基于活動(dòng)理論視野的美國(guó)循證決策治理體系研究

中圖分類號(hào)：C934 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2025016

Research on the US Governance System of Evidence-Based Policy-Making from the Perspective of Activity Theory

Abstract The United States isoneof theearliestcountries to carryout evidence-based policy-making.The governance of its evdence-based policy-making has been developing continuously ina specific socialand cultural background and institutional environment，forming arelativelycomplete activitysystem，which has atracted theatention of manystudies.This articlereviews thecore viewpoints ofactivity theory andthe governance of evidence-based policy-making，analyzesthe socialbackgroundfactorsand intenal governanceelements thatpromote theformationof the governanceactivity system of evidence-based policy-making inthe US from the perspective of activity theory.Onthis basis，the article constructs a theoretical analysis framework of the US govermance system for evidence-based policy-making，including foursubsystems—evidence-based capacity building，evidence-basedcommunication，publicparticipation inevidencebased，and evidence-basedcollaboration.Italso explores thedynamic mechanismthatsupports theoperation and evolutionof the system from four dimensions—tool empowerment mechanism，policyincentive mechanism，interest-driven mechanismand collaborative cooperation mechanism.Finaly，it systematicallysorts out and proposes the problems and challenges faced by the practice of the US governance of evidence-based policy-making.

Key words American evidence-based policy-making;activity theory;governance of evidence-based policy-making; publicvalue

面對(duì)當(dāng)代錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)公共問(wèn)題，現(xiàn)代意義的循證決策繼承了循證醫(yī)學(xué)的諸多概念與經(jīng)驗(yàn)，并通過(guò)循證醫(yī)學(xué)得到了最充分的闡述和實(shí)施。1999年，英國(guó)布萊爾政府在其發(fā)布的《現(xiàn)代化政府白皮書》中正式提出“循證決策”這一術(shù)語(yǔ)，將對(duì)信息和知識(shí)的利用置于決策中心2，以區(qū)別于其他類型的決策。在此基礎(chǔ)上形成的循證決策實(shí)踐通常是指基于證據(jù)而形成的政策、項(xiàng)目、服務(wù)或干預(yù)措施[3]。而隨著這種循證決策思潮在全球范圍內(nèi)逐漸蔓延，以及各國(guó)對(duì)循證決策研究的不斷深入，循證決策面臨的爭(zhēng)議也隨之而來(lái)。主要有兩方面原因?qū)е卵C決策受到批判：一是關(guān)于證據(jù)內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)，源于循證醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的證據(jù)觀使部分公共政策研究領(lǐng)域的學(xué)者們認(rèn)為循證決策過(guò)分依賴于科學(xué)研究產(chǎn)生的證據(jù)，而脫離了公共政策運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)政治環(huán)境[4-5]。但決策是一個(gè)涉及多因素的復(fù)雜過(guò)程，證據(jù)只是其中的一部分影響因素，對(duì)政治性因素和不同價(jià)值性選擇的考量[需要納入循證決策過(guò)程。二是關(guān)于證據(jù)的濫用問(wèn)題，往往導(dǎo)致\"基于政策的證據(jù)\"[7]，即決策者有選擇性地使用證據(jù)以支持自己的決策主張，從而扭曲循證決策過(guò)程[8]，削弱循證決策的客觀性。這些爭(zhēng)議對(duì)循證決策領(lǐng)域造成挑戰(zhàn)的同時(shí)，也推動(dòng)了其自身實(shí)踐的改良與升級(jí)。各國(guó)政府逐漸意識(shí)到，循證決策并不是一味地推崇決策過(guò)程對(duì)于證據(jù)的利用，而是需要對(duì)證據(jù)給出綜合性的治理方案。在此背景下，循證決策的治理成為一項(xiàng)重要議題，受到中外學(xué)者的共同關(guān)注[4，9]。尤其是自新冠肺炎疫情全球爆發(fā)以來(lái)，不確定性成為當(dāng)今社會(huì)最為顯著的一大特征，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)促使多國(guó)政府愈加重視回歸以證據(jù)為基礎(chǔ)的決策實(shí)踐，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)循證決策的治理以實(shí)現(xiàn)更優(yōu)化的決策結(jié)果。

為了追求高效政府的建設(shè)，美國(guó)對(duì)循證決策發(fā)展的重視體現(xiàn)在多個(gè)層面，在實(shí)踐層面的治理活動(dòng)不斷深化并逐漸自成體系，其數(shù)屆總統(tǒng)曾相繼開展了關(guān)于循證決策的不同項(xiàng)目，以推進(jìn)循證決策實(shí)踐的深人發(fā)展。特別是近年來(lái)出臺(tái)的循證法案更是受到了國(guó)內(nèi)外的關(guān)注。但根據(jù)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理可知，對(duì)美國(guó)循證決策治理領(lǐng)域的系統(tǒng)性研究還較為缺乏，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于循證決策的關(guān)注尚處于初步發(fā)展階段，公共管理領(lǐng)域的循證研究較弱[1]，且大多關(guān)注一般意義上的循證決策研究，即使是對(duì)于國(guó)外循證決策與治理領(lǐng)域的研究也多為經(jīng)驗(yàn)借鑒。而循證決策與治理實(shí)踐植根于不同國(guó)家公共政策領(lǐng)域特定背景，形成并發(fā)展出各具特色的循證決策與治理機(jī)制。基于此，本文引入活動(dòng)理論，系統(tǒng)地分析美國(guó)循證決策治理體系，建立對(duì)美國(guó)循證決策治理更為系統(tǒng)、全面的認(rèn)知，深化對(duì)當(dāng)代循證決策治理活動(dòng)的理解與認(rèn)識(shí)。

1循證決策治理活動(dòng)的理論內(nèi)涵

1.1 活動(dòng)理論的主要思想

活動(dòng)理論（ActivityTheory）最早起源于心理學(xué)，用來(lái)解釋人類行為的本質(zhì)。其將“活動(dòng)\"視為最基本的分析單元，區(qū)別于單獨(dú)的一項(xiàng)行動(dòng)，活動(dòng)是具有延續(xù)性的整體，并且強(qiáng)調(diào)一種集體現(xiàn)象。隨著活動(dòng)理論研究的不斷發(fā)展，對(duì)活動(dòng)理論的應(yīng)用已超越了學(xué)科界限，成為研究各種形式的人類行為與社會(huì)實(shí)踐的哲學(xué)和跨學(xué)科的理論分析框架；而如今所廣泛使用的活動(dòng)理論分析框架也是經(jīng)歷三代活動(dòng)理論思想演變而來(lái)的。第一代活動(dòng)理論主要是由維果斯基（Vygotski1）提出的中介思想[]，盡管并未形成以活動(dòng)為單元的分析框架，其中主要思想貢獻(xiàn)在于勾勒出活動(dòng)理論的核心架構(gòu)，即主體與客體之間的互動(dòng)關(guān)系有賴于某種中介元素的調(diào)節(jié)，開始重視對(duì)中介因素的分析，但聚焦于個(gè)體層面的活動(dòng)。第二代活動(dòng)理論則在此基礎(chǔ)上由列昂節(jié)夫（Leont'ev）提出[12]，突破了個(gè)體層面的認(rèn)知活動(dòng)，轉(zhuǎn)而關(guān)注個(gè)體與社會(huì)之間的關(guān)系，從共同體層面分析活動(dòng)結(jié)構(gòu)及其中所涉及的各種形式的沖突與張力。基于前兩代活動(dòng)理論的核心思想，第三代活動(dòng)理論則以芬蘭學(xué)者恩格斯托姆（Engestrom）提出的活動(dòng)系統(tǒng)模型[3]為代表，對(duì)活動(dòng)理論進(jìn)行模型化，這也是目前活動(dòng)理論應(yīng)用最為廣泛的分析框架（見圖1）。

活動(dòng)理論分析模型將活動(dòng)視為一個(gè)系統(tǒng)，主體（Subject）、客體（Objective）、工具（Tools）、共同體（Community）、規(guī)則（Rules）及分工（Divisionofla-bour）構(gòu)成了系統(tǒng)的六大要素。其中，主體是指活動(dòng)的參與者，包括個(gè)人、群體及組織群體等不同范圍的參與者?？腕w是指導(dǎo)致某項(xiàng)活動(dòng)開展的目的和原因，以及活動(dòng)系統(tǒng)產(chǎn)生的特定結(jié)果也會(huì)導(dǎo)致客體不斷發(fā)展變化。工具是開展活動(dòng)的手段，如技術(shù)、語(yǔ)言、符號(hào)等元素。規(guī)則指文化規(guī)范、正式或非正式的規(guī)則、規(guī)定等。共同體包含了與活動(dòng)相關(guān)的各利益相關(guān)者。分工則意味著權(quán)責(zé)分配，明確不同角色的分工和權(quán)力等級(jí)的劃分等。在一個(gè)活動(dòng)系統(tǒng)中，主體、客體和共同體屬于核心組件，工具、規(guī)則和分工則屬于輔助組件，但核心組件需要利用輔助組件才能建立聯(lián)系和發(fā)揮功能；系統(tǒng)中每個(gè)要素并非獨(dú)立的，而是相互影響的，同時(shí)也會(huì)存在一定的矛盾性，但這種內(nèi)部矛盾正是活動(dòng)系統(tǒng)改進(jìn)與發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力。

此外，第三代活動(dòng)理論并不局限于單一的活動(dòng)系統(tǒng)范圍，還將分析單元拓展至擁有共同客體的多個(gè)活動(dòng)系統(tǒng)所構(gòu)成的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)際上是將活動(dòng)納入社會(huì)整體背景中，不僅關(guān)注活動(dòng)系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)與矛盾分析，也將活動(dòng)系統(tǒng)與外部環(huán)境的交互作用凸顯出來(lái)。所謂外部環(huán)境本質(zhì)上是一種特定情景的產(chǎn)物，是受時(shí)間和空間因素的影響不斷變化，因此，活動(dòng)理論也通常會(huì)被稱為“文化-歷史\"活動(dòng)理論，對(duì)活動(dòng)系統(tǒng)所處的社會(huì)文化歷史背景的考察也是不容忽視的部分。

1.2 循證決策治理活動(dòng)

根據(jù)全球治理委員會(huì)關(guān)于“治理\"的定義[14]，治理是指?jìng)€(gè)人和機(jī)構(gòu)（公共機(jī)構(gòu)與和私人機(jī)構(gòu)）管理各方面共同事務(wù)的多種方式的總和。這是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，通過(guò)采取聯(lián)合行動(dòng)來(lái)調(diào)節(jié)彼此矛盾或不同的利益沖突關(guān)系，因此，以“去中心化”為核心的當(dāng)代治理活動(dòng)通常重視推動(dòng)多元利益相關(guān)者共同交流與協(xié)商。循證決策治理則是圍繞循證決策活動(dòng)開展的各種管理活動(dòng)的總和，不僅涉及對(duì)證據(jù)本身的管理，也包括對(duì)循證決策相關(guān)活動(dòng)的指導(dǎo)和控制過(guò)程。受循證醫(yī)學(xué)思想的影響，“遵循證據(jù)”（Evidence-Based）的實(shí)踐長(zhǎng)期被視為有效醫(yī)療服務(wù)的黃金標(biāo)準(zhǔn)，傳統(tǒng)循證決策理念十分強(qiáng)調(diào)證據(jù)在決策中的分量；但由于政治的復(fù)雜性，公共決策并不是一個(gè)價(jià)值無(wú)涉的技術(shù)議題，政策制定過(guò)程是納入多方利益、多重因素共同影響的結(jié)果，單一的科學(xué)研究知識(shí)不足以支持公共政策的決定，外部環(huán)境因素的變化也會(huì)影響證據(jù)效用的發(fā)揮。對(duì)此，越來(lái)越多公共政策專家也逐漸轉(zhuǎn)向接納一種“證據(jù)知情\"（Evidence-In-formed）[15]決策，將證據(jù)僅視為政策制定考量的一種依據(jù)，并且也有學(xué)者提出了對(duì)于證據(jù)的“善治”及對(duì)循證的治理[1]。治理不僅關(guān)心決策結(jié)果，也關(guān)注決策過(guò)程對(duì)證據(jù)的合理利用，其本質(zhì)上是將公共價(jià)值屬性融入循證決策中，對(duì)決策現(xiàn)實(shí)因素的考量是不可或缺的內(nèi)容。

在現(xiàn)代公共政策制定領(lǐng)域，美國(guó)長(zhǎng)期關(guān)注對(duì)證據(jù)的利用，對(duì)于循證決策的治理是一項(xiàng)持續(xù)的、長(zhǎng)期的實(shí)踐活動(dòng)，而循證決策治理體系的形成與發(fā)展也是在特定背景下塑造的結(jié)果。這種治理活動(dòng)與活動(dòng)系統(tǒng)中所研究的“活動(dòng)\"較為契合；同時(shí)，循證決策治理體系的形成也意味著具備一定要素及其相互關(guān)系，這與活動(dòng)理論模型的原理具有相通之處。因此，本文在研究美國(guó)循證決策治理體系的過(guò)程中引入活動(dòng)理論作為分析框架，并結(jié)合該框架重點(diǎn)分析內(nèi)容，系統(tǒng)地考察美國(guó)循證決策治理體系的發(fā)展現(xiàn)狀。

2活動(dòng)理論視野下美國(guó)循證決策治理體系的形成要素分析

根據(jù)上述活動(dòng)理論的核心思想可知，美國(guó)循證決策治理活動(dòng)系統(tǒng)的發(fā)展既有賴于系統(tǒng)外部的社會(huì)背景要素，又受系統(tǒng)內(nèi)部要素的影響，由這兩方面因素共同推動(dòng)其循證決策治理體系的形成（見圖2）。

2.1社會(huì)背景要素

2.1.1社會(huì)項(xiàng)目評(píng)估風(fēng)氣盛行

美國(guó)被認(rèn)為是世界范圍內(nèi)評(píng)估文化指數(shù)最高的國(guó)家[17]，系統(tǒng)的評(píng)估活動(dòng)最先主要是針對(duì)投入較大、影響深遠(yuǎn)的社會(huì)項(xiàng)目。二戰(zhàn)后涌現(xiàn)出大量由聯(lián)邦政府或私人資助的發(fā)展項(xiàng)目和國(guó)際項(xiàng)目，致力于解決多個(gè)公共政策領(lǐng)域問(wèn)題。由于這些項(xiàng)目花費(fèi)巨大，項(xiàng)目各方需要知道項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果如何，社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域?qū)＜抑铝τ谟脟?yán)格的研究方法評(píng)估這些社會(huì)項(xiàng)目，使得系統(tǒng)的評(píng)估活動(dòng)變得越來(lái)越頻繁[18]，美國(guó)政府甚至成立專門的部門從事各種法案和政策的成本與效果評(píng)估，以及資助相關(guān)評(píng)估項(xiàng)目的運(yùn)作，以期從中找尋有效的方案。從本質(zhì)上看，社會(huì)項(xiàng)目就是針對(duì)某一社會(huì)問(wèn)題采取的干預(yù)措施，對(duì)項(xiàng)目干預(yù)效果的評(píng)估有賴于對(duì)證據(jù)的發(fā)現(xiàn)與評(píng)估，以便從中獲取行之有效的方法或經(jīng)驗(yàn)。隨著項(xiàng)目評(píng)估的不斷發(fā)展，對(duì)有效證據(jù)的研究與交流備受重視，這也推動(dòng)了循證決策領(lǐng)域長(zhǎng)期對(duì)于評(píng)估獨(dú)立性的追求。

2.1.2公共政策作為美國(guó)兩黨長(zhǎng)期博弈的重要領(lǐng)域

美國(guó)政體是兩黨執(zhí)政的國(guó)家，黨派紛爭(zhēng)、交替執(zhí)政的體制無(wú)疑會(huì)增加政府執(zhí)政中的不確定性因素，公共政策正是在這種特殊政體發(fā)展下形成的結(jié)果，圍繞不同公共政策問(wèn)題給出的不同政策方案通常也是引發(fā)社會(huì)關(guān)注和討論的焦點(diǎn)。受不同意識(shí)形態(tài)的影響，兩黨在大多數(shù)公共政策問(wèn)題上的觀點(diǎn)和看法往往各持己見，圍繞公共政策的辯論更是美國(guó)政黨執(zhí)政實(shí)際中的一項(xiàng)重要政治議程。利用科學(xué)知識(shí)并將決策建立在客觀證據(jù)基礎(chǔ)上，能夠在一定程度上減少黨派意識(shí)形態(tài)對(duì)于決策的影響，盡可能地避免政府績(jī)效受損，循證決策由此成為少數(shù)兩黨都非常支持和重視的領(lǐng)域，扭轉(zhuǎn)了兩黨在公共政策領(lǐng)域長(zhǎng)期博弈的傳統(tǒng)。對(duì)此，美國(guó)循證決策的發(fā)展很大程度上是受到兩黨合作的影響，本質(zhì)上是為了制定能夠反映出更廣泛觀點(diǎn)和利益的政策，從而產(chǎn)生更全面、更平衡的政策建議。

2.1.3政府決策治理中的數(shù)據(jù)文化氛圍日益濃厚

隨著數(shù)字技術(shù)對(duì)社會(huì)各方面的滲透，技術(shù)變革驅(qū)使政府不斷進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型與升級(jí)。在數(shù)字政府的決策模式下，政府決策的依據(jù)是數(shù)據(jù)信息、決策過(guò)程是對(duì)數(shù)字信息的處理、決策結(jié)果是由數(shù)據(jù)中心給出的[19]。為了更好地管理和利用數(shù)據(jù)，對(duì)海量、多源異構(gòu)數(shù)據(jù)的管理也逐漸成為美國(guó)政府決策治理發(fā)展非常重視的問(wèn)題。近年來(lái)美國(guó)政府部門制定并實(shí)施了一系列相關(guān)的數(shù)據(jù)治理政策和標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)數(shù)據(jù)治理實(shí)踐的全面發(fā)展。尤其是面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)公共問(wèn)題，決策者越來(lái)越意識(shí)到明智的決策有賴于充分的信息，特別是基于客觀事實(shí)的數(shù)據(jù)信息。建立以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的決策逐漸成為公共政策領(lǐng)域的廣泛共識(shí)和共同行動(dòng)愿景，而數(shù)據(jù)作為循證決策中證據(jù)的主要來(lái)源和載體，尋求對(duì)數(shù)據(jù)的治理也成為美國(guó)政府加強(qiáng)其證據(jù)能力建設(shè)的重要途徑，相關(guān)數(shù)據(jù)治理活動(dòng)亟待與政府循證決策實(shí)踐建立銜接機(jī)制。

2.2 治理系統(tǒng)內(nèi)部要素

2.2.1循證決策治理的核心要素

美國(guó)循證決策治理活動(dòng)體系中的核心要素由治理主體、治理客體及治理共同體組成。

（1）治理主體。推動(dòng)循證決策實(shí)踐的各類機(jī)構(gòu)是美國(guó)循證決策治理活動(dòng)主體的主要構(gòu)成，根據(jù)各自功能主要?jiǎng)澐譃樗念悾阂皇菦Q策機(jī)構(gòu)。由美國(guó)政府決策部門對(duì)循證決策的相關(guān)問(wèn)題作出決定，并制定相關(guān)的政策法規(guī)。二是行政機(jī)構(gòu)。由于美國(guó)行政機(jī)構(gòu)高度職業(yè)化、專業(yè)化，每個(gè)行政機(jī)構(gòu)擁有各自事務(wù)管轄范圍內(nèi)的專門人才、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和能力，對(duì)科學(xué)理性主義思想的追求推動(dòng)他們?cè)谘C實(shí)踐中對(duì)證據(jù)的應(yīng)用。三是非政府資助機(jī)構(gòu)。以美國(guó)各類基金會(huì)為代表，他們通過(guò)各種資助項(xiàng)自傳播自己關(guān)于循證決策的觀點(diǎn)或所關(guān)注的議程，倡導(dǎo)并推動(dòng)循證決策的各項(xiàng)實(shí)踐。四是第三方機(jī)構(gòu)。包括各類民間團(tuán)體、智庫(kù)、專業(yè)協(xié)會(huì)等，主要是循證決策具體實(shí)踐的承擔(dān)者與實(shí)施者，推動(dòng)證據(jù)的產(chǎn)生、整合、傳遞等。

（2）治理客體。循證決策治理客體的產(chǎn)生、創(chuàng)造和轉(zhuǎn)化都是為了使治理主體達(dá)到特定的活動(dòng)自的，這是治理活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)。一方面，美國(guó)循證決策的根本目的是服務(wù)于政府績(jī)效的提升，政府績(jī)效本質(zhì)上是以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的績(jī)效產(chǎn)出，與循證決策對(duì)公共價(jià)值的關(guān)注不謀而合[20]，決策者在政策制定過(guò)程中不僅具有證據(jù)需求，也需要考慮如何實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。另一方面，透明度和問(wèn)責(zé)制是美國(guó)政府民主治理過(guò)程中需要遵循的基本原則，循證決策治理強(qiáng)調(diào)的“證據(jù)\"彰顯了證據(jù)管理流程蘊(yùn)含的公開、透明的思想，循證決策治理不僅要關(guān)注證據(jù)本身的質(zhì)量，還要加強(qiáng)對(duì)于循證決策過(guò)程的監(jiān)管，保證其中所涉及的證據(jù)具有可復(fù)制性、可靠性、有效性等特征[21]，更有效地應(yīng)對(duì)公共決策中透明度和問(wèn)責(zé)制的要求。此外，社會(huì)背景的變化和循證決策治理活動(dòng)的結(jié)果也會(huì)轉(zhuǎn)化為新的環(huán)境變量，持續(xù)融入并影響治理活動(dòng)系統(tǒng)中的客體要素。

（3）治理共同體。共同體是參與循證決策的各利益相關(guān)方所組成的群體，關(guān)注多元治理主體應(yīng)該如何合作。由于美國(guó)公共政策相關(guān)證據(jù)的生產(chǎn)與消費(fèi)之間的界限變得較為模糊，證據(jù)生產(chǎn)者不僅包括傳統(tǒng)科研人員，政府、民間組織、公眾、媒體等都會(huì)成為證據(jù)的來(lái)源，其中涉及多方利益的博弈與協(xié)調(diào)?；诖?，美國(guó)循證領(lǐng)域也形成了各種正式與非正式的循證決策治理網(wǎng)絡(luò)，如2016年由美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)、美國(guó)城市研究所、美國(guó)企業(yè)研究所等機(jī)構(gòu)聯(lián)合成立的循證決策協(xié)作網(wǎng)[22]（Evidence-basedPolicymakingCollaborative）就是通過(guò)為決策者提供最佳證據(jù)的工具支持來(lái)推廣美國(guó)循證決策的領(lǐng)域和范圍。

2.2.2循證決策治理的輔助要素

美國(guó)循證決策治理活動(dòng)體系中的輔助要素由治理工具、治理規(guī)則及治理分工組成。

（1）治理工具。在美國(guó)循證決策治理活動(dòng)系統(tǒng)中，治理工具可以分為宏觀工具和微觀工具。以立法和行政措施為主的宏觀工具是美國(guó)循證決策治理的基本路徑，來(lái)加強(qiáng)政策與證據(jù)之間的聯(lián)結(jié)關(guān)系。為了配合相關(guān)循證決策法案的實(shí)施，政府機(jī)構(gòu)專門制定了各種各樣的政策工具來(lái)支持循證決策的發(fā)展，如年度評(píng)估計(jì)劃、學(xué)習(xí)議程、評(píng)估政策等[23]。微觀工具則包括循證決策工作中所利用的各種分析研究方法、政策評(píng)估框架、技術(shù)手段等。如美國(guó)衛(wèi)生與公眾服務(wù)部（HHS）、美國(guó)勞工部（OES）、評(píng)估科學(xué)辦公室（OES）等部門都制定了與證據(jù)能力評(píng)估相關(guān)的分析框架或工具，以及一些非政府機(jī)構(gòu)也建立了自己的一套分析工具。

（2）治理規(guī)則。治理規(guī)則用于約束和指導(dǎo)治理主體的行為，使主體按照一定規(guī)則來(lái)調(diào)整治理活動(dòng)。美國(guó)循證決策享有充足的政策保障，其治理規(guī)則大多表現(xiàn)為不同層級(jí)的政策，用于約束和指導(dǎo)治理主體的行為。根據(jù)其形式與規(guī)模，美國(guó)循證決策治理規(guī)則可以分為\"大政策\(yùn)"和\"小政策”[24]?！按笳摺敝饕陕?lián)邦法律和州級(jí)政策組成，包括正式的法律、規(guī)章、條例等，如著名法案《循證決策委員會(huì)法案》和《循證決策基礎(chǔ)法案》（以下簡(jiǎn)稱《證據(jù)法》）?！靶≌摺敝饕侵笐?yīng)用于地方政府或機(jī)構(gòu)層面的政策，包括組織指導(dǎo)方針、機(jī)構(gòu)內(nèi)部的決策或備忘錄及循證實(shí)踐的社會(huì)規(guī)范等，如環(huán)境保護(hù)局（EPA）和疾病控制與預(yù)防中心（CDC）等機(jī)構(gòu)制定的用于指導(dǎo)證據(jù)使用的內(nèi)部法規(guī)。小政策一般需要與大政策相協(xié)調(diào)，大政策的形成有時(shí)也是受小政策推動(dòng)的。

（3）治理分工。治理分工是指循證決策治理共同體成員的責(zé)任分配，不同的角色如何順利協(xié)作和組織，需要成員進(jìn)行“任務(wù)分割”。美國(guó)循證決策治理活動(dòng)的角色大致可以劃分為決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層。決策層負(fù)責(zé)制定與美國(guó)循證決策發(fā)展相關(guān)的各項(xiàng)法律、政策和計(jì)劃等，他們所制定的政策用于指導(dǎo)循證決策治理全局，如行政管理和預(yù)算局（OMB）與聯(lián)邦政府專門設(shè)立的循證決策委員會(huì)（CEP）。協(xié)調(diào)層是負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和管理上述決策執(zhí)行的主體，也是政策的倡議者，其中既有政府內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行跨機(jī)構(gòu)之間證據(jù)構(gòu)建和協(xié)調(diào)[25]，也有非政府機(jī)構(gòu)在其中發(fā)揮協(xié)調(diào)的職能。執(zhí)行層則涉及對(duì)相關(guān)治理政策進(jìn)行具體實(shí)施和執(zhí)行，這關(guān)系到循證決策各個(gè)環(huán)節(jié)與流程的實(shí)踐，從證據(jù)生產(chǎn)到證據(jù)整合及證據(jù)應(yīng)用，涉及對(duì)象更加廣泛。

3活動(dòng)理論視野下美國(guó)循證決策治理體系發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制分析

結(jié)合上述美國(guó)循證決策治理體系構(gòu)成要素及各要素之間的矛盾與聯(lián)系，經(jīng)要素整合與分析后，可以進(jìn)一步建立美國(guó)循證決策治理體系的整體架構(gòu)，并分析推動(dòng)其發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制（見圖3）。

3.1整體架構(gòu)

通過(guò)將活動(dòng)系統(tǒng)模型中鄰近的三個(gè)要素分別進(jìn)行組合，美國(guó)循證決策治理體系主要由以下四個(gè)子系統(tǒng)組成：

（1）由治理主體、治理客體和治理工具組成的循證能力建設(shè)子系統(tǒng)。這是整個(gè)治理活動(dòng)中最核心、最基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)，也是實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的關(guān)鍵，需要利用合適的治理工具來(lái)完成這一子系統(tǒng)的活動(dòng)。近年來(lái)，美國(guó)循證決策治理主體愈發(fā)重視循證能力建設(shè)，這涉及對(duì)循證知識(shí)、技能、資源、文化及行為等多個(gè)維度的能力提升[26]，政府也善于借助調(diào)查研究、績(jī)效測(cè)量、政策分析及項(xiàng)目評(píng)估等方式來(lái)提升其工作人員的循證能力。

（2）由治理主體、治理規(guī)則和共同體組成的循證交流子系統(tǒng)。在循證決策相關(guān)的大政策與小政策制定的規(guī)則下，各循證機(jī)構(gòu)與共同體成員之間建立起各種正式或非正式的溝通與交流關(guān)系。美國(guó)循證決策治理是一個(gè)多元利益相關(guān)者參與且不斷迭代發(fā)展的復(fù)雜過(guò)程，其中涉及的參與方往往通過(guò)不同政策、計(jì)劃或項(xiàng)目聯(lián)結(jié)在一起，形成不同類型的交流合作關(guān)系。

（3由治理主體、治理客體和共同體組成的公共參與循證子系統(tǒng)。公共參與被視為推動(dòng)美國(guó)民主化和高效化治理發(fā)展的一個(gè)重要方式，強(qiáng)調(diào)公眾積極參與政策規(guī)劃和制定過(guò)程[27]，循證決策無(wú)論是從問(wèn)題的產(chǎn)生，到證據(jù)獲取、評(píng)估和應(yīng)用等過(guò)程，都有賴于發(fā)展和維護(hù)公共關(guān)系。在政策制定過(guò)程中，該系統(tǒng)有助于為整合更廣泛的公共意見與決策專業(yè)知識(shí)提供對(duì)話交流平臺(tái)，如2022年\"行動(dòng)證據(jù)年”28]期間舉辦的“證據(jù)論壇”促進(jìn)了專業(yè)人士與諸多公共群體之間的更多交流；在政策制定后，也有助于通過(guò)證據(jù)公開實(shí)現(xiàn)決策透明和問(wèn)責(zé)。

（4）由治理客體、共同體和治理分工組成的循證協(xié)作子系統(tǒng)。循證決策治理需要共同體中各成員彼此協(xié)作，根據(jù)不同角色分工共同發(fā)揮作用。根據(jù)美國(guó)循證決策的常規(guī)程序，共同體中不同成員承擔(dān)的角色或聚焦的領(lǐng)域有所區(qū)別，如主要承擔(dān)研究和統(tǒng)計(jì)、評(píng)估支持、專業(yè)技術(shù)咨詢、政策分析、問(wèn)責(zé)和監(jiān)管等不同職能。

3.2 動(dòng)力機(jī)制分析

美國(guó)循證決策治理體系中每個(gè)子系統(tǒng)的運(yùn)行都受到一定機(jī)制的調(diào)節(jié)，從而推動(dòng)整個(gè)治理體系的發(fā)展，將其歸納為以下四種動(dòng)力機(jī)制：

（1）工具賦能機(jī)制。該機(jī)制主要支持循證能力建設(shè)子系統(tǒng)的運(yùn)行，圍繞循證能力的提升，政府重視將多種治理工具相結(jié)合使用。從宏觀頂層設(shè)計(jì)看，最主要的工具就是立法，為幫助各行政機(jī)構(gòu)評(píng)估自己的證據(jù)建設(shè)能力，如《證據(jù)法》就要求政府行政機(jī)構(gòu)必須開展能力評(píng)估工作，對(duì)其統(tǒng)計(jì)、評(píng)估、研究和分析工作所涉及的相關(guān)要素進(jìn)行評(píng)估。加強(qiáng)政府內(nèi)部人力資源建設(shè)是另一項(xiàng)重要工具，每個(gè)政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部專門設(shè)置了評(píng)估官、首席數(shù)據(jù)官等專職崗位，加強(qiáng)循證決策與政府日常管理之間的聯(lián)系。此外，投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是一種常見工具，如政府專門創(chuàng)建國(guó)家安全數(shù)據(jù)服務(wù)項(xiàng)目（NSDS）來(lái)改善聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、決策者及研究者的數(shù)據(jù)共享環(huán)境，提升政府對(duì)現(xiàn)有管理數(shù)據(jù)的利用[29]。微觀層面則體現(xiàn)在循證決策過(guò)程所涉及的研究分析方法優(yōu)化，特別是各種新模型、證據(jù)庫(kù)、系統(tǒng)等工具的應(yīng)用，有效提高了證據(jù)收集和分析應(yīng)用的效率。

（2）政策激勵(lì)機(jī)制。該機(jī)制主要支持循證交流子系統(tǒng)的運(yùn)行，美國(guó)循證決策治理主體及其相關(guān)利益群體之間的交流很大程度上是受到政策因素激勵(lì)的。一方面，政策有助于推動(dòng)建設(shè)共同體交流平臺(tái)，如由《循證決策委員會(huì)法案》通過(guò)并成立的循證決策委員會(huì)（CEP），致力于數(shù)據(jù)和證據(jù)系統(tǒng)建設(shè)，其成員包括數(shù)據(jù)管理、隱私保護(hù)、經(jīng)濟(jì)、法律等多個(gè)領(lǐng)域的專家，促進(jìn)了不同領(lǐng)域的專業(yè)人士與政府之間的溝通交流；同時(shí)，委員會(huì)通過(guò)舉辦公開會(huì)議也促進(jìn)了不同群體之間建立聯(lián)系。另一方面，政策有助于推動(dòng)共同體中的證據(jù)文化建設(shè)。美國(guó)循證決策領(lǐng)域共同體的發(fā)展，特別是由非政府組織倡導(dǎo)或資助的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的形成并非基于單一的興趣驅(qū)使，而是深受國(guó)家政策或政府項(xiàng)目的制度性牽引。如拜登政府提出了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的美國(guó)救援計(jì)劃（AmericanRescuePlan），各州政府利用證據(jù)和數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的方式投資該計(jì)劃并制定了諸多循證政策和計(jì)劃；在此背景下，美國(guó)循證政策倡導(dǎo)類非營(yíng)利性組織“美國(guó)成果（ResultsforAmerica）”根據(jù)各州的年度投資情況，定期與部分關(guān)鍵州合作舉辦會(huì)議及其他各項(xiàng)活動(dòng)[30，以促進(jìn)同行交流。

（3）利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。該機(jī)制主要支持公共參與循證子系統(tǒng)的運(yùn)行。在美國(guó)循證決策的異質(zhì)性關(guān)系中，不同群體存在多方面利益沖突，循證決策社會(huì)合作網(wǎng)絡(luò)是以利益為粘合劑；循證決策的發(fā)展不僅取決于證據(jù)本身，還受到多種因素相互博弈與制衡的共同作用[31]，關(guān)系到對(duì)多方利益的協(xié)調(diào)。這種機(jī)制通常在美國(guó)選舉過(guò)程也有所體現(xiàn)。美國(guó)總統(tǒng)和州長(zhǎng)都是普選產(chǎn)生的，獲取選民的支持是選舉成功的關(guān)鍵。這些競(jìng)選者大多善于在選舉工作中利用循證決策的思維尋求公眾的利益訴求，而循證決策的發(fā)展確實(shí)也為選舉工作帶來(lái)了長(zhǎng)期的利益，如拜登總統(tǒng)在競(jìng)選時(shí)就曾使用行政機(jī)構(gòu)關(guān)于種族問(wèn)題數(shù)據(jù)作為政策提議的證據(jù)支持，促成了他參與競(jìng)選及施政綱領(lǐng)的一個(gè)主要議程。

（4）協(xié)同合作機(jī)制。該機(jī)制主要支持循證協(xié)作子系統(tǒng)的運(yùn)行，通過(guò)不同機(jī)構(gòu)分工與協(xié)作推動(dòng)循證決策的全面發(fā)展。由于美國(guó)循證決策涉及的職能分工部門較為分散，就政府內(nèi)部分工而言，參與資助、證據(jù)分析、證據(jù)利用等工作的行政機(jī)構(gòu)通常彼此獨(dú)立運(yùn)作，整體上可能會(huì)造成效率低下、重復(fù)工作和溝通問(wèn)題?？绮块T協(xié)作通過(guò)將循證決策工作納入每個(gè)部門的工作流程中，以協(xié)作方式消除信息孤島。如在聯(lián)邦政府的行政部門中，由統(tǒng)計(jì)部門和計(jì)劃辦公室負(fù)責(zé)收集大部分政府?dāng)?shù)據(jù)，提供項(xiàng)目的趨勢(shì)信息或績(jī)效信息。同時(shí)，各州和地方政府也設(shè)有專門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，負(fù)責(zé)直接收集和存儲(chǔ)數(shù)據(jù)，供研究人員訪問(wèn)。此外，決策所需的證據(jù)及證據(jù)使用能力不僅來(lái)自政府內(nèi)部，還需要借助政府外部力量，與外部相關(guān)群體建立長(zhǎng)期的合作關(guān)系十分重要。美國(guó)政府向來(lái)重視外部決策咨詢渠道的建立，與相關(guān)循證機(jī)構(gòu)維系長(zhǎng)期聯(lián)系，或通過(guò)合同形式形成短期合作關(guān)系。

4活動(dòng)理論視野下美國(guó)循證決策治理實(shí)踐面臨的問(wèn)題挑戰(zhàn)

4.1循證決策治理的工具主義取向顯著

根據(jù)上述基于活動(dòng)理論視野構(gòu)建的美國(guó)循證決策治理體系整體情況的分析，其中各要素的發(fā)展?fàn)顟B(tài)并不總是均衡的，美國(guó)政府更重視輔助要素建設(shè)，特別是對(duì)治理工具的完善。無(wú)論是通過(guò)各類政策、計(jì)劃、項(xiàng)目等方式，本質(zhì)上都在加強(qiáng)循證決策治理的工具主義取向。如近年來(lái)美國(guó)政府致力于推動(dòng)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，面對(duì)高度分權(quán)造成的數(shù)據(jù)共享困境，打破各州、各部門之間循證數(shù)據(jù)收集和分析面臨的障礙成為美國(guó)循證決策建設(shè)的重中之重。就連其出臺(tái)的《證據(jù)法》，核心目標(biāo)也是在于加強(qiáng)聯(lián)邦數(shù)據(jù)的可獲取性與可用性，本質(zhì)上還是將循證決策治理中的工具問(wèn)題置于中心。但決策并非一項(xiàng)技術(shù)性問(wèn)題，公共政策的制定不可避免會(huì)受到意識(shí)形態(tài)的影響，這種過(guò)于強(qiáng)調(diào)工具主義的循證決策治理很容易異化為“基于政策”的循證實(shí)踐，使證據(jù)最終淪為服務(wù)政治的工具。

4.2多元主義對(duì)公共價(jià)值的撕裂加劇

美國(guó)循證決策治理體系構(gòu)建了一個(gè)多方參與的共同體，決定政策結(jié)果的因素不僅來(lái)自客觀證據(jù)，更受到?jīng)Q策自身價(jià)值體系的影響，它反映了某種公共訴求及利益偏好。這套價(jià)值體系植根于美國(guó)多元主義的民主價(jià)值觀，多元主義的影響不僅體現(xiàn)在循證決策的價(jià)值體系中，也滲透在科學(xué)研究領(lǐng)域。在拜登政府執(zhí)政期間，美國(guó)曾試圖強(qiáng)化科學(xué)在公共決策中的作用，并通過(guò)推動(dòng)科學(xué)領(lǐng)域的多元化、公平性與包容性機(jī)制的建設(shè)，以增強(qiáng)科學(xué)在政治決策中的合法性；但這種努力在特朗普政府上臺(tái)后面臨較大挑戰(zhàn)。盡管美國(guó)循證決策中對(duì)理性主義的追求使決策重視利用科學(xué)研究證據(jù)，但當(dāng)產(chǎn)生證據(jù)的科學(xué)研究越來(lái)越擁護(hù)多元主義價(jià)值，證據(jù)的客觀性也越容易受到影響。而隨著多元主義價(jià)值對(duì)美國(guó)社會(huì)的撕裂進(jìn)一步加劇，這種帶有價(jià)值性的證據(jù)又會(huì)進(jìn)一步引導(dǎo)公共價(jià)值的判斷，導(dǎo)致循證決策領(lǐng)域的公共價(jià)值選擇將變得更加困難，這對(duì)于美國(guó)循證決策中利益協(xié)調(diào)空間的沖擊是深層次的，也是長(zhǎng)遠(yuǎn)的。

4.3政治極化或?qū)⑦M(jìn)一步削弱循證決策的客觀性

循證決策具有高度的政治性，政治背景對(duì)決策判斷的影響是不可避免的，只關(guān)心對(duì)證據(jù)的使用無(wú)法真正推動(dòng)循證決策的長(zhǎng)期發(fā)展。在拜登政府執(zhí)政期間，美國(guó)政府延續(xù)對(duì)證據(jù)和評(píng)估關(guān)注的傳統(tǒng)[32，并為美國(guó)循證決策建設(shè)增添新舉措，如發(fā)布《關(guān)于通過(guò)科學(xué)誠(chéng)信和循證決策恢復(fù)對(duì)政府信任的備忘錄》，提出將科學(xué)決策工作與“不當(dāng)?shù)恼胃深A(yù)\"隔離[33]，又如啟動(dòng)“行動(dòng)證據(jù)年”，從多領(lǐng)域推動(dòng)政府的科學(xué)決策文化；但即便如此，政府這種理想與現(xiàn)實(shí)總存在諸多差距，科學(xué)理性與政治性在美國(guó)循證決策過(guò)程中交織在一起，難以實(shí)現(xiàn)平衡。尤其是在特朗普重返白宮之后，美國(guó)政府在循證決策領(lǐng)域的表現(xiàn)呈現(xiàn)出明顯的矛盾性，伴隨著美國(guó)社會(huì)政治極化現(xiàn)象日益顯著，政治性力量不斷增強(qiáng)，將會(huì)進(jìn)一步削弱決策中的科學(xué)理性。同時(shí)，政治極化也進(jìn)一步加劇了美國(guó)社會(huì)中不確定性因素、公共價(jià)值的分裂及各種不平等現(xiàn)象，公眾參與決策的積極性愈發(fā)受挫，都將影響循證決策的客觀性。

5結(jié)語(yǔ)

快速變化的全球格局中，日益增長(zhǎng)的不確定性導(dǎo)致現(xiàn)代政府決策環(huán)境日趨復(fù)雜，特別是新世紀(jì)以來(lái)呈現(xiàn)出百年未有之大變局，尋找當(dāng)今問(wèn)題的解決方案需要政府內(nèi)外的多方協(xié)作來(lái)推動(dòng)循證決策。美國(guó)循證決策治理體系是在特定社會(huì)背景下形成與發(fā)展的，是循證決策實(shí)踐漸進(jìn)式累積的過(guò)程。通過(guò)利用活動(dòng)理論構(gòu)建美國(guó)循證決策治理體系的概念框架，由此形成了包括內(nèi)部要素與外部因素相互影響的循證決策治理活動(dòng)系統(tǒng)，其中外部因素主要源于美國(guó)社會(huì)背景，內(nèi)部因素既包含由治理主體、治理客體、治理共同體組成的核心要素，也包含由治理工具、治理規(guī)則、治理分工組成的輔助要素。根據(jù)不同要素之間的關(guān)系，美國(guó)循證決策治理體系可以劃分為循證能力建設(shè)、循證交流、公共參與循證及循證協(xié)作四個(gè)子系統(tǒng)，各子系統(tǒng)分別受到工具賦能機(jī)制、政策激勵(lì)機(jī)制、利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制及協(xié)同合作機(jī)制的調(diào)節(jié)與支持，從而成為循證決策治理體系不斷發(fā)展的推動(dòng)力。但受制于美國(guó)政治發(fā)展的影響，政府對(duì)循證決策治理的工具主義取向越發(fā)明顯，多元主義對(duì)公共價(jià)值的撕裂、政治極化的影響都將對(duì)美國(guó)循證決策治理造成多重挑戰(zhàn)。通過(guò)對(duì)美國(guó)循證決策治理體系進(jìn)行剖析所觀察到的一些現(xiàn)象與規(guī)律，在為我國(guó)循證決策建設(shè)提供啟發(fā)的同時(shí)，也有助于我們更加客觀地看待美國(guó)循證決策所標(biāo)榜的“基于證據(jù)”思想，為循證決策找尋更適合本國(guó)國(guó)情的、科學(xué)的發(fā)展道路。

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作者簡(jiǎn)介：鄒婧雅（1993-），女，講師，研究方向：智庫(kù)理論研究與評(píng)價(jià)、美國(guó)中國(guó)學(xué)、檔案資源開發(fā)利用；盧柯全（1995-），男，博士研究生，研究方向：智庫(kù)理論研究與評(píng)價(jià)、圖書館史、檔案及博物館；李剛（1969-），男，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：智庫(kù)評(píng)價(jià)理論與方法、智庫(kù)信息系統(tǒng)與知識(shí)管理、社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)理論與方法、圖書館與檔案學(xué)理論基礎(chǔ)。