行政許可告知承諾制改革的問(wèn)題與對(duì)策

[摘" " 要] 告知承諾制作為“放管服”改革的關(guān)鍵舉措，對(duì)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)型、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等具有重要作用?；凇罢吖ぞ?政策目標(biāo)-政策主體”的三維分析框架，對(duì)N省告知承諾制政策文本進(jìn)行量化分析后發(fā)現(xiàn)，告知承諾制執(zhí)行存在政策工具結(jié)構(gòu)不均衡、政策目標(biāo)組合前瞻性不夠、地方單位自主性不足等現(xiàn)實(shí)困境。為此，可從均衡配置政策工具、優(yōu)化政策目標(biāo)組合、增強(qiáng)地方政策實(shí)施自主性等方面系統(tǒng)提升告知承諾制的執(zhí)行成效。

[關(guān)鍵詞] 告知承諾制；政策工具；政策目標(biāo)；政策主體；政策文本

[中圖分類號(hào)] D920.1；D922.11" [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A" [文章編號(hào)] 1002-8129（2025）07-0043-06

一、提出問(wèn)題

行政審批制度改革是我國(guó)“放管服”改革和營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的重要實(shí)踐。作為核心制度創(chuàng)新，告知承諾制肇始于2001年上海浦東新區(qū)改革，歷經(jīng)“地方試點(diǎn)—中央立法—全國(guó)推廣”三個(gè)發(fā)展階段，在適用上趨于成熟并在我國(guó)擁有了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。N省自2021年初全面推行告知承諾制以來(lái)，雖在提升行政效率、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等方面成效顯著，但在推行中仍面臨協(xié)同困境。從公共政策分析視角看，告知承諾制本質(zhì)上是一個(gè)多主體參與的復(fù)合型政策體系，其有效運(yùn)行必然依賴政策協(xié)同。由此，本文基于公共政策分析框架，結(jié)合部門訪談與政策文本分析，發(fā)掘和驗(yàn)證其推行中的問(wèn)題并分析原因，為深化告知承諾制度改革提供可推廣的決策建議。

二、文本選擇與研究設(shè)計(jì)

（一）政策文本選取

本研究以N省人民政府網(wǎng)及北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)為政策文本來(lái)源，選取該省2021年1月25日至2024年9月30日期間省、市級(jí)行政機(jī)構(gòu)發(fā)布的政策文件。通過(guò)“告知承諾制”“行政許可”等關(guān)鍵詞檢索，聚焦通知、方案、意見(jiàn)等政策文本（排除報(bào)告、清單、目錄等），最終篩選出135份符合本研究的政策文本。

（二）研究方法

本研究借助Nvivo軟件，運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)政策文本進(jìn)行編碼和拆分，基于構(gòu)建的三維框架，對(duì)政策文本進(jìn)行多維度分析，系統(tǒng)呈現(xiàn)政策工具、政策目標(biāo)和政策主體三者之間的關(guān)系，并揭示告知承諾制的運(yùn)行機(jī)理和內(nèi)在邏輯。

（三）一致性檢驗(yàn)

在初次編碼完成后，再由編碼人員對(duì)政策文本進(jìn)行二次編碼。通過(guò)信度評(píng)估公式計(jì)算得出本研究編碼信度系數(shù)為0.912，高于0.9的可接受標(biāo)準(zhǔn)，說(shuō)明此次編碼有效。

三、分析框架

從政策協(xié)同的理論視角來(lái)看，告知承諾制的全面推行要取得成效，須充分發(fā)揮政策的協(xié)同效應(yīng)，通過(guò)各子系統(tǒng)間的相互支持與配合形成政策合力[1]。政策協(xié)同的核心要素包含三個(gè)方面：政策工具的協(xié)調(diào)組合、政策目標(biāo)的適度統(tǒng)一以及政策主體的聯(lián)合行動(dòng)[2]?；诖?，本研究構(gòu)建了“政策工具-政策目標(biāo)-政策主體”的三維分析框架。

（一）X維度：政策工具維度

政策工具又稱治理工具或政府工具，是為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所采取的手段和機(jī)制，是連接目標(biāo)和結(jié)果的橋梁[3] 81。本研究的政策工具維度采用Rothwell和Zegveld[4]的分類模型，將政策工具分為環(huán)境型、供給型與需求型三類，該分類弱化了政府權(quán)威干預(yù)特征，更契合告知承諾制柔性治理的特質(zhì)。其中環(huán)境型政策工具細(xì)分為組織配置、監(jiān)管考核、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、目標(biāo)規(guī)劃和法律法規(guī)5個(gè)二級(jí)指標(biāo)；供給型政策工具細(xì)分為信息服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、風(fēng)險(xiǎn)防控、人才隊(duì)伍和資金支持5個(gè)二級(jí)指標(biāo)；需求型政策工具細(xì)分為獎(jiǎng)勵(lì)懲戒、宣傳培訓(xùn)、試點(diǎn)示范、群眾參與和合作交流5個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

（二）Y維度：政策目標(biāo)維度

政策目標(biāo)是指通過(guò)政策制定和實(shí)施，達(dá)到?jīng)Q策者所期望的社會(huì)效果，科學(xué)設(shè)定政策目標(biāo)是政策制定的主要內(nèi)容[5] 138。據(jù)此，本研究將政策目標(biāo)確立為第二個(gè)分析維度，并進(jìn)一步解構(gòu)出“助推營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化”“促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變”“推動(dòng)誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)”三大子目標(biāo)。

（三）Z維度：政策主體維度

政策主體是指直接或間接參與政策制訂、實(shí)施過(guò)程的個(gè)人、團(tuán)體或組織，是政策系統(tǒng)的核心要素，在政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估等環(huán)節(jié)都發(fā)揮著重要作用[3] 68。因此，本文選擇將政策主體作為第三個(gè)維度。結(jié)合N省告知承諾政策發(fā)文單位的構(gòu)成情況，將政策主體分為省級(jí)單位、省級(jí)單位聯(lián)合、市級(jí)單位。

四、研究分析

（一）單維度分析

1. 政策工具維度分析。政策工具維度編碼頻數(shù)分布結(jié)果如圖1所示。

由圖1可知，政策工具使用呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡。供給型與需求型工具直接推動(dòng)或拉動(dòng)制度運(yùn)行，環(huán)境型工具側(cè)重間接調(diào)控，凸顯政府傾向于通過(guò)環(huán)境型政策工具來(lái)保障制度穩(wěn)健運(yùn)行。此外，子工具組合同樣不均衡，環(huán)境型子工具中，組織配置、監(jiān)管核查與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范構(gòu)成主要調(diào)控手段，法律法規(guī)占比僅為1%，這可能是因?yàn)橹贫韧茝V初期更注重組織機(jī)構(gòu)改革與監(jiān)管體系構(gòu)建，配套法律供給相對(duì)滯后，這與訪談內(nèi)容相互佐證：

“法律依據(jù)不足，省里有出臺(tái)相應(yīng)的政策文件，不過(guò)總歸來(lái)說(shuō)缺乏國(guó)家層面的統(tǒng)一立法與授權(quán)，在相關(guān)的立法層面還存在不足”（訪談?dòng)涗洠?0240725，N省人民政府）

在需求型政策工具中，獎(jiǎng)勵(lì)懲戒占比最為突出，群眾參與與合作交流明顯不足，可見(jiàn)在制度推廣初期，政府并沒(méi)有完全發(fā)揮出社會(huì)力量對(duì)制度建設(shè)的作用，這與訪談內(nèi)容相互佐證：

“群眾參與不足，我們觀察到主要是兩個(gè)問(wèn)題，群眾提建議的少，還有一個(gè)就是沒(méi)有充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用”（訪談?dòng)涗洠?0240719，C市市場(chǎng)監(jiān)督管理局）

在供給型政策工具中，風(fēng)險(xiǎn)防控占比偏少，風(fēng)險(xiǎn)防控不足，這部分與訪談內(nèi)容相互佐證：

“我們部門目前沒(méi)有制定專門的風(fēng)險(xiǎn)清單，只是在執(zhí)法過(guò)程中會(huì)督促企業(yè)建立風(fēng)險(xiǎn)清單，報(bào)行業(yè)部門備案，從監(jiān)督調(diào)查的情況看，還是有較大的弊端，希望政府后續(xù)專門出臺(tái)政策細(xì)則”（訪談?dòng)涗洠?0240720，L市交通運(yùn)輸局）

2. 政策目標(biāo)維度分析。該維度編碼頻數(shù)分布結(jié)果的排序?yàn)椋捍龠M(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型gt;助推營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化gt;推進(jìn)誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)，分別占比48.5%、34%和17.5%，反映出現(xiàn)階段告知承諾制度建設(shè)任務(wù)在緊迫程度上的差異，尤其是在“推進(jìn)誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)”目標(biāo)上。這與訪談內(nèi)容相互佐證：

“目前階段對(duì)于社會(huì)信用機(jī)制的構(gòu)建這一方面確實(shí)是有所不足，政府文件中能夠體現(xiàn)這一部分的是比較少的，未來(lái)會(huì)逐步加強(qiáng)對(duì)這一方面的關(guān)注”（訪談?dòng)涗洠?0240725，N省發(fā)展改革委）

3. 政策主體維度分析。政策主體維度編碼頻數(shù)分布結(jié)果，如圖2所示。

由圖2可知，省級(jí)單位占比最高，但各市級(jí)單位的占比不均衡。另外，部分市級(jí)單位發(fā)文數(shù)僅為1份，說(shuō)明沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)省級(jí)相關(guān)指示，導(dǎo)致政策執(zhí)行的進(jìn)程與效果有偏差，這反映出政策推行靜態(tài)化和不對(duì)稱的問(wèn)題。

（二）告知承諾政策三維交叉分析

1. 政策工具和政策目標(biāo)交叉分析。分析結(jié)果如圖3所示。

由圖3可知，環(huán)境型政策工具主要聚焦于“促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變”和“助推營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化”兩大目標(biāo)；供給型政策工具以“促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變”為主要著力點(diǎn)；需求型政策工具應(yīng)用重心則轉(zhuǎn)向“推動(dòng)誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)”。可見(jiàn)，供給型政策工具與環(huán)境型政策工具的運(yùn)用側(cè)重于轉(zhuǎn)變政府職能和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，需求型政策工具則側(cè)重于構(gòu)筑社會(huì)信用體系。

2. 政策主體和政策工具交叉分析。分析結(jié)果如圖4所示。

由圖4可知，在每類政策主體中，均為環(huán)境型政策工具的占比最高，其次為需求型政策工具，供給型政策工具占比最低。由此可知，省級(jí)和市級(jí)單位協(xié)同率高，政策工具組合規(guī)律一致。

3. 政策主體和政策目標(biāo)交叉分析。分析結(jié)果如圖5所示。

從圖5可知，每類政策主體對(duì)政策目標(biāo)或政策工具的組合規(guī)律一致，市與省協(xié)同率高；但從另一角度看，低級(jí)別的行政單位對(duì)政策設(shè)計(jì)的自主性偏弱，無(wú)法有效結(jié)合地方實(shí)際進(jìn)行政策制訂。在編碼過(guò)程中，存在市與省、市與市之間相關(guān)文件雷同的情況，說(shuō)明部分市級(jí)單位存在應(yīng)付之嫌，這與訪談內(nèi)容相互佐證：

“我們還發(fā)現(xiàn)，有些地方頒布的法律存在雷同，生搬硬套省里的或者是其他市的，不太符合當(dāng)?shù)氐那闆r，然后就導(dǎo)致后續(xù)難以實(shí)施，久而久之也就成為了一紙空文”（訪談?dòng)涗洠?0240725，N省人民政府）

五、研究結(jié)論與建議

（一）政策工具結(jié)構(gòu)不均衡，應(yīng)強(qiáng)化不同政策工具的協(xié)同發(fā)力

高效配置是政策工具的核心要義，恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ呓M合能夠提高治理效能，而失衡的政策工具組合可能導(dǎo)致效果衰減。N省當(dāng)前告知承諾制度政策工具配置失衡的原因在于，重環(huán)境輕供需的政策取向，以及政策著力點(diǎn)未貼合需求面和供給面。因此，應(yīng)增加需求面政策工具以推動(dòng)社會(huì)力量參與，加強(qiáng)合作交流。同時(shí)，增加供給面政策工具以啟動(dòng)資金支持、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控。值得注意的是，當(dāng)前子政策工具分散于各個(gè)規(guī)范性文件中，其碎片化的形式不利于告知承諾制的統(tǒng)一執(zhí)行。實(shí)踐來(lái)看，告知承諾制已在地方試點(diǎn)多年，已具備了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，不宜再通過(guò)“地方試驗(yàn)性立法”的方式推行，應(yīng)通過(guò)中央立法明確制度的基本雛形和框架，確保其在法治道路上規(guī)范化運(yùn)行[5]。因此，有必要進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范化改進(jìn)，通過(guò)立法規(guī)范政策工具的合理運(yùn)用。

（二）政策目標(biāo)組合前瞻性不夠，應(yīng)加快社會(huì)信用體系構(gòu)筑

實(shí)行告知承諾制與建設(shè)誠(chéng)信社會(huì)是相輔相成、相互成就的[6]。政策設(shè)計(jì)既要有效破解當(dāng)前的突出問(wèn)題，又要研判未來(lái)發(fā)展態(tài)勢(shì)。目標(biāo)設(shè)計(jì)需根據(jù)制度演進(jìn)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作出同步調(diào)整，未來(lái)應(yīng)逐步加強(qiáng)對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)的投入。構(gòu)建社會(huì)信用體系是長(zhǎng)期的、系統(tǒng)性的工程，要形成完備的信息體系，就要提升基礎(chǔ)征信系統(tǒng)的信用風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與監(jiān)測(cè)預(yù)警能力、征信機(jī)構(gòu)的信用信息整合與分析評(píng)價(jià)能力，以及征信監(jiān)管部門的精準(zhǔn)施策能力[7]。因此，為實(shí)現(xiàn)“推動(dòng)誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)”政策目標(biāo)與告知承諾制的有效銜接，需統(tǒng)籌運(yùn)用“制度剛性約束與柔性引導(dǎo)相結(jié)合”的治理手段，助推社會(huì)信用體系的現(xiàn)代化建設(shè)。

（三）市級(jí)單位積極性不足，應(yīng)增強(qiáng)地方政策實(shí)施自主性

在N省告知承諾制度的推廣中，多數(shù)市級(jí)單位在政策適配機(jī)制尚未建立之時(shí)，簡(jiǎn)單套用省級(jí)框架設(shè)計(jì)政策文件，導(dǎo)致政策工具、目標(biāo)和區(qū)域發(fā)展需求錯(cuò)配。中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)禁止政策執(zhí)行過(guò)程中地方政府的“一刀切”行為，要求地方政府依據(jù)當(dāng)?shù)匕傩盏男枨?，結(jié)合地方實(shí)際有序推動(dòng)政策落實(shí)，并采取了政策執(zhí)行情況“回頭看”的做法對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督[8]。因此，應(yīng)給予各市級(jí)政府在政策實(shí)施過(guò)程中更多的自主權(quán)，允許其在省級(jí)框架內(nèi)進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，緩解市級(jí)政府在政策執(zhí)行上的阻力，促進(jìn)告知承諾制的快速、有效推行，確保政策設(shè)計(jì)與地方治理需求精準(zhǔn)對(duì)接。

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