監(jiān)察強制措施與刑事強制措施銜接的實踐困境和破解進路

[摘" " 要] 當前《中華人民共和國監(jiān)察法》已完成修改，配合其中新增的監(jiān)察強制措施，修改《中華人民共和國刑事訴訟法》中關(guān)于監(jiān)察強制措施與刑事強制措施銜接的適用規(guī)定，是實現(xiàn)兩種措施高效銜接的必然要求?，F(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)僅為兩種措施銜接提供了原則指引和簡單規(guī)范，難以破解實踐中存在的諸多銜接困境。例如，監(jiān)察調(diào)查階段適用監(jiān)察強制措施的排他性以及兩種強制措施體系間匹配適用難題、移送審查起訴階段兩種強制措施銜接缺少刑事立案轉(zhuǎn)化程序以及現(xiàn)有先行拘留規(guī)定不明的問題、退回補充調(diào)查階段應(yīng)退回適用監(jiān)察強制措施還是延續(xù)刑事強制措施等爭議，都為兩種措施銜接增添了阻礙。破解這些困境的關(guān)鍵在于，監(jiān)察調(diào)查階段應(yīng)明確各項監(jiān)察強制措施和刑事強制措施的銜接規(guī)則、加強檢察機關(guān)的提前介入；審查起訴階段應(yīng)在措施銜接中設(shè)置刑事立案程序、細化先行拘留規(guī)定；退回補充調(diào)查階段需延續(xù)刑事強制措施并保障當事人的辯護權(quán)利。

[關(guān)鍵詞] 監(jiān)察強制措施；刑事強制措施；《監(jiān)察法》；《刑事訴訟法》；留置強制措施；先行拘留；國家監(jiān)察體制改革

[中圖分類號] D925.2;D922" [文獻標識碼] A" [文章編號] 1002-8129（2025）07-0032-11

一、問題的提出

2018年，“留置措施”伴隨監(jiān)察體制改革應(yīng)運而生，并在《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）中予以明確。這一舉措，被視為破解原有“雙規(guī)”措施所面臨紀法兼容困境的重要改革舉措[1] 89。此后，修訂完成的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）針對留置措施與刑事強制措施的銜接問題作出規(guī)范，增設(shè)“先行拘留”作為過渡性措施，要求十日內(nèi)擇用刑事強制措施。兩種措施的銜接，實則是監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法間“程序銜接”、《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》間“法法銜接”的微觀呈現(xiàn)。近年來，《監(jiān)察法》的實施為加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，實現(xiàn)對公職人員監(jiān)察全覆蓋發(fā)揮了重要作用。同時，以習近平同志為核心的黨中央從推進黨的自我革命、健全黨和國家監(jiān)督體系的高度，對持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革作出重要部署，對紀檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展提出新要求，因此，迫切需要與時俱進地對《監(jiān)察法》進行修改。應(yīng)實踐所需，為保障監(jiān)察機關(guān)有效履行監(jiān)察職責，結(jié)合反腐敗工作需要和監(jiān)察工作特性，新修訂的《監(jiān)察法》新增強制到案、責令候查、監(jiān)察管護（以下簡稱“管護”）三項監(jiān)察強制措施，與原有的留置措施協(xié)同形成輕重結(jié)合、配套銜接、環(huán)環(huán)相扣的監(jiān)察強制措施體系。這有利于監(jiān)察機關(guān)更好應(yīng)對復雜實踐，減少留置措施適用，保障相關(guān)人員權(quán)益。但現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)僅對兩種強制措施體系的銜接適用進行原則性指引、簡單化闡述，缺少具體操作規(guī)范，這無疑會使監(jiān)檢工作銜接中的矛盾與問題愈發(fā)凸顯。從辦理監(jiān)察案件的不同階段來看，在調(diào)查階段，監(jiān)察強制措施適用的排他性會導致檢察機關(guān)介入不足，不利于后續(xù)快速選擇適用刑事強制措施，且監(jiān)察強制措施體系如何與刑事強制措施體系匹配適用也是需要思考的問題；在審查起訴階段，因缺少刑事立案程序作為措施轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)，后續(xù)采取刑事強制措施會面臨法理依據(jù)缺失問題，“先行拘留”也存在詞義沖突、規(guī)定不明等問題；在退回補充調(diào)查階段，存在“退案不退人”“人案并退”之爭議。目前，理論與實務(wù)研究多停留在宏觀的“法法銜接”層面，而在監(jiān)察強制措施和刑事強制措施這類微觀制度的銜接研究還存在明顯不足?！叭魏畏蓮母旧隙家貞?yīng)其所處社會的需求”[2] 36，推動兩種措施高效銜接，對實現(xiàn)監(jiān)檢工作銜接的規(guī)范化和“法法銜接”機制的制度化意義重大。

二、監(jiān)察強制措施與刑事強制措施銜接的規(guī)范分析

2018年起，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）的修改和《監(jiān)察法》等相關(guān)法律法規(guī)的制定推動監(jiān)察體制改革駛?cè)搿翱燔嚨馈?。同時，為實現(xiàn)監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法有效銜接，《刑事訴訟法》等法律法規(guī)在管轄范圍、強制措施、證據(jù)規(guī)則等方面同步作出了修改，為辦理職務(wù)違法犯罪案件提供了法律依據(jù)。2024年以來，《監(jiān)察法》的進一步修改完善吹響了持續(xù)深化監(jiān)察體制改革的“沖鋒號”，《刑事訴訟法》如何再次作出相應(yīng)修改，亟待思考。當前，《憲法》《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》等法律法規(guī)和政策文件都不同程度地對兩種措施銜接作出了原則指引或具體規(guī)定。

（一）措施銜接的原則指引

《憲法》及憲法性法律為兩種措施的銜接工作提供了基本原則指引。首先，在適用兩種措施及銜接時都要遵循基本人權(quán)原則。近代以來，啟蒙運動主張的“自由”理念解放了人類思想，人身自由作為基本人權(quán)，愈發(fā)受各國法律重視，并在憲法性法律中得到體現(xiàn)。我國《憲法》也不例外，有關(guān)限制人身自由的強制措施事項被列為法律絕對保留事項，表明法律對人身自由的重視1。作為限制人身自由的強制性手段，兩種措施在銜接時必須符合該項基本原則，不得以犧牲當事人的人身自由為代價，來換取辦案的便捷高效。其次，監(jiān)察檢察兩機關(guān)在適用兩種措施以及銜接時，要堅持“互相配合、互相制約”。2018年《憲法》修正案在第三章“國家機構(gòu)”中以專節(jié)增加了“監(jiān)察委員會”，并明確了其法律地位、人員組成和職權(quán)職責，既為監(jiān)察機關(guān)行使職權(quán)提供了合憲基礎(chǔ)，也為《監(jiān)察法》等配套法律法規(guī)提供了憲法依據(jù)?！稇椃ā返?23條和第134條分別明確了兩機關(guān)的憲法地位和職能屬性，并規(guī)定二者應(yīng)秉持“互相配合、互相制約”的工作原則，這為監(jiān)檢工作銜接乃至兩種措施銜接提供了原則性遵循。具言之，“互相配合”即兩機關(guān)在辦案時應(yīng)當在法律框架內(nèi)相互支持，共同履行好打擊職務(wù)違法犯罪行為的職責使命?！盎ハ嘀萍s”是“加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”之要求[3] 388。如果過度強調(diào)配合而忽略制約，監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查活動將失去來自檢察機關(guān)監(jiān)督，檢察機關(guān)審查起訴職能也會流于形式，逐漸背離“法律監(jiān)督機關(guān)”的憲法定位。監(jiān)察體制改革的目標之一實則是讓檢察機關(guān)重新回歸法律監(jiān)督職能，借刑事訴訟職能分工來實現(xiàn)對監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力制約[4] 86。當前，權(quán)力監(jiān)督與制約原則在兩種措施銜接的過程中體現(xiàn)得尚不明顯，突出反映在對于監(jiān)察強制措施適用的制約與監(jiān)督上。有學者認為，由檢察機關(guān)提前介入是對監(jiān)察強制措施進行監(jiān)督的可行手段[5] 90。畢竟檢察機關(guān)提前介入可以對案情有初步了解，有助于移送審查起訴后，快速選擇適用刑事強制措施，對縮短辦案時間、提高辦案效率和保障當事人權(quán)益等效果明顯。綜上，兩種措施銜接的制度構(gòu)建與實踐探索，要在堅持社會主義法治原則軌道上穩(wěn)步推進。社會主義法治原則要求必須以法治方式和法治思維實現(xiàn)兩種措施的銜接，而良好順暢的銜接能反向助力維護社會主義法治的統(tǒng)一與尊嚴。

（二）措施銜接的程序設(shè)置

在監(jiān)察體制改革中，“法法銜接”機制構(gòu)建的核心要義是讓《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》形成法治反腐合力，使職務(wù)違法犯罪行為得到應(yīng)有的法律制裁。銜接問題源于措施適用的專屬性：在監(jiān)察案件中，監(jiān)察強制措施由《監(jiān)察法》規(guī)定，僅監(jiān)察機關(guān)適用；逮捕、取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住這三種刑事強制措施，規(guī)定于《刑事訴訟法》，僅檢察機關(guān)有權(quán)適用于檢察對象。因此，兩種措施的銜接必然反映到兩部法律的銜接上。

其一，《監(jiān)察法》關(guān)于兩種措施銜接的程序規(guī)范。《監(jiān)察法》修改完成后對于兩種措施銜接的規(guī)范并未作出修改，仍沿用第54條以“準用性規(guī)范”的形式規(guī)定由檢察機關(guān)依照《刑事訴訟法》對移送審查起訴案件的被調(diào)查人選擇適用刑事強制措施，但無具體程序銜接規(guī)定。

其二，《刑事訴訟法》關(guān)于兩種措施銜接的程序規(guī)范。移送審查起訴意味著案件將進入刑事訴訟程序，若繼續(xù)對被調(diào)查人沿用監(jiān)察強制措施，既無合理性也無合法性依據(jù)，檢察機關(guān)將隨案移送被調(diào)查人，再選擇對其適用刑事強制措施。但實踐中，檢察機關(guān)需綜合審查全案，才能確定適用何種刑事強制措施，這使兩種措施適用間出現(xiàn)“空檔期”。監(jiān)察體制改革初期，僅有留置這一種監(jiān)察強制措施，立法者便在留置與刑事強制措施間增設(shè)“先行拘留”銜接，形成“留置措施→先行拘留→刑事強制措施”的范式。但《監(jiān)察法》修改完善后，新增了強制到案、責令候查、管護三項監(jiān)察強制措施，加上原有的留置措施，構(gòu)建起輕重結(jié)合、配套銜接的監(jiān)察強制措施體系。于是新的問題隨之而來，如果在監(jiān)察調(diào)查階段適用的是新增的三項監(jiān)察強制措施，那么在移送審查起訴時檢察機關(guān)應(yīng)如何選擇適用刑事強制措施，兩種措施的銜接程序應(yīng)如何安排？這成了《刑事訴訟法》需要配合修改的關(guān)鍵。

誠然，法律本身就具有一定的滯后性，加之其“立、改、廢、釋”需物質(zhì)和時間成本，難以及時回應(yīng)實踐需求。基于此，在推動監(jiān)察強制措施與刑事強制措施銜接時，除了訴諸法律，還可以由有關(guān)工作部門進行實踐探索。例如，實踐中形成的《關(guān)于加強和完善監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接機制的意見（試行）》便專章規(guī)定了“留置與刑事強制措施”2。

三、監(jiān)察強制措施與刑事強制措施銜接的實踐困境

當前，現(xiàn)有的法律法規(guī)已為兩種措施銜接提供依據(jù)，監(jiān)察、檢察機關(guān)在措施銜接的實踐中也積累了有益經(jīng)驗。但隨著監(jiān)察體制改革的深入，兩種措施在銜接的全過程中還存在亟待解決的問題。

（一）監(jiān)察調(diào)查階段的銜接問題

1. 措施自主決定，檢察監(jiān)督受限。監(jiān)察強制措施的“決定”和“執(zhí)行”權(quán)力，完全由監(jiān)察機關(guān)自主掌控，是否采取監(jiān)察強制措施為其內(nèi)部事項，不受外部制約，使得監(jiān)察強制措施帶有較強封閉性[6] 73。由此可見，監(jiān)察強制措施與刑事強制措施在決定程序、決定主體及執(zhí)行主體上均存在明顯差異，檢察機關(guān)所扮演的“法律監(jiān)督機關(guān)”角色也不盡相同。當前，對監(jiān)察強制措施適用的監(jiān)督，以監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部“審批制”為主，缺少檢察機關(guān)的外部監(jiān)督。以留置措施和逮捕為例，逮捕的批準或決定主體與執(zhí)行主體相分離，目的是形成監(jiān)督制約機制。而且，檢察機關(guān)還可以通過羈押必要性審查，對逮捕的合理性和合法性進行二次監(jiān)督并提出變更建議。而在決定是否采取留置措施時，檢察機關(guān)既無法事前參加留置措施的決定程序，也無法在事后開展“留置必要性審查”，缺乏有效途徑監(jiān)督留置措施決定，只有監(jiān)察機關(guān)自身在發(fā)現(xiàn)留置措施適用不當時自行糾正。誠然，留置措施內(nèi)部化，可以減少程序上的煩瑣，提升監(jiān)察機關(guān)的辦案效率，保障監(jiān)察調(diào)查工作的獨立性不受外界干預。但是，一方面，將檢察機關(guān)的法律監(jiān)督排除在外既不符合其憲法定位，也不利于監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)的相互制約。權(quán)力一旦缺乏外部的監(jiān)督和制約，僅寄希望于權(quán)力主體內(nèi)部的自我監(jiān)督，往往容易出現(xiàn)濫用權(quán)力的現(xiàn)象，實體公正和程序公正也難保障。監(jiān)察權(quán)濫用不僅不利于監(jiān)察執(zhí)法和刑事司法的銜接，還將影響監(jiān)察體制改革的權(quán)威性。另一方面，監(jiān)察調(diào)查內(nèi)部效率的提高會以犧牲監(jiān)檢銜接效率為代價，檢察機關(guān)無法介入留置的決定程序，不能提前熟悉案情，判定羈押必要性。案件移送審查起訴后，將給檢察機關(guān)選擇適用何種刑事強制措施帶來不便，不利于兩種措施的高效銜接，最終影響反腐工作效率。

2. 措施銜接沖突，程序規(guī)范缺失。我國《刑事訴訟法》歷經(jīng)40余年發(fā)展，形成了較為科學合理、層次分明的刑事強制措施體系。其中既有限制人身自由的非羈押性措施，也有剝奪人身自由的羈押性措施，多種措施之間的靈活變化與機動調(diào)整足以應(yīng)對復雜的司法實踐需求，契合人權(quán)保障理念。長期以來，《監(jiān)察法》僅規(guī)定留置這一種剝奪人身自由的羈押性措施，未構(gòu)建協(xié)同適用的監(jiān)察強制措施體系。單一的留置措施與多元的刑事強制措施形成了鮮明對比，這種“一對多”的不協(xié)調(diào)不利于科學適配與有效銜接。且因缺少替代措施，監(jiān)察機關(guān)在實踐中很可能會通過擴大留置措施的適用范圍來保障監(jiān)察調(diào)查順利開展。即便是遵守法律規(guī)定對于“嚴重職務(wù)違法”和“職務(wù)犯罪”行為適用留置措施，但畢竟二者性質(zhì)和社會危害程度存在區(qū)別，若不區(qū)分情形地統(tǒng)一適用剝奪人身自由的強制措施顯然違反了比例原則和寬嚴相濟的政策[7] 124。另外，在兩種強制措施體系不協(xié)調(diào)、不配套的背景下，如果案件移送審查起訴后，檢察機關(guān)選擇適用取保候?qū)彽确橇b押性措施時，會出現(xiàn)由羈押性措施轉(zhuǎn)為非羈押性措施的情況，無法實現(xiàn)兩種措施的直接過渡和高效銜接，既不符合法治反腐的實踐需求，又浪費監(jiān)察和司法資源?？傊?，單一留置措施與多元刑事強制措施存在差異，還間接導致其適用范圍擴大，為兩種措施銜接增添了阻礙。為此，《監(jiān)察法》修改時新增了強制到案、責令候查、管護共三項監(jiān)察調(diào)查措施，形成監(jiān)察強制措施體系。其中，強制到案、責令候查屬非羈押性強制措施，管護、留置屬于羈押性強制措施。但僅構(gòu)建多元監(jiān)察強制措施體系是遠遠不夠的，除關(guān)注監(jiān)察強制措施本身適用的合法性、合理性等問題之外，還應(yīng)關(guān)注到新興的、多元的監(jiān)察強制措施體系如何與已經(jīng)完善的刑事強制措施體系銜接適用。畢竟，監(jiān)察調(diào)查的最終目的在于將監(jiān)察案件順利導入刑事訴訟程序，使得職務(wù)違法犯罪行為受到應(yīng)有懲罰，而兩種措施銜接又是當前兩種程序轉(zhuǎn)換的起點，其順暢銜接無疑會給程序銜接帶來正面影響。

（二）審查起訴階段的銜接問題

1. 措施轉(zhuǎn)化時刑事立案程序缺位。司法機關(guān)是我國啟動刑事司法程序的法定機關(guān)。監(jiān)察機關(guān)專責行使國家監(jiān)察職能，而非司法機關(guān)[8] 29。因此，監(jiān)察案件經(jīng)調(diào)查后，須移送檢察機關(guān)進行程序轉(zhuǎn)化，由檢察機關(guān)啟動刑事司法程序。具體到兩種程序的源頭來看，監(jiān)察立案是監(jiān)察調(diào)查程序的起點，也是采取留置等措施的基礎(chǔ)；刑事立案是刑事司法程序的起點，經(jīng)此方可啟動刑事偵查、審查和審判。由此可以看出，監(jiān)察立案與刑事立案的性質(zhì)并不一樣。但是，《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》均未明確規(guī)定監(jiān)察程序向刑事訴訟程序轉(zhuǎn)化時需要經(jīng)過刑事立案程序，僅有手續(xù)材料交接之意[9] 29。理論界對監(jiān)察案件移送起訴時是否需要由檢察機關(guān)進行刑事立案爭議較大。反對者認為，在監(jiān)察立案后再次辦理刑事立案屬于多此一舉，浪費司法資源[10] 178。支持者則從刑事立案程序是啟動刑事訴訟程序的基礎(chǔ)的角度出發(fā)，主張刑事立案是開啟刑事訴訟必不可少的步驟，案件缺刑事立案程序，就喪失了刑事訴訟的法理邏輯基礎(chǔ)，審查起訴、審判的合法性基礎(chǔ)也不復存在[11] 7。實際上，從《刑事訴訟法》為配合監(jiān)察體制改革做出的修改中可以看出，正是因為監(jiān)察立案與刑事立案性質(zhì)不同，不能因監(jiān)察立案而直接啟動刑事司法程序，才采取先行拘留作為兩種程序和兩種措施銜接的橋梁。但先行拘留措施的有關(guān)規(guī)定仍模糊，故可探索在程序轉(zhuǎn)化時，規(guī)定檢察機關(guān)辦理刑事立案手續(xù)以實現(xiàn)兩種程序的銜接，為啟動刑事強制措施提供基礎(chǔ)。畢竟從刑事訴訟角度而言，只有通過刑事立案開啟刑事訴訟程序，刑事強制措施才得以適用，才能與監(jiān)察強制措施相銜接。

2. 程序轉(zhuǎn)化中先行拘留規(guī)范模糊。一方面，監(jiān)檢銜接語境下的“先行拘留”與原有表述存在沖突。監(jiān)察體制改革前，先行拘留作為一種措施規(guī)定于《刑事訴訟法》。但是，《刑事訴訟法》第82條、第115條關(guān)于公安機關(guān)決定先行拘留的規(guī)范，和第170條規(guī)定的檢察機關(guān)采取的先行拘留存在本質(zhì)上的區(qū)別。具言之，前者是公安機關(guān)在特殊情形下針對特殊人群采取的臨時性強制措施，其目的在于通過暫時限制人身自由來保障后續(xù)偵查順利進行，具有較強的“特殊性”和“時效性”；后者則是一種程序性的過渡措施，而非臨時性強制措施，其作用在于彌合程序銜接之間的裂縫。實踐中，監(jiān)察機關(guān)將案件移送檢察機關(guān)，大多會選擇適用先行拘留進行承接，很少有直接逮捕或者解除留置措施之情況。實際上，監(jiān)檢銜接中的先行拘留是以刑事強制措施中的“拘留”為基礎(chǔ)改造的，突破了原有“拘留”與先行拘留的內(nèi)涵和外延，是一種新創(chuàng)設(shè)的程序過渡措施。誠然，為了彌合監(jiān)察調(diào)查和刑事訴訟的程序裂縫并為檢察機關(guān)提供審查時間，立法機關(guān)采取一種程序性過渡措施也是無奈之舉。但是，立法原則要求保障法律概念內(nèi)涵外延前后統(tǒng)一。監(jiān)檢銜接創(chuàng)設(shè)新的先行拘留措施，雖然滿足了檢察機關(guān)辦案需要，卻和《刑事訴訟法》中已有概念產(chǎn)生實質(zhì)性沖突。監(jiān)察體制改革和《刑事訴訟法》配套修改前，在刑事強制措施發(fā)展過程中，先行拘留本是一種臨時的確保犯罪嫌疑人到案之措施，而立法機關(guān)又將其設(shè)置為一種銜接工具，這無疑會打亂刑事強制措施的規(guī)范體系。另一方面，先行拘留的程序規(guī)范過于抽象，既不利于兩種程序和兩種措施的銜接，也容易使先行拘留措施遭到濫用，不利于保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。第一，決定先行拘留的時間和期限不明確。檢察機關(guān)在接到案件時，是應(yīng)在接收材料時直接決定先行拘留，還是受理并初步審查之后再做決定？《刑事訴訟法》未予回應(yīng)。若依后者，法律只規(guī)定了選擇刑事強制措施的固定期限，并未規(guī)定先行拘留本身的決定期限。第二，先行拘留的執(zhí)行主體和場所不明確。若將被調(diào)查人繼續(xù)留在留置場所，會導致“人案分離”，案件權(quán)屬主體也易異化，而將檢察機關(guān)未進行實質(zhì)審查的案件的被調(diào)查人直接轉(zhuǎn)移至看守所也有不妥之處。第三，先行拘留的適用條件不明確。當前，先行拘留的適用雖沒有任何附加條件，但實質(zhì)上已經(jīng)成了監(jiān)察案件移送審查起訴的必經(jīng)程序。無條件的適用先行拘留無疑不利于保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益[12] 126。

（三）退補調(diào)查階段的銜接問題

1. 退補期間的措施選擇不清。退回補充調(diào)查是監(jiān)檢銜接的程序倒流環(huán)節(jié)，該程序經(jīng)檢察機關(guān)審查，認為監(jiān)察案件需進一步補充核實而啟動，本質(zhì)是監(jiān)察機關(guān)在先前工作基礎(chǔ)上延續(xù)調(diào)查活動。實踐中，監(jiān)察機關(guān)移送案件至檢察機關(guān)，檢察機關(guān)決定先行拘留后，留置措施將自動解除，后續(xù)需在法定期限內(nèi)選擇適用的刑事強制措施。但案件若進入退回補充調(diào)查程序，必然涉及兩種措施的選擇問題，即選擇繼續(xù)適用刑事強制措施還是“人案并退”，具體由監(jiān)察機關(guān)適用監(jiān)察強制措施。當前，法律法規(guī)未明確規(guī)制，僅《國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》（以下簡稱《銜接辦法》）規(guī)定，采取“退案不退人”的方式，沿用刑事強制措施3。但是，《銜接辦法》做出的該項規(guī)定只適用于國家監(jiān)察委員會和最高人民檢察院之間，不具有普適性，且該《銜接辦法》并非法律，在《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》均未對退補期間強制措施適用作出規(guī)定的前提下，由兩機關(guān)以“辦法”之形式規(guī)定適用何種強制措施來限制人身自由的事項，存在違背上位法之嫌。在此背景下，理論界和實務(wù)界圍繞退回補充調(diào)查期間應(yīng)轉(zhuǎn)回采取留置措施，還是延續(xù)檢察機關(guān)適用的刑事強制措施產(chǎn)生了爭議。支持“人案并退”做法的學者認為，退回補充調(diào)查會使案件由刑事訴訟程序回退至監(jiān)察調(diào)查程序，監(jiān)察機關(guān)需依《監(jiān)察法》開展調(diào)查[13] 8。若犯罪嫌疑人仍處于刑事強制措施中，將產(chǎn)生“人案分離”之情形，這在法理層面缺乏正當性。同時，在退回補充調(diào)查期間，辦案主體是監(jiān)察機關(guān)，但《刑事訴訟法》未授予其適用刑事強制措施的權(quán)力，“退案不退人”的銜接方式將造成責任主體的混亂，出現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)在監(jiān)察調(diào)查期間適用刑事強制措施的主體越權(quán)問題。而且，監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查期間若需訊問犯罪嫌疑人，還需要與檢察機關(guān)相互協(xié)調(diào)并到刑事強制措施執(zhí)行場所開展調(diào)查，不利于提高補充調(diào)查工作的開展。但是，也有學者將退回補充調(diào)查與退回補充偵查相類比，認為退回補充調(diào)查并不意味著案件脫離了審查起訴階段[14] 20。畢竟檢察機關(guān)只是將案卷等材料隨補充調(diào)查決定書一同退回監(jiān)察機關(guān)，這并未改變案件仍處于刑事訴訟程序之中的事實。因此，從便捷高效角度出發(fā)，為了避免羈押場所反復變化引致的監(jiān)管安全、資源浪費等問題，無須也不應(yīng)重新恢復適用留置措施。其實，兩種觀點的爭議焦點在于退回補充調(diào)查時，案件究竟是回到了調(diào)查階段還是仍處于審查起訴階段?？傊?，在思考退回補充調(diào)查期間選擇“人案并退”還是“退案不退人”時，既要符合法理，也要契合實際。

2. 退補期間的權(quán)利保障不明。案件屬性定位不僅影響措施選擇，更關(guān)乎當事人的辯護權(quán)利實現(xiàn)。實踐中，在退回補充調(diào)查期間多采用“退案不退人”模式。之所以會采取此種模式是出于多種因素考慮，比如“退案不退人”只需要兩機關(guān)手續(xù)及材料轉(zhuǎn)換，進而使得辦案更加便捷高效；再如在退回補充調(diào)查時，留置期限可能已經(jīng)屆滿或即將屆滿，繼續(xù)適用留置措施將缺少法律依據(jù)，等等。如果案件定位回到了監(jiān)察調(diào)查程序之中，按照《監(jiān)察法》等法律規(guī)定，被調(diào)查人在調(diào)查期間并不擁有充分的辯護權(quán)，其聘請的律師也無法介入閱卷。如果案件仍然處于刑事訴訟程序之中，那么被調(diào)查人在退回補充調(diào)查期間是否享有辯護權(quán)？被調(diào)查人的辯護律師能否在案卷材料退回監(jiān)察機關(guān)時享有閱卷權(quán)？這些疑問都亟待進一步明確。

四、監(jiān)察強制措施與刑事強制措施銜接的優(yōu)化路徑

監(jiān)察強制措施與刑事強制措施的銜接，是將監(jiān)察案件導入刑事訴訟程序的關(guān)鍵節(jié)點，事關(guān)職務(wù)違法犯罪案件的最終走向。因此，在監(jiān)察體制改革進程中，需遵循程序正義要求推動“法法銜接”落地，保障兩類強制措施的有效銜接。

（一）強化監(jiān)察調(diào)查階段的監(jiān)檢協(xié)同銜接

1. 加強調(diào)查階段的檢察介入。當前，兩種措施的銜接側(cè)重配合、忽視制約。尤其是在監(jiān)察強制措施由監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部決定的模式下，檢察機關(guān)的監(jiān)督缺位易導致“以監(jiān)察調(diào)查為中心”的傾向，弱化案件移送檢察機關(guān)審查起訴的獨立程序價值。作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)應(yīng)加強對監(jiān)察強制措施的監(jiān)督制約，這既保障了監(jiān)察強制措施的合理適用，又有助于自身及時采取刑事強制措施，進而實現(xiàn)兩種措施的高效銜接。具體可以從三方面推進，一是要明確檢察機關(guān)提前介入監(jiān)察案件的權(quán)限，允許其參與案件討論并提出建議。通過介入監(jiān)察調(diào)查，檢察機關(guān)可從刑事訴訟銜接視角，判斷監(jiān)察強制措施的必要性，為后續(xù)移送審查起訴時刑事強制措施的適用提前作好鋪墊，確保程序連貫。二是依據(jù)“互相制約”原則，擴大檢察機關(guān)法律監(jiān)督范圍，加強檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)執(zhí)法活動的法律監(jiān)督4。檢察機關(guān)可依照《中華人民共和國人民檢察院組織法》第21條之規(guī)定，對監(jiān)察執(zhí)法活動提出檢察建議。檢察機關(guān)以司法機關(guān)的客觀視角、柔性方式介入監(jiān)察調(diào)查不但不會影響監(jiān)察機關(guān)的辦案效率和權(quán)威，反而能為案件調(diào)查增加“合規(guī)保障層”，降低案件因程序瑕疵而被退回的風險，保障監(jiān)檢銜接順暢。三是參照羈押必要性審查規(guī)則，構(gòu)建留置必要性審查程序。留置措施作為限制人身自由的強制性措施，僅靠內(nèi)部決定難以保障其適用的合理性和必要性，應(yīng)增加必要的外部監(jiān)督審查，督促監(jiān)察機關(guān)秉持審慎態(tài)度適用留置措施。具言之，可以由檢察機關(guān)對被調(diào)查人涉嫌職務(wù)違法犯罪事實、主觀惡性、悔罪表現(xiàn)等情況進行綜合審查，如果認為采取留置措施并不必要，可以以檢察建議形式遞交監(jiān)察機關(guān)并由其內(nèi)部案件監(jiān)督管理部門進行核查，最終由監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導班子做出最后決定。同時，此舉還可以倒逼監(jiān)察機關(guān)嚴格依法辦案[15] 112?？傊?，在監(jiān)察執(zhí)法活動過程中，尤其在決定采取監(jiān)察強制措施的事前、事中、事后強化檢察機關(guān)的全面監(jiān)督介入，有利于提高監(jiān)察強制措施的透明性，規(guī)范措施的運行程序，保障案件得到公正處理。

2. 促進強制措施的協(xié)調(diào)相適。“強制措施”的概念之前主要運用于刑事犯罪中，是由公、檢、法針對刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人采取的在一定期限內(nèi)暫時限制或剝奪其人身自由的法定強制手段，包含拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留和逮捕等類型。參照此定義，可以將監(jiān)察強制措施理解為：由監(jiān)察機關(guān)依法對涉嫌嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，采取的在一定期限內(nèi)暫時限制或剝奪其人身自由的法定強制方式?！侗O(jiān)察法》修改前，監(jiān)察與刑事強制銜接不暢，根源之一是留置措施存在單一性缺陷，進而導致強制措施“擴大化”適用問題。為此，《監(jiān)察法》修訂時，參考刑事強制措施體系化經(jīng)驗，在監(jiān)察環(huán)節(jié)增設(shè)非羈押性措施，清晰劃分各類措施的適用范圍。新增強制到案、責令候查、管護三項后，監(jiān)察強制措施體系完善為“強制到案、責令候查、管護、留置”四類。這一體系構(gòu)建既契合法治反腐、高效反腐的改革方向，也體現(xiàn)出程序工作和比例原則的價值意義。

從兩種強制措施的適用主體、對象、內(nèi)容及性質(zhì)等要素出發(fā)，可梳理監(jiān)察與刑事強制措施之間的對應(yīng)關(guān)系。其一，強制到案大致對應(yīng)拘傳。監(jiān)察機關(guān)可依據(jù)案件情況，強制涉嫌嚴重職務(wù)違法/犯罪的被調(diào)查人到案接受調(diào)查，破解監(jiān)察實踐中“通知后拒不到案”難題。即監(jiān)察機關(guān)通知被調(diào)查人到案配合調(diào)查，被調(diào)查人應(yīng)當立即到案，拒不配合時，可啟動強制到案措施。其二，責令候查大致對應(yīng)取保候?qū)彙Ｆ鋵?，從字義出發(fā)對二者同樣的“候”進行表面的理解，就可以發(fā)現(xiàn)共同的精髓：責令候查是指被調(diào)查人未經(jīng)批準不能離開居住地，且保證隨傳隨到，目的是解決未被采取留置措施的被調(diào)查人缺乏相應(yīng)監(jiān)督管理措施的問題，同時避免留置措施被過度使用。其三，管護大致對應(yīng)拘留。管護是指監(jiān)察機關(guān)對存在逃跑、自殺等重大安全風險的涉嫌嚴重職務(wù)違法/犯罪人員，可以進行管護，避免其投案或交代后因情緒波動引發(fā)安全事件。不過，當前也存在視管護與監(jiān)視居住為相似措施的觀點。但實際上，從對象上看，管護針對涉嫌嚴重職務(wù)違法/犯罪人員，拘留針對現(xiàn)行犯或者重大犯罪嫌疑人員，二者違法犯罪程度相當；監(jiān)視居住對象為（刑事）嫌疑人、被告人，嫌疑程度相對較輕。從地點上看，管護和拘留都要求在強制措施實施單位的指定場所（如留置室、拘留室）實施；監(jiān)視居住可以選擇在被監(jiān)視人家中實施。依據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，對于監(jiān)察機關(guān)移送起訴且已采取留置措施的案件，檢察機關(guān)受理后，應(yīng)當對犯罪嫌疑人作出拘留決定并移交公安機關(guān)執(zhí)行，留置措施自執(zhí)行拘留后自動解除，且應(yīng)在執(zhí)行拘留后十日以內(nèi)，決定是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住。若移送案件未采取留置措施，檢察機關(guān)受理后在審查起訴過程中，應(yīng)依據(jù)案件決定是否適用逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住。簡言之，對于監(jiān)察機關(guān)移送起訴的案件，檢察機關(guān)依條件適用逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住三種刑事強制措施5。那么，在新增三種監(jiān)察強制措施后，對于監(jiān)察機關(guān)移送起訴的采取強制到案、責令候查、管護措施的案件，檢察機關(guān)若仍僅適用逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住，顯然會出現(xiàn)前后措施輕重程度不匹配的問題。因此，未來應(yīng)根據(jù)兩種強制措施之間的對應(yīng)關(guān)系，進一步細化規(guī)范，盡可能實現(xiàn)措施銜接的便利化、高效化。具言之，一方面，允許檢察機關(guān)對移送起訴的案件經(jīng)審查后選擇適用拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留和逮捕等措施；另一方面，明確各類措施對應(yīng)匹配的銜接規(guī)范。

（二）完善審查起訴階段的銜接規(guī)范

1. 設(shè)置刑事立案程序。適用刑事強制措施必須以刑事立案為前置程序。刑事立案的作用在于以程序控制強制性措施的適用，使強制性措施具有一定的可預見性與合法性，進而保障公民的合法權(quán)益[16] 119。而刑事立案的制度價值，應(yīng)在監(jiān)察與刑事強制措施的銜接中得到體現(xiàn)。從《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第175條規(guī)定可以看出，檢察機關(guān)受理監(jiān)察機關(guān)移送案件時，需完成系列形式審查，內(nèi)容與刑事立案條件高度契合。因此，可將“受理”界定為實質(zhì)刑事立案程序，明確其作為先行拘留和開啟審查起訴的起點，既清晰劃分了監(jiān)察調(diào)查程序和刑事司法程序，又為采取刑事強制措施適用筑牢正當性基礎(chǔ)，推動監(jiān)察與刑事強制措施合理銜接。

2. 細化先行拘留規(guī)定。為避免與《刑事訴訟法》原有的“先行拘留”混淆，需在法律中明確監(jiān)檢銜接中先行拘留的過渡性質(zhì)，強調(diào)其在兩種措施間的承上啟下作用。具體可從三方面細化：第一，明確先行拘留的決定時限。當前，法律并未規(guī)定檢察機關(guān)應(yīng)當在何時做出先行拘留決定，基于懲罰犯罪和保障人權(quán)的平衡考量，應(yīng)要求檢察機關(guān)在接到案件進行形式審查并做出受理決定時，同步?jīng)Q定采取先行拘留措施。如此，“受理—刑事立案—先行拘留”在同階段依次推進，既提高了工作效率，又具有法理正當性。同時，為保障檢察機關(guān)有足夠的審查時間，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當予以配合，可以在正式移送案件之前提前預告關(guān)鍵信息。第二，明確先行拘留的執(zhí)行場所和主體。為避免審查起訴過程中因退回補充調(diào)查導致被調(diào)查人反復轉(zhuǎn)移羈押場所，需統(tǒng)一留置場所規(guī)范。可在看守所劃定特定區(qū)域作為留置執(zhí)行點，讓交接程序更便捷。結(jié)合《監(jiān)察法》修改內(nèi)容，省級以下監(jiān)察機關(guān)留置場所的看護勤務(wù)由公安機關(guān)負責，依托看守所設(shè)置留置區(qū)域，也更方便公安機關(guān)開展工作。第三，理順先行拘留因退回補充調(diào)查而回轉(zhuǎn)的程序，保障留置措施與刑事強制措施銜接過程的規(guī)范性。

（三）健全退補調(diào)查階段的銜接規(guī)則

無論是解決退回補充調(diào)查期間被調(diào)查人是否應(yīng)當隨案被一同退回的問題，還是回應(yīng)退回補充調(diào)查期間被調(diào)查人是否擁有辯護權(quán)、其律師是否擁有閱卷權(quán)的問題。首先要明確退回補充調(diào)查期間案件的屬性，即案件在此時究竟是回到了調(diào)查階段，還是仍處于審查起訴階段。借鑒退回補充偵查的相關(guān)規(guī)定，可為解決這一問題提供思路。在退回補充偵查時，檢察機關(guān)退回材料中并不包括公安機關(guān)的起訴意見書6。公安機關(guān)將起訴意見書移送至檢察機關(guān)后，案件即進入審查起訴階段，案件未來走向決定權(quán)已絕對化交付檢察機關(guān)可以決定起訴或不起訴，即便公安機關(guān)此時希望撤回起訴，也需要檢察機關(guān)予以審批核準。退回補充偵查并非不起訴，也不意味著撤回起訴，雖然在形式上案卷材料退回公安機關(guān)，但實質(zhì)上案件仍然處于審查起訴階段，之所以退回補充偵查恰恰是為了完善案卷材料并最終服務(wù)于公訴活動。同樣的，退回補充調(diào)查也無須退回起訴意見書，檢察機關(guān)仍掌握著案件的決定權(quán)，案件本質(zhì)上仍處于審查起訴階段，補充調(diào)查的最終目的是服務(wù)于檢察機關(guān)的公訴活動，推動刑事訴訟程序順利進行。

1. 保持強制措施不變?！叭税覆⑼恕钡淖龇ù嬖谥T多弊端，一方面，將犯罪嫌疑人退回監(jiān)察機關(guān)后再次采取留置措施，既不符合法律規(guī)定，也不利于保障人權(quán)；另一方面，犯罪嫌疑人隨案反復轉(zhuǎn)移，也會浪費司法資源[17] 71。既然明確案件在退回補充調(diào)查期間本質(zhì)上仍然處于審查起訴階段，就應(yīng)由檢察機關(guān)繼續(xù)沿用刑事強制措施，這與現(xiàn)行法律并不沖突。需要注意的是，退回補充調(diào)查期間，監(jiān)察機關(guān)可能需對犯罪嫌疑人繼續(xù)進行調(diào)查，此時檢察機關(guān)應(yīng)當將退回補充調(diào)查情況告知看守所，為監(jiān)察機關(guān)調(diào)查案件提供便利。但在“退案不退人”模式下，為進一步促進退回補充調(diào)查期間監(jiān)察和檢察機關(guān)的銜接工作，未來應(yīng)規(guī)范羈押場所設(shè)置。當前實踐中，留置場所一類是單獨設(shè)置，另一類則將留置場所設(shè)置在看守所中[18] 43。后者顯然更利于兩機關(guān)的工作銜接，因而未來可以在看守所內(nèi)單設(shè)區(qū)域作為留置場所，這樣一方面可以解決審查起訴期間先行拘留執(zhí)行場所不明，退回補充調(diào)查期間調(diào)查不便的問題，另一方面也有助于更合理、高效地使用司法資源。

2. 保障辯護權(quán)利充分。在退回補充調(diào)查期間保障當事人的訴訟權(quán)利，既有理論必要性，也符合實踐需求。從理論層面看，明確案件在退回補充調(diào)查期間仍處于刑事訴訟程序，就應(yīng)當依照《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，賦予并保障犯罪嫌疑人及其辯護律師完整、充分的訴訟權(quán)利；從實踐層面看，監(jiān)察調(diào)查階段限制被調(diào)查人辯護權(quán)，是基于職務(wù)違法犯罪的特殊性考慮，既符合強力反腐的政治需求，也符合防止串供、銷毀證據(jù)的現(xiàn)實需要。但當案件處于審查起訴階段時，職務(wù)違法犯罪事實已經(jīng)基本調(diào)查清楚、相關(guān)證據(jù)已經(jīng)基本確定，退回補充調(diào)查并未對事實及證據(jù)產(chǎn)生實質(zhì)影響，則無須再限制當事人權(quán)利。

五、結(jié)語

當下，反腐形勢依然嚴峻復雜，法治反腐已進入深水區(qū)。微觀層面的改革必將作用于宏觀層面的整體制度構(gòu)建。進言之，實現(xiàn)監(jiān)察強制措施與刑事強制措施的有效銜接無疑有助于推動監(jiān)檢工作的高效銜接，夯實反腐敗系統(tǒng)工程的“法法銜接”制度基礎(chǔ)。當前，有關(guān)兩種措施銜接的規(guī)定還過于簡單抽象，未來發(fā)展應(yīng)從“互相配合、互相制約”的原則出發(fā)，以法治思維完善銜接規(guī)定并以法治方式予以落實，使監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)做出的每一個強制措施決定都能經(jīng)得起歷史檢驗，實現(xiàn)“懲罰犯罪”和“保障人權(quán)”的動態(tài)平衡?？傊?，只有始終在法治軌道上推動監(jiān)察強制措施與刑事強制措施銜接，才能構(gòu)建起良性運轉(zhuǎn)的辦案機制，更好地適應(yīng)法治反腐的時代呼喚。

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[責任編輯：李利林]