促進(jìn)體旅融合發(fā)展的立法建議

體旅融合發(fā)展的立法需求

我國體旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需要通過立法促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策的制度化。具體來說，當(dāng)前發(fā)揮立法對體旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的引領(lǐng)推動(dòng)作用，具有以下四個(gè)方面的必要性。

一是促進(jìn)體旅產(chǎn)業(yè)資源開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)的需要。發(fā)展體旅產(chǎn)業(yè)，亦可認(rèn)為是對體育旅游資源的開發(fā)和利用。我國體育旅游資源豐富， 如東北可以開發(fā)冰雪體育旅游，西北可以開發(fā)沙漠體育旅游，為數(shù)眾多的名山大川可以開發(fā)山地河流體育旅游等。體育旅游具有健身、表演、競賽、觀賞等多功能價(jià)值，具備產(chǎn)業(yè)開發(fā)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。體旅產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和相關(guān)法律法規(guī)，對相關(guān)資源市場化開發(fā)和利用應(yīng)予以承認(rèn)并鼓勵(lì)，為其市場化良性發(fā)展提供必要的制度支持。同時(shí)，很多體旅項(xiàng)目特別是戶外體旅項(xiàng)目的開展，多依托當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境，其開發(fā)不當(dāng)會(huì)破壞生態(tài)環(huán)境，如滑雪場地等必要設(shè)施及設(shè)備的修建對部分地貌的改變，對森林植被可能造成破壞等，需要相關(guān)法律法規(guī)的制約和引導(dǎo)。

二是促進(jìn)體旅產(chǎn)業(yè)深度融合、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群形成的發(fā)展需要。一方面，當(dāng)前我國體育旅游業(yè)部分從業(yè)者尚未完全理解產(chǎn)業(yè)融合的理念，體育和旅游相關(guān)部門對體旅產(chǎn)業(yè)的管理亦缺乏橫向協(xié)作，導(dǎo)致體旅產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量不高，直接影響了體旅項(xiàng)目的體驗(yàn)效果。另一方面，在體旅產(chǎn)業(yè)集群的形成和演化過程中，政府部門不僅掌握大量微觀層面可供分析的信息資源，而且對于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位、發(fā)展態(tài)勢、產(chǎn)業(yè)內(nèi)容的適應(yīng)性等方面也具有宏觀上的把控能力。只有在體旅產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)中建立政府指導(dǎo)制度，以地區(qū)體旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢資源為基礎(chǔ)積極規(guī)劃并建設(shè)產(chǎn)業(yè)集群，控制經(jīng)營環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性，才能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)。

三是規(guī)范體旅產(chǎn)業(yè)市場競爭、維護(hù)體旅項(xiàng)目安全的內(nèi)在需要。體旅產(chǎn)業(yè)作為一種經(jīng)濟(jì)形式，其市場管理和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營都需要相關(guān)立法的充分保障。體旅產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體的自主經(jīng)營和平等競爭、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的享有和行使，以及體旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展過程中各類經(jīng)濟(jì)糾紛和利益沖突等的解決，都離不開法律的規(guī)制和保護(hù)。同時(shí)，體旅項(xiàng)目相較普通旅游項(xiàng)目，最大特點(diǎn)就是帶有一定的挑戰(zhàn)性、刺激性和風(fēng)險(xiǎn)性，旅游者通過挑戰(zhàn)和超越自我獲得愉悅和滿足。體旅項(xiàng)目的開展因此伴隨著不可預(yù)知的不安全性。如滑雪、攀巖、賽馬等體旅項(xiàng)目，在消費(fèi)者參與過程中，較普通旅游項(xiàng)目有更高的安全事故發(fā)生率。這些實(shí)際情況需要相關(guān)法律法規(guī)及時(shí)出臺(tái)，以維護(hù)體旅項(xiàng)目的安全開展。

四是對體旅產(chǎn)業(yè)加強(qiáng)宏觀調(diào)控的需要。一方面，我國體旅產(chǎn)業(yè)處于發(fā)展的初期階段，整體規(guī)模較小、產(chǎn)業(yè)層級(jí)不高、專業(yè)人才不足，單純依靠市場作用短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。另一方面，因市場唯利性偶發(fā)的機(jī)制失靈情況，使得單靠市場機(jī)制往往難以推動(dòng)體旅產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，需要國家和地方通過制定產(chǎn)業(yè)政策和法律法規(guī)引導(dǎo)體旅產(chǎn)業(yè)的走向。應(yīng)從以行政手段為主轉(zhuǎn)向以法律手段為主，健全財(cái)政補(bǔ)貼、金融扶持、稅收優(yōu)惠等法律制度，營建良好的發(fā)展空間。

提升體旅項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量的立法建議

一是修訂旅游法、體育法。

從長遠(yuǎn)來看，建議采用單獨(dú)立法的方式制定關(guān)于體旅產(chǎn)業(yè)的法律規(guī)范?？紤]到當(dāng)前我國體旅產(chǎn)業(yè)處于發(fā)展上升階段，以及實(shí)踐中呈現(xiàn)區(qū)域化特征，體旅產(chǎn)業(yè)立法宜采取循序漸進(jìn)的方式。

首先，在體育法和旅游法中增加相應(yīng)條款。在未出臺(tái)專門的體育旅游法之前， 可在旅游法中增加“體育旅游”和“高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游”的特別規(guī)定，明確體旅產(chǎn)業(yè)的調(diào)整范圍和發(fā)展定位。除此之外，還可對體育旅游市場主體的法律地位、權(quán)利和義務(wù)等進(jìn)行規(guī)定。

在完善旅游法的同時(shí)，也應(yīng)對體育法進(jìn)行修訂，增加“體育產(chǎn)業(yè)”的內(nèi)容，明確體育產(chǎn)業(yè)的概念及法律規(guī)范的適用范圍?！绑w育產(chǎn)業(yè)”章節(jié)應(yīng)包含“體育旅游”和“高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目”的相關(guān)內(nèi)容。

建議在旅游法和體育法中均增加“體育旅游”的相關(guān)規(guī)定，但立法側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有不同。旅游法基于體育旅游中旅游活動(dòng)的本質(zhì)，側(cè)重于體育旅游的規(guī)劃和促進(jìn)、經(jīng)營和服務(wù)；體育法基于體育旅游、體育活動(dòng)的內(nèi)容屬性， 側(cè)重于為高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目的管理提供法律依據(jù)。其中旅游法應(yīng)作為現(xiàn)階段調(diào)整我國體育旅游活動(dòng)中各種社會(huì)關(guān)系的核心法律規(guī)范。

二是構(gòu)建與高質(zhì)量發(fā)展相匹配的產(chǎn)業(yè)管理與服務(wù)體系。

體旅市場管理方面，在做好立法調(diào)研的基礎(chǔ)上，應(yīng)出臺(tái)國家層面的體育市場管理?xiàng)l例或體育經(jīng)營活動(dòng)管理辦法，必要時(shí)還可制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的具體問題進(jìn)行規(guī)范。在有關(guān)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的制度建設(shè)方面，發(fā)展規(guī)劃對體旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有前瞻性引領(lǐng)和促進(jìn)作用。為了更好地促進(jìn)體旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展， 應(yīng)編制完成全國層面的體旅發(fā)展總體規(guī)劃，明確該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展定位、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方向、發(fā)展重點(diǎn)等。

體旅產(chǎn)業(yè)是典型的融合產(chǎn)業(yè)， 這就要求旅游部門和體育部門建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。發(fā)展規(guī)劃可對兩部門的歸口管理進(jìn)行規(guī)定，強(qiáng)調(diào)以旅游部門為主、體育部門為輔、其他相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)協(xié)同的高效工作機(jī)制。在此基礎(chǔ)上注重政策銜接，完善體旅市場培育、人才保障、科技支撐、用地供給、財(cái)政金融扶持等政策，切實(shí)形成政策合力。

目前，體旅產(chǎn)業(yè)的制度、目標(biāo)、規(guī)范大都以政策形式出臺(tái)。這些政策措施對促進(jìn)我國體旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了非常重要的作用。但一些政策的局限性在一定程度上限制了體旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨著各項(xiàng)政策的日趨完善，應(yīng)有步驟地將現(xiàn)有政策法律化，對促進(jìn)體旅融合發(fā)展的人才保障、科技支撐和金融財(cái)稅扶持等方面作出具體規(guī)定。

三是進(jìn)一步發(fā)揮地方立法在促進(jìn)體旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中的作用。

各地區(qū)的體旅產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不同，發(fā)展水平存在差異，重點(diǎn)發(fā)展的體旅項(xiàng)目亦有區(qū)別。當(dāng)前我國體旅產(chǎn)業(yè)融合處于發(fā)展上升階段，實(shí)踐中呈現(xiàn)明顯的區(qū)域化特征。應(yīng)通過地方立法解決體旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的問題，建立體旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機(jī)制。

地方立法雖然只能在各行政區(qū)劃范圍內(nèi)發(fā)生法律效力，但其不僅體現(xiàn)出對國家法律法規(guī)的輔助與補(bǔ)充，還能滿足地區(qū)實(shí)際發(fā)展需要。

首先， 各地在對全國人大、國務(wù)院頒布的關(guān)于體旅產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)做好促進(jìn)實(shí)施的相應(yīng)地方立法工作之余，應(yīng)以地方促進(jìn)型立法的形式鼓勵(lì)并引導(dǎo)體旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。體旅相關(guān)立法要明確劃定以體育和旅游為主的各級(jí)不同部門推進(jìn)體旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職責(zé)和任務(wù)，確保政策在落地實(shí)施過程中更具可執(zhí)行性和可操作性。我國一些地方政府已將體育部門與文旅部門合并，從制度層面推進(jìn)體育與旅游業(yè)加速融合發(fā)展，其也將成為體旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“排頭兵”及推進(jìn)地方立法的“先鋒”。

其次，由于實(shí)踐中體旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)明顯的區(qū)域化特征，在實(shí)際管理中特別是對具有地方特色的體旅項(xiàng)目的開發(fā)和經(jīng)營，應(yīng)堅(jiān)持問題和需求導(dǎo)向，根據(jù)本地區(qū)體旅產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)和實(shí)際需要，對體旅項(xiàng)目的管理對象和調(diào)整范圍、審批條件和程序進(jìn)行有針對性的規(guī)定。

四是以完善高風(fēng)險(xiǎn)體旅項(xiàng)目管理為重點(diǎn)，不斷提高立法質(zhì)量和立法水平。

目前，我國體旅產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展對體育項(xiàng)目具有較高的依賴性，且市場價(jià)值高的項(xiàng)目大多屬于高風(fēng)險(xiǎn)體旅項(xiàng)目。因此，體旅產(chǎn)業(yè)相關(guān)立法須特別重視高風(fēng)險(xiǎn)體旅項(xiàng)目的管理。例如，確定高風(fēng)險(xiǎn)體旅項(xiàng)目類別，完善其市場準(zhǔn)入制度，規(guī)范市場經(jīng)營行為，保障體旅項(xiàng)目參加者的人身安全等。當(dāng)前，完善高風(fēng)險(xiǎn)體旅項(xiàng)目管理立法，重點(diǎn)是確保旅游法第47條和全民健身?xiàng)l例第32條的有效實(shí)施。同時(shí)，增強(qiáng)地方各級(jí)體育、旅游管理部門關(guān)于高風(fēng)險(xiǎn)體旅項(xiàng)目管理規(guī)定的可操作性。

首先，應(yīng)對“高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目”的內(nèi)涵進(jìn)行界定。體育運(yùn)動(dòng)和旅游活動(dòng)中安全事故的發(fā)生，具有可能性與不確定性，加之旅游法比全民健身?xiàng)l例的法律效力等級(jí)更高，采用旅游法中關(guān)于“高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目”的用詞并稱之為“高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目”，更為科學(xué)和合理。

其次，《經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可管理辦法》目前只針對游泳、滑雪（高山滑雪、自由式滑雪、單板滑雪）、潛水、攀巖四項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)體旅項(xiàng)目，其他在性質(zhì)上屬于高風(fēng)險(xiǎn)的體旅項(xiàng)目，也應(yīng)盡快根據(jù)實(shí)際情況完善準(zhǔn)入條件。

在對高風(fēng)險(xiǎn)體旅項(xiàng)目的劃分方面，建議將危險(xiǎn)性大、專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)、安全保障要求高的體旅項(xiàng)目，都作為高風(fēng)險(xiǎn)體旅項(xiàng)目的行政許可對象。對風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高、地域性問題突出但尚未列入國家高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目目錄的體旅項(xiàng)目，可通過地方立法納入市場準(zhǔn)入范圍，保障高風(fēng)險(xiǎn)體旅項(xiàng)目行政許可范圍有法可依。

對于中央與地方有關(guān)高風(fēng)險(xiǎn)體旅項(xiàng)目在法律法規(guī)上所存在的沖突，未來可以由國務(wù)院出臺(tái)《高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營管理?xiàng)l例》進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制。國家體育總局和地方人大、政府也可以根據(jù)實(shí)際情況制定具體的規(guī)定，補(bǔ)充高風(fēng)險(xiǎn)體旅項(xiàng)目的法律規(guī)范。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步健全配套的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移法律機(jī)制，如對高風(fēng)險(xiǎn)體旅項(xiàng)目增加強(qiáng)制保險(xiǎn)規(guī)定，完善體旅項(xiàng)目保險(xiǎn)賠付制度；制定比一般旅游活動(dòng)更為嚴(yán)格的體旅行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。以安全管理、風(fēng)險(xiǎn)防范、預(yù)警與救援保障等標(biāo)準(zhǔn)為側(cè)重點(diǎn)，以權(quán)利義務(wù)關(guān)系強(qiáng)化責(zé)任主體的風(fēng)險(xiǎn)防范與安全保障意識(shí)，為推動(dòng)體旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。