打、侮辱、恐嚇等行為的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予治安管理處罰、采取相應(yīng)矯治教育等措施?！?/p>

新規(guī)明確將學(xué)生欺凌定性為違法行為，賦予公安機(jī)關(guān)處理權(quán)限，能填補(bǔ)原有執(zhí)法盲區(qū)。蘇明月說，以后只要有未成年學(xué)生的行為符合未成年人保護(hù)法中定義的學(xué)生欺凌，公安人員就有義務(wù)給予其治安管理處罰，并采取相應(yīng)矯治教育，使學(xué)生欺凌不再僅靠教育部門軟性“勸導(dǎo)式”治理，而是走向法治序列。

此外，新規(guī)明確，學(xué)校不按規(guī)定報(bào)告或者處置嚴(yán)重學(xué)生欺凌的，責(zé)令改正并建議有關(guān)部門對(duì)責(zé)任人員依法予以處分。

現(xiàn)實(shí)中存在部分學(xué)校因?qū)W生欺凌事件處理難度大、害怕影響聲譽(yù)或考核而存在瞞報(bào)、淡化處理甚至掩蓋問題的傾向，導(dǎo)致欺凌長(zhǎng)期化、升級(jí)化。苑寧寧說，根據(jù)新規(guī)，學(xué)校如果不作為，校長(zhǎng)、班主任、分管領(lǐng)導(dǎo)等都有可能被依法追責(zé)，“這是強(qiáng)有力的倒逼機(jī)制，督促學(xué)校正視學(xué)生欺凌問題，把學(xué)校的治理責(zé)任從紙上落到人頭上”。

呼吁構(gòu)建少年司法體系

不過，在多位學(xué)者看來，使用治安管理處罰法規(guī)制少年越軌行為的效果終究有限。蘇明月說，這部法律的功能著眼于即時(shí)處置，與未成年人的心理和整體需求是不一致的。從中長(zhǎng)期看，要實(shí)現(xiàn)真正的長(zhǎng)久治理，應(yīng)建立一套更適合未成年人的違法犯罪預(yù)防和懲戒措施，也就是少年司法制度。這也是多數(shù)國(guó)家規(guī)制低齡違法犯罪行為的路徑。

中國(guó)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院教授皮藝軍也提出，未成年人保護(hù)在立法上需“另起爐灶”，建立獨(dú)立的少年司法制度。他表示，用成人理念去指導(dǎo)少年法是不合適、不公正的，需要有獨(dú)立的理念、原則、程序和實(shí)體法來處理未成年人違法犯罪問題。

什么是少年司法制度？蘇明月說，在治理低齡未成年人犯罪或觸罪問題上，少年司法制度能突破我國(guó)現(xiàn)行的刑事司法之內(nèi)與刑事司法之外這種二元模式，建立與刑事司法制度、兒童福利行政制度并行的三元模式，將一般違法未成年人、觸罪但未達(dá)刑責(zé)年齡的未成年人、已達(dá)到刑責(zé)年齡的犯罪未成年人都納入少年司法制度內(nèi)，由專業(yè)的少年法院法官綜合評(píng)估個(gè)體行為的社會(huì)危害性、人身危險(xiǎn)性、成長(zhǎng)環(huán)境、監(jiān)護(hù)能力等要素，作出適度合理的“保護(hù)處分”。

究其原因，是未成年人違法犯罪行為不僅關(guān)乎自我控制能力，還有家庭監(jiān)護(hù)、同輩影響、社會(huì)環(huán)境等因素共同起作用。運(yùn)用少年司法體系對(duì)其評(píng)估時(shí)，應(yīng)調(diào)查分析釀成惡果的成因，努力改善其生長(zhǎng)環(huán)境，將重點(diǎn)放在再犯風(fēng)險(xiǎn)的防范。

“立法者需要意識(shí)到，未成年人的人生還很長(zhǎng)，制度的最終目標(biāo)不能只是制止違法行為，更要幫助其回歸正常生活軌跡?！碧K明月強(qiáng)調(diào)，行政拘留可以作為最后防線中的一環(huán)，但絕不能成為“常規(guī)反應(yīng)”。讓未成年人走回正道，才是每一項(xiàng)法律規(guī)范的最終追求。