美國對印尼關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的新布局

【內(nèi)容摘要】" 當(dāng)前，關(guān)鍵礦產(chǎn)議題已成為影響全球市場、金融、技術(shù)格局演變的重大安全問題。圍繞關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的博弈改變了各國的供需關(guān)系、定價權(quán)、技術(shù)能力和安全認(rèn)知。在此背景下，印尼等新興資源國家積極推進(jìn)由自身主導(dǎo)的關(guān)鍵礦產(chǎn)議程，國際貿(mào)易體系中的權(quán)力格局正發(fā)生有利于印尼、中國等全球南方國家的調(diào)整。美國意圖以行政手段打破這一局面，2017年起對印尼關(guān)鍵礦產(chǎn)資源進(jìn)行重新布局，其實質(zhì)是美國戰(zhàn)略焦慮在產(chǎn)業(yè)鏈上游的具象化，具有明顯的針對性，不僅對中美產(chǎn)業(yè)競爭及印尼產(chǎn)生了復(fù)雜影響，也無益于全球供應(yīng)鏈穩(wěn)定。隨著特朗普再次執(zhí)政，印尼在美國關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略中的重要性將得到延續(xù)甚至提升。然而，美國的布局措施在資源投入和發(fā)展理念等方面都存在較為明顯的缺陷，難以實現(xiàn)其預(yù)期效果。中國應(yīng)客觀認(rèn)識美國相關(guān)布局的成效與局限，更好推進(jìn)海外資源開發(fā)，維護(hù)國家礦產(chǎn)安全。

【關(guān)鍵詞】" 關(guān)鍵礦產(chǎn)" 結(jié)構(gòu)性權(quán)力" 印度尼西亞" 大國競爭

【作者簡介】" 張啟平，北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院2022級博士研究生（北京" 郵編：100091）；許利平，中國社會科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院研究員（北京" 郵編：100007）

【中圖分類號】 D81" F416.2""""""" 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2025）04-0138-24

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.202504007

關(guān)鍵礦產(chǎn)是指對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家安全至關(guān)重要且由于供應(yīng)短缺存在較大風(fēng)險或者具備一定優(yōu)勢對全球供應(yīng)產(chǎn)生較大影響的礦產(chǎn)資源。^[①] 隨著綠色議題對霸權(quán)國和崛起國之間力量對比的影響權(quán)重上升，關(guān)鍵礦產(chǎn)的全球競爭由經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動轉(zhuǎn)向安全利益驅(qū)動，成為撬動全球市場、金融、技術(shù)格局演變的重大安全問題。近年來，印尼在礦產(chǎn)勘探和產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)方面取得顯著進(jìn)展，其礦產(chǎn)種類、探明儲量、產(chǎn)量位居世界前列。與此同時，2017年后美國在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域?qū)τ∧岬年P(guān)注顯著上升，意圖取代中國，成為印尼礦業(yè)領(lǐng)域（尤其是鎳礦）的主要合作方。

在大國競爭的背景下，美國對印尼關(guān)鍵礦產(chǎn)的新一輪布局是其實現(xiàn)對華原材料“脫鉤”的重要一環(huán)，具有明顯的針對性。對此，相關(guān)文獻(xiàn)多聚焦于美國的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略演變，強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵礦產(chǎn)競爭對大國間實力對比的影響。^[②] 也有一部分文獻(xiàn)從印尼視角出發(fā)，梳理其在資源民族主義主導(dǎo)下形成系統(tǒng)性關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的具體過程。^[③] 這些研究從不同角度反映了美國與印尼各自對關(guān)鍵礦產(chǎn)問題的重視，但大多缺乏對雙邊互動的關(guān)注，也未充分研究美國在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域逐漸瞄準(zhǔn)印尼的動態(tài)過程。由此可見，關(guān)鍵礦產(chǎn)議題對國際貿(mào)易結(jié)構(gòu)的重塑建立在國際價值鏈有形產(chǎn)品和無形知識技術(shù)交換及流動的基礎(chǔ)之上，對經(jīng)濟(jì)層面權(quán)力性質(zhì)的理解也成為觀察國際格局特征和演變的重要視角。不同于將實力等同于權(quán)力的一元權(quán)力觀和強(qiáng)調(diào)關(guān)系特征的二元權(quán)力觀，由英國學(xué)者蘇珊·斯特蘭奇提出的結(jié)構(gòu)性權(quán)力理論既可以把握宏觀格局整體式樣，又能夠?qū)w系中的特定位置和特定區(qū)域進(jìn)行針對性分析。^[④] 這一理論認(rèn)為，權(quán)力來源于四個各不相同但相互聯(lián)系的結(jié)構(gòu)，即安全結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、金融結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)。^[⑤] 雖然這四個結(jié)構(gòu)仍顯著存在于關(guān)鍵礦產(chǎn)議題中，但技術(shù)與地緣政治的發(fā)展使這些結(jié)構(gòu)之間的聯(lián)系比20世紀(jì)末更為緊密，凸顯了對相關(guān)理論進(jìn)行補(bǔ)充的必要性。因此，本文試圖運用結(jié)構(gòu)性權(quán)力理論分析關(guān)鍵礦產(chǎn)議題重塑國際貿(mào)易權(quán)力的過程，在此基礎(chǔ)上分析美國2017年以來爭奪印尼關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的手段、影響和推進(jìn)限度，以期對有關(guān)現(xiàn)實問題形成較為準(zhǔn)確的認(rèn)知。

一、關(guān)鍵礦產(chǎn)議題對國際貿(mào)易結(jié)構(gòu)性權(quán)力的滲透和重塑

伴隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，清潔能源和低碳經(jīng)濟(jì)不僅成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，也催生了產(chǎn)業(yè)鏈對上游礦產(chǎn)種類和產(chǎn)地的新要求。在能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，國際經(jīng)貿(mào)格局仍然遵循結(jié)構(gòu)性權(quán)力理論下安全、生產(chǎn)、金融和知識四大結(jié)構(gòu)共同作用的基本邏輯。然而，關(guān)鍵礦產(chǎn)在地理分布、物理性質(zhì)和具體用途方面有著不同于傳統(tǒng)油氣資源和礦產(chǎn)資源的特征，使其成為驅(qū)動全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，各國圍繞關(guān)鍵礦產(chǎn)議題的博弈更從經(jīng)濟(jì)層面映射出國際格局的當(dāng)前態(tài)勢與未來趨勢。具體而言，關(guān)鍵礦產(chǎn)議題對四大結(jié)構(gòu)的滲透和重塑主要體現(xiàn)在以下方面。

第一，能源轉(zhuǎn)型拓寬大國安全需求。能源系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型不僅涉及能源生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，還包括能源利用方式的變化。相比于化石燃料在能源和化工領(lǐng)域的應(yīng)用，支撐低碳能源系統(tǒng)的技術(shù)（如風(fēng)能、太陽能和動力電池技術(shù)）更需要關(guān)鍵礦產(chǎn)元素提高其元器件的電氣性能。^[⑥] 隨著化石燃料面臨資源瓶頸和可再生能源技術(shù)的發(fā)展，能源系統(tǒng)將從燃料密集型逐漸轉(zhuǎn)向礦物密集型，石油、煤炭等傳統(tǒng)化石燃料資源的戰(zhàn)略地位則變得相對弱化。過去20年間，與能源相關(guān)的關(guān)鍵礦產(chǎn)的年貿(mào)易額從530億美元增加到3 780億美元，年均增長率為10%，其中電動汽車電池對關(guān)鍵礦物的需求量尤為突出。^[⑦] 關(guān)鍵礦產(chǎn)的穩(wěn)定供應(yīng)對國民經(jīng)濟(jì)尤其是高技術(shù)、高附加值產(chǎn)業(yè)有著重要意義。

然而，關(guān)鍵礦產(chǎn)議題的內(nèi)涵遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了單純的經(jīng)濟(jì)范疇。由于當(dāng)代先進(jìn)技術(shù)普遍具有軍民兩用特性，確保關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)已然成為維護(hù)國家安全和發(fā)展的基礎(chǔ)。^[⑧] 關(guān)鍵礦產(chǎn)議題所涉及的能源、數(shù)字技術(shù)及其治理觀念也因此融合貫穿于對生產(chǎn)、金融、安全三大結(jié)構(gòu)的塑造中，增加了不同結(jié)構(gòu)之間的相互依賴和轉(zhuǎn)化途徑，也加強(qiáng)了彼此的相互貫通和相互支持。^[⑨] 缺乏相關(guān)礦產(chǎn)將會制約一國技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級和軍事能力建設(shè)，從而制約國家綜合競爭力。當(dāng)前，美、中、歐、俄等主要國家和地區(qū)都高度重視關(guān)鍵礦產(chǎn)安全，導(dǎo)致關(guān)鍵礦產(chǎn)成為大國博弈的新場域。

第二，供需趨緊影響資源定價格局，改變發(fā)達(dá)國家壟斷地位。不同于石油與天然氣這類存量相對豐富的資源，關(guān)鍵礦產(chǎn)的儲備量相較于快速上漲的需求而言仍較為有限，產(chǎn)地分布極為不均，且特定種類礦產(chǎn)的生產(chǎn)與加工環(huán)節(jié)往往集中于少數(shù)幾個國家。^[⑩] 此外，關(guān)鍵礦產(chǎn)大多屬于共生或伴生礦產(chǎn)，往往作為副產(chǎn)品開采回收，如從鐵礦開采中回收稀土元素、從鎳礦開采中回收鈷等，這使得有關(guān)鍵礦產(chǎn)分布的國家和地區(qū)往往具備多種資源，加劇了地理分布的不均，許多新興國家和發(fā)展中國家在特定的關(guān)鍵礦物市場上具有顯著優(yōu)勢。

在全球南方崛起的背景下，對關(guān)鍵礦產(chǎn)議題的關(guān)注又一次賦予了發(fā)展中國家把握資源主導(dǎo)權(quán)的機(jī)會。歷史上，資源國（尤其是欠發(fā)達(dá)資源國）由于國家能力限制，往往對資源的管理較為粗放，使發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的跨國公司能夠掌握全球范圍內(nèi)多數(shù)油氣資源的開采權(quán)。但隨著大國圍繞關(guān)鍵礦產(chǎn)議題的博弈升溫，一些非洲、南美和東南亞發(fā)展中國家意識到了對礦產(chǎn)資源進(jìn)行系統(tǒng)管理的戰(zhàn)略意義，并逐漸將其貫穿于內(nèi)政外交政策中。此類關(guān)鍵礦物資源豐富的國家可能效仿石油輸出國組織（以下簡稱“歐佩克”）的模式，組建若干綠色關(guān)鍵礦產(chǎn)輸出國組織（Green Energy-Mineral Exporting Countries， GEMEC），從而實現(xiàn)南方國家主導(dǎo)的供給側(cè)整合。^[11]

第三，關(guān)鍵礦產(chǎn)價格波動頻繁，導(dǎo)致產(chǎn)能向低成本國家集聚。由于商品性質(zhì)不同，礦產(chǎn)資源產(chǎn)品與制造業(yè)產(chǎn)品相比價格波動幅度更大、頻率更高，而關(guān)鍵礦產(chǎn)資源特別是鋰、鈷的價格波動又顯著高于傳統(tǒng)礦產(chǎn)資源，進(jìn)而對宏觀經(jīng)濟(jì)運行產(chǎn)生深刻影響。^[12] 礦產(chǎn)價格周期性波動導(dǎo)致發(fā)達(dá)資源國如澳大利亞、加拿大等傾向于縮減產(chǎn)量。發(fā)展中國家則傾向于開展逆周期投資擴(kuò)大產(chǎn)量，從而促使全球產(chǎn)能進(jìn)一步向資源國中的發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移。與此同時，受益于國家綜合能力的提升，原礦出口禁令等出口管制措施有助于避免資源開采業(yè)對制造業(yè)的虹吸效應(yīng)。長期以來，礦產(chǎn)資源等初級產(chǎn)品的附加值低，缺乏壟斷優(yōu)勢，價格彈性小。因此，相關(guān)資源國容易落入“比較優(yōu)勢陷阱”，長期徘徊在低附加值環(huán)節(jié)。^[13] 然而，關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的集中性、稀缺性和重要性導(dǎo)致下游產(chǎn)品附加值顯著提高，改善了資源國的貿(mào)易條件。因此，自然資源收入的不穩(wěn)定不僅沒有阻礙經(jīng)濟(jì)多元化，反而成為刺激新興國家推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的動力。

第四，上下游產(chǎn)業(yè)集聚，推動應(yīng)用技術(shù)主導(dǎo)權(quán)向新興發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移。關(guān)鍵礦產(chǎn)之所以關(guān)鍵，是由于它們在高科技領(lǐng)域發(fā)揮著廣泛且不可或缺的作用。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，礦產(chǎn)資源出口會推動本幣升值，直接打壓制造業(yè)的出口競爭力，還會因物價和勞動力價格的雙重上漲間接推動制造業(yè)生產(chǎn)成本的上升。^[14] 然而，隨著生產(chǎn)格局趨于集中，規(guī)模的擴(kuò)大加強(qiáng)了新興資源國和相關(guān)參與國的產(chǎn)業(yè)鏈韌性。出于高效利用資源和保護(hù)環(huán)境的需要，投資國和具有較強(qiáng)國家能力的資源國會積極推進(jìn)加工環(huán)節(jié)和下游產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用型技術(shù)迭代，從而使技術(shù)主導(dǎo)權(quán)逐漸轉(zhuǎn)向資源國和新興投資國。

基于上述過程，圖1展示了能源轉(zhuǎn)型背景下關(guān)鍵礦產(chǎn)議題推動國際貿(mào)易結(jié)構(gòu)性權(quán)力調(diào)整的重塑邏輯。在這一邏輯中，四大結(jié)構(gòu)不僅在內(nèi)部發(fā)生變化，而且發(fā)生著跨結(jié)構(gòu)的互動。長期以來，學(xué)界認(rèn)為資源國不僅存在所謂的“資源詛咒”，也因為技術(shù)權(quán)力和資源權(quán)力的不對稱而處于相對弱勢地位。^[15] 由自然資源開采引發(fā)的“荷蘭病”、資本外流、制度弱化、資源浪費、貧富差距擴(kuò)大以及人力資本缺乏積累和科技能力下降是影響經(jīng)濟(jì)增長的主要渠道，制造業(yè)衰退和產(chǎn)權(quán)安排缺陷則是導(dǎo)致這些問題出現(xiàn)的關(guān)鍵。^[16] 但近年來，一些南方國家在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域與新興大國的合作卻顯示出另一種更為均衡的圖景：資源國利用關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的強(qiáng)地理依附性和低生產(chǎn)成本積極爭取更多定價話語權(quán)，并將精加工環(huán)節(jié)錨定于國內(nèi)。新興大國則利用國內(nèi)市場優(yōu)勢取代發(fā)達(dá)國家成為中小資源國家的主要合作伙伴。伴隨著不同投資國的競爭，資源國能夠受益于有限的先進(jìn)技術(shù)擴(kuò)散，從而推動國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)升級進(jìn)程。在關(guān)鍵礦產(chǎn)議題的驅(qū)動下，國際貿(mào)易體系中的權(quán)力調(diào)整出現(xiàn)了有利于發(fā)展中國家的趨勢，歐美國家特別是美國的主導(dǎo)地位不斷被削弱。^[17] 下文將探討中、美在以上四方面與印尼開展的截然不同的合作。

二、印尼在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的發(fā)展與中、美結(jié)構(gòu)性權(quán)力對比

印尼礦產(chǎn)資源豐富，也有著悠久的開發(fā)歷史，但因其勘探技術(shù)落后、加工能力不足等，在全球礦業(yè)市場的重要性和議價能力相對有限。2007年以來，中國與印尼的礦產(chǎn)合作貫穿了安全、定價、生產(chǎn)和技術(shù)等各個方面，通過資源稟賦和產(chǎn)能優(yōu)勢的充分互補(bǔ)形成了密切的命運共同體。2017年前，美國在印尼礦產(chǎn)領(lǐng)域的投資則長期停滯，甚至出現(xiàn)了一定程度的縮減。這種對比引發(fā)了中、美在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域結(jié)構(gòu)性權(quán)力的此消彼長，成為美國2017年后加強(qiáng)與印尼在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域互動的重要驅(qū)動因素。

（一）印尼在全球關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的地位上升

與印尼國內(nèi)其他金屬礦產(chǎn)類似，印尼鎳礦的開發(fā)始于1901年荷蘭殖民者在蘇拉威西島的勘探。^[18] 2007年前后，在中國、印度等國家持續(xù)的建設(shè)需求刺激下，包括鎳在內(nèi)的各類礦產(chǎn)的外來投資與開采規(guī)模顯著上升。^[19] 在此之前，印尼鎳加工市場主要以國內(nèi)企業(yè)和國際礦業(yè)巨頭淡水河谷（Vale）為主，生產(chǎn)規(guī)模相對有限。隨著技術(shù)革新、市場競爭以及國內(nèi)政治變遷的推動，印尼精英階層愈發(fā)認(rèn)識到結(jié)構(gòu)單一的原材料出口只會以不可持續(xù)、附加值有限的方式耗盡印尼的資源稟賦，且無法提升印尼在全球分工體系中的地位。因此，從蘇西洛總統(tǒng)執(zhí)政時期起，印尼政府就著手對礦產(chǎn)資源進(jìn)行較為系統(tǒng)的管理，使之成為涉及經(jīng)濟(jì)安全、環(huán)境安全和政治安全的綜合性議題。

隨著出口規(guī)模的擴(kuò)大，印尼政府在國內(nèi)資源民族主義驅(qū)動下開始積極謀求國際定價權(quán)，逐漸撬動了由發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的資源定價格局。在國際貿(mào)易中，包括鎳礦在內(nèi)的各種關(guān)鍵礦產(chǎn)的定價往往基于倫敦金屬交易所（LME）的期貨價格確定，或是來自第三方咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)布的報價。這導(dǎo)致印尼雖然具有資源稟賦，但實際上在定價權(quán)上并不具備優(yōu)勢。為了扭轉(zhuǎn)這一局面，印尼政府主要從以下兩個方面進(jìn)行努力。一方面，印尼政府加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，推動構(gòu)建資源出口聯(lián)盟。2023年以來，時任總統(tǒng)佐科在二十國集團(tuán)（G20）、七國集團(tuán)（G7）等場合多次提出組建“鎳礦歐佩克”設(shè)想，即效仿歐佩克的形式，聯(lián)合鎳礦資源出口國，通過成員之間的礦產(chǎn)政策協(xié)調(diào)，影響鎳礦國際市場價格；另一方面，印尼政府制定由本國主導(dǎo)、投資國參與的價格體系，為出口定價提供錨點。2023年11月，印尼政府在中資企業(yè)的支持下正式公布印尼鎳價指數(shù)（INPI），并將在后期向硫酸鎳、高冰鎳等加工產(chǎn)品延伸。在高市場占有率和自有價格體系的支撐下，印尼官員多次對關(guān)鍵礦產(chǎn)價格發(fā)表具有市場影響力的看法，從側(cè)面反映出印尼在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域定價能力的提升。^[20]

定價和成本控制能力的提高不僅加強(qiáng)了印尼與需求方的博弈能力，也使其在供給方序列中的地位進(jìn)一步提升。2022年3月以來，鎳、鋰等關(guān)鍵礦產(chǎn)價格因供大于求邁入下行周期，價格回落導(dǎo)致澳大利亞、加拿大等國生產(chǎn)商紛紛選擇減產(chǎn)。2024年以來，礦商崴魯（Wyloo）和第一量子（First Quantum Minerals）先后關(guān)閉或暫停了澳大利亞的礦山開采業(yè)務(wù)。大宗商品巨頭嘉能可（Glencore）受印尼低價礦產(chǎn)沖擊，停運了其位于新喀里多尼亞的鎳礦加工企業(yè)。^[21] 國際礦業(yè)巨頭必和必拓（BHP）也正考慮停止位于西澳大利亞的鎳礦業(yè)務(wù)。^[22] 與此形成對比的是，印尼正借助相對較低的開采成本和加工成本積極尋求擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，從而進(jìn)一步提高市場占比。2020—2023年，印尼在全球鎳產(chǎn)量中所占的份額從34%增加到52%，在全球精煉鎳產(chǎn)量中的份額也從23%增加到37%。^[23] 由于政府開采配額相對有限，印尼礦企還利用政策差異，從菲律賓進(jìn)口大量鎳礦石，鞏固自身在鎳加工市場的領(lǐng)先地位。^[24] 從用途來看，印尼生產(chǎn)的鎳加工產(chǎn)品大多運往中國，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程。在充足的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源支撐下，中國動力電池行業(yè)的全球競爭力和市場份額不斷提高，2023年在全球市場中的份額達(dá)到63.5%。^[25] 與此同時，印尼政府也不僅僅滿足于資源的開采與加工，正積極尋求發(fā)展動力電池和電動汽車相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

（二）中、美在印尼關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性權(quán)力失衡

當(dāng)前，各主要國家和地區(qū)都面臨不同程度的關(guān)鍵礦產(chǎn)風(fēng)險，但在護(hù)持全球主導(dǎo)性地位的需求下，美國的礦產(chǎn)安全焦慮尤為明顯。究其原因，一方面，美國國內(nèi)分布的礦產(chǎn)資源并不能完全滿足其產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。另一方面，20世紀(jì)80年代以來的產(chǎn)業(yè)空心化導(dǎo)致美國的礦業(yè)開采、加工能力與其國內(nèi)需求極不匹配。加之國內(nèi)環(huán)保人士和民眾的強(qiáng)烈反對，美國在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域面臨著越來越多的內(nèi)部制約。根據(jù)美國地質(zhì)勘探局（USGS）發(fā)布的《礦產(chǎn)品概要（2024）》（Mineral Commodity Summaries 2024）統(tǒng)計，在“關(guān)鍵礦物清單”確定的49種關(guān)鍵礦產(chǎn)品中，美國有12種礦產(chǎn)品的凈進(jìn)口依存度為100%，另外29種礦產(chǎn)品的凈進(jìn)口依存度超過50%。^[26] 從國別來看，有24種依存度超過50%的商品主要從中國進(jìn)口，中國成為美國關(guān)鍵礦產(chǎn)品的最大出口方。具體到細(xì)分種類，光伏板、風(fēng)力渦輪機(jī)的生產(chǎn)嚴(yán)重依賴稀土元素、鎵和銦等，而美國對這些元素的對外依存度均達(dá)到60%以上，動力電池所需的鋰、鈷、錳也大部分來自中國、澳大利亞等國。在關(guān)鍵礦產(chǎn)議題上，美國既因國內(nèi)制造業(yè)流失而難以發(fā)揮資源稟賦，又無法在加工鏈條上形成技術(shù)壁壘，在該議題上面臨著遠(yuǎn)離中心地位甚至被技術(shù)新興國家邊緣化的風(fēng)險。烏克蘭危機(jī)后，西方國家對俄羅斯實施的廣泛制裁也延伸到了礦業(yè)領(lǐng)域，進(jìn)一步縮小了美國進(jìn)口關(guān)鍵礦產(chǎn)原礦及其加工品的選擇空間。

隨著下游行業(yè)動態(tài)的變化，近年來支撐能源轉(zhuǎn)型的“關(guān)鍵能源轉(zhuǎn)型礦物”（key energy transition minerals）受到供應(yīng)鏈重視，美國對關(guān)鍵礦產(chǎn)議題的關(guān)注也更加明確地指向了印尼的礦產(chǎn)集群。在2022年2月更新的“關(guān)鍵礦物清單”中，美國地質(zhì)勘探局在刪除氦、鉀、錸、鍶和鈾五種礦產(chǎn)的同時，新增了鎳、鋅兩種對動力電池行業(yè)有著重要作用的礦產(chǎn)。^[27] 以鎳為例，長期以來其多用于冶金行業(yè)，市場需求相對固定，甚至在一定程度上供過于求。但隨著新能源汽車及動力電池的快速發(fā)展，工業(yè)界對鎳這一關(guān)鍵原材料的需求量驟增。2019年，全球鎳產(chǎn)量僅有5%用于動力電池，但這一比例在2023年上升至15%。知名能源咨詢公司伍德麥肯茲（Wood Mackenzie）預(yù)測，到2040年電池需求將占鎳消費總量的40%。^[28] 展望未來，美國能源部《2023年關(guān)鍵材料評估》（Critical Materials Assessment 2023）報告預(yù)測，鎳資源在短期（2020—2025年）尚屬于“接近關(guān)鍵”級別，在中期（2025—2035年）將會達(dá)到“關(guān)鍵”級別，即與鋰資源地位相當(dāng)。^[29] 根據(jù)《礦產(chǎn)品概要（2024）》報告統(tǒng)計，在49種關(guān)鍵礦產(chǎn)品中，印尼僅是美國鉭和碳化硅兩種礦產(chǎn)品的主要來源國。^[30] 而美國當(dāng)前在鎳礦進(jìn)口方面主要依靠加拿大、挪威、芬蘭和俄羅斯，用途也多集中于不銹鋼生產(chǎn)。^[31] 上述國家除俄羅斯外開采量均較為有限，且進(jìn)口成本高、增產(chǎn)潛力小，難以滿足美國國內(nèi)發(fā)展動力電池產(chǎn)業(yè)的潛在需要。加之在特朗普第一任期，美國政府試圖通過放寬環(huán)節(jié)審核限制等方式重新建立銅、鎳等金屬礦產(chǎn)的生產(chǎn)能力，但遭到國內(nèi)民主黨議員的強(qiáng)烈反對。^[32] 因此，在能源轉(zhuǎn)型需求的驅(qū)動下，美國迫切需要拓展鎳礦的進(jìn)口來源。^[33] 印尼除鎳礦外，還擁有豐富的錫、鈷、銅、鋁等金屬礦藏，并在上述礦物的生產(chǎn)和加工領(lǐng)域占據(jù)日益重要的地位。當(dāng)前，印尼已成為全球第一大鎳生產(chǎn)國，第二大錫生產(chǎn)國，第九大銅生產(chǎn)國，第十大鋁土生產(chǎn)國，形成了以鎳為核心的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈。^[34] 除鋰和石墨外，印尼具備發(fā)展動力電池所需的各類礦產(chǎn)，且多為美國當(dāng)前進(jìn)口依存度較大的種類（見表1）。因此，加強(qiáng)與印尼的合作，對于保障美國的關(guān)鍵礦產(chǎn)安全有著極為重要的意義。

然而，在涉及能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域，美國企業(yè)的缺位導(dǎo)致美印尼之間的關(guān)鍵礦產(chǎn)貿(mào)易極為有限。早在荷蘭殖民統(tǒng)治時期，美國公司就開始關(guān)注印尼蘊(yùn)藏豐富的金礦、銀礦和銅礦。^[35] 如今，雪佛龍（Chevron Corporation）、?？松梨冢‥xxon Mobil）等企業(yè)擁有或參與持股了印尼的若干金屬礦藏、煤礦和油氣田，然而這些投資主要集中于黑色金屬、貴金屬與傳統(tǒng)化石能源領(lǐng)域，不涉及印尼當(dāng)前最具市場影響力的鎳礦等關(guān)鍵礦產(chǎn)資源，且在2017年前仍然不斷縮減。2016年，美國礦業(yè)公司紐蒙特（Newmont）也因原礦出口限制而出售了其在印尼巴都希賈烏（Batu Hijau）的銅礦、金礦的股份。^[36] 2018年8月，印尼政府與自由港-麥克莫蘭公司（Freeport-McMoRan Inc.）、力拓集團(tuán)（Rio Tinto Group）經(jīng)過數(shù)年談判達(dá)成協(xié)議，自由港-麥克莫蘭公司放棄對全球第二大銅礦戈拉斯伯格（Grasberg）的多數(shù)股權(quán)，印尼國有企業(yè)阿薩漢鋁業(yè)（Indonesia Asahan Aluminium）獲得了51%的股份。[37]

與此形成鮮明對比的是，中國在印尼關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的發(fā)展歷程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。就規(guī)模而言，印尼鎳礦商協(xié)會（APNI）秘書長梅迪·卡特琳·倫基（Meidy Katrin Lengkey）曾表示，中國公司參與或主導(dǎo)建造了該國90%以上的鎳冶煉廠。^[38] 與此同時，中國始終重視對印尼礦業(yè)的先進(jìn)技術(shù)擴(kuò)散，這不僅提高了資源利用效率，也成為推動印尼實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的基礎(chǔ)之一。印尼鎳礦以紅土鎳礦為主，相比傳統(tǒng)的硫化鎳礦品位更高，開采難度小，但構(gòu)成復(fù)雜，對冶煉技術(shù)有較高要求。2005年進(jìn)入印尼市場后，中資企業(yè)在合作中逐步解決了印尼紅土鎳礦的加工難題，并響應(yīng)印尼政府要求，逐漸從火法冶煉向產(chǎn)品附加值高、更加環(huán)保的濕法冶煉轉(zhuǎn)變。如今，中資企業(yè)不僅在印尼有著大量直接的礦業(yè)投資，更在拓展市場渠道和資源高效集約利用方面發(fā)揮了不可替代的支撐作用。據(jù)伍德麥肯茲公司統(tǒng)計，由中資企業(yè)研發(fā)的新型高壓酸浸工藝（HPAL）使印尼企業(yè)的每噸鎳成本僅為西方同類企業(yè)的30%至35%，擁有極為明顯的成本優(yōu)勢。^[39]

綜上所述，中、美在印尼關(guān)鍵領(lǐng)域的參與和結(jié)構(gòu)性權(quán)力呈現(xiàn)出截然不同的面貌。中印尼兩國近年來通過工藝技術(shù)進(jìn)步獲得了顯著的成本優(yōu)勢，更在全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈中具備了可觀的話語權(quán)。這有助于培育引領(lǐng)全球發(fā)展進(jìn)步的新動能，也維護(hù)了全球礦產(chǎn)供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈的安全穩(wěn)定。^[40] 與此形成對比的是，美國在面臨日益嚴(yán)峻的國內(nèi)供應(yīng)不足的同時，還在印尼關(guān)鍵礦產(chǎn)投資中長期缺乏參與，引發(fā)其在礦產(chǎn)定價權(quán)、供應(yīng)鏈多元化進(jìn)程、技術(shù)主導(dǎo)權(quán)乃至國家安全方面受制于他人的焦慮情緒。對關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的迫切需求、對印尼投資的缺位和中國在印尼礦業(yè)合作中的主導(dǎo)地位，成為美國在2017年后對印尼關(guān)鍵礦產(chǎn)重新布局的關(guān)鍵背景。

三、2017年以來美國在印尼關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域布局的新舉措

對美國而言，印尼既是推進(jìn)其“印太戰(zhàn)略”的關(guān)鍵節(jié)點，也是拓展其關(guān)鍵礦產(chǎn)來源的重要國家。2017年特朗普執(zhí)政后，出于所謂對華戰(zhàn)略競爭的需要，美國政府試圖以政治力量改變自身對中國礦冶產(chǎn)業(yè)的高度依賴格局，并以此支持或脅迫其他國家在區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈中剝離中國環(huán)節(jié)。^[41] 在此期間，特朗普政府相繼出臺《關(guān)于確保關(guān)鍵礦產(chǎn)安全和可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略》《2018年美國關(guān)鍵礦產(chǎn)清單》《解決依賴外國關(guān)鍵礦產(chǎn)對國內(nèi)供應(yīng)鏈構(gòu)成威脅》等涉關(guān)鍵礦產(chǎn)的政策文件，在推動國內(nèi)礦產(chǎn)開發(fā)的同時強(qiáng)調(diào)盟伴國家對礦產(chǎn)供應(yīng)的重要作用。然而，由于“禁穆令”的頒布和民主黨對特朗普在印尼早期地產(chǎn)投資的追責(zé)，特朗普第一任期在美印尼關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的合作成果尚不突出。到拜登政府時期，美國的關(guān)鍵礦產(chǎn)議程更加明確地指向印尼以鎳礦為核心的資源集群。面對中國在印尼礦產(chǎn)行業(yè)的領(lǐng)先地位，美國政府從以下三個方面展開了對印尼關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的爭奪。

第一，有條件地提供進(jìn)口補(bǔ)貼，壓縮中資企業(yè)生產(chǎn)比重。2017年以來，美國政府試圖扭轉(zhuǎn)其礦業(yè)企業(yè)在印尼直接投資減少的趨勢。第一任期伊始，特朗普即通過將自由港-麥克莫蘭公司最大股東卡爾·伊坎（Carl Icahn）任命為總統(tǒng)監(jiān)管改革特別顧問向印尼政府施壓，從而為該公司的股權(quán)談判期限爭取了半年延期。^[42] 但受到印尼高品位礦藏枯竭、投資法規(guī)限制等因素的影響，美國難以通過新增大規(guī)模投資與中國展開直接競爭。因此，以本國市場為籌碼，提高印尼初級加工產(chǎn)品對美出口比例成為美國較為現(xiàn)實的選擇。2023年11月，拜登和印尼時任總統(tǒng)佐科將雙邊關(guān)系提升為全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。在雙方發(fā)布的共同聲明中，美國承認(rèn)印尼“在鎳、鈷和其他關(guān)鍵礦產(chǎn)價值鏈中的全球領(lǐng)導(dǎo)地位”，并計劃增加對印尼的高質(zhì)量礦業(yè)投資，為關(guān)鍵礦產(chǎn)協(xié)議談判奠定基礎(chǔ)。^[43] 隨著印尼積極跟進(jìn)與美國就關(guān)鍵礦產(chǎn)達(dá)成有限自由貿(mào)易協(xié)議的談判，美國借此加入限制性條款，意圖以本國市場為籌碼排擠中國企業(yè)。2023年12月美國財政部宣布，從2024年開始美國生產(chǎn)的電動汽車中若包含由“受關(guān)注的外國實體”（FEOC）企業(yè)制造或組裝的電池組件，將不再有資格享受美國《通脹削減法案》提供的每輛電動汽車最高7 500美元的稅收抵免。^[44] 《通脹削減法案》將“受關(guān)注的外國實體”定義為“受關(guān)注國家政府（即中國、俄羅斯、朝鮮、伊朗）擁有、控制或受其管轄或指導(dǎo)的外國實體”，其中“控制”的判斷標(biāo)準(zhǔn)為25%及以上的董事會席位、投票權(quán)或股權(quán)，這一標(biāo)準(zhǔn)也成為美國在礦產(chǎn)自貿(mào)談判中限制中企在印尼參與礦業(yè)投資的標(biāo)準(zhǔn)。^[45]

第二，操縱人權(quán)、環(huán)保議題同關(guān)鍵礦產(chǎn)投資掛鉤，污名化中國投資。礦山開采和開發(fā)是一個復(fù)雜且規(guī)模龐大的系統(tǒng)工程，涵蓋了從勘探、挖掘、選礦到加工等多個環(huán)節(jié)，在此過程中不可避免地會對周圍的生態(tài)環(huán)境造成諸多影響。因此，對礦產(chǎn)項目的環(huán)境和社會治理也是一個與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和生態(tài)狀況密切相關(guān)、循序漸進(jìn)的長期過程。在缺乏直接投資、較少直接參與關(guān)鍵礦產(chǎn)開發(fā)的情況下，美國試圖以脫離當(dāng)?shù)貤l件的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與勞工福祉、行業(yè)透明度等捆綁，從而干涉其他國家的礦業(yè)投資。美國多次污蔑中國在印尼的礦產(chǎn)投資存在所謂“強(qiáng)迫勞動”“環(huán)境污染”“種族區(qū)別對待”等行為。例如，卡內(nèi)基國際和平基金會（Carnegie Endowment for International Peace）發(fā)表的一份報告將中國籍技術(shù)員工的管理者身份曲解為對印尼籍員工的“區(qū)別對待”，并將企業(yè)對中國員工的必要單獨管理污名化為所謂激發(fā)種族矛盾的“隔離”措施。^[46] 美國國務(wù)院2022年度和2023年度的《人口販運報告（印尼）》也誣稱中國鎳礦企業(yè)存在所謂的“強(qiáng)迫勞動”風(fēng)險。^[47] 印尼官方對此類問題多采取溫和回應(yīng)的態(tài)度，不愿因此擱置與美國的礦產(chǎn)協(xié)議談判進(jìn)程。^[48] 在上述話語鋪墊的基礎(chǔ)上，美國政界、學(xué)界人士不斷呼吁采取政策行動。美國和平研究所（United States Institute of Peace）東南亞事務(wù)專家布萊恩·哈丁（Brian Harding）提議美國國際開發(fā)署（USAID）借鑒在剛果（金）的既有經(jīng)驗，通過支持相關(guān)研究、培訓(xùn)“關(guān)鍵參與者”、開展利益攸關(guān)方對話、派遣技術(shù)顧問等手段，實現(xiàn)其所謂“增加公眾參與、打擊腐敗和保護(hù)人權(quán)”的目標(biāo)。^[49] 美國國際戰(zhàn)略研究中心（CSIS）關(guān)鍵礦產(chǎn)安全項目主任格蕾絲琳·巴斯卡蘭（Gracelin Baskaran）則建議對特朗普第一任期頒布的《更好利用投資促進(jìn)發(fā)展法案》（BUILD Act）進(jìn)行調(diào)整，允許國際開發(fā)金融公司（DFC）對印尼等資源國進(jìn)行更多礦業(yè)股權(quán)投資，以減少對華依賴。^[50]

第三，鼓勵盟伴國家加強(qiáng)同印尼的產(chǎn)業(yè)合作，借助他國開展資本與技術(shù)競爭。由于美國現(xiàn)有力量既無法實現(xiàn)關(guān)鍵礦產(chǎn)全供應(yīng)鏈整合，又面對國內(nèi)礦產(chǎn)開采的力不從心，通過盟伴關(guān)系形成以自身為中心的供應(yīng)鏈聯(lián)盟成為其相對務(wù)實的選擇。^[51] 2022年11月，在印尼巴厘島舉行的二十國集團(tuán)峰會上，由美、日等西方國家領(lǐng)導(dǎo)的國際伙伴集團(tuán)（International Partners Group， IPG）與印尼簽署了“公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系”（Just Energy Transition Partnership， JETP）協(xié)議，承諾提供至少200億美元，幫助印尼在2050年前擺脫依賴煤炭發(fā)電并實現(xiàn)碳中和目標(biāo)，其中涵蓋的可再生能源發(fā)電廠和供應(yīng)鏈項目將增加印尼自身對關(guān)鍵礦物的需求。2024年9月20日，亞洲開發(fā)銀行（ADB）在“公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系”框架下向印尼提供了首筆5億美元的貸款。^[52] 2024年7月，美國派遣時任副國務(wù)卿何塞·費爾南德斯（Jose Fernandez）與印尼政府接洽，游說其加入有“金屬北約”之稱的礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系（Minerals Security Partnership， MSP）。^[53] 通過使用聯(lián)盟工具，美國試圖拓展關(guān)鍵礦產(chǎn)競爭的范圍，從中美競爭擴(kuò)大到“印太”地區(qū)競爭，甚至煽動所謂“民主”“威權(quán)”國家間的對立，塑造出關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域“陣營化競爭”的假象。

四、美國加強(qiáng)在印尼關(guān)鍵礦產(chǎn)布局的多重影響

美國在印尼圍繞關(guān)鍵礦產(chǎn)資源開展的新一輪布局，實質(zhì)是其戰(zhàn)略焦慮在產(chǎn)業(yè)鏈上游的具象化，具有明確的針對性、指向性和排他性。相關(guān)措施深刻影響了各國間已有的深層次經(jīng)貿(mào)依存關(guān)系和結(jié)構(gòu)性權(quán)力，不僅對印尼自身及中美產(chǎn)業(yè)競爭產(chǎn)生深刻影響，而且無益于維護(hù)全球供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定。

（一）對印尼的影響

大國對礦產(chǎn)資源的競爭不僅沖擊了全球產(chǎn)業(yè)鏈格局，客觀上也為資源國創(chuàng)造了更大的政策選擇空間。作為正在快速發(fā)展的中等強(qiáng)國，印尼正積極尋求利用相對有利的外部環(huán)境，推進(jìn)其關(guān)鍵礦產(chǎn)全產(chǎn)業(yè)鏈戰(zhàn)略，從而盡可能挖掘資源優(yōu)勢賦予自身的結(jié)構(gòu)性權(quán)力。然而，美國對印尼的拉攏始終包含著強(qiáng)烈的排他性動機(jī)，這使得兩國的競合關(guān)系趨于復(fù)雜。

在印尼政界、學(xué)界人士看來，美國的拉攏有助于提高印尼在全球關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的議價能力，且有助于實現(xiàn)其礦產(chǎn)合作多元化的目標(biāo)。印尼副外長帕哈拉（Pahala Mansury）在接受彭博社采訪時就曾表示，關(guān)鍵礦產(chǎn)是當(dāng)前地緣政治中的“新石油”，歡迎美國等發(fā)達(dá)國家向擁有大量關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的國家進(jìn)行投資，以降低供應(yīng)鏈風(fēng)險。^[54] 印尼因此對部分支持措施予以了積極配合。2023年4月，海洋與投資統(tǒng)籌部部長盧胡特首次提出與美國就關(guān)鍵礦產(chǎn)達(dá)成有限自貿(mào)協(xié)議的設(shè)想。2023年9月東盟峰會期間，印尼時任總統(tǒng)佐科在與美國時任副總統(tǒng)哈里斯會晤時正式提出這一計劃，以使印尼的相關(guān)出口獲得美國《通脹削減法案》補(bǔ)貼。^[55] 此后，印尼政府積極推進(jìn)該談判進(jìn)程。

但與此同時，美國在拉攏印尼的過程中既試圖擠壓他國在印尼的投資空間，又極力避免自身對印尼的過度依賴，不同訴求之間的沖突使兩國合作復(fù)雜化，進(jìn)而呈現(xiàn)出更多的對抗性因素。除中資企業(yè)持股比例外，美國與印尼的矛盾還主要包括：其一，圍繞礦產(chǎn)出口禁令的矛盾。2014年1月，印尼政府開始根據(jù)2009年通過的《關(guān)于采掘礦物和煤炭的第4號法案》逐步禁止原礦出口，并要求金屬礦產(chǎn)必須在國內(nèi)完成高附加值工序后才能出口。美西方國家對此感到不滿。2019年11月，歐盟在美國支持下就印尼的礦產(chǎn)出口禁令向世貿(mào)組織提出申訴，盡管專家組在2022年11月裁定歐盟勝訴，但由于美國長期阻撓上訴機(jī)構(gòu)法官遴選程序，相關(guān)裁決實際上已被“束之高閣”。^[56] 作為達(dá)成自貿(mào)協(xié)定的前提之一，《通脹削減法案》特別要求任何針對礦產(chǎn)的自由貿(mào)易協(xié)定需各方承諾“減少或取消出口限制”，但印尼國內(nèi)將2014年頒布的出口禁令視為談判中難以退讓的“紅線”，因此有可能在其他問題上采取更為靈活的立場。其二，圍繞所謂“強(qiáng)迫勞動”指控的矛盾。美國長期指控中印尼兩國企業(yè)存在所謂“強(qiáng)迫勞動”和“童工勞動”問題。2024年9月10日，美國勞工部（DOL）將印尼鎳行業(yè)列入所謂的“童工或強(qiáng)迫勞動生產(chǎn)商品名單”。^[57] 這一名單并不具備強(qiáng)制性，但具備強(qiáng)烈的象征意味。《外交官》雜志（The Diplomat）指出，該舉動實際上是將改善人權(quán)和勞工權(quán)利的呼吁轉(zhuǎn)變?yōu)閷τ∧岬摹包c名羞辱”，不僅無助于推進(jìn)自貿(mào)談判，還可能導(dǎo)致印尼進(jìn)一步加強(qiáng)與中資企業(yè)的合作。^[58] 其三，圍繞其他出口國的潛在矛盾。作為印尼的鄰國，菲律賓同樣具備豐富的鎳礦資源，且礦產(chǎn)管理政策相對粗放。當(dāng)前受巴以沖突等地緣問題掣肘，美印尼關(guān)系面臨復(fù)雜挑戰(zhàn)，而美菲同盟關(guān)系則在馬科斯執(zhí)政后得到了全面發(fā)展。在2024年4月的美日菲三邊峰會上，三國首次宣布將加強(qiáng)關(guān)鍵礦產(chǎn)協(xié)作，構(gòu)建不過度依賴中國的鎳和其他關(guān)鍵礦物供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)。^[59] 在礦業(yè)談判面臨內(nèi)部多重阻力的背景下，美國正傾向于將菲律賓視為解決其關(guān)鍵礦產(chǎn)困境的更優(yōu)先選擇，印尼的重要性則相對削弱。

（二）對中美產(chǎn)業(yè)競爭的影響

在中美競爭的背景下，2017年后美國對印尼關(guān)鍵礦產(chǎn)的新一輪布局兼具推動制造業(yè)回流本國和打壓中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙重目標(biāo)。然而在此過程中，當(dāng)前由印尼提供資源、中國提供技術(shù)和市場、其他國家參與持股的行業(yè)分工格局遭受沖擊，進(jìn)而對中美兩國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展均造成了一定程度的負(fù)面影響。

對中國而言，美國對印尼的拉攏導(dǎo)致中資企業(yè)正面臨股權(quán)被稀釋的風(fēng)險。印尼國內(nèi)長期存在對中國“掌控”印尼礦產(chǎn)資源的擔(dān)憂，美國對中國礦業(yè)投資的污名化話語事實上利用、迎合并放大了這種觀點。因此面對美國在自貿(mào)談判中對中資企業(yè)的投資限制，印尼政府一方面積極對美游說，尋求延長過渡期或提供豁免；另一方面也正與中企接觸，以“投資多元化”為名要求后者持股比例低于25%，以符合《通脹削減法案》的要求。^[60] 如果印尼政府的股權(quán)限制政策落地，中資企業(yè)雖然掌握著技術(shù)和市場資源，但將難以獲得足夠的利益分配和決策話語權(quán)。在未來的關(guān)鍵礦產(chǎn)項目中，中資企業(yè)將不得不與更多的印尼企業(yè)乃至其他外國企業(yè)合資，甚至在尋找合資伙伴時面臨困難。與此同時，韓國企業(yè)正積極配合美國布局印尼。作為美國盟伴體系中具有較強(qiáng)工業(yè)能力的國家，韓國與中國在能源轉(zhuǎn)型領(lǐng)域有著較為接近的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)布局，因此也被視為在加工和產(chǎn)品應(yīng)用環(huán)節(jié)替代中國的理想角色。隨著美國與印尼開展相關(guān)談判，韓國企業(yè)普遍期待從中受益。^[61] 2024年7月，現(xiàn)代汽車集團(tuán)與LG能源在西爪哇省建設(shè)的印尼首家電動汽車電池廠投入使用，標(biāo)志著韓國在印尼關(guān)鍵礦產(chǎn)下游行業(yè)的存在感得到顯著提升。^[62]

但與此同時，這種排他性競爭也將損害美國自身能源轉(zhuǎn)型的效率和潛力。由于中資企業(yè)長期在印尼礦產(chǎn)領(lǐng)域的深度參與，美國企業(yè)在印尼的關(guān)鍵礦產(chǎn)投資無法繞開中國，且因中企的成本優(yōu)勢也需要與中企開展密切合作。例如，2023年3月，福特汽車同中國華友鈷業(yè)公司、淡水河谷印尼公司達(dá)成三邊合作協(xié)議，從中資企業(yè)采購動力電池所需的三元前驅(qū)體材料。^[63] 特斯拉也曾有意在印尼建設(shè)電動汽車或動力電池工廠，并采購當(dāng)?shù)刂衅蟮逆嚨V產(chǎn)品用于整車或零部件制造。2022年8月，印尼海洋與投資統(tǒng)籌部部長盧胡特向媒體宣布，特斯拉與兩家中企簽訂了價值50億美元的采購合同。^[64] 但在此前后，美國企業(yè)的相關(guān)投資一直受到來自其國內(nèi)的多方阻撓。數(shù)十個美國和印尼非政府組織曾致信埃隆·馬斯克（Elon Musk），以環(huán)境問題為由要求其重新考慮任何涉及印尼鎳礦產(chǎn)品的投資計劃。^[65] 長期抹黑中國鎳礦投資的美國非政府組織“商業(yè)與人權(quán)資源中心”（Business amp; Human Rights Resource Centre）同樣以負(fù)面話語抨擊了福特的投資決定，并要求其對該項目的“人權(quán)和環(huán)境”狀況進(jìn)行調(diào)查和回應(yīng)。^[66] 在多種因素驅(qū)使下，特斯拉最終放棄了在印尼的采購與建廠計劃。^[67] 在持續(xù)打壓中國礦企的同時，美國車企獲得先進(jìn)動力電池的成本和能力也不可避免地受到影響。

最后，美國的相關(guān)舉措還擠壓了中美在氣候領(lǐng)域本就有限的合作空間。對可再生能源的高效利用是開展氣候治理的重要手段之一，因此必然引發(fā)相關(guān)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、金融、標(biāo)準(zhǔn)等各方面的國際競爭。只有公平競爭，才有利于各國產(chǎn)業(yè)的長期發(fā)展。福特公司入股印尼鎳工廠的案例也證明，通過參與持股和產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作，中美能夠在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域開展氣候治理合作與良性競爭。但美國以政府補(bǔ)貼為籌碼迫使印尼降低中企持股比例，暴露出以行政力量遏制中國綠色能源轉(zhuǎn)型的意圖。這一行為阻礙了氣候議題發(fā)揮正向外溢效應(yīng)，導(dǎo)致氣候議題反過來成為影響雙邊關(guān)系穩(wěn)定的負(fù)面因素。

（三）對全球供應(yīng)鏈的影響

美國針對印尼關(guān)鍵礦產(chǎn)的排他性布局首先增加了相關(guān)供應(yīng)鏈的時間和資金成本。據(jù)印尼能源與礦產(chǎn)資源部2023年的統(tǒng)計，約90%的鎳冶煉廠采用了源自中國的加工技術(shù)。^[68] 因此，無論是美國還是其他國家，短期內(nèi)都無法在關(guān)鍵礦產(chǎn)加工的中間階段取代中國。在中國和印尼產(chǎn)業(yè)鏈深度綁定的前提下，建設(shè)排華供應(yīng)鏈忽視了客觀市場規(guī)律，造成了人為的市場擾動，加之關(guān)鍵礦產(chǎn)市場價格波動較大，美國若難以對供應(yīng)鏈重構(gòu)的資金和時間成本予以控制，屆時高昂的“安全化”成本反而會加速議題聯(lián)盟的解體，導(dǎo)致盟伴國家利益受損。

此外，對資源的排他性爭奪還會造成跨國經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險，從而削弱全球供應(yīng)鏈韌性。目前，除比亞迪、福特等中國和美國的企業(yè)外，大眾汽車也正通過合資方式采購中企生產(chǎn)的三元前驅(qū)體材料，其與巴斯夫、淡水河谷等合作的項目則因各種原因遲遲無法落地。[69] 如果美國推動排華供應(yīng)鏈建設(shè)，勢必將對美國以外企業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型進(jìn)程造成影響。此外，美國當(dāng)前竭力對中企鎳礦開采和加工的環(huán)境影響進(jìn)行污名化，卻故意忽視本國礦產(chǎn)企業(yè)破壞印尼生態(tài)和社會環(huán)境的歷史。1967年后，自由港-麥克莫蘭公司在巴布亞省采掘金、銀、銅礦。開采期間，該公司將未經(jīng)處理的廢料排向河流、強(qiáng)制征地、無序砍伐等不負(fù)責(zé)任的做法對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和居民人身安全造成了嚴(yán)重傷害，與佐科政府圍繞采礦權(quán)續(xù)約的談判更成為刺激印尼資源民族主義發(fā)展的標(biāo)志性事件。^[70] 近年來，中資企業(yè)在適應(yīng)文化差異、提高員工待遇和保護(hù)環(huán)境等方面取得了明顯進(jìn)步，因土地所有權(quán)而引發(fā)的矛盾也隨時間推移而逐漸緩解。貿(mào)然限制甚至排除中企參與不僅會導(dǎo)致印尼生產(chǎn)成本增加，而且會引發(fā)新的環(huán)境問題與人地矛盾，沖擊本就脆弱的印尼礦產(chǎn)供應(yīng)鏈。

結(jié) 束 語

伴隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，各國圍繞關(guān)鍵礦產(chǎn)議題的博弈改變了原有的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和制度安排，進(jìn)而衍生出新的結(jié)構(gòu)性權(quán)力。有鑒于此，本文以結(jié)構(gòu)性權(quán)力理論為視角，探討了2017年以來美國在印尼關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域開展新一輪布局的背景、內(nèi)容與影響。

展望未來，美國對中國在印尼關(guān)鍵礦產(chǎn)投資的爭奪毫無疑問給中國帶來了挑戰(zhàn)。隨著特朗普再次執(zhí)政，“美國優(yōu)先”的泛安全化觀念將進(jìn)一步推動供應(yīng)鏈領(lǐng)域的自主化、友鄰化進(jìn)程。相比于拜登政府，特朗普的關(guān)鍵礦產(chǎn)政策具有更加明顯的單邊主義特征，也較少強(qiáng)調(diào)氣候變化議題的牽引作用。^[71] 但從外部環(huán)境看，特朗普在對烏克蘭、加拿大等國的施壓過程中始終聚焦關(guān)鍵礦產(chǎn)因素，中國在新興能源技術(shù)領(lǐng)域的進(jìn)步也將催化美國在產(chǎn)業(yè)鏈上游的防范和競爭。從美國內(nèi)部看，制造業(yè)空心化限制了美國開發(fā)自身礦藏的潛力，半導(dǎo)體、動力電池等尖端產(chǎn)業(yè)對關(guān)鍵礦產(chǎn)的需求仍然龐大?；谝陨弦蛩?，印尼作為關(guān)鍵礦產(chǎn)議題與“印太戰(zhàn)略”的“交叉點”，在美國關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略中的重要性將得到延續(xù)甚至提升。當(dāng)前，美國政府正通過“對等關(guān)稅”等經(jīng)濟(jì)脅迫手段，以本國市場為籌碼迫使印尼在中、美產(chǎn)業(yè)鏈間選邊站隊。

然而，一系列現(xiàn)實問題導(dǎo)致美國的布局難以完全實現(xiàn)其預(yù)期效果。首先，美國在礦業(yè)加工領(lǐng)域相比中國不具備技術(shù)和成本優(yōu)勢，缺乏資源支撐的“倡議”和“框架”對印尼的吸引力極其有限。以美國于2025年3月6日退出的“公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系”為例，原規(guī)劃的200億美元資金中僅有1.5億美元贈款和三分之一優(yōu)惠貸款。印尼官員對此批評稱，“國際伙伴集團(tuán)”要求印尼對華采取強(qiáng)硬措施，卻并未履行自身職責(zé)。^[72] 其次，美國不斷調(diào)整的“對等關(guān)稅”政策給美印尼礦產(chǎn)合作帶來了高度不確定性。印尼專家指出，美國對印尼關(guān)鍵礦產(chǎn)上下游產(chǎn)品的關(guān)稅威脅非但無助于制造業(yè)回流，反而將加強(qiáng)印尼與中國的市場合作。^[73] 最后，澳大利亞、加拿大等美國盟伴國家在美國試圖構(gòu)建的“替代供應(yīng)鏈”與印尼存在競爭關(guān)系，美國國內(nèi)關(guān)于“擺脫對印尼依賴”的聲音不斷出現(xiàn)。2023年10月，美兩黨參議員致信貿(mào)易代表、財政部部長、能源部部長和商務(wù)部部長等政府官員，在對印尼礦業(yè)環(huán)境問題表達(dá)強(qiáng)烈“擔(dān)憂”的同時，提出將澳大利亞和加拿大作為“更可行的、負(fù)責(zé)任的鎳礦采購替代國”。^[74]

面對美國的排擠和打壓，中國依然在產(chǎn)業(yè)生態(tài)、市場規(guī)模和發(fā)展理念三方面對印尼有著強(qiáng)大的吸引力，但也存在一些有待在發(fā)展中解決的問題。為了更好應(yīng)對可能的競爭與風(fēng)險，中國應(yīng)在以下三個層面持續(xù)深耕。在產(chǎn)業(yè)層面，著力提升礦業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈質(zhì)量，以先進(jìn)加工技術(shù)和超大產(chǎn)業(yè)規(guī)模為主要抓手，不斷鞏固印尼產(chǎn)業(yè)鏈對中國的依存關(guān)系；在市場層面，積極支持企業(yè)研發(fā)以磷酸鐵鋰電池為代表的低鎳、無鎳鈷動力電池，降低原材料斷供風(fēng)險，形成對外方設(shè)限行為的強(qiáng)大反制能力；在治理層面，堅持負(fù)責(zé)任開發(fā)和互利雙贏原則，推動中資企業(yè)加強(qiáng)在環(huán)境、社會及治理（ESG）方面的合規(guī)評估與信息披露力度，加強(qiáng)中方員工對印尼文化的了解。除此之外，中國還應(yīng)積極開展政府間產(chǎn)業(yè)政策磋商，為穩(wěn)定海外供應(yīng)營造良好的輿論和政治環(huán)境。

[責(zé)任編輯：石晨霞]

[①] 張生輝等：《中國關(guān)鍵礦產(chǎn)清單、應(yīng)用與全球格局》，《礦產(chǎn)保護(hù)與利用》2022年第5期，第138頁。

[②] 參見：于宏源、關(guān)成龍、馬哲：《拜登政府的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2021年第11期，第1—8頁；李昕蕾、賴昶：《綠色議題聯(lián)盟與復(fù)合安全化實踐：美國關(guān)鍵礦產(chǎn)聯(lián)盟的構(gòu)建邏輯》，《國際安全研究》2024年第4期，第78—105頁；崔守軍、李竺畔：《關(guān)鍵礦產(chǎn)“權(quán)力三角”：基于全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈的考察》，《拉丁美洲研究》2023年 第5期，第96—118頁；惠春琳：《美國對華關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略布局及其制約》，《國際問題研究》2024年第3期，第82—94頁。

[③] 參見：楊沛鑫：《資源民族主義主導(dǎo)下的印尼關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略論析》，《東南亞研究》2024年第3期，第44—66頁；范家麒：《印尼鎳全產(chǎn)業(yè)鏈戰(zhàn)略及其國際影響》，載盧光盛主編：《云大地區(qū)研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2023年版，第115—136頁。

[④] 龐珣、何晴倩：《全球價值鏈中的結(jié)構(gòu)性權(quán)力與國際格局演變》，《中國社會科學(xué)》2021年第9期，第28頁。

[⑤] [英]蘇珊·斯特蘭奇：《國家與市場》（第二版），楊宇光等譯，上海人民出版社2012年版，第22—24頁。

[⑥] Sophia Kalantzakos， “The Race for Critical Minerals in an Era of Geopolitical Realignments，” International Spectator， Vol. 55， No. 3， 2020， pp. 1-16.

[⑦] Monia Snoussi-Mimouni and Sandra Avérous， “High Demand for Energy-Related Critical Minerals Creates Supply Chain Pressures，” WTO， January 10， 2024， https：//www.wto.org/english/ blogs_e/data_blog_e/blog_dta_10jan24_e.htm.

[⑧] CRMs for Strategic Technologies and Sectors in the EU： A Foresight Study， European Commission， September 2， 2020， https：//rmis.jrc.ec.europa.eu/uploads/CRMs_for_Strategic_ Technologies_and_Sectors_in_the_EU_2020.pdf.

[⑨] 余南平、欒心蔚：《結(jié)構(gòu)性權(quán)力視角下的大國數(shù)字貿(mào)易規(guī)則博弈》，《國際展望》2023年第3期，第17頁。

[⑩] “Energy Technology Perspectives 2023，” International Energy Agency， January 2023，p. 62， https：//iea.blob.core.windows.net/assets/a86b480e-2b03-4e25-bae1-da1395e0b620/EnergyTechnologyPerspectives2023.pdf.

[11] Yousef Ghorbani et al.， “The Strategic Role of Lithium in the Green Energy Transition： Towards an OPEC-Style Framework for Green Energy-Mineral Exporting Countries （GEMEC），” Resources Policy， Vol. 90， 2024， p. 9.

[12] 李平、王麗麗、王春暉：《關(guān)鍵礦產(chǎn)資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系研究》，《拉丁美洲研究》2023年第5期，第86頁；Luccas Assis Attílio， “Critical Minerals： A New Source of Macroeconomic Fluctuation？” Resources Policy， Vol. 101， 2025， p. 1.

[13] 王佃凱：《比較優(yōu)勢陷阱與中國貿(mào)易戰(zhàn)略選擇》，《經(jīng)濟(jì)評論》2002年第2期，第28頁。

[14] Peter Kaznacheev， “Resource Rents and Economic Growth，” Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration， 2013， p.11， https：//www.econstor.eu/ bitstream/10419/121950/1/kazn01.pdf.

[15] 崔守軍、李竺畔：《關(guān)鍵礦產(chǎn)“權(quán)力三角”：基于全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈的考察》，第103頁。

[16] 徐康寧、王劍：《自然資源豐裕程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平關(guān)系的研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2006年第1期，第88頁。

[17] Krisitin Vekasi， “The Geoeconomics of Critical Rare Earth Minerals，” Georgetown Journal of International Affairs， Vol. 22， No. 2， 2021， pp. 271-279; Joseph Majkut et al.， “Building Larger and More Diverse Supply Chains for Energy Minerals，” Center for Strategic and International Studies， July 19， 2023， https：//www.csis.org/analysis/building-larger-and-more- diverse-supply-chains-energy-minerals; 關(guān)于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家礦業(yè)競爭力變化的定量研究，參見Jorge Valverde-Carbonell， Carlo Pietrobelli， and María de las Mercedes Menéndez， “Minerals’ Criticality and Countries’ Mining Competitiveness： Two Faces of the Same Coin，” Resources Policy， Vol. 98， 2024， p. 105359。

[18] “History of Indonesian Nickel Mining，” PT Tribhakti Inspektama， September 27， 2021， https：//www.tribhakti.com/indonesian-nickel-mining/.

[19] Robby Irfan Rafianto， “Developing Indonesian Nickel Deposits： Opportunities and Challenges，” Ikatan Ahli Geologi Indonesia， September 29， 2011， p. 2， https：//www.iagi.or.id/web/ digital/10/2011_IAGI_Makassar_Developing-Indonesian-Nickel.pdf

[20] 例如，2024年9月，印尼海洋與投資統(tǒng)籌部副部長塞普蒂安·哈里奧·賽托（Septian Hario Seto）稱，受益于印尼新增產(chǎn)能，倫敦金屬交易所鎳價應(yīng)在中短期內(nèi)穩(wěn)定在每噸15 000至16 000美元，參見Eddie Spence， “Indonesia Sees Nickel Holding Near Current Levels on New Plants，” Bloomberg， September 5， 2024， https：//www.bloomberg.com/news/articles/2024-09- 05/indonesia-sees-nickel-holding-near-current-levels-on-new-plants。

[21] “Koniambo Nickel to Transition to Care and Maintenance，” Glencore， February 2， 2024， https：//www.glencore.com/media-and-insights/news/koniambo-nickel-to-transition-to-care-and-maintenance.

[22] Cecilia Jamasmie， “BHP Considers Closing Western Australia Nickel Operations amid Price Decline，” Mining.com， February 15， 2024， https：//www.mining.com/bhp-considers-closing- western-australia-nickel-operations-amid-price-decline/.

[23] “Global Critical Minerals Outlook 2024： Market Review，” International Energy Agency， May 17， 2024， https：//www.iea.org/reports/global-critical-minerals-outlook-2024/market-review.

[24] 《印尼從菲律賓進(jìn)口鎳礦創(chuàng)新高》，中國自然資源部網(wǎng)站，2024年5月30日，https：//geoglobal.mnr.gov.cn/zx/kydt/zhyw/202405/t20240530_8913001.htm.

[25] “From Jan to Dec in 2023， Non-Chinese Global EV Battery Usage Posted 319.4GWh， A 43.2% YoY Growth，” SNE Research， February 13， 2024， https：//www.sneresearch.com/en/insight/ release_view/225/page/0.

[26] Mineral Commodity Summaries 2024， USGS， January 21， 2024， p.7， https：//pubs.usgs.gov/ periodicals/mcs2024/mcs2024.pdf.

[27] “U.S. Geological Survey Releases 2022 List of Critical Minerals，” USGS， February 22， 2022， https：//www.usgs.gov/news/national-news-release/us-geological-survey-releases-2022-list- critical-minerals.

[28] Andrew Mitchell and Nick Pickens， “Nickel and Copper： Building Blocks for a Greener Future，” Wood Mackenzie， April 4， 2022， https：//www.woodmac.com/news/opinion/nickel-and- copper-building-blocks-for-a-greener-future/.

[29] Critical Materials Assessment 2023， U.S. Department of Energy， March 27， 2023， p. 14， https：//www.energy.gov/sites/default/files/2023-07/doe-critical-material-assessment_07312023.pdf.

[30] Mineral Commodity Summaries 2024， p. 7.

[31] Ibid.， p. 124.

[32] Walker Orenstein， “Trump Canceled a Federal Study about the Impacts of Mining Near the Boundary Waters. Rep. Betty McCollum Is Trying to Bring It Back，” Minnpost， October 23， 2019， https：//www.minnpost.com/environment/2019/10/trump-canceled-a-federal-study-about-the- impacts-of-mining-near-the-boundary-waters-rep-betty-mccollum-is-trying-to-bring-it-back/.

[33] 周玉淵：《非洲關(guān)鍵礦產(chǎn)的大國競爭動因、特征與影響》，《西亞非洲》2024年第2期，第27頁。

[34] 張潮等：《印度尼西亞主要礦產(chǎn)資源特征及其時空分布規(guī)律》，《礦產(chǎn)勘察》2023年第10期，第1962頁。

[35] 潘玥：《佐科政權(quán)與印尼政黨政治的發(fā)展——以處理美國自由港公司問題為例》，《東南亞研究》2019年第6期，第27頁。

[36] Cecilia Jamasmie， “Newmont Selling Indonesian Unit for $1.3 Billion，” Minning.com， June 30， 2016， https：//www.mining.com/subscribe-login/.

[37] 王永中：《資源國關(guān)鍵礦產(chǎn)博弈的新動向及可能影響》，《人民論壇》2022年第15期，第92頁。

[38] Luo Guoping and Denise Jia， “Chinese Nickel Miners in Indonesia Face Threat from Falling Prices，” Caixin Global， December 4， 2023， https：//www.caixinglobal.com/2023-12-04/ cover-story-chinese-nickel-miners-in-indonesia-face-threat-from-falling-prices-102142410.html.

[39] “The Rise and Rise of Indonesian HPAL – Can It Continue？” Wood Mackenzie， April 4， 2023， https：//www.woodmac.com/news/opinion/rise-of-indonesian-hpal/.

[40] 《中華人民共和國和印度尼西亞共和國關(guān)于推進(jìn)全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系和中印尼命運共同體建設(shè)的聯(lián)合聲明》，中國政府網(wǎng)，2024年11月9日，https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/ 202411/content_6985901.htm。

[41] 孫海泳：《美國重構(gòu)印太關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的布局、制約因素及其對中國的影響》，《太平洋學(xué)報》2024年第6期，第51頁。

[42] “Donald Trump： A List of Potential Conflicts of Interest，” BBC， April 18， 2017， https：//www.bbc.com/news/world-us-canada-38069298; Alec Dubro， “During Genocide， Trump Intervenes for Himself and Friends，” FPIF， August 4， 2017， https：//fpif.org/during-genocide- trump-intervenes-for-himself-and-friends/.

[43] “Joint Statement from the Leaders of the United States and the Republic of Indonesia： Elevating Relations to a Comprehensive Strategic Partnership，” White House， November 13， 2023， https：//bidenwhitehouse.archives.gov/briefing-room/statements-releases/2023/11/13/joint-statement-from-the-leaders-of-the-united-states-and-the-republic-of-indonesia-elevating-relations-to-a-comprehensive-strategic-partnership/.

[44] “Department of Energy Releases Proposed Interpretive Guidance on Foreign Entity of Concern for Public Comment，” U.S. Department of Energy， December 1， 2023， https：//www.energy. gov/articles/department-energy-releases-proposed-interpretive-guidance-foreign-entity-concern-public.

[45] 對“受關(guān)注的外國實體”標(biāo)準(zhǔn)的法律解讀，參見“How the ‘Foreign Entities of Concern’ IRA Guidance Gives America Control of Its Electric Vehicle Future，” Zero Emission Transportation Association， December 1， 2023， https：//www.zeta.org/insights/how-the-inflation- reduction-act-gives-america-control-of-its-electric-vehicle-future。

[46] Angela Tritto， “How Indonesia Used Chinese Industrial Investments to Turn Nickel into the New Gold，” Carnegie Endowment for International Peace， April 11， 2023， https：//carnegieendowment.org/research/2023/04/how-indonesia-used-chinese-industrial-investments-to-turn-nickel-into-the-new-gold.

[47] 2022 Trafficking in Persons Report： Indonesia， U.S. Department of State， July 2022， https：//www.state.gov/reports/2022-trafficking-in-persons-report/indonesia/; 2023 Trafficking in Persons Report： Indonesia， U.S. Department of State， July 2023， https：//www.state.gov/reports/ 2023-trafficking-in-persons-report/indonesia/.

[48] 關(guān)于印尼官方對“童工或強(qiáng)迫勞動生產(chǎn)商品名單”指控的回應(yīng)，參見Stanley Widianto， “Indonesia Says Forced Labour Claims to Spur Improved Commodity Sector Supervision，” Reuters， September 27， 2024， https：//www.reuters.com/markets/commodities/indonesia-says-forced-labour- claims-spur-improved-commodity-sector-supervision-2024-09-27/。

[49] Brian Harding， “Indonesia’s Nickel Bounty Sows Discord， Enables Chinese Control，” United States Institute of Peace， March 21， 2024， https：//www.usip.org/publications/2024/03/ indonesias-nickel-bounty-sows-discord-enables-chinese-control.

[50] Daniel Thornberg， “How to Reform the DFC to Meet U.S. Critical Minerals Security Needs，” Center for Strategic and International Studies， March 29， 2024， https：//www.csis.org/ analysis/how-reform-dfc-meet-us-critical-minerals-security-needs.

[51] 于宏源、關(guān)成龍、馬哲：《拜登政府的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》，第7頁。

[52] Stanley Widianto， “ADB Approves $500 Mln Loan for Indonesia’s Energy Transition Efforts，” Reuters， September 20， 2024， https：//www.reuters.com/sustainability/climate-energy/ adb-approves-500-mln-loan-indonesias-energy-transition-efforts-2024-09-20/.

[53] “US Approaches Indonesia for Multinational Critical Mineral Partnership，” Reuters， July 16， 2024， https：//www.reuters.com/markets/commodities/us-approaches-indonesia-multinational- critical-mineral-partnership-2024-07-15/.

[54] Faris Mokhtar， “Indonesia Says US Must Invest amid Critical Minerals Race，” Bloomberg， July 8， 2024， https：//www.bloomberg.com/news/articles/2024-07-08/indonesia-says-us-must- invest-as-critical-minerals-race-picks-up.

[55] Patsy Widakuswara， “Harris， Widodo Focus Talks on US Tax Credit for Indonesian Nickel，” VOA News， September 6， 2023， https：//www.voanews.com/a/harris-widodo-focus-talks- on-us-tax-credit-for-indonesian-nickel-/7256259.html.

[56] Michio Ueda， “Another Trade War？ Escalating Friction in Indonesia-EU Relations，” Diplomat， July 3， 2024， https：//thediplomat.com/2024/07/another-trade-war-escalating-friction-in- indonesia-eu-relations/.

[57] List of Goods Produced by Child Labor or Forced Labor， Bureau of International Labor Affairs， September 5， 2024， https：//www.dol.gov/agencies/ilab/reports/child-labor/list-of-goods.

[58] Cullen Hendrix， “US Forced Labor Ruling on Indonesian Nickel Could Backfire，” Diplomat， September 23， 2024， https：//thediplomat.com/2024/09/us-forced-labor-ruling-on- indonesian-nickel-could-backfire/.

[59] Takeru Tsuzuki and Hiroyuki Tanaka， “Japan， U.S.， Philippines to Strengthen Nickel Supply Chains，” Republic of Mining， April 15， 2024， https：//republicofmining.com/2024/04/15/ japan-u-s-philippines-to-strengthen-nickel-supply-chains-by-takeru-tsuzuki-and-hiroyuki-tanaka-asia-news-network-april-15-2024/.

[60] Anantha Lakshmi， “Indonesia Moves to Reduce Chinese Ownership of Nickel Projects，” Financial Times， July 25， 2024， https：//www.ft.com/content/0f8e2fe8-c7cb-4d6a-9436-1cb1806af 4e0.

[61] Cho Yun-hee， Kim Hee-su， and Choi Jieun， “Korea Hopes to Benefit from U.S.-Indonesia Mineral Agreement，” Pulse by Maeil Business News Korea， November 14， 2023， https：//pulse.mk.co.kr/news/english/10874521.

[62] Fransiska Nangoy and Stefanno Sulaiman， “Hyundai Motor， LG Energy Solution Launch Indonesia’s First EV Battery Plant，” Reuters， July 3， 2024， https：//www.reuters.com/business/autos- transportation/hyundai-motor-lg-energy-solution-launch-indonesias-first-ev-battery-plant-2024-07-03/.

[63] “PT Vale Indonesia and Huayou Sign Nickel Agreement with Ford Motor Co. Supporting Growth of the Global Sustainable EV Industry，” Ford News Room， March 30， 2023， https：//media.ford.com/content/fordmedia/fna/us/en/news/2023/03/30/pt-vale-indonesia-and-huayou-sign-nickel-agreement-with-ford-mot.html.

[64] Romys Binekasri， “Simak Pernyataan Lengkap Luhut Soal Investasi Tesla Rp 74，5 T，” CNBC Indonesia， August 9， 2022， https：//www.cnbcindonesia.com/market/20220809173045- 17-362408/simak-pernyataan-lengkap-luhut-soal-investasi-tesla-rp-745-t.

[65] “Terminate Tesla’s Planned Investment Plan in Indonesia’s Nickel Industry due to Potentially Devastating Impacts on the Environment and the Lives of Indonesian People，” Friends of Earth， July 25， 2022， https：//foe.org/wp-content/uploads/2022/07/2022.07.25_Letter-to-Tesla- re-nickel-mining_WALHI.pdf.

[66] “Indonesia： Ford Allegedly Joins Partnership on Nickel Processing Plant for Electric Vehicle Batteries That Put Local Residents’ Safety at Risk; Co. Did Not Respond，” Business amp; Human Rights Resource Centre， April 18， 2023， https：//www.business-humanrights.org/en/latest- news/indonesia-ford-allegedly-joins-partnership-on-nickel-processing-plant-for-electric-vehicle-batteries-that-put-local-residents-safety-at-risk-co-did-not-respond/；福特公司的回復(fù)參見：“Ford’s Response，” Business amp; Human Rights Resource Centre， May 17， 2023， https：//www.business- humanrights.org/en/latest-news/fords-response/。

[67] “RI Will Not Depend on One Brand for EV Investment： Widodo，” ANTARA， July 26， 2024，https：//en.antaranews.com/amp/news/320059/ri-will-not-depend-on-one-brand-for-ev-investment-widodo.

[68] “Ministry of Energy and Mineral Resources： 90% of Nickel Smelters in Indonesia Use China Technology，” Indonesia Miner， August 24， 2023， https：//indonesiaminer.com/news/detail/ 2023-08-23164307-ministry-of-energy-and-mineral-resources-90-of-nickel-smelters-in-indonesia-use-china-technology.

[69] “Volkswagen Joins EV Battery Partnership in Indonesia，” Mining Technology， April 17， 2023， https：//www.mining-technology.com/news/volkswagen-indonesia-nickel-ev-battery-partnership/.

[70] “Freeport Has Cost $13 Billion Losses in Environmental Damage， Says BPK，” Jakarta Post， March 20， 2018， https：//www.thejakartapost.com/news/2018/03/20/freeport-has-cost-13- billion-losses-in-environmental-damage-says-bpk.html.

[71] Alexander Raymond Arifianto， “Indonesian Foreign Policy under Trump 2.0： Between Non-alignment and Realignment，” S. Rajaratnam School of International Studies， Nanyang Technological University， November 14， 2024， https：//www.rsis.edu.sg/rsis- publication/idss/ ip24096-indonesian-foreign-policy-under-trump-2-0-between-non-alignment-and-realignment/.

[72] Scot Marciel， “The High Stakes of Indonesia’s $20 Billion Just Energy Transition Partnership，” Diplomat， August 1， 2023， https：//thediplomat.com/2023/08/the-high-stakes-of- indonesias-20-billion-just-energy-transition-partnership/.

[73] Muhammad Zulfikar Rakhmat， “U.S. Tariff War Could Deepen Indonesia’s Ties with China—But Jakarta Holds the Keys，” China-Global South Project， April 8， 2025， https：//chinaglobalsouth.com/analysis/u-s-tariff-war-could-deepen-indonesias-ties-with-china-but-jakarta-holds-the-keys/.

[74] Kevin Cramer， “Senators Express Concerns Regarding Critical Minerals Trade Agreement with Indonesia，” Official Website of Kevin Cramer， U.S. Senator of North Dakota， October 25， 2023， https：//www.cramer.senate.gov/news/press-releases/sen-cramer-colleagues-express-concerns- regarding-critical-minerals-trade-agreement-with-indonesia.