政策過程中的高校智庫：“內(nèi)部多元主義”視野下的探索與反思

智庫（ThinkTank）的概念和實(shí)踐最初起源于西方。1971年保羅·迪克森（PaulDickson）在《智庫》（ThinkTank）一書中將智庫定義為“在知識(shí)與權(quán)力之間、在科學(xué)/技術(shù)和政策制定之間架起橋梁的中介”[1]。中國對(duì)智庫的官方定義為“以戰(zhàn)略問題和公共政策為主要研究對(duì)象，以服務(wù)黨和政府科學(xué)民主依法決策為宗旨的非營(yíng)利性研究咨詢機(jī)構(gòu)”[2]。目前，中國的智庫包括黨政部門智庫、高校和科研院所智庫、社會(huì)智庫等主要類別。本文的主要研究對(duì)象為廣義上的“高校智庫”，包括高校下設(shè)的智庫類研究機(jī)構(gòu)、高校中活躍于智庫工作的院系和學(xué)者等—這些院系、機(jī)構(gòu)和學(xué)者共同組成了跨學(xué)科的智庫合作網(wǎng)絡(luò)。本文將融合比較政治學(xué)與高等教育管理學(xué)的研究方法，深入剖析高校智庫在政策過程中的作用，并在多元主義理論框架下對(duì)中美高校智庫的運(yùn)作機(jī)制開展比較研究。

一、多元主義理論框架下的智庫角色

（一）“內(nèi)部多元主義”與“外部多元主義”

羅伯特·達(dá)爾指出多元主義政體要求基于多黨制之上的政治競(jìng)爭(zhēng)、公開爭(zhēng)論和公開反對(duì)，包容性以及廣泛的選舉參與等。3]然而，該理論建立在西方政治發(fā)展經(jīng)驗(yàn)之上，很難機(jī)械地用來解釋中國的政治生態(tài)。鄭永年等學(xué)者對(duì)達(dá)爾的多元主義理論進(jìn)行了批判性修正，創(chuàng)新性地提出了“內(nèi)部多元主義”的概念[4]。本文將沿用修正后的理論框架開展比較研究。

在美國兩黨制的“外部多元主義”框架下，民主黨與共和黨進(jìn)行外部公開競(jìng)爭(zhēng)，每個(gè)政黨代表一部分群體的利益。不同利益團(tuán)體間相互牽制、相互對(duì)抗，開展激烈博弈。然而，兩黨的政治認(rèn)同往往與特定群體的階級(jí)、種族、宗教等相綁定，容易加劇不同社會(huì)利益群體的直接沖突，兩黨間的“否決政治”與“對(duì)抗式政治”常常造成美國民主政治的僵局。

而在我國的“內(nèi)部多元主義”框架下，內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)取代了外部競(jìng)爭(zhēng)。在中國社會(huì)主義民主政治不斷發(fā)展的過程中，執(zhí)政黨面向不同利益開放，各類社會(huì)群體的外部利益被“內(nèi)部化”，通過黨內(nèi)民主與社會(huì)民主相結(jié)合的方式，使不同社會(huì)團(tuán)體的利益在相應(yīng)的政策過程內(nèi)部得到表達(dá)、競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)調(diào)，并最終吸納進(jìn)決策體制中，促進(jìn)社會(huì)共同利益的形成。

（二）政策過程與智庫角色

托馬斯·戴伊（ThomasR.Dye）認(rèn)為政策過程包括議程設(shè)置、問題界定、政策形成、政策合法化、政策執(zhí)行和政策評(píng)估環(huán)節(jié)[5]。柏必成等學(xué)者指出還應(yīng)增加“政策變遷”環(huán)節(jié)[6。在政策過程中，智庫可選擇不同的節(jié)點(diǎn)介入，等待合適的“政策窗口”。在政策過程的各個(gè)環(huán)節(jié)中，智庫成果對(duì)應(yīng)議程設(shè)置、問題界定與政策形成環(huán)節(jié)的比例高達(dá) 90% 以上，充分反映出智庫的核心競(jìng)爭(zhēng)力集中在政策過程的“頭部”[7]

二、“外部多元主義”視角下的美國高校智庫建設(shè)

（一）兩黨博弈、“政治極化”與美國智庫建設(shè)

在美國的“外部多元主義”框架下，不同社會(huì)利益群體公開競(jìng)爭(zhēng)，在黨派對(duì)抗、不同特殊利益集團(tuán)的激烈博弈過程中，智庫獲得了深度介入政治的話語權(quán)和影響力?！巴獠慷嘣髁x”促進(jìn)了“外部思想市場(chǎng)”的迅速發(fā)展，思想與知識(shí)產(chǎn)品的“商品化”屬性也日趨明顯。

與此同時(shí)，近幾十年來，美國的“政治極化”現(xiàn)象日趨顯著。共和黨和民主黨向保守主義和自由主義兩個(gè)極端方向演變，意識(shí)形態(tài)和政策立場(chǎng)變得更加對(duì)立。美國的“政治極化”催生了更加極化的智庫，導(dǎo)致保守主義智庫和自由主義智庫的進(jìn)一步對(duì)崎；而“智庫極化”通過影響和塑造決策者和公眾的認(rèn)知，又進(jìn)一步加劇“政治極化”和“社會(huì)極化”，形成了一種不斷強(qiáng)化的“回音室”效應(yīng)。

一方面，美國智庫在資金來源方面深受利益集團(tuán)和捐贈(zèng)者團(tuán)體的牽制，一些智庫甚至淪為資本的“說客”，以政策倡導(dǎo)取代了實(shí)證研究，或在智庫研究中作出“選擇性的結(jié)論”[8]。智庫及其研究產(chǎn)品在無形之中為這場(chǎng)政治斗爭(zhēng)提供了新的“彈藥”，許多智庫成為政治捐款的“中介”，但這種“間接游說”機(jī)制恰恰可以擺脫國會(huì)對(duì)游說公司的監(jiān)管規(guī)則。9]另外，在政黨極化加劇時(shí)，為迎合保守派或自由派的偏好，提升采納概率和政策影響力，智庫本身也傾向于采取更為極化的研究立場(chǎng)。在黨派極化、資本站隊(duì)的政治生態(tài)下，“政治極化”進(jìn)一步催生了“智庫極化”。

另一方面，美國智庫在研究議題上的選擇不僅反映黨派議題，而且可以塑造黨派議題。10]極化的智庫為政客量身打造了“信息繭房”。美國兩黨國會(huì)議員更傾向于接受與自己意識(shí)形態(tài)傾向相匹配的政策證據(jù)來源，在發(fā)言中引用相應(yīng)的智庫來支持自己的政策立場(chǎng)，或者傳喚相應(yīng)的智庫在聽證會(huì)上作證，利用與自己意識(shí)形態(tài)一致的智庫研究成果向選民證明自己的觀點(diǎn)[1]因此，“政黨政治極化”“資本極化”“智庫極化”與“選民極化”相互促進(jìn)，形成了一種自我封閉的“上升螺旋”，破壞了美國政治體系中實(shí)現(xiàn)妥協(xié)和合作的必要條件?！皩?duì)抗政治”與“否決政治”頻頻出現(xiàn)，“政府停擺”等政治癱瘓現(xiàn)象屢見不鮮，對(duì)于美國的民主政治生態(tài)造成了深遠(yuǎn)的影響。

（二）美國高校智庫：黨派政治的“制衡者”還是“催化劑”？

1.高校智庫與保守派智庫的“對(duì)抗”與“制衡”

傳統(tǒng)上，美國高校智庫通常傾向于自由主義。根據(jù)一項(xiàng)關(guān)于美國高校的調(diào)查研究，大學(xué)教授中民主黨人的比例約為 71% ，共和黨人的比例約為21% ；自由派的比例約為 52% ，保守派的比例約為29% 。許多教授還是極端的自由主義民主黨人，處于大多數(shù)其他民主黨人的左翼。12]大學(xué)教授中自認(rèn)為是堅(jiān)定民主黨人立場(chǎng)的比例遠(yuǎn)高于普通民眾，而保守派占比則遠(yuǎn)低于普通民眾。從智庫研究成果對(duì)政策變化的影響來看，傳統(tǒng)智庫對(duì)保守主義政策變化的貢獻(xiàn)率是對(duì)自由主義政策變化的貢獻(xiàn)率的2.85倍，其中保守派的政策倡導(dǎo)型智庫起到了重要作用；而高校智庫對(duì)政策的影響主要基于學(xué)術(shù)研究，對(duì)自由主義政策變化的貢獻(xiàn)率是對(duì)保守主義政策變化的貢獻(xiàn)率的1.47倍[13]。許多美國高校智庫與民主黨人的傳統(tǒng)政治邏輯一脈相承，致力于開展社會(huì)公平研究、社會(huì)福利與政府干預(yù)研究、環(huán)境保護(hù)研究、城市發(fā)展研究、人權(quán)研究、少數(shù)族裔權(quán)利研究、婦女及性別研究，并在國際事務(wù)與對(duì)外政策領(lǐng)域積極開展國際主義、多邊合作、發(fā)展中國家援助、國際公共衛(wèi)生、國際能源合作等研究。

當(dāng)然，也有一些美國高校智庫試圖與傳統(tǒng)智庫拉開距離，探索尋求“中立”之路?？傮w而言，美國高校智庫的黨派政治傾向相比政策倡導(dǎo)型智庫還是偏弱一些，“中左型”智庫多于“極端型”智庫。盡管美國高校智庫也在不同程度上受到美國黨派政治與“政治極化”的影響，但這些智庫的確成為“極端型”智庫的有效反擊力量。美國學(xué)術(shù)界正在試圖呼喚更為理性的聲音，抨擊極端派的“反科學(xué)精神”和“反智主義”，但這樣的努力在美國目前的大環(huán)境下似乎只是杯水車薪。事實(shí)上，在美國獨(dú)立智庫構(gòu)筑的龐大政治版圖中，美國高校智庫僅處于相對(duì)邊緣化的位置。在美國政治極化成為幾乎不可逆轉(zhuǎn)的態(tài)勢(shì)后，寄希望于美國高校智庫來削弱極化效應(yīng)，或許只是美國高校學(xué)者遙不可及的理想

2.高校智庫的自由主義與保守主義之爭(zhēng)

在美國高校智庫中，除了傳統(tǒng)的自由派高校智庫之外，也有少數(shù)明確持保守派身份的高校智庫。例如，斯坦福大學(xué)胡佛研究所作為美國高校智庫中的“非主流”和保守派智庫中的“主流”，在一定程度上對(duì)美國黨派政治極化起到了“催化劑”的效果。其他保守派高校智庫還包括喬治城大學(xué)戰(zhàn)略和國際問題研究中心、喬治梅森大學(xué)人文研究所以及希爾斯代爾學(xué)院、自由大學(xué)、鮑勃瓊斯大學(xué)等宗教大學(xué)下設(shè)的智庫機(jī)構(gòu)。

斯坦福大學(xué)胡佛研究所曾在里根競(jìng)選總統(tǒng)期間成為保守派的重要支持力量。1980年美國總統(tǒng)大選期間，時(shí)任胡佛研究所資深研究員的馬丁·安德森幫助里根組建了一個(gè)強(qiáng)大的智庫專家團(tuán)隊(duì)，撰寫福利改革、導(dǎo)彈防御等領(lǐng)域的研究報(bào)告。14]1981-1988 年間，來自美國右翼智庫的近200名成員進(jìn)入里根政府擔(dān)任顧問或其他高級(jí)職務(wù)[15]，其中高達(dá)55人來自斯坦福大學(xué)胡佛研究所[16]。胡佛研究所在里根政府期間出版的《八十年代的美國》叢書，集中反映了保守派對(duì)國內(nèi)外問題的看法，成為里根軍事經(jīng)濟(jì)政策的重要指南。1998年，共和黨候選人喬治·W·布什在準(zhǔn)備總統(tǒng)競(jìng)選時(shí)，同樣召集了由胡佛研究所高級(jí)研究員威廉·森艾夫斯、研究員約翰·泰勒、研究員康多莉扎·賴斯等組成的一百多名專家團(tuán)隊(duì)，為其提供經(jīng)濟(jì)、外交、國防政策方面的建議。[17]

然而，斯坦福大學(xué)與胡佛研究所之間一直存在著一種“微妙的張力”，甚至多次走向公開對(duì)崎。早在1959年，胡佛與時(shí)任斯坦福大學(xué)校長(zhǎng)華萊士·斯特林就曾進(jìn)行過多次針鋒相對(duì)的談判。在胡佛威脅撤回對(duì)斯坦福大學(xué)巨額資助的情況下，斯坦福大學(xué)校長(zhǎng)華萊士·斯特林無奈被迫簽署協(xié)議[18]，在斯坦福大學(xué)校內(nèi)給予胡佛研究所一定程度的自主權(quán)。1980年，胡佛研究所的多名學(xué)者參與到共和黨人里根的競(jìng)選活動(dòng)中，斯坦福大學(xué)的眾多師生對(duì)這種明顯的黨派傾向提出了尖銳批評(píng)，將近1600名師生簽署了請(qǐng)?jiān)笗?9]斯坦福大學(xué)與胡佛研究所之間的重重矛盾也最終阻礙了里根圖書館的落成[20]。1985年，斯坦福大學(xué)教職工聯(lián)名撰寫報(bào)告要求斯坦福大學(xué)加大對(duì)于胡佛研究所的控制力度，或考慮斷絕與胡佛研究所的聯(lián)系。[21］2003年，斯坦福大學(xué)學(xué)生團(tuán)體起草請(qǐng)?jiān)笗?，要求胡佛研究所修改其使命宣言，或放棄大學(xué)經(jīng)費(fèi)。22]如今，斯坦福大學(xué)胡佛研究所的主要資金仍來源于具有保守派色彩的各大基金會(huì)，僅有不到 3% 為斯坦福大學(xué)撥付。[23]

三、“內(nèi)部多元主義”視角下的中國高校智庫建設(shè)

（一）“內(nèi)部多元主義”與中國高校智庫的歷史發(fā)展路徑

在“內(nèi)部多元主義”框架下，我國在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)的政治體系運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與美國的“外部思想市場(chǎng)”不同，中國“內(nèi)部思想市場(chǎng)”的知識(shí)產(chǎn)品商品化屬性相對(duì)較低，知識(shí)與政治、資本的聯(lián)系也沒有那么緊密，“中國式共識(shí)民主”恰恰為中國智庫建設(shè)營(yíng)造了相對(duì)良好的政治生態(tài)與健康的社會(huì)氛圍。中國不同類型的智庫主要為相互補(bǔ)充、相互支撐、分工協(xié)作的關(guān)系，而并未形成明顯的“對(duì)抗”關(guān)系，也未形成保守主義與自由主義的“兩極化”現(xiàn)象。在一定程度上，中國的智庫等諸多社會(huì)團(tuán)體在“內(nèi)部多元主義”框架下起到了防止中國政治走向“極化”和“極端化”的作用。中國高校智庫的形成與發(fā)展過程與中國“內(nèi)部多元主義”的制度化發(fā)展進(jìn)程基本上也是一致的伴隨著中國的改革浪潮，中國高校智庫經(jīng)歷了萌芽、遇阻、重生和發(fā)展等歷史階段。

新中國成立后，組建了主要以“蘇聯(lián)體制”為范本的中國科學(xué)院和中國社會(huì)科學(xué)院，集中建設(shè)兼具教學(xué)、科研與智庫功能的綜合體。1963年，因外交局勢(shì)所需，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人指示組建一批智庫機(jī)構(gòu)來研究國際事務(wù)，解決新政府對(duì)外交往經(jīng)驗(yàn)缺乏的問題。但是，這個(gè)階段高校智庫所發(fā)揮的作用仍然非常有限，黨政部門內(nèi)部的研究機(jī)構(gòu)在政策過程中占據(jù)著主導(dǎo)作用。在新中國剛成立不久的特殊時(shí)期，官方智庫機(jī)構(gòu)的身份能夠使其獲得充分的重視，在短期內(nèi)產(chǎn)出了具有可操作性的大量成果。但此時(shí)智庫的架構(gòu)與研究功能較為單一，“參謀者”和“決策者”的界限還不夠清晰。

黨的十一屆三中全會(huì)后，大量的知識(shí)分子被邀請(qǐng)進(jìn)人國家黨政部門參與政策研究。在1984年“莫干山會(huì)議”上，張維迎、周其仁等中青年學(xué)者提出了許多具有前瞻性的看法，被稱作“經(jīng)濟(jì)改革思想史的開創(chuàng)性事件”[24]。1986年，時(shí)任國務(wù)院副總理萬里同志發(fā)表了《決策民主化和科學(xué)化是政治體制改革的一個(gè)重要課題》講話。20世紀(jì)80年代，武漢大學(xué)國際法研究所、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際貿(mào)易問題研究所、同濟(jì)大學(xué)中國戰(zhàn)略研究院、西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所等諸多高校智庫紛紛成立。

20世紀(jì)90年代中后期，高校智庫開始走向建制化——北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心、南開大學(xué)亞太經(jīng)濟(jì)合作組織研究中心、清華大學(xué)國情研究中心、復(fù)旦大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心等一批有影響力的高校智庫逐步發(fā)展壯大。

黨的十五大后，中國的“內(nèi)部多元主義”框架進(jìn)入制度化發(fā)展的階段，為高校智庫的生長(zhǎng)提供了良好的政治環(huán)境。黨的十五大報(bào)告提出“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機(jī)制”；黨的十六大報(bào)告提出“推進(jìn)決策科學(xué)化民主化、完善專家咨詢制度，實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性”；黨的十七大報(bào)告提出“完善決策信息和智力支持系統(tǒng)”；黨的十八大報(bào)告提出“科學(xué)決策、民主決策、依法決策，發(fā)揮思想庫作用”；黨的十九大報(bào)告提出“加快構(gòu)建中國特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué)，加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)”。2014年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議審議通過《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》，成為引領(lǐng)中國智庫建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，標(biāo)志著中國智庫進(jìn)入了一個(gè)加速發(fā)展的新時(shí)期。同年，教育部印發(fā)《中國特色新型高校智庫建設(shè)推進(jìn)計(jì)劃》。如今，我國在民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等各方面搭建平臺(tái)、廣開言路、暢通渠道，實(shí)際上是“內(nèi)部多元主義”發(fā)展到相對(duì)成熟水平的一種集中體現(xiàn)，為智庫的生存與發(fā)展提供了制度化的保障，使開門問策、集思廣益、群策群力成為國家政治生活和社會(huì)生活的常態(tài)。

（二）中國高校智庫的“知識(shí)權(quán)力”：從“邊緣”走向“中心”？

1.高校智庫政策介入的觸發(fā)機(jī)制

隨著中國“內(nèi)部多元主義”的制度化發(fā)展，政府不再是過去的公共治理的一元主體，而是以多元主體協(xié)商的服務(wù)者形式出現(xiàn)，這為高校智庫的“知識(shí)權(quán)力”產(chǎn)生影響提供了必要的基礎(chǔ)。在政策過程的各個(gè)環(huán)節(jié)中，高校智庫的優(yōu)勢(shì)介入點(diǎn)主要集中在政策過程的“前端”。當(dāng)不同的議題都在競(jìng)爭(zhēng)著決策者有限的注意力時(shí)，高校智庫可以通過“倡導(dǎo)議題”的行為來引起決策者的關(guān)注。此時(shí)，高校智庫占據(jù)主動(dòng)權(quán)，屬于思想市場(chǎng)中的“供給推動(dòng)”模式。高校智庫也可以選擇在問題引起決策者關(guān)注之后介人，屬于思想市場(chǎng)中的“需求拉動(dòng)”模式。

當(dāng)議題的發(fā)起者為決策者時(shí)，啟動(dòng)政策議程的觸發(fā)機(jī)制為“主動(dòng)觸發(fā)”，主要依賴于決策者的價(jià)值偏好及其對(duì)社會(huì)問題的已有了解；當(dāng)議題的發(fā)起者為公眾時(shí)，啟動(dòng)政策議程的觸發(fā)機(jī)制為“被動(dòng)觸發(fā)”，通常是在某些社會(huì)問題已經(jīng)引起輿情后，相關(guān)部門才進(jìn)行被動(dòng)回應(yīng)，可能會(huì)對(duì)政府的公信力造成一定影響；當(dāng)議題的發(fā)起者為智庫時(shí)，啟動(dòng)政策議程的觸發(fā)機(jī)制為“中間觸發(fā)”[25]，此時(shí)智庫可以承擔(dān)公眾與政府之間的中介角色，在客觀研究的基礎(chǔ)上反映民情，給出解決方案。

中國高校學(xué)者在中國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革議程中發(fā)揮了重要的作用。在中國“內(nèi)部多元主義”制度化發(fā)展進(jìn)程中，高?！爸R(shí)權(quán)力”對(duì)政策的影響日益凸顯。本文選取三個(gè)案例，來展示高校智庫及智庫專家對(duì)于政策過程的具體介入路徑。

第一個(gè)案例是厲以寧教授及其智庫團(tuán)隊(duì)對(duì)“國家教育經(jīng)費(fèi)支出問題”政策過程的介入。1982年，厲以寧及其智庫團(tuán)隊(duì)圍繞教育和經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系開展了課題研究，并先后發(fā)表了系列論文，產(chǎn)生了較大影響。厲以寧團(tuán)隊(duì)撰寫《〈教育投資在國民收入中的合理比例和教育投資經(jīng)濟(jì)效益分析〉研究報(bào)告》[27]，主動(dòng)介入到“議程設(shè)置”環(huán)節(jié)中：將研究結(jié)論在新華社主辦的內(nèi)參上刊登，引起了相關(guān)部委的討論；向時(shí)任中央政治局常委呈遞了書面報(bào)告，獲得其肯定性批示；以全國人大常委會(huì)委員的身份在人大有關(guān)會(huì)議上經(jīng)常提及國家教育經(jīng)費(fèi)問題，并與一些代表聯(lián)署了增加教育經(jīng)費(fèi)撥款比例的提案。[28]1988年，中央政治局兩次召開會(huì)議，專門研究了教育問題，確定由國務(wù)院組成教育工作研討小組開展專門研究。29]在制定解決方案的過程中，決策者邀請(qǐng)厲以寧團(tuán)隊(duì)參與進(jìn)一步的政策方案設(shè)計(jì)，最終得出在20世紀(jì)末將我國教育經(jīng)費(fèi)支出的比例增加到 4% 的結(jié)論，并納人《中國教育改革和發(fā)展綱要》中。[30]

第二個(gè)案例是李玲教授及其中國經(jīng)濟(jì)研究中心團(tuán)隊(duì)對(duì)“醫(yī)療衛(wèi)生體制改革問題”政策過程的介入。2006年，國務(wù)院成立深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革部際協(xié)調(diào)工作小組，政策議程啟動(dòng)。2006年10月，中共中央政治局集體學(xué)習(xí)邀請(qǐng)北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心副主任李玲教授講解國外醫(yī)療衛(wèi)生體制和我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展情況，進(jìn)一步界定問題。2007年1月，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革部際協(xié)調(diào)工作小組決定委托北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)兩所高校智庫以及另外四家中外機(jī)構(gòu)進(jìn)行醫(yī)改方案設(shè)計(jì)。李玲教授領(lǐng)銜北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心深人開展研究。國務(wù)院綜合各套方案的意見，最終于2009年出臺(tái)了《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》。[31]

第三個(gè)案例是《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二 三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》的起草。在規(guī)劃起草前，中央財(cái)辦、國家發(fā)改委委托國家高端智庫等60多家研究機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門，對(duì)“十四五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的37個(gè)重大課題開展了前期研究。2019年，北京大學(xué)劉俏教授領(lǐng)銜的“光華思想力”智庫平臺(tái)承接了國家發(fā)改委委托課題《2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)和2050年展望研究》，從經(jīng)濟(jì)中國、創(chuàng)新中國、和諧中國、開放中國四個(gè)維度開展了清晰的“問題界定”，提出22個(gè)第一階指標(biāo)和14個(gè)第二階指標(biāo)，分析梳理出中國實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化所面臨的長(zhǎng)期和結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)，對(duì)十四五分階段目標(biāo)落實(shí)的步驟、重要戰(zhàn)略導(dǎo)向和重大政策選擇提出了建議。[32]

2.高校智庫政策介人的局限性

從高校智庫介入政策過程的整體情況來看，根據(jù)全國高校人文社會(huì)科學(xué)年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2008-2021年高校研究咨詢報(bào)告提交有關(guān)部門數(shù)呈現(xiàn)出快速上升的趨勢(shì)，被采納的數(shù)量也逐步上升，但被采納數(shù)量相對(duì)于提交數(shù)量的上升速度要緩慢一些。盡管我國高校整體上實(shí)現(xiàn)了智庫成果提交數(shù)量和被采納數(shù)的“雙爬升”，但采納率卻長(zhǎng)期徘徊不前，甚至出現(xiàn)了下降的趨勢(shì)。

中國高校智庫是否已從“邊緣”到達(dá)“中心”，是一個(gè)值得商榷的問題。從中美智庫生態(tài)比較的角度來看，美國很晚才形成職業(yè)官僚體系，決策部門“體制內(nèi)”的研究力量嚴(yán)重不足；政黨組織也較為松散，缺少專門的政黨政策研究機(jī)構(gòu)[33]因此，這給美國的獨(dú)立智庫更多“趁虛而入”的機(jī)會(huì)。而中國在決策部門“體制內(nèi)”就擁有規(guī)模龐大、功能相對(duì)完備的政策研究力量。20世紀(jì)80年代后“技術(shù)官僚”的崛起充實(shí)了中國官員體系的人才儲(chǔ)備，例如國家發(fā)改委、央行、外匯管理局等部門的許多技術(shù)型官員都可以熟練駕馭復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析模型。而中國共產(chǎn)黨也歷來重視調(diào)查研究，各級(jí)黨校、黨委政策研究室都擁有較強(qiáng)的調(diào)研能力。而盡管中國高校智庫在逐漸從邊緣向中心移動(dòng)，但在信息獲取、數(shù)據(jù)來源、溝通路徑、反饋渠道等各方面都存在一定的局限性，目前尚未發(fā)揮出與高校學(xué)術(shù)影響相匹配的政策影響。或許，只有充分挖掘和發(fā)揮高校智庫的“比較優(yōu)勢(shì)”，與黨政部門智庫進(jìn)行“差異化定位”，才是其出路所在。

四、中國特色新型高校智庫建設(shè)：探索與反思

（一）加強(qiáng)和改善黨對(duì)中國特色新型高校智庫建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)

加強(qiáng)黨對(duì)中國特色新型高校智庫建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，有助于把握高校智庫建設(shè)的正確方向，保障高校智庫建設(shè)的方向與國家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益一致。中國的“內(nèi)部多元主義”政治體制決定了內(nèi)部思想市場(chǎng)不可能走“完全市場(chǎng)化”的路線，而需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下逐步建設(shè)和完善“有限市場(chǎng)”。因?yàn)橐坏⒏咝Ｖ菐焱耆葡蚴袌?chǎng)和社會(huì)，由市場(chǎng)和社會(huì)提供絕大部分資金來源，高校智庫則很容易像美國發(fā)生的情形一樣，被強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)所俘獲，乃至成為“思想的客”和“政策游說的工具”。因此，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)有助于防止高校智庫“誤入歧途”，確保高校智庫不受一個(gè)或幾個(gè)特殊利益集團(tuán)的“挾持”，而是盡可能代表全社會(huì)的利益，貼近、貼緊人民群眾。[34]智庫本來的目標(biāo)在于對(duì)公共政策形成一定的共識(shí)，但如果資本深度介人、黨派政治分化的情況下，智庫代表的是部分群體的特殊利益，反而可能導(dǎo)致社會(huì)共識(shí)的消失。正如美國民主政治運(yùn)轉(zhuǎn)“失靈”的教訓(xùn)，在智庫沒有能力超脫于資本之上時(shí)，智庫和資本的結(jié)合將會(huì)加劇社會(huì)的分化現(xiàn)象。

但中國“內(nèi)部多元主義”的制度化發(fā)展，也決定了思想市場(chǎng)不可能走老的“依附型”路線。而且，高校智庫與黨政部門智庫天然存在區(qū)別，高校智庫更有責(zé)任和義務(wù)去探索學(xué)術(shù)領(lǐng)域的未知空間。然而，目前有許多高校智庫依然是被動(dòng)跟隨服務(wù)多、主動(dòng)前瞻性研究少，解讀和闡釋政策多、預(yù)見性儲(chǔ)備性政策研究少。一些高校黨委和智庫常常將圍繞中心、服務(wù)大局錯(cuò)誤地理解為亦步亦趨地研究和解釋決策者已經(jīng)關(guān)注的那些議題，殊不知早已落在政策過程的“尾部”之后，錯(cuò)失了提前倡導(dǎo)議題和介入政策過程的良機(jī)。黨委各級(jí)部門應(yīng)進(jìn)一步鼓勵(lì)高校智庫提出具有批判性、預(yù)警性的意見建議和長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性的政策思想，提前感知和發(fā)現(xiàn)苗頭性、趨勢(shì)性問題，有效發(fā)揮“吹哨人”作用。

（二）多維度、立體化的黨政部門-高校智庫雙向合作機(jī)制建設(shè)

在美國的“外部多元主義”體制下，智庫、資本和各類利益集團(tuán)擁有大量進(jìn)入政策過程的機(jī)會(huì)，“機(jī)會(huì)窗口”和“政策介入點(diǎn)”相對(duì)較多。在“內(nèi)部多元主義”的框架下，中國智庫在一定程度上防止了“政治極化”或“政治極端化”，但這種預(yù)防作用可能需要在特定條件下才能實(shí)現(xiàn)——例如，中國智庫擁有足夠多的“機(jī)會(huì)窗口”和“政策介入點(diǎn)”、咨政渠道暢通、信息披露機(jī)制健全等。而根據(jù)智庫對(duì)決策部門影響的圈層分化，“中游”的高校智庫相較“上游”的黨政部門智庫而言，存在信息獲取與溝通反饋上的劣勢(shì)，亟待進(jìn)一步加強(qiáng)黨政部門與高校智庫的雙向合作機(jī)制建設(shè)。

目前，許多高校智庫與黨政部門的合作機(jī)制還停留在“低水平”上。黨政部門不應(yīng)僅僅只向高校智庫“出題”，也要為高校智庫提供“解題思路”和“解題資源庫”，才能更好地幫助高校智庫了解其需求，以學(xué)術(shù)優(yōu)勢(shì)匹配政策研究要求。有些高校智庫雖然能夠比較及時(shí)地獲取一些信息，但主要依賴于私人關(guān)系或者是偶爾參加的一次座談會(huì)，信息獲取渠道存在不穩(wěn)定性和不固定性。35]黨政部門應(yīng)當(dāng)通過完善依據(jù)申請(qǐng)公開文件機(jī)制、建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制、定期召開吹風(fēng)會(huì)與交流會(huì)等方式盡可能地降低高校智庫獲取政策信息的成本。黨政部門也可以探索與高校智庫共建研究基地，共同開展政策課題研究，促進(jìn)合作機(jī)制的長(zhǎng)期化。此外，黨政部門可根據(jù)需求邀請(qǐng)高校智庫學(xué)者兼職或掛職，指導(dǎo)或深度參與政策方案設(shè)計(jì)。從供給方來看，高校智庫也應(yīng)充分利用自身技術(shù)優(yōu)勢(shì)，與黨政部門深度合作進(jìn)一步發(fā)掘數(shù)字治理潛力，推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（三）“外部平衡”與“內(nèi)部博弈”下的高校智庫成果評(píng)價(jià)體制建設(shè)

1.外部評(píng)價(jià)：智庫成果采納單位的“取舍”與“平衡”

第一，黨政決策部門在對(duì)高校智庫性成果的采納反饋機(jī)制中存在著“取舍”與“平衡”的困境，一方面需要控制采納情況的知悉范圍，另一方面又需要給高校智庫專家研究成果合理的認(rèn)可。許多高校智庫與黨政部門為非正式的碎片化聯(lián)系，難以獲得機(jī)制化的反饋，給后續(xù)院系和學(xué)者的學(xué)科評(píng)估、基地評(píng)估、科研獎(jiǎng)項(xiàng)、人才項(xiàng)目等進(jìn)行智庫成果認(rèn)定與評(píng)價(jià)造成了較大的困難。

第二，各類評(píng)估往往要求智庫性成果需要提交采納或批示證明，但通常要求采納或批示證明不得涉密，這導(dǎo)致重要性程度高的、對(duì)黨政部門決策真正產(chǎn)生影響的智庫性成果反而失去了參評(píng)機(jī)會(huì)，僅有少量級(jí)別較低的咨詢服務(wù)報(bào)告可以參評(píng)。這可能在高校智庫成果評(píng)價(jià)機(jī)制中造成一種扭曲效應(yīng)，在一定程度上形成了“激勵(lì)錯(cuò)配”。

第三，黨政部門“用戶單位評(píng)價(jià)”與“智庫同行評(píng)價(jià)”尚未形成相對(duì)成熟的評(píng)價(jià)體系。作為高校智庫思想產(chǎn)品“用戶單位”的黨政部門，對(duì)高校相應(yīng)智庫成果所起到的實(shí)際作用也最為了解，因此最有發(fā)言權(quán)。另外，在黨政部門需要嚴(yán)格控制智庫成果采納知悉范圍的情況下，探索開展由相應(yīng)黨政部門主導(dǎo)的“用戶單位評(píng)價(jià)”，或許可以在保密性、公平性與科學(xué)性之間找到一個(gè)合適的平衡點(diǎn)。另外，“智庫同行評(píng)價(jià)”可以作為“用戶單位評(píng)價(jià)”的有效補(bǔ)充，從研究成果的學(xué)術(shù)份量、社會(huì)價(jià)值與社會(huì)影響力等多個(gè)維度進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

2.內(nèi)部評(píng)價(jià)：高校學(xué)術(shù)類成果與智庫類成果的“博弈”

大學(xué)的傳統(tǒng)邊界以人才培養(yǎng)和科學(xué)研究為主，而智庫研究與社會(huì)服務(wù)處于從屬性的地位。在高校內(nèi)部的評(píng)價(jià)機(jī)制中，學(xué)術(shù)成果與智庫成果之間的張力日益明顯。

以北京某“雙一流”建設(shè)高校為例，學(xué)校在年度院系績(jī)效評(píng)估部分納入了智庫服務(wù)維度，對(duì)于智庫約稿的老師給予稿酬，同時(shí)評(píng)選了智庫工作特別貢獻(xiàn)獎(jiǎng)、智庫成果優(yōu)秀個(gè)人等獎(jiǎng)項(xiàng)。在職稱評(píng)審方面，教師在晉升評(píng)估中可以列出有重要影響力的研究報(bào)告和科研成果的應(yīng)用轉(zhuǎn)化情況，并對(duì)其貢獻(xiàn)加以定性描述，由學(xué)術(shù)同行專家進(jìn)行評(píng)審。大部分文科院系采取學(xué)術(shù)成果主導(dǎo)的評(píng)價(jià)模式，小部分院系采取學(xué)術(shù)成果為主、智庫成果為輔的評(píng)價(jià)模式。在科研績(jī)效激勵(lì)方面，約有 57% 的文科院系未將智庫性成果納入科研績(jī)效的獎(jiǎng)勵(lì)范圍； 19% 的文科院系將智庫性成果納入科研績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)的總體范圍，但未單獨(dú)針對(duì)智庫性成果制定評(píng)價(jià)與獎(jiǎng)勵(lì)政策； 24% 的文科院系單獨(dú)針對(duì)于智庫性成果制定了評(píng)價(jià)與獎(jiǎng)勵(lì)政策。

實(shí)際上，高水平大學(xué)的價(jià)值不僅體現(xiàn)在學(xué)術(shù)的前沿性、開創(chuàng)性，也同樣體現(xiàn)在服務(wù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要、推動(dòng)解決重大實(shí)際問題上。從大學(xué)的發(fā)展軌跡看，大學(xué)日益走向社會(huì)的中心，成為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重要力量。社會(huì)服務(wù)成為現(xiàn)代大學(xué)的重要職能，是大學(xué)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的必然結(jié)果，也是大學(xué)生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)。從目前的情況來看，我國高校的學(xué)術(shù)功能與其智庫功能還未能進(jìn)行很好的互補(bǔ)與融合。對(duì)于高校而言，智庫研究應(yīng)當(dāng)根植于學(xué)術(shù)研究，并反哺于學(xué)術(shù)研究。以重大問題為引領(lǐng)、面向社會(huì)實(shí)踐的智庫研究其實(shí)也是學(xué)術(shù)研究的內(nèi)在組成部分。高質(zhì)量的智庫報(bào)告要建立在扎實(shí)的學(xué)術(shù)底蘊(yùn)、大量的信息追蹤、長(zhǎng)期的研判分析基礎(chǔ)之上，與學(xué)術(shù)研究屬于“一脈相承”的關(guān)系。適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制能充分體現(xiàn)對(duì)于從事智庫研究學(xué)者的尊重，促進(jìn)基于學(xué)術(shù)積累的智庫服務(wù)工作。高校可根據(jù)不同學(xué)科領(lǐng)域、不同序列教師的特點(diǎn)深人推進(jìn)分類評(píng)價(jià)，鼓勵(lì)與智庫工作聯(lián)系較緊密的學(xué)科領(lǐng)域教師、智庫專職研究人員等充分利用高校學(xué)術(shù)理論基礎(chǔ)深厚的優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)出影響更為深遠(yuǎn)、意義更為重大的高校智庫研究成果。當(dāng)然，對(duì)于純基礎(chǔ)學(xué)科領(lǐng)域，“學(xué)術(shù)為本”的評(píng)價(jià)導(dǎo)向仍然需要長(zhǎng)期堅(jiān)持。

五、結(jié)語

為厘清高校智庫與政策過程之間的相互作用，本文以美國“外部多元主義”視角下的高校智庫建設(shè)為觀照，深入研究了中國“內(nèi)部多元主義”視角下的高校智庫建設(shè)。在“外部多元主義”框架下，美國黨派政治極化、資本極化與智庫極化呈現(xiàn)出了相互促進(jìn)的態(tài)勢(shì)，美國高校智庫的角色也在黨派政治的“制衡者”和“催化劑”之間搖擺不定，在一定程度上造成了當(dāng)今美國民主政治運(yùn)行的困境。而在“內(nèi)部多元主義”框架下，我國的“中國式共識(shí)民主”模式為高校智庫建設(shè)營(yíng)造了相對(duì)良好的政治生態(tài)和健康的社會(huì)氛圍；中國高校智庫作為“知識(shí)”與“權(quán)力”、學(xué)術(shù)與政策之間的橋梁，在政策過程中的議程設(shè)置、問題界定、政策形成等環(huán)節(jié)探索了不同的介人模式和介入路徑，也推動(dòng)了中國“內(nèi)部思想市場(chǎng)”的形成與完善。但是，目前中國高校智庫尚未從“邊緣”真正抵達(dá)“中心”，諸多制度性因素制約了中國高校智庫的發(fā)展。

未來，在“中國特色新型高校智庫建設(shè)”的新征程上，我國有必要進(jìn)一步加強(qiáng)和改善黨對(duì)中國特色新型高校智庫建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下逐步建設(shè)和完善“內(nèi)部思想市場(chǎng)”，確保高校智庫建設(shè)方向與國家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益一致，同時(shí)鼓勵(lì)高校智庫從“被動(dòng)跟隨服務(wù)”模式轉(zhuǎn)向“主動(dòng)前瞻性研究”模式，從“解釋闡釋型研究”轉(zhuǎn)向“戰(zhàn)略儲(chǔ)備型研究”，推動(dòng)內(nèi)部思想市場(chǎng)的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”；加強(qiáng)多維度、立體化的黨政部門與高校智庫雙向合作機(jī)制建設(shè)，結(jié)合“外部創(chuàng)始模式”與“內(nèi)部創(chuàng)始模式”中的不同合作與互動(dòng)渠道，為高校智庫創(chuàng)造足夠多的“機(jī)會(huì)窗口”和“介入點(diǎn)”，逐步從低水平合作轉(zhuǎn)向高水平合作；處理好高校智庫成果評(píng)價(jià)體制建設(shè)中的“外部平衡”與“內(nèi)部博弈”關(guān)系，在高校外部探索完善“黨政部門用戶單位評(píng)價(jià)”與“智庫同行評(píng)價(jià)”，在高校內(nèi)部加強(qiáng)學(xué)術(shù)研究與智庫研究之間的相互促進(jìn)機(jī)制，從制度設(shè)計(jì)上保障和鼓勵(lì)更為多元化的學(xué)術(shù)進(jìn)路。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）