領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)碎片化困境破解

【摘 要】 完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度是審計(jì)服務(wù)于現(xiàn)代化國(guó)家治理體系的重要體現(xiàn)。針對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)面臨的“碎片化”困境，需引入整體性治理理念予以縫合。研究運(yùn)用整體性治理理論和方法工具，探究領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)碎片化困境的現(xiàn)實(shí)表征、破解路徑及實(shí)踐完善方向。研究認(rèn)為：領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)碎片化困境表征為“目標(biāo)碎片化”“內(nèi)容碎片化”“過程碎片化”“數(shù)據(jù)碎片化”，立足“協(xié)同—整合—信任”重塑整體性治理下審計(jì)功能目標(biāo)、內(nèi)容重點(diǎn)、組織運(yùn)用的框架體系；對(duì)審計(jì)服務(wù)資源環(huán)境治理，在制度設(shè)計(jì)上把握基本導(dǎo)向，在內(nèi)容設(shè)計(jì)上推進(jìn)全面覆蓋，在規(guī)范設(shè)計(jì)上建構(gòu)制度秩序，把完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)制度同中國(guó)特色社會(huì)主義制度的堅(jiān)持與自我完善、同生態(tài)文明制度建設(shè)相結(jié)合，加快建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】 自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)； 碎片化困境； 整體性治理

【中圖分類號(hào)】 F239；D922.27" 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A" 【文章編號(hào)】 1004-5937（2025）14-0105-08

2023年5月習(xí)近平總書記在二十屆中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上指出“審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量”[ 1 ]。開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)制度創(chuàng)新?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中再次提出“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”。2022年4月中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的意見》，為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)提供了細(xì)化的工作指引。全面開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是審計(jì)服務(wù)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，也是大勢(shì)所趨。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作為一項(xiàng)全新的國(guó)家審計(jì)類型，是環(huán)境審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)交叉融合的一種審計(jì)，是資源環(huán)境審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的交集。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)本質(zhì)是檢查公共部門的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和資源環(huán)境責(zé)任履行情況，是對(duì)受托責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證并將審計(jì)結(jié)果傳達(dá)給預(yù)期使用者的“系統(tǒng)化過程”[ 2 ]。我國(guó)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)起步相對(duì)較晚，理論體系尚不成熟，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還有欠缺。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)存在權(quán)責(zé)復(fù)雜、邊界模糊的特征，在服務(wù)自然資源管理和生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)踐探索中，由于缺乏系統(tǒng)治理方法論的導(dǎo)引，易陷入治理碎片化的現(xiàn)實(shí)困境。已有文獻(xiàn)圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)涉及的主體、業(yè)務(wù)、評(píng)價(jià)、技術(shù)等領(lǐng)域“治理碎片化”問題，開展了協(xié)調(diào)治理機(jī)制、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表協(xié)同框架體系、總體評(píng)價(jià)體系、大數(shù)據(jù)技術(shù)方法應(yīng)用等研究[ 3-6 ]，或者結(jié)合各地審計(jì)試點(diǎn)與實(shí)踐進(jìn)行了案例分析和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)[ 7-10 ]。但整體上仍處于片面性、局部性問題透視，尚未形成系統(tǒng)觀點(diǎn)和框架體系，難以滿足“十四五”時(shí)期系統(tǒng)全面推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的現(xiàn)實(shí)需要。

黨的十九屆四中全會(huì)提出加強(qiáng)“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”，這是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力認(rèn)識(shí)的新突破。為更好發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)大局的功能作用，需要立足整體性治理與國(guó)家審計(jì)制度的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，清晰勾勒出“自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”的功能輪廓。整體性治理是英國(guó)學(xué)者佩里·希克斯面對(duì)新公共管理的行政碎片化而提出的全新政府治理模式。整體性治理將政府治理問題放置于整體觀和系統(tǒng)觀的視角加以審視，實(shí)現(xiàn)工具理性與價(jià)值理性的統(tǒng)一，形成彼此協(xié)調(diào)的“大治理”格局。整體性治理的核心內(nèi)涵在于治理層級(jí)、治理功能以及部門之間的整合協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，與當(dāng)下我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化改革的方向相適應(yīng)。整體性治理理論廣泛應(yīng)用于城市治理[ 11 ]、環(huán)境治理[ 12-13 ]、公共服務(wù)[ 14 ]等國(guó)家治理領(lǐng)域的研究。在國(guó)家審計(jì)領(lǐng)域，已有學(xué)者開展了整體性治理視角下國(guó)家審計(jì)項(xiàng)目組織和政府專項(xiàng)扶貧資金審計(jì)[ 15 ]的研究，但整體性治理理論在審計(jì)領(lǐng)域的運(yùn)用仍缺乏足夠關(guān)注。國(guó)家審計(jì)是內(nèi)生于國(guó)家治理體系的監(jiān)督機(jī)制，本質(zhì)是國(guó)家治理大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”。國(guó)家審計(jì)的“免疫系統(tǒng)觀”蘊(yùn)含著整體性治理思想，在價(jià)值理念和目標(biāo)導(dǎo)向上與整體性治理高度契合。鑒于此，研究立足黨的二十大提出的建設(shè)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化，結(jié)合新發(fā)展階段深入推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的要求，圍繞審計(jì)碎片化困境的基本誘因及現(xiàn)實(shí)表征，以整體性治理作為理論分析工具，提出基于“協(xié)同—整合—信任”三大維度的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)碎片化的破解思路。研究的主要貢獻(xiàn)在于：一是將整體性治理理論與“免疫系統(tǒng)論”相結(jié)合，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)要素框架進(jìn)行重塑，豐富完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)理論框架體系，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的理論支撐；二是基于制度—內(nèi)容—規(guī)范的框架，提出消解碎片化困境實(shí)現(xiàn)整體性治理的實(shí)踐完善方向，對(duì)新時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)干部完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和保障生態(tài)環(huán)境安全意義重大。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)碎片化困境的現(xiàn)實(shí)表征

產(chǎn)權(quán)主體多元和制度市場(chǎng)失衡造成的權(quán)責(zé)復(fù)雜、邊界模糊是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)碎片化的主要原因，表現(xiàn)為“目標(biāo)碎片化”“內(nèi)容碎片化”“過程碎片化”“數(shù)據(jù)碎片化”。

（一）審計(jì)目標(biāo)碎片化：條塊分割與利益沖突

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)涉及政府職能部門內(nèi)部之間、政府部門與其他非政府部門之間的多重關(guān)系，各主體通常存在自身利益考量，造成不同參與方之間的條塊分割和利益沖突等諸多現(xiàn)實(shí)問題。一是公私關(guān)系定位不明確。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)《審計(jì)法》和中辦、國(guó)辦的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》開展法定監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)監(jiān)督中政府與非政府部門的關(guān)系定位不明確、合作意識(shí)缺乏、整合度不足，非政府部門參與審計(jì)政策制定、實(shí)施、評(píng)估全過程的活動(dòng)空間與自由度相對(duì)有限。政府與非政府部門在缺乏協(xié)調(diào)互動(dòng)的前提下，天然的利益不一致被凸顯和放大，造成了目標(biāo)碎片化格局。二是審計(jì)計(jì)劃管理?xiàng)l塊分割嚴(yán)重。在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的計(jì)劃和立項(xiàng)上，組織部門有決定權(quán)，由于并未賦予審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)委托對(duì)象建議權(quán)，審計(jì)機(jī)關(guān)通常處于被動(dòng)與從屬地位，兩權(quán)不統(tǒng)一造成審計(jì)計(jì)劃管理和審計(jì)工作實(shí)施銜接不暢，出現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)沖突、審計(jì)意圖不相符等問題。三是政府部門間存在利益沖突。資源環(huán)境管理部門與審計(jì)機(jī)關(guān)大多從部門利益出發(fā)，尚未建立長(zhǎng)效的協(xié)同機(jī)制和責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，多以“被審計(jì)者”的身份出現(xiàn)，缺乏參與審計(jì)的積極性和主動(dòng)性，部門之間尚未形成合力，不可避免地造成了推諉扯皮現(xiàn)象。

（二）審計(jì)內(nèi)容碎片化：覆蓋不全與重點(diǎn)失焦

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的治理“場(chǎng)域”復(fù)雜，由于缺乏豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)選擇上面臨“審什么”的困惑，影響審計(jì)的整體質(zhì)量和效果，造成生態(tài)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)功能弱化。一是審計(jì)內(nèi)容尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)應(yīng)該選擇什么審計(jì)內(nèi)容一直是審計(jì)實(shí)務(wù)中的重要難題，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)實(shí)施過程中面臨“無從著手”的困境，審計(jì)內(nèi)容過窄，未能覆蓋到資源環(huán)境治理的重要領(lǐng)域，過多的審計(jì)盲區(qū)造成資源環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)敞口增大。二是審計(jì)重點(diǎn)不突出。部分審計(jì)機(jī)關(guān)片面追求“大而全”，對(duì)審計(jì)內(nèi)容的確立缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C[ 5 ]。由于對(duì)政策理解的偏誤和審計(jì)能力的偏差，審計(jì)內(nèi)容過寬過泛導(dǎo)致抓不準(zhǔn)關(guān)鍵問題，無法真實(shí)反映領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境管理的突出問題。三是重復(fù)審計(jì)引致浪費(fèi)資源。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與其他不同類型審計(jì)項(xiàng)目之間的銜接不暢，同一審計(jì)事項(xiàng)或同一審計(jì)對(duì)象存在頻繁進(jìn)點(diǎn)和重復(fù)審計(jì)，增加了基層審計(jì)機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重浪費(fèi)了審計(jì)資源。

（三）審計(jì)過程碎片化：規(guī)范失序與標(biāo)準(zhǔn)不一

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在程序性安排方面，審計(jì)指南尚未制定，僅有部分審計(jì)部門相關(guān)的項(xiàng)目組織方案或?qū)嵤┓桨浮Ｗ匀毁Y源資產(chǎn)離任審計(jì)是一個(gè)發(fā)現(xiàn)、分析和解決問題的過程，規(guī)范化程度不高容易造成審計(jì)實(shí)踐過程出現(xiàn)斷裂和分化，影響審計(jì)的實(shí)際成效。一是事前審計(jì)計(jì)劃的制定不規(guī)范。審計(jì)計(jì)劃制定是實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)、保證審計(jì)質(zhì)量的前提[ 16 ]。盡管當(dāng)前自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)朝著常態(tài)化審計(jì)發(fā)展，但具體到審計(jì)計(jì)劃的制定和項(xiàng)目的立項(xiàng)上缺乏規(guī)范引導(dǎo)，常存在調(diào)研不充分、變更頻繁等現(xiàn)象，影響審計(jì)項(xiàng)目的可行性和權(quán)威性。二是事中審計(jì)評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)踐中評(píng)價(jià)框架偏籠統(tǒng)，《關(guān)于建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的意見》提出了可量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但尚未制定出臺(tái)細(xì)化的評(píng)價(jià)依據(jù)，審計(jì)實(shí)踐中不少基層審計(jì)部門只是通過經(jīng)驗(yàn)判斷確定審計(jì)評(píng)價(jià)等級(jí)。三是事后審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的程序不健全。審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用與黨政干部考評(píng)機(jī)制銜接不足，尚未完全建立相適應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度和責(zé)任追究機(jī)制，缺乏與領(lǐng)導(dǎo)干部評(píng)價(jià)相對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)成果在被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任用和責(zé)任追究中所發(fā)揮的作用有限。

（四）審計(jì)數(shù)據(jù)碎片化：信息孤島與數(shù)字鴻溝

詳實(shí)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)信息是自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來我國(guó)自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的信息化、一體化建設(shè)遲滯，“信息孤島”“數(shù)字鴻溝”等問題突出，阻礙了審計(jì)效果的發(fā)揮。一是數(shù)出多門造成數(shù)據(jù)獲取難。自然資源資產(chǎn)種類較多，且管理職責(zé)分散在多個(gè)職能部門，部分審計(jì)指標(biāo)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)尚未建立常規(guī)的統(tǒng)計(jì)制度，造成數(shù)據(jù)獲取困難。二是口徑不一造成質(zhì)量低。各部門對(duì)不同種類資源信息的采集、管理和維護(hù)水平不一，彼此間又未形成信息共享機(jī)制，缺乏標(biāo)準(zhǔn)化共享數(shù)據(jù)庫(kù)，以致不同部門提供的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一致、統(tǒng)計(jì)口徑不一致，數(shù)據(jù)不全、數(shù)據(jù)不規(guī)范及數(shù)據(jù)零散等問題突出。三是數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性難以把握?，F(xiàn)有的審計(jì)技術(shù)和力量難以復(fù)核審查相關(guān)職能部門提供數(shù)據(jù)的真實(shí)性和可靠性，不但影響審計(jì)質(zhì)量，而且存在審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)隱患。四是自然資源資產(chǎn)負(fù)債表等基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)缺乏。由于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作尚在推進(jìn)中，審計(jì)人員無法通過自然資源資產(chǎn)負(fù)債表掌握領(lǐng)導(dǎo)干部任職前后自然資源資產(chǎn)的總體情況和增減變化情況，基礎(chǔ)性作用難以體現(xiàn)。

二、整體性治理嵌入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的時(shí)代內(nèi)涵

從國(guó)家治理和國(guó)家審計(jì)關(guān)系來看，較高的國(guó)家治理水平能夠拓展國(guó)家審計(jì)功能范圍，而國(guó)家審計(jì)功能服務(wù)于國(guó)家治理能力的提升[ 17 ]?，F(xiàn)代化的國(guó)家審計(jì)可以促進(jìn)相關(guān)治理制度的建立完善，從決策力、執(zhí)行力、廉潔性和績(jī)效性等方面提升國(guó)家治理能力。協(xié)同、整合和信任機(jī)制是整體性治理的關(guān)鍵性要素。整體性治理主要通過構(gòu)建協(xié)同機(jī)制、整合機(jī)制以及信任機(jī)制對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的碎片化問題予以縫合，有利于完善干部管理監(jiān)督制度體系和構(gòu)建資源環(huán)境協(xié)同治理格局，推動(dòng)形成面向人民之治的國(guó)家善治。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的總棋局上，基于整體性治理視域破解領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的碎片化困境，建立系統(tǒng)完善的生態(tài)文明制度體系和形成完整有效的審計(jì)框架具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和時(shí)代價(jià)值。

（一）協(xié)同機(jī)制：完善干部管理監(jiān)督制度體系

重視“吏治”是我國(guó)國(guó)家治理體系的重要特色之一，影響國(guó)家審計(jì)制度的構(gòu)建與發(fā)展。貫徹落實(shí)“十四五”時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)新使命，關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)干部“生態(tài)文明觀”和“綠色發(fā)展觀”的踐行以及監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的重要手段和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有效監(jiān)督力量，是內(nèi)嵌于國(guó)家治理體系的監(jiān)督機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是國(guó)家審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中發(fā)揮作用的重要方式，在功能層面與黨政干部考核有著高度的耦合性。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)通過依法、獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，著力反映領(lǐng)導(dǎo)干部任職過程中履行資源環(huán)境管理責(zé)任情況，是一種短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)并重的整體性新型體制，是黨政干部考評(píng)機(jī)制的有效補(bǔ)充。審計(jì)實(shí)施過程中領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與黨政干部考評(píng)的制度銜接不足，功能協(xié)調(diào)不夠，應(yīng)審未審、審而不用、審而不改的現(xiàn)象較突出。嘗試將整體性治理理念滲入到領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)功能框架中，強(qiáng)化與黨政干部考評(píng)制度的協(xié)調(diào)，對(duì)于新時(shí)代協(xié)同完善干部管理監(jiān)督制度體系具有重要的戰(zhàn)略意義。

（二）整合機(jī)制：構(gòu)建資源環(huán)境協(xié)同治理格局

盡管過去一段時(shí)間我國(guó)政府高度重視環(huán)境保護(hù)、資源利用工作，但部分地區(qū)依然未能徹底擺脫“邊治理邊破壞、治理與破壞同步甚至破壞大于治理”的粗放型發(fā)展道路，亟待構(gòu)建山水林田湖草沙生命共同體的制度體系和從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、監(jiān)督有力的工作體系。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)正是在這種背景下形成的常態(tài)化審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，旨在提升資源環(huán)境治理的效能。然而從審計(jì)實(shí)踐反饋來看，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)涉及的業(yè)務(wù)專業(yè)性高、針對(duì)性強(qiáng)，面臨的資源環(huán)境治理風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)多樣性、交疊性、復(fù)雜性，涉及的內(nèi)容點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣，審計(jì)實(shí)施難度大。同時(shí)，部門分割、條塊分割、地域分割問題突出，部門間缺乏長(zhǎng)效的合作共擔(dān)機(jī)制，審計(jì)推動(dòng)形成的合力不足，加重了審計(jì)內(nèi)容“碎片化”問題。引入整體性治理理念，形成基于多維度考量、多主體參與的治理框架，對(duì)打造系統(tǒng)全面的資源環(huán)境協(xié)同治理格局具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（三）信任機(jī)制：形成面向人民之治的國(guó)家善治

治理體系現(xiàn)代化就是要面向?qū)嵺`解決國(guó)家的均衡建構(gòu)問題，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等領(lǐng)域的體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，形成面向人民之治的國(guó)家善治。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展伴生的自然資源破壞和生態(tài)環(huán)境惡化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，為回應(yīng)人民對(duì)資源環(huán)境問題的關(guān)切和“綠水青山”的訴求，黨中央把生態(tài)文明建設(shè)提升到前所未有的歷史高度。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作為一種以政府為主體、運(yùn)用政治力量自上而下的制度變革，具有鮮明的“強(qiáng)制性變遷”特征，是黨和國(guó)家堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系作出的系統(tǒng)部署。由于審計(jì)實(shí)施者與被審計(jì)對(duì)象存在利益關(guān)聯(lián)，公共利益和責(zé)任觀念缺乏，容易滋生“人情審計(jì)”“形式審計(jì)”等審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，置公眾參與監(jiān)督的訴求于不顧，將政府推向“塔西佗陷阱”式的公信力危機(jī)。整體性治理更加注重推動(dòng)社會(huì)治理公私合作議程的形成與信任機(jī)制的確立，“公私互動(dòng)”促進(jìn)了公共發(fā)展目標(biāo)與個(gè)人發(fā)展目標(biāo)間的相互兼容。整體性治理主張“面向公民需求”的治理導(dǎo)向，與國(guó)家審計(jì)提倡的“為民審計(jì)”價(jià)值理念本質(zhì)上是一致的。將整體性治理嵌至領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中，對(duì)推動(dòng)國(guó)家審計(jì)形成面向人民之治的國(guó)家善治具有重要的時(shí)代意義。

三、整體性治理下領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)碎片化困境的破解

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的多元主體性和面向人民之治的價(jià)值導(dǎo)向?yàn)檎w性治理提供了適用土壤。整體性治理批判傳統(tǒng)公共行政范式的權(quán)威主義和新公共行政范式的市場(chǎng)化社會(huì)治理方式，是新時(shí)期國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)有之義?！皡f(xié)同—整合—信任”是整體性治理一以貫之的邏輯主線，協(xié)同機(jī)制、整合機(jī)制、信任機(jī)制的建立是實(shí)現(xiàn)整體性治理的重要基礎(chǔ)。以整體性治理為工具破解治理碎片化困境，對(duì)完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度而言是重要參考方向?；诖?，按照國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求，圍繞功能目標(biāo)、內(nèi)容重點(diǎn)、組織運(yùn)用等審計(jì)要素的系統(tǒng)歸納，從“協(xié)同—整合—信任”三大維度提出整體性治理視域下領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)碎片化困境的破解路徑（見圖1），以提升資源環(huán)境治理效能，防控資源環(huán)境治理風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)資源環(huán)境治理秩序。需要指出的是，基于“協(xié)同—整合—信任”的劃分主要依據(jù)是審計(jì)要素的特征，協(xié)同機(jī)制側(cè)重于功能和目標(biāo)的協(xié)同，整合機(jī)制側(cè)重于內(nèi)容邊界與審計(jì)重點(diǎn)的整合，信任機(jī)制側(cè)重于組織評(píng)價(jià)和成果運(yùn)用的規(guī)范，各要素之間是相關(guān)的，各層面對(duì)應(yīng)的治理功能并非割裂而是整體統(tǒng)一的。

（一）審計(jì)功能目標(biāo)的協(xié)同：整體提升資源環(huán)境治理效能

實(shí)現(xiàn)良好的治理效能是現(xiàn)代化國(guó)家治理體系和治理能力的目標(biāo)追求，有效的治理受制于國(guó)家治理表象背后的制度邏輯。審計(jì)功能與目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)審計(jì)工作的開展，是審計(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略定位和頂層設(shè)計(jì)的根本遵循。在整體性治理導(dǎo)引下實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境治理效能提升的追求，關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)功能和目標(biāo)的協(xié)同。

1.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的功能協(xié)調(diào)

審計(jì)功能可劃分為本質(zhì)功能和具體功能。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的本質(zhì)功能是資源環(huán)境治理子系統(tǒng)中的“免疫系統(tǒng)”功能，是其固有的、客觀的功能。在資源環(huán)境治理現(xiàn)代化過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)起到監(jiān)督、評(píng)價(jià)自然資源資產(chǎn)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況和防御“公地悲劇”現(xiàn)象發(fā)生的作用，亦即監(jiān)督、評(píng)價(jià)和防御的具體功能。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在字面上可以分解為被審計(jì)對(duì)象“領(lǐng)導(dǎo)干部”和審計(jì)內(nèi)容“自然資源資產(chǎn)”，其特色在于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的定制化監(jiān)督與評(píng)價(jià)，以防御自然資源資產(chǎn)治理風(fēng)險(xiǎn)。從具體功能之間的內(nèi)在邏輯看，監(jiān)督與評(píng)價(jià)功能的受體更加傾向于審計(jì)對(duì)象，與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考評(píng)制度高度協(xié)調(diào)；防御功能的受體則更加傾向于審計(jì)內(nèi)容及其潛在風(fēng)險(xiǎn)，與審計(jì)的“免疫”功能高度契合。無論是“免疫系統(tǒng)”的本質(zhì)功能還是監(jiān)督、評(píng)價(jià)、防御的具體功能，都需要在制度執(zhí)行過程中進(jìn)行整體性治理范式的優(yōu)化。立足整體性治理考量，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能，做到監(jiān)督、評(píng)價(jià)、防御功能的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)協(xié)同

基于整體性治理凝聚共同價(jià)值目標(biāo)是破解治理碎片化的關(guān)鍵。整體性治理要求將分散化目標(biāo)整合成具有總體效應(yīng)的目標(biāo)體系。審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度是檢驗(yàn)審計(jì)活動(dòng)成效的重要標(biāo)志[ 18 ]，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)目標(biāo)體系分為根本目標(biāo)和直接目標(biāo)兩大層次。審計(jì)的根本目標(biāo)是最高層次的目標(biāo)，是審計(jì)活動(dòng)的最終目的，為直接目標(biāo)提供指引；直接目標(biāo)是在一定時(shí)空背景下對(duì)根本目標(biāo)的具象化，是根本目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和前提。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的顯著特征是通過關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在資源環(huán)境生態(tài)領(lǐng)域的履職盡責(zé)情況，凸顯出資源環(huán)境治理存在的問題和改進(jìn)路徑。因此，其審計(jì)的根本目標(biāo)是推進(jìn)資源環(huán)境治理效能的提升。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的直接目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境受托責(zé)任履行及公共權(quán)力運(yùn)行的有效監(jiān)督，提高決策能力、執(zhí)行能力和防范能力。

（二）審計(jì)內(nèi)容重點(diǎn)的整合：系統(tǒng)防控資源環(huán)境治理風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)抵御是現(xiàn)代化國(guó)家治理體系和治理能力的基本要求。整體性治理不僅致力于現(xiàn)實(shí)問題的有效化解，而且聚焦問題解決過程中的未預(yù)期后果及其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[ 12 ]。整體性治理是有效防控各類治理風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。審計(jì)內(nèi)容與重點(diǎn)是審計(jì)開展的基礎(chǔ)，是審計(jì)范圍劃定和業(yè)務(wù)分層的堅(jiān)實(shí)支撐。在整體性治理導(dǎo)引下，要滿足系統(tǒng)防控資源環(huán)境治理風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)要求，關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)的整合。

1.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容邊界清晰

碎片化的治理模式難以有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)來源多樣化、風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜化所帶來的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)。在整體性治理要求下，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)需進(jìn)一步整合國(guó)家審計(jì)內(nèi)容邊界，強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)在資源環(huán)境管理領(lǐng)域全覆蓋的深度和廣度。其中，真實(shí)性風(fēng)險(xiǎn)要求審計(jì)內(nèi)容邊界覆蓋有關(guān)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)信息的真實(shí)性或公允性的具體問題。合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)要求審計(jì)內(nèi)容邊界覆蓋有關(guān)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)及制度的合法性或合規(guī)性的具體問題。效益性風(fēng)險(xiǎn)要求審計(jì)內(nèi)容邊界覆蓋有關(guān)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的具體問題等。以上多維度審計(jì)內(nèi)容邊界的確定是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的核心環(huán)節(jié)，既關(guān)乎審計(jì)功能的發(fā)揮和審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又涉及審計(jì)組織的可行性和成果運(yùn)用的有效性。然而，由于資源環(huán)境治理所暴露的風(fēng)險(xiǎn)具有來源廣泛性、危害隱蔽性、消解持久性的特征，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容劃定紛繁復(fù)雜，在整體性治理邏輯下，需要做到內(nèi)部要素的整合及關(guān)鍵環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)。

2.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重點(diǎn)需求凸顯

基于審計(jì)內(nèi)容邊界開展審計(jì)往往受實(shí)際條件限制，需要結(jié)合國(guó)家治理中的重點(diǎn)領(lǐng)域和重大風(fēng)險(xiǎn)有側(cè)重地進(jìn)行審計(jì)。整體性治理追求開放性和包容性，在堅(jiān)持整體最優(yōu)的同時(shí)注重整體利益與局部利益間的動(dòng)態(tài)平衡。整體性治理導(dǎo)引下領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)重點(diǎn)的確定要因時(shí)制宜，因地制宜，在特定的條件下對(duì)審計(jì)資源進(jìn)行整合。在審計(jì)實(shí)踐過程中，各級(jí)審計(jì)實(shí)施主體在結(jié)合被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)的主體功能定位、自然資源資產(chǎn)稟賦特征、資源環(huán)境承載能力以及審計(jì)現(xiàn)實(shí)可能條件等情況后，明確審計(jì)主線，突出審計(jì)重點(diǎn)，確定審計(jì)事項(xiàng)。立足所在地區(qū)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的功能定位，明確審計(jì)主線；著眼于自然資源資產(chǎn)稟賦特點(diǎn)和資源環(huán)境承載能力，理清被審計(jì)對(duì)象在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中擁有的職責(zé)權(quán)限與承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)，圍繞真實(shí)性、合規(guī)性和效益性的重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)突出審計(jì)涉及的重點(diǎn)領(lǐng)域；立足所在地區(qū)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的現(xiàn)實(shí)條件，考慮人力資源、基礎(chǔ)信息、技術(shù)手段等客觀因素，最終確定既滿足審計(jì)客觀需要又符合審計(jì)客觀現(xiàn)實(shí)的重點(diǎn)審計(jì)事項(xiàng)。審計(jì)重點(diǎn)的劃定并非“盲人摸象”式的以偏概全，而是在全方位、多層次的整體性考量下，基于現(xiàn)有審計(jì)資源整合所作出的權(quán)宜選擇，本質(zhì)上是一種長(zhǎng)期和短期、全局和局部、主要和次要的關(guān)系協(xié)調(diào)。

（三）審計(jì)組織運(yùn)用的規(guī)范：全面維護(hù)資源環(huán)境治理秩序

規(guī)范化的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是維護(hù)資源環(huán)境治理秩序的組織保障。由于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)涉及多科層委托代理，治理鏈條越長(zhǎng)，信息不對(duì)稱造成的多重任務(wù)間信任鏈條越不穩(wěn)固，越易出現(xiàn)信任機(jī)制碎片化和信任危機(jī)。信任是實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)和整合的保障性因素[ 19 ]。整體性治理重視信任機(jī)制的建構(gòu)，致力于打破條塊分割的主體界限，從“失范結(jié)構(gòu)”的碎片化信任機(jī)制邁向“規(guī)范結(jié)構(gòu)”的整體性信任機(jī)制，提供了治理主體多元協(xié)作的治理范式[ 20 ]。審計(jì)的組織與結(jié)果運(yùn)用是審計(jì)的具體實(shí)踐過程，由審計(jì)委托主體、審計(jì)實(shí)施主體、審計(jì)運(yùn)用主體協(xié)作參與完成，形成了全鏈條閉合式審計(jì)監(jiān)督體系，是審計(jì)在執(zhí)行層面進(jìn)行行為規(guī)范和程序設(shè)計(jì)的基本準(zhǔn)則。探索全面維護(hù)資源環(huán)境治理秩序的實(shí)現(xiàn)路徑，重點(diǎn)在于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)組織的協(xié)調(diào)規(guī)范和運(yùn)用的科學(xué)有效。

1.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的組織及評(píng)價(jià)規(guī)范

整體性治理通過結(jié)構(gòu)性、程序性制度安排，對(duì)散落的要素進(jìn)行激活、提取和耦合，實(shí)現(xiàn)整體服務(wù)效能的提升。整體性治理強(qiáng)調(diào)“由內(nèi)而外”“自上而下”“多元融合”的治理思想，在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的實(shí)踐應(yīng)用中注重層級(jí)聯(lián)動(dòng)、跨部門協(xié)同和公私互動(dòng)，構(gòu)建清晰的合作治理網(wǎng)絡(luò)和權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，尋求多元主體間的平衡，建立規(guī)范的審計(jì)組織程序和組織方式，并在政府內(nèi)部和公私部門間構(gòu)建起良好的信任關(guān)系。從審計(jì)組織流程來看，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)涉及多主體協(xié)同推進(jìn)。首先由審計(jì)的委托主體（組織部門）明確被審計(jì)對(duì)象；其次根據(jù)被審計(jì)對(duì)象任職情況向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提出審計(jì)委托建議，納入審計(jì)機(jī)關(guān)年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃；最后由審計(jì)機(jī)關(guān)明確審計(jì)業(yè)務(wù)和重點(diǎn)，依據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)情況進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，并向?qū)徲?jì)結(jié)果運(yùn)用主體報(bào)送審計(jì)結(jié)果。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作為國(guó)家審計(jì)主要由政府部門推動(dòng)實(shí)施，市場(chǎng)和社會(huì)主體容易受到忽視和排斥。事實(shí)上，在政府相關(guān)主體以外，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)還囊括公眾和社會(huì)主體的參與，發(fā)揮著監(jiān)督協(xié)同作用。整體性治理致力于形成面向人民之治的國(guó)家善治，要求政府保持對(duì)社會(huì)和公眾需求的敏感性，構(gòu)建信任機(jī)制提升公信力，避免陷入“塔西佗陷阱”。

2.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的結(jié)果運(yùn)用有效

基于科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徲?jì)準(zhǔn)則及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范的審計(jì)評(píng)價(jià)和結(jié)果運(yùn)用，是審計(jì)合法性產(chǎn)生的重要保障，完善的信息溝通和信息公開機(jī)制能夠顯著提升信息資源可獲得性。審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用是審計(jì)信息反饋?zhàn)钪匾沫h(huán)節(jié)，構(gòu)成了審計(jì)監(jiān)督體系的閉環(huán)。審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果是審計(jì)信息的主要載體與傳播渠道。實(shí)踐過程中由于資源環(huán)境管理具有過程性、滯后性和跨區(qū)域性、流動(dòng)性的特點(diǎn)，產(chǎn)生的問題未必在領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)或管轄區(qū)域內(nèi)暴露出來，審計(jì)評(píng)價(jià)需充分考慮上述因素并綜合歷史、當(dāng)前情況與地域、氣候等自然因素，實(shí)事求是進(jìn)行定性評(píng)價(jià)、定量評(píng)級(jí)和整體評(píng)價(jià)，據(jù)實(shí)揭露和反映實(shí)際問題，確保審計(jì)結(jié)果的客觀公正和真實(shí)可靠。組織部門將審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果及整改情況作為考核、任免、獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，同時(shí)紀(jì)委監(jiān)委和相關(guān)部門對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法問題線索或其他事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查追責(zé)。審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用同樣強(qiáng)調(diào)縱向和橫向有關(guān)部門的協(xié)調(diào)合作，審計(jì)部門與各部門建立起規(guī)范的情況通報(bào)、移交處理機(jī)制，通過多方協(xié)作、彼此配合的制度化安排，最終形成審計(jì)的整體合力。

四、整體性治理下領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的實(shí)踐完善

未來一段時(shí)期應(yīng)把握資源環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的總體趨勢(shì)，立足整體性治理的思路框架，優(yōu)化完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)踐路徑。制度設(shè)計(jì)上把握審計(jì)服務(wù)資源環(huán)境治理的基本導(dǎo)向，內(nèi)容設(shè)計(jì)上推進(jìn)審計(jì)服務(wù)資源環(huán)境治理的全面覆蓋，規(guī)范設(shè)計(jì)上建構(gòu)審計(jì)服務(wù)資源環(huán)境治理的制度秩序。

（一）制度設(shè)計(jì)上：把握審計(jì)服務(wù)資源環(huán)境治理的基本導(dǎo)向

制度設(shè)計(jì)是公共政策制定的首要前提。完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)功能設(shè)計(jì)和目標(biāo)設(shè)置，需要牢牢把握審計(jì)服務(wù)資源環(huán)境治理的基本導(dǎo)向，圍繞制度邏輯下的理念、權(quán)屬、主體等多方面構(gòu)建相互銜接、鏈條嚴(yán)密的制度體系，實(shí)現(xiàn)良好的資源環(huán)境治理效能。首先，深化整體性治理價(jià)值理念的認(rèn)識(shí)。深化整體性推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的理念認(rèn)知，優(yōu)化價(jià)值動(dòng)員機(jī)制，在價(jià)值目標(biāo)吸納、價(jià)值治理運(yùn)作和價(jià)值協(xié)調(diào)反饋等方面實(shí)現(xiàn)制度升級(jí)[ 21 ]。其次，強(qiáng)化審計(jì)制度的頂層設(shè)計(jì)。從制度建設(shè)著手，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、結(jié)構(gòu)合理、功能完備的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度體系，建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、自然資源資產(chǎn)監(jiān)管制度和登記制度，在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行計(jì)量確認(rèn)與管理監(jiān)督，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作常態(tài)化、制度化和規(guī)范化。再次，加強(qiáng)組織協(xié)同和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。審計(jì)機(jī)關(guān)與自然資源、生態(tài)環(huán)保等部門建立協(xié)調(diào)機(jī)制，細(xì)化責(zé)任分工，厘清職責(zé)邊界，增強(qiáng)各部門參與的積極性，促進(jìn)主管部門由被審計(jì)者、旁觀者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者，加強(qiáng)主體間協(xié)商、溝通、合意，形成齊抓共管的局面。最后，健全社會(huì)參與機(jī)制。堅(jiān)持開放式審計(jì)理念，建立政府主導(dǎo)、公民有序參與、社會(huì)組織積極參與的協(xié)同機(jī)制，鼓勵(lì)審計(jì)機(jī)關(guān)與高等院校、科研機(jī)構(gòu)、第三方機(jī)構(gòu)建立合作機(jī)制，充分利用社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)資源形成審計(jì)合力。

（二）內(nèi)容設(shè)計(jì)上：推進(jìn)審計(jì)服務(wù)資源環(huán)境治理的全面覆蓋

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)內(nèi)容及重點(diǎn)設(shè)計(jì)要滿足系統(tǒng)防控、有效化解資源環(huán)境治理風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)要求，確保領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)的系統(tǒng)性和整體性，促進(jìn)審計(jì)服務(wù)資源環(huán)境治理的全面覆蓋。首先，因時(shí)制宜廓清審計(jì)邊界。聚焦中長(zhǎng)期我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)導(dǎo)向和資源環(huán)境治理過程中風(fēng)險(xiǎn)演化趨勢(shì)，動(dòng)態(tài)跟蹤領(lǐng)導(dǎo)干部在資源環(huán)境管理中的權(quán)力運(yùn)行主線，把握被審計(jì)對(duì)象任職期間貫徹執(zhí)行生態(tài)文明建設(shè)方針政策、決策部署以及完成資源環(huán)境治理目標(biāo)情況，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、問題揭露，并形成信息反饋，科學(xué)劃定和動(dòng)態(tài)調(diào)整審計(jì)內(nèi)容邊界，推進(jìn)審計(jì)全覆蓋和審計(jì)監(jiān)督無死角。其次，因地制宜突出審計(jì)重點(diǎn)。根據(jù)審計(jì)對(duì)象任職情況和所在地區(qū)自然資源資產(chǎn)稟賦特點(diǎn)、環(huán)境容量、生態(tài)狀況，突出針對(duì)自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況變化情況，結(jié)合區(qū)域布局和功能定位確定審計(jì)重點(diǎn)，著力揭示和反映被審計(jì)地區(qū)資源環(huán)境領(lǐng)域迫切需要解決的“短板”問題。再次，注重審計(jì)協(xié)同聯(lián)動(dòng)。對(duì)與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)類型相似的資源環(huán)境專項(xiàng)審計(jì)及其他專項(xiàng)審計(jì)，在內(nèi)容設(shè)計(jì)上注重統(tǒng)籌協(xié)同，在實(shí)施過程中采取“結(jié)合審”“1+N”等方式，整合審計(jì)資源，避免重復(fù)審計(jì)。最后，強(qiáng)化審計(jì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的整合。以信息技術(shù)為手段對(duì)治理信息碎片化進(jìn)行有效縫合，推進(jìn)資源環(huán)境審計(jì)信息化建設(shè)，搭建資源環(huán)境數(shù)據(jù)平臺(tái)與共享平臺(tái)，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制與應(yīng)用，不斷歸納完善自然資源資產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)相關(guān)的業(yè)務(wù)臺(tái)賬、數(shù)據(jù)資料，形成完整的“數(shù)據(jù)流”。

（三）規(guī)范設(shè)計(jì)上：建構(gòu)審計(jì)服務(wù)資源環(huán)境治理的制度秩序

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的規(guī)范設(shè)計(jì)，要做到審計(jì)的組織流程先后有序、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)疏密有致、獎(jiǎng)懲程度強(qiáng)弱有別，最終將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)建構(gòu)成為維護(hù)資源環(huán)境治理秩序的重要保障。首先，健全審計(jì)工作標(biāo)準(zhǔn)體系。在《審計(jì)法》及《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》的基礎(chǔ)上，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)結(jié)合實(shí)際情況，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)操作行為，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)準(zhǔn)則，探索建立符合區(qū)域特色的制度規(guī)范體系。其次，結(jié)合審計(jì)內(nèi)容健全評(píng)價(jià)機(jī)制。健全“可量化、好評(píng)價(jià)、易操作”的審計(jì)評(píng)價(jià)機(jī)制，力求對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)履職盡責(zé)情況精準(zhǔn)畫像。以《關(guān)于建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的意見》為指引，定量指標(biāo)主要根據(jù)任職前后自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)對(duì)比以及目標(biāo)完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，定性指標(biāo)主要通過調(diào)查取證等方式收集資料。再次，加強(qiáng)與黨政干部考評(píng)機(jī)制的銜接。進(jìn)一步完善審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，制定審計(jì)結(jié)果運(yùn)用辦法，強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的方法和途徑，將審計(jì)結(jié)果切實(shí)作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任免、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)；加大責(zé)任追究力度，落實(shí)整改責(zé)任制，建立整改臺(tái)賬，實(shí)施終身負(fù)責(zé)制、終身追責(zé)制，確保領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)發(fā)揮應(yīng)有作用。最后，完善審計(jì)結(jié)果信息公開制度。加強(qiáng)被審計(jì)對(duì)象和其所在部門審計(jì)結(jié)果及整改情況的公示，為社會(huì)公眾參與提供信息和渠道，強(qiáng)化信息互動(dòng)、成果共享。

五、結(jié)語(yǔ)

完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。對(duì)現(xiàn)有審計(jì)制度進(jìn)行全面梳理和評(píng)估以明晰碎片化問題，根據(jù)整體性治理理念，加強(qiáng)審計(jì)協(xié)同機(jī)制建設(shè)，優(yōu)化審計(jì)內(nèi)容結(jié)構(gòu)，完善審計(jì)過程管理，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督和評(píng)估，確保審計(jì)實(shí)踐能夠取得實(shí)效，并根據(jù)實(shí)施效果進(jìn)行反饋和優(yōu)化，形成持續(xù)改進(jìn)的良性循環(huán)。然而，本研究也存在一定的局限性。雖然根據(jù)整體性治理提出審計(jì)碎片化困境的破解路徑，但具體實(shí)踐中的實(shí)踐細(xì)節(jié)和效果評(píng)估仍需進(jìn)一步探索。未來，可從斷點(diǎn)回歸、雙重差分等政策評(píng)估方法入手，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的政策效果進(jìn)行更為精準(zhǔn)的評(píng)估，以進(jìn)一步擴(kuò)展研究領(lǐng)域和深化實(shí)踐應(yīng)用。同時(shí)，也將持續(xù)關(guān)注審計(jì)實(shí)踐中的新問題和新挑戰(zhàn)，為完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度提供更加全面和深入的支撐。

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