論減輕行政處罰的適用規(guī)則

摘 要： 減輕處罰是 《行政處罰法》 中的一項(xiàng)重要制度， 但尚未得到應(yīng)有的關(guān)注， “應(yīng)減未減” “減的不對(duì)” 等情形屢有發(fā)生。 減輕行政處罰指在法律底線之下處罰， 介于從輕處罰與不予處罰之間， 既可以是減輕處罰幅度， 也可以是減輕處罰種類。 關(guān)于處罰幅度的減輕， 需引入體系解釋、 分情形設(shè)置下限等方法合理劃分處罰幅度階次。 關(guān)于處罰種類的減輕， 減輕罰種性質(zhì)須遵循各類處罰之間的輕重排序， 但并非不可跨性質(zhì)減輕; 減少罰種數(shù)量主要適用于應(yīng)當(dāng)并處式絕對(duì)并罰， 且只能減掉并處種類。 此外， 減輕行政處罰的實(shí)施還需考慮減輕情節(jié)與從重情節(jié)、 從輕情節(jié)、 不罰情節(jié)之間的競(jìng)合。

關(guān)鍵詞： 減輕行政處罰; 減輕處罰幅度; 減輕處罰種類; 過(guò)罰相當(dāng)

減輕處罰是 《中華人民共和國(guó)行政處罰法》 （以下簡(jiǎn)稱 《行政處罰法》 ） 中的一項(xiàng)重要制度，旨在通過(guò)更少的處罰成本使違法行為人不再犯、 潛在違法行為人不敢犯， 進(jìn)而維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序。 《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實(shí)施的指導(dǎo)意見(jiàn)》 進(jìn)一步明確， 符合減輕處罰情形的， 要適用行政處罰法依法作出相應(yīng)處理。 但在實(shí)踐中， 減輕行政處罰制度并未得到應(yīng)有的重視， “應(yīng)減未減”“減的不對(duì)”等情形時(shí)有發(fā)生， 小過(guò)重罰等過(guò)罰失當(dāng)案件屢見(jiàn)不鮮。

減輕行政處罰制度之所以遭遇適用困境， 根本原因是 “不會(huì)減”。 《行政處罰法》 關(guān)于減輕行政處罰的規(guī)定限于對(duì)適用情形的列舉， 回避了適用規(guī)則問(wèn)題。 立法依據(jù)的缺失直接導(dǎo)致處罰機(jī)關(guān)試圖減輕處罰時(shí)無(wú)所適從。 另外一個(gè)主要原因則是 “不愿減、 不敢減”。 根據(jù) 《行政處罰法》 第76 條， 行政機(jī)關(guān)擅自改變處罰種類、 幅度的， 應(yīng)對(duì)直接責(zé)任人員給予處分。 減輕行政處罰體現(xiàn)為對(duì)處罰種類或幅度的調(diào)整， 進(jìn)入行政復(fù)議、 訴訟程序的比例偏高， 執(zhí)法者則面臨被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。相反， 嚴(yán)格依照處罰條款作出一般處罰則與依法行政要求相契合， 被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)也似乎更小。 對(duì)此， 執(zhí)法人員為了追求案件處理的 “穩(wěn)健” 與保護(hù)自己不被追責(zé)， 一般不愿也不敢冒險(xiǎn)減輕處罰。

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見(jiàn)》 提出， 需在法定處罰種類或幅度以下減輕處罰的， 要明確處罰標(biāo)準(zhǔn)。 面對(duì)行政機(jī)關(guān) “不會(huì)減、 不愿減、 不敢減” 三大阻力， 本文擬在明確減輕行政處罰法律界限的基礎(chǔ)上， 設(shè)計(jì)一套相對(duì)完備的減輕規(guī)則， 從實(shí)踐層面為行政機(jī)關(guān)減輕行政處罰提供操作指南， 全面提升減輕行政處罰決定的質(zhì)量。

一、 減輕行政處罰的法律界限

雖然 《行政處罰法》 回避了何為減輕處罰， 但醫(yī)療、 能源、 海事等具體領(lǐng)域的處罰裁量辦法以及各地的處罰裁量權(quán)規(guī)定基本立場(chǎng)一致， 即減輕行政處罰是指在法定行政處罰最低限以下處罰。從內(nèi)部構(gòu)造來(lái)看， 減輕行政處罰既可體現(xiàn)為處罰幅度的減輕， 也可體現(xiàn)為處罰種類的減輕。減輕處罰幅度即在法定處罰幅度最低限以下 （不含下限） 處罰， 主要適用于涉及數(shù)量的處罰類型， 如罰款、 行政拘留等。 當(dāng)然， 如果法定處罰為固定值， 應(yīng)在固定值以下 （不含本數(shù)） 處罰。 因此， 減輕處罰幅度并未改變處罰種類， 只是從數(shù)量上對(duì)處罰內(nèi)容做了縮減， 如減少罰款金額、 縮短行政拘留期限等。 減輕處罰種類是指在法定處罰種類以下處罰， 一則體現(xiàn)為改變罰種性質(zhì)， 即將法定處罰調(diào)整為較輕的處罰類型， 如將行政拘留降格為警告; 二則體現(xiàn)為減少罰種數(shù)量， 即從數(shù)量上減少行政處罰的種類， 如將 “拘留并處罰款” 減為 “單處拘留”。

《行政處罰法》 還規(guī)定了從輕處罰制度， 相關(guān)條款均以 “應(yīng)當(dāng)/ 可以從輕或減輕行政處罰” 的表述出現(xiàn)。 這種并行式表述也造就了二者在實(shí)踐中的混用。 如在 “向陽(yáng)花幼兒園訴灞橋區(qū)市監(jiān)局行政處罰案” 中， 法院一方面認(rèn)可對(duì)原告減輕處罰， 另一方面判決 “罰款一萬(wàn)元” 又在法定處罰“五千元以上五萬(wàn)元以下罰款” 范圍之內(nèi)， 實(shí)屬?gòu)妮p處罰。事實(shí)上， 減輕行政處罰根本上區(qū)別于從輕行政處罰。 “從輕行政處罰是指在依法可以選擇的處罰種類和處罰幅度內(nèi)， 適用較輕、 較少的處罰種類或者較低的處罰幅度?！崩?， 市場(chǎng)監(jiān)管總局 《關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》 第 10 條規(guī)定： 從輕行政處罰的， 罰款的數(shù)額應(yīng)當(dāng)在從最低限到最高限這一幅度中較低的 30%部分。 因此， 從輕行政處罰并未突破法定處罰， 同時(shí)又比較接近法定最低處罰。 相反，如果違法行為人具有減輕處罰情節(jié)， 則必須突破法定處罰范圍， 在最低處罰以下確定處罰內(nèi)容。概言之， 減輕行政處罰與從輕行政處罰存在量的區(qū)別， 二者以法定最低處罰為界。 在法定最低處罰以下 （不含本數(shù)） 處罰屬于減輕處罰; 從輕處罰一定在法定最低處罰以上 （含本數(shù)）、 法定最高處罰以下 （不含本數(shù)）， 且必然接近法定最低處罰， 同時(shí)距離法定最高處罰比較遙遠(yuǎn)。 （詳見(jiàn)圖1）

從法律效果來(lái)看， 減輕行政處罰仍屬處罰， 與不予行政處罰具有質(zhì)的區(qū)別。 減輕行政處罰蘊(yùn)含的基本原理是， 對(duì)于違法行為人需適用比法定處罰少或輕的處罰， 但仍有處罰的必要性， 違法行為人仍要承擔(dān)權(quán)益減損或者義務(wù)增加的不利后果。 因此， 減輕行政處罰的本質(zhì)仍是懲戒， “是對(duì)侵害的侵害”。 不予行政處罰是指因法定原因?qū)μ囟ㄟ`法行為人免除本應(yīng)給予的行政處罰決定，即不罰。 不予處罰意味著， 對(duì)違法行為人沒(méi)有處罰的必要性， “當(dāng)事人本質(zhì)上沒(méi)有被科以任何不利”。 近年來(lái)， 為確保行政處罰尺度的統(tǒng)一和規(guī)范， 也鼓勵(lì)處罰機(jī)關(guān)大膽依法作出減輕/ 不予處罰決定， 各地紛紛制定了減輕/ 不予行政處罰事項(xiàng)清單， 明確將二者區(qū)分開(kāi)來(lái)。此外， 減輕處罰與不予處罰的適用情形也不同。 例如， 根據(jù) 《行政處罰法》 第 30 條， 違法行為人不滿十四周歲的， 不予行政處罰; 已滿十四周歲不滿十八周歲的， 應(yīng)從輕或減輕處罰。

二、 行政處罰幅度的減輕規(guī)則

（一） 行政機(jī)關(guān)的探索： 設(shè)置下限

減輕處罰的本質(zhì)是賦予執(zhí)法人員更大的裁量權(quán)， 行政裁量恣意的風(fēng)險(xiǎn)呼吁行政裁量基準(zhǔn)的應(yīng)用。 ④近年來(lái)， 行政機(jī)關(guān)陸續(xù)關(guān)注到了處罰幅度的減輕這一問(wèn)題， 開(kāi)始探索通過(guò)設(shè)置下限規(guī)范減輕處罰幅度裁量權(quán)， 即借助行政自制實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制。例如， 《海事行政處罰裁量權(quán)管理辦法》 第 13條規(guī)定： “具有……法定減輕情節(jié)的， ……不得低于法定處罰幅度下限的 20%。” 此外， 《遼寧省市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》 和 《海南省市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》 分別以法定處罰幅度下限的 10% / 5%作為減輕行政處罰的下限。 意即， 設(shè)置下限模式將減輕行政處罰的范圍框定在 “法定罰下限的 20% / 10% / 5%—法定罰下限” 這一區(qū)間。

相較于 “在法定處罰幅度最低限以下處罰” 這一原則性規(guī)定， 設(shè)置下限模式的確更有助于規(guī)范減輕處罰裁量權(quán)， 特別是能夠有效防范處罰機(jī)關(guān)以減輕之名行不予處罰之實(shí)。 但是， 設(shè)置下限模式仍有過(guò)于簡(jiǎn)單化之嫌： 一則不能根本上控制處罰機(jī)關(guān)的寬泛裁量權(quán)， 處罰機(jī)關(guān)仍可在 “法定罰下限的 20% / 10% / 5%—法定罰下限” 這個(gè)區(qū)間自由裁量; 二則可能使下限相同、 上限不同的違法行為被迫置于同一裁量區(qū)間內(nèi)處罰， 有失公平。進(jìn)言之， 設(shè)置下限模式不僅無(wú)法徹底紓解處罰機(jī)關(guān)裁量權(quán)過(guò)大的困境， 還有可能引發(fā)違反過(guò)罰相當(dāng)原則等新問(wèn)題。 一個(gè)簡(jiǎn)單的例子是， 違法行為人可能具有一個(gè)、 兩個(gè)甚至多個(gè)減輕情節(jié)， 根據(jù)過(guò)罰相當(dāng)原則， 行政處罰亦應(yīng)呈現(xiàn)差異性。 設(shè)置下限模式則可能人為攪亂這種差異性， 使得行政處罰趨同化， 有違 “同等情況同等對(duì)待、 不同情況區(qū)別對(duì)待” 的平等對(duì)待原則。此外， 設(shè)置下限模式也無(wú)力應(yīng)對(duì)法定處罰幅度只有上限沒(méi)有下限的情形， 如 “二百元以下罰款”。

（二） 來(lái)自刑法的借鑒： 下一個(gè)處罰幅度

行政違法與刑事犯罪具有無(wú)差別的違法性和侵害法益的同質(zhì)性， 因而行政處罰與刑罰更多只具量的差異， 不具有質(zhì)的區(qū)別。面對(duì)設(shè)置下限模式的簡(jiǎn)單化問(wèn)題， 或許可以借鑒 《中華人民共和國(guó)刑法》 （以下簡(jiǎn)稱 《刑法》 ） 有關(guān)減輕處罰的規(guī)定。 《刑法》 第 63 條第 1 款規(guī)定： “犯罪分子具有本法規(guī)定的減輕處罰情節(jié)的， 應(yīng)當(dāng)在法定刑以下判處刑罰; 本法規(guī)定有數(shù)個(gè)量刑幅度的， 應(yīng)當(dāng)在法定量刑幅度的下一個(gè)量刑幅度內(nèi)判處刑罰。” 前半句的 “法定刑” 是指 “法定最低刑”， 后半句主要針對(duì)應(yīng)當(dāng)適用較重量刑幅度的情形。將 《刑法》 的下一個(gè)處罰幅度規(guī)則應(yīng)用到行政處罰中， 例如 《中華人民共和國(guó)噪聲污染防治法》 （以下簡(jiǎn)稱 《噪聲污染防治法》 ） 第 80 條規(guī)定， 航空運(yùn)輸企業(yè)未采取措施防止、 減輕民用航空器噪聲污染的， ……處五千元以上五萬(wàn)元以下的罰款;拒不改正的， 處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款……拒不改正對(duì)應(yīng) “五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款”， 需要減輕處罰的， 處罰機(jī)關(guān)應(yīng)在下一個(gè)處罰幅度即 “五千元以上五萬(wàn)元以下的罰款” 范圍內(nèi)作出處罰決定。

相較于設(shè)置下限模式， 下一個(gè)處罰幅度規(guī)則的確更為具象， 特別是為法定處罰為較重量刑幅度的情形提供了較為明確的指引。 然而， 其適用范圍的有限性也決定了， 如果法定處罰為最輕或單一的處罰幅度， 下一個(gè)處罰幅度規(guī)則就失去了用武之地， 因而無(wú)法系統(tǒng)性應(yīng)對(duì)處罰幅度的減輕問(wèn)題。 此外， 即便針對(duì)法定處罰為較重量刑幅度的情形， 下一個(gè)處罰幅度規(guī)則亦有固化裁量權(quán)之嫌———減輕行政處罰幅度并非絕對(duì)不能跨檔。 一方面， 違法行為人可能同時(shí)具有兩個(gè)甚至多個(gè)減輕情節(jié)， 此時(shí)自然不能與僅具一個(gè)減輕情節(jié)做同樣處理， 考慮跨檔減輕處罰幅度成為應(yīng)然選擇。在刑法學(xué)界， 張明楷教授亦指出， 當(dāng)被告人具備兩個(gè)以上減輕處罰情節(jié)時(shí)， 原則上也可以下降兩個(gè)量刑幅度。另一方面， 根據(jù)某些法律規(guī)范的特殊規(guī)定， 減輕處罰與不予處罰的情節(jié)相一致。 例如， 《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》 （以下簡(jiǎn)稱 《治安管理處罰法》 ） 第 19 條規(guī)定： ……減輕處罰或者不予處罰： （一） 情節(jié)特別輕微的; …… “解釋的目標(biāo)是 ‘規(guī)范性的法律意旨’ ”，違法行為人具有以上減輕/ 不予處罰情節(jié)的， 認(rèn)定不予處罰尚可， 何況是跨檔減輕處罰。

（三） 可能的出路： 體系解釋+分情形設(shè)置下限

首先， 針對(duì)下一個(gè)處罰幅度規(guī)則無(wú)力應(yīng)對(duì)法定處罰為最輕或單一處罰幅度的情形， 可以引入體系解釋的方法。 所謂體系解釋， 即對(duì)于具體條文的解釋需以其所在的法律為基礎(chǔ)， 密切結(jié)合與之相關(guān)的其他法條和概念。 “沒(méi)有一個(gè)法律規(guī)范是獨(dú)立存在的。 它們必須作為整個(gè)法律秩序的部分要素來(lái)理解?！备鶕?jù)體系解釋原理， 確定處罰幅度應(yīng)將所適用的法律中所有同類型的處罰體系作為整體加以參照。 本文以 《噪聲污染防治法》 中的罰款體系為例加以分析———涉及九個(gè)罰款幅度： “二百元以上一千元以下” “二千元以上二萬(wàn)元以下” “五千元以上一萬(wàn)元以下” “五千元以上五萬(wàn)元以下” “一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下” “一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下” “二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下”“五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下” “十萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下”。 對(duì)于某一違法行為而言， 如果法定處罰為最輕的處罰幅度， 如 《噪聲污染防治法》 第 80 條規(guī)定的 “五千元以上五萬(wàn)元以下的罰款”，應(yīng)以 《噪聲污染防治法》 中的九級(jí)罰款體系為參照， 尋找較其為低但又不至于過(guò)度放任裁量權(quán)的罰款幅度。 在這九個(gè)罰款幅度中， 從減輕處罰應(yīng)低于法定處罰幅度最低限的角度， 唯有 “二百元以上一千元以下” 與 “二千元以上二萬(wàn)元以下” 兩個(gè)幅度具有參考價(jià)值。 鑒于沒(méi)有與 “五千元以上五萬(wàn)元以下” 之下限 “五千元” 直接相銜接的處罰幅度， 可取 “二千元以上二萬(wàn)元以下” 與“五千元” 的交集， 即在 “二千元以上五千元以下” 范圍內(nèi)作出減輕處罰決定。 法定處罰為單一處罰幅度的， 處理方式亦無(wú)二致。

當(dāng)然， 如果法定處罰幅度在整個(gè)法律規(guī)范當(dāng)中已屬最低， 體系解釋就失去了價(jià)值， 設(shè)置下限模式則重新有了用武之地。 難題在于下限值如何確定。 如上述， 當(dāng)前立法多以 “法定處罰幅度下限的 20% / 10% / 5%” 作為下限。 我國(guó)臺(tái)灣地區(qū) “行政罰法” 第 18 條第 3 款則規(guī)定： ……減輕處罰時(shí)， 裁處之罰鍰不得低于法定罰鍰最低額之二分之一。也有學(xué)者提出， 需要減輕處罰的， 不得低于處罰區(qū)間下限規(guī)定罰款數(shù)額的三分之一。管見(jiàn)以為， 下限值不能一概而論， 而應(yīng)根據(jù)減輕情節(jié)的數(shù)量逐一確定。 違法行為人只有一個(gè)減輕情節(jié)的， 可將下限值確定為法定罰下限的 70%， 即處罰范圍為 “法定罰下限的 70%—法定罰下限”; 兩個(gè)減輕情節(jié)對(duì)應(yīng) “法定罰下限的 30%—法定罰下限的 70%”; 三個(gè)減輕情節(jié)對(duì)應(yīng) “法定罰下限的 10%—法定罰下限的 30%”; 三個(gè)以上減輕情節(jié)對(duì)應(yīng) “法定罰下限的 5%—法定罰下限的 10%”。 如在 “康乃馨超市訴黃島區(qū)市監(jiān)局行政處罰案” 中， 被告考慮到原告 “涉案貨值金額較小” “違法所得數(shù)額較小” “積極配合調(diào)查取證” 三個(gè)減輕情節(jié)， 按最低處罰幅度下限的 10%處罰。

綜上， 如果法定處罰體現(xiàn)為多個(gè)處罰幅度且應(yīng)適用非最輕的處罰幅度， 減輕處罰原則上遵循下一個(gè)處罰幅度的思路， 例外情況下亦可跨幅度減輕 （如具有多個(gè)減輕情節(jié)）。 如果法定處罰為單一或最輕的處罰幅度， 必須按照 “體系解釋———分情形設(shè)置下限” 的思路減輕處罰。 此外， 如果法定處罰為 “倍數(shù)數(shù)距式”， 處罰機(jī)關(guān)同樣依此思路， 但下限不得低于作為基數(shù)計(jì)算的貨值金額本身。 （詳見(jiàn)圖 2）

（四） 只設(shè)上限處罰幅度的減輕規(guī)則

行文至此， 還有最后一個(gè)亟待解決的特殊問(wèn)題， 即對(duì)于只設(shè)上限不設(shè)下限的法定處罰幅度，如 “二百元以下罰款”， 應(yīng)當(dāng)如何處罰才能既體現(xiàn)減輕之人文關(guān)懷又不失合理性？

既有立法呈現(xiàn)兩種解決思路。 一種是常規(guī)思路， 即先確定法定處罰———關(guān)鍵是確定法定處罰的下限， 再根據(jù) “減輕處罰是在法定罰最低限以下處罰” 原則以及前述體系解釋、 分情形設(shè)置下限等規(guī)則決定如何處罰。 例如， 《國(guó)家鐵路局鐵路行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》 第 17 條規(guī)定： ……只規(guī)定最高罰款額沒(méi)有規(guī)定最低罰款額的， 最低罰款額以零計(jì)算。另一種是一步到位思路， 即以法定處罰幅度上限為參照， 直接確定減輕處罰的范圍。 例如， 《重慶市規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法》 第16 條規(guī)定： “罰款只規(guī)定最高數(shù)額沒(méi)有規(guī)定最低數(shù)額的， 減輕處罰按最高罰款數(shù)額的 10%以下確定 （不包含本數(shù)）?！?第一種思路將最低罰視為零并不準(zhǔn)確， 因?yàn)闇p輕處罰的本質(zhì)仍為處罰， 構(gòu)成對(duì)違法行為人 “本來(lái)義務(wù)之外的額外負(fù)擔(dān)”。 最低罰以零計(jì)算則意味著免除了處罰， 脫離了罰的疆域。 第二種思路有一定的科學(xué)性， 難點(diǎn)在于如何確定減輕處罰決定的上限。 換言之， 以法定最高罰的 10%作為上限是否合理？

只設(shè)上限的法定處罰在所屬法律規(guī)范當(dāng)中一般較低甚至最低。 如在 《治安管理處罰法》 中，“二百元以下罰款” 屬法定最低處罰幅度。 這是因?yàn)椋?只設(shè)上限不設(shè)下限模式賦予了處罰機(jī)關(guān)更大的裁量權(quán)， 只適于處罰上限也相對(duì)偏低的處罰幅度。 對(duì)于此類法定處罰， 宜先按照體系解釋的思路尋找整部法律規(guī)范當(dāng)中較之低一階次的處罰幅度， 作為減輕處罰的選擇范疇。 如已屬最輕處罰幅度， 只能求助于設(shè)置下限規(guī)則。 一方面， 以法定處罰幅度上限的 5%作為下限， 與不予處罰區(qū)分開(kāi)來(lái)。 只設(shè)上限的法定處罰本身已經(jīng)相當(dāng)之輕， 違法行為人同時(shí)具有減輕情節(jié)的， 的確很容易滑至不罰。 但后者不僅違背過(guò)罰相當(dāng)原則， 也起不到行政處罰制度預(yù)設(shè)的處罰和教育功能。 當(dāng)然，違法行為人同時(shí)滿足不予處罰條件的， 可直接不予處罰。 另一方面， 仍然區(qū)分不同數(shù)量的減輕情節(jié)分別取法定處罰幅度上限的 10%、 15%、 20%、 25%作為上限。 如此一來(lái)， 減輕處罰決定必然位于 “法定處罰幅度上限的 5%—法定處罰幅度上限的 25%” 之間。 如在 “張××訴碧江區(qū)市監(jiān)局行政處罰案” 中， 無(wú)照經(jīng)營(yíng)的法定處罰為 “1 萬(wàn)元以下的罰款”， 考慮到原告主動(dòng)消除危害后果， 決定罰款 2000 元 （法定處罰幅度上限的 20%）。

三、 行政處罰種類的減輕規(guī)則

（一） 減輕罰種性質(zhì)的實(shí)施規(guī)則

首先， 減輕罰種的性質(zhì)立基于各類行政處罰的輕重排序之上。 根據(jù) 《行政處罰法》 第 9 條，行政處罰的種類主要包括精神罰 （警告、 通報(bào)批評(píng)）、 財(cái)產(chǎn)罰 （罰款、 沒(méi)收違法所得、 沒(méi)收非法財(cái)物）、 資格罰 （暫扣許可證件、 吊銷許可證件、 降低資質(zhì)等級(jí)）、 行為罰 （限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、 責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、 責(zé)令關(guān)閉、 限制從業(yè)） 和人身罰 （行政拘留）。 “將不同懲戒形式予以類型化并進(jìn)行強(qiáng)弱分殊的排序， 有助于促進(jìn)行政主體公正地選擇懲戒措施， 避免其作出過(guò)罰失當(dāng)?shù)臎Q定?！痹谶@五類行政處罰當(dāng)中， 精神罰最輕， 財(cái)產(chǎn)罰次之， 行為罰再次之， 資格罰次重， 人身罰最重。人身罰直接剝奪當(dāng)事人的人身自由， 精神罰并不直接影響當(dāng)事人的人身財(cái)產(chǎn)等權(quán)益， 二者分處兩端。財(cái)產(chǎn)罰僅重于精神罰， 其不涉及資格或者行為的限制。 資格罰重于行為罰， “因?yàn)橄拗瀑Y格必然同時(shí)限制了對(duì)應(yīng)的行為， 但限制行為未必就限制了資格”?！缎姓幜P法》 有關(guān)設(shè)定權(quán)的規(guī)定亦可折射一二： 人身罰只能由法律設(shè)定; 吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照只能由法律和行政法規(guī)設(shè)定; 規(guī)章只能設(shè)定一定數(shù)額的罰款， 無(wú)權(quán)設(shè)定行為罰與資格罰; 精神罰則法律、 行政法規(guī)和規(guī)章都有權(quán)設(shè)定。在資格罰中， 暫扣許可證件輕于吊銷許可證件。 在行為罰中， 限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)輕于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)， 責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)輕于責(zé)令關(guān)閉。 （詳見(jiàn)圖 3）

當(dāng)然， 以上各類行政處罰之間的輕重排序不是絕對(duì)的。 例如， 如果被處罰人經(jīng)濟(jì)困難， 那么財(cái)產(chǎn)罰特別是罰款無(wú)疑構(gòu)成對(duì)其較重的處罰類型， 一般意義上重于財(cái)產(chǎn)罰的行為罰、 資格罰和人身罰反而因被處罰人能夠承受而顯得更輕。 再比如， 吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照與行政拘留、 罰款與警告之間的輕重也可能因人而異。

其次， 減輕罰種的性質(zhì)既包含在不同性質(zhì)的罰種中減輕， 也包含在相同性質(zhì)的罰種中減輕。在不同性質(zhì)的罰種中減輕， 如由人身罰減為財(cái)產(chǎn)罰。 例如， 《中華人民共和國(guó)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》 （以下簡(jiǎn)稱 《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》 ） 第 47 條規(guī)定： ……非法獲取國(guó)家秘密的， ……尚不構(gòu)成犯罪的， ……處十五日以下拘留。 需減輕處罰的， 可將 “十五日以下拘留”減為一定數(shù)額的罰款。 因此， 法定處罰體現(xiàn)為單一處罰幅度的， 理論上既可通過(guò)減輕處罰幅度也可通過(guò)減輕處罰種類達(dá)至減輕處罰的目的。 當(dāng)然， 后者的減輕力度往往更大， 一般對(duì)應(yīng)的減輕情節(jié)分量更重或者數(shù)量更多， 只得在減輕處罰幅度依然畸重時(shí)使用。 在相同性質(zhì)的罰種中減輕， 比如將吊銷許可證件減為暫扣許可證件。 前者是徹底剝奪違法行為人從事某項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利，后者則是在一定期限內(nèi)的剝奪或限制。 當(dāng)然， 能否跨罰種性質(zhì)減輕須以過(guò)罰相當(dāng)為根本限度。 “過(guò)罰相當(dāng)原則是用于約束行政處罰裁量的基本原則”， 也是減輕罰種性質(zhì)必須恪守的根本底線。 此外， 相關(guān)法律規(guī)范有特殊規(guī)定的， 應(yīng)當(dāng)從其規(guī)定。 例如， 《海事行政處罰裁量權(quán)管理辦法》 第 13條第 2 款規(guī)定： “海事行政處罰種類為吊銷資格證書(shū)的， 不得減輕為暫扣資格證書(shū)?！?/p>

最后， 減輕罰種的性質(zhì)應(yīng)兼顧某些處罰的特殊性。 第一， 有些行政處罰無(wú)法做減輕處理， 包括警告、 通報(bào)批評(píng)、 沒(méi)收違法所得、 沒(méi)收非法財(cái)物。 警告、 通報(bào)批評(píng)已屬行政處罰類型體系中的最輕種類， 一般不具備減輕空間。 違法所得和非法財(cái)物都不是合法收入， 更不具有法律所保護(hù)的利益， 理應(yīng)沒(méi)收。 因此， 沒(méi)收違法所得與沒(méi)收非法財(cái)物充其量只是追繳行為，主要發(fā)揮填平和復(fù)原功能， 即便需對(duì)違法行為人減輕處罰， 也應(yīng)保留之。 這一點(diǎn)與側(cè)重于懲罰功能的罰款不同， 后者常常作為減輕后的處罰類型。 第二， 有些處罰種類之間沒(méi)有輕重之分， 無(wú)法通過(guò)從 A—B 實(shí)現(xiàn)減輕處罰。 例如， 在財(cái)產(chǎn)罰中， 沒(méi)收違法所得是指追繳非法財(cái)產(chǎn)， 罰款是指剝奪合法財(cái)產(chǎn)， 二者之間無(wú)所謂孰輕孰重。 再如， 在四種行為罰中， 限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、 責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、 責(zé)令關(guān)閉主要針對(duì)企業(yè)， 限制從業(yè)主要針對(duì)個(gè)人， 與其他三類行為罰沒(méi)有可比性。 第三， 有些行政處罰因涉及重大利益或第三人利益而不能豁免或者替代， 如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、 責(zé)令關(guān)閉。 即便違法行為人符合減輕處罰條件， 也不能對(duì)這些處罰類型予以調(diào)整。

此外， 減輕罰種性質(zhì)還需特別注意法定處罰為單一選擇式罰種的情形———對(duì)于某種違法行為，法定處罰形式上具有兩種以上， 但處罰機(jī)關(guān)只能擇一處罰。 例如， 《治安管理處罰法》 第 48 條規(guī)定： 私自開(kāi)拆他人郵件的， 處五日以下拘留或者五百元以下罰款。 “五日以下拘留或者五百元以下罰款” 是一個(gè)處罰幅度， 而非 “五日以下拘留” 和 “五百元以下罰款” 兩個(gè)處罰幅度。 需減輕處罰的， 處罰機(jī)關(guān)應(yīng)先確定法定罰為 “五日以下拘留” 還是 “五百元以下罰款”， 在此基礎(chǔ)上再選擇比 “五日以下拘留” 或 “五百元以下罰款” 更輕的處罰。

（二） 減少罰種數(shù)量的實(shí)施規(guī)則

對(duì)于很多違法行為， 法定行政處罰為多類型并列式罰種———同時(shí)給予兩種或兩種以上的行政處罰， 處罰機(jī)關(guān)可通過(guò)減少罰種數(shù)量實(shí)現(xiàn)減輕處罰。 多類型并列式罰種既可體現(xiàn)為 “應(yīng)當(dāng)并處”式絕對(duì)并罰也可體現(xiàn)為 “可以并處” 式相對(duì)并罰。 前者如， 《中華人民共和國(guó)護(hù)照法》 （以下簡(jiǎn)稱《護(hù)照法》 ） 第 18 條規(guī)定： 出售護(hù)照， 尚不夠刑事處罰的， ……沒(méi)收違法所得， 處十日以上十五日以下拘留， 并處二千元以上五千元以下罰款。 后者如， 《中華人民共和國(guó)食品安全法》 （以下簡(jiǎn)稱 《食品安全法》 ） 第 123 條規(guī)定： ……生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)添加藥品的食品， 尚不構(gòu)成犯罪的， ……沒(méi)收違法所得……， 并可以沒(méi)收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具……

首先， 從適用對(duì)象來(lái)看， 減少罰種數(shù)量是指應(yīng)當(dāng)并罰時(shí)不并罰， 不適用于相對(duì)并罰。 對(duì)于相對(duì)并罰而言， 處罰機(jī)關(guān)擁有裁量權(quán)， 既可以并罰也可以不并罰。 處罰機(jī)關(guān)放棄并處的， 屬于正常行使裁量權(quán)， 未脫離 “法定” 處罰范疇， 不構(gòu)成減輕處罰。《公安機(jī)關(guān)執(zhí)行 〈中華人民共和國(guó)治安管理處罰法〉 有關(guān)問(wèn)題的解釋 （二） 》 即規(guī)定， 違反治安管理行為人具有……減輕處罰情節(jié)，規(guī)定拘留可以并處罰款的， 在拘留的法定處罰幅度以下減輕處罰。 言外之意， 在法定幅度以內(nèi)單處拘留并不構(gòu)成減輕處罰。 《國(guó)家能源局行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》 第 11 條則呈現(xiàn)理解錯(cuò)誤： 法律、法規(guī)、 規(guī)章規(guī)定可以并處罰款的， 對(duì)于減輕處罰情形不再并處罰款。 需要進(jìn)一步修改。

其次， 減掉的罰種只能是并處種類。 雖然多類型并列式罰種中的各類處罰處于并列位置， 但依然有主次之分。 法律規(guī)定直接科處即并處之前的處罰居主要位置， 對(duì)于懲戒與糾正違法行為不可或缺; 并處之后的處罰居次要位置， 并非不可或缺。 因此， 即便需要減少罰種數(shù)量， 也不能拿主要處罰類型開(kāi)刀， 只能減掉居次要位置的并處種類。 反之， 如果減掉法律直接規(guī)定科處的處罰類型， 則有違反處罰法定原則之嫌。 處罰法定原則源于憲法， 過(guò)罰相當(dāng)原則亦不得與之相抵觸。在 “張××訴上海海事局行政處罰案” 中， 因原告配合調(diào)查， 被告將法定處罰 “處 500 元至 1000元罰款， 并吊銷相應(yīng)的證件、 證書(shū)” 減為 “單處吊銷適任證書(shū)”。 法院指出， 行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)任意變更法定的并罰方式， 被告擅自選擇法定并罰的兩種處罰方式之一， 于法無(wú)據(jù)。

此外， 從絕對(duì)并罰式多類型并列式罰種的內(nèi)容來(lái)看， 直接科處的處罰多為沒(méi)收違法所得/ 非法財(cái)物， 偶見(jiàn)警告、 責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、 暫扣或者吊銷許可證、 拘留等; 并處的處罰種類多為罰款， 有時(shí)也體現(xiàn)為暫扣或吊銷許可證、 拘留等。 即便減掉并處種類， 也不影響其他處罰發(fā)揮制裁之效，警示違法行為人不再犯、 不敢犯。 反之， 如果減掉直接科處的處罰類型， 比如沒(méi)收違法所得， 意味著違法行為人憑借違法行為獲得的不法利益反而得以保留， 不僅理論上有違 “任何人不得從自己的錯(cuò)誤行為中獲利”原則; 而且這部分利益有時(shí)遠(yuǎn)超罰款本身， 允準(zhǔn)克減意味著違法成本小于收益， 實(shí)質(zhì)也是在變相縱容違法行為， 有損法律的權(quán)威性。努力尋求沒(méi)收違法所得與罰款的聯(lián)動(dòng)效果才是合理的解決之策。

（三） 并處罰的減輕方案

法定處罰為絕對(duì)并處罰的， 減少罰種數(shù)量并非唯一的減輕方案。 仍以前述 《護(hù)照法》 第 18 條為例進(jìn)行分析： 出售護(hù)照， 尚不夠刑事處罰的， 法定處罰為 “沒(méi)收違法所得+十日以上十五日以下拘留+二千元以上五千元以下罰款”。 需要減輕處罰的， 理論上存在以下四種方案： 第一種方案是減少罰種的數(shù)量。 處罰機(jī)關(guān)可放棄并處 “二千元以上五千元以下罰款”， 僅 “沒(méi)收違法所得+十日以上十五日以下拘留”。 但是， 處罰機(jī)關(guān)不能減去直接科處的處罰種類 “沒(méi)收違法所得” 與 “十日以上十五日以下拘留”， 此二者必須保留。 第二種方案是改變罰種的性質(zhì)。 處罰機(jī)關(guān)可將 “十日以上十五日以下拘留” / “二千元以上五千元以下罰款” 減為 “警告” 等較輕的處罰， 同時(shí) “沒(méi)收違法所得+二千元以上五千元以下罰款/ 十日以上十五日以下拘留”。 第三種方案是減輕處罰幅度。 處罰機(jī)關(guān)可將 “二千元以上五千元以下罰款” 減至 “二千元以下罰款”， 同時(shí) “沒(méi)收違法所得+十日以上十五日以下拘留”。 或者將 “十日以上十五日以下拘留” 減至 “十日以下拘留”， 同時(shí) “沒(méi)收違法所得+二千元以上五千元以下罰款”。 再或者， 既將 “二千元以上五千元以下罰款”減為 “二千元以下罰款”， 又將 “十日以上十五日以下拘留” 減為 “十日以下拘留”， 同時(shí) “沒(méi)收違法所得”。 第四種方案是同時(shí)減輕處罰的種類和幅度。 處罰機(jī)關(guān)可以既將 “十日以上十五日以下拘留/ 二千元以上五千元以下罰款” 減為 “警告” 等較輕的處罰， 又將 “二千元以上五千元以下罰款/ 十日以上十五日以下拘留” 減為 “二千元以下罰款/ 十日以下拘留”。 或者既放棄并處“二千元以上五千元以下罰款”， 又將 “十日以上十五日以下拘留” 減為 “十日以下拘留”。

但是， 實(shí)踐情形復(fù)雜多變， 具體采取何種減輕方案， 仍須根據(jù)個(gè)案抉擇。 對(duì)此， 處罰機(jī)關(guān)無(wú)疑擁有較之單一選擇式罰種/ 單一不可選罰種更大的裁量權(quán)限。 “行政管理活動(dòng)中存在大量需要靈活應(yīng)變、 具體裁量的情形， 所以法律授予了行政機(jī)關(guān)一定的裁量權(quán)限?！钡珶o(wú)論如何， 減輕處罰都絕非毫無(wú)限制。 處罰機(jī)關(guān)擁有的裁量權(quán)越大， 就越不能逸脫過(guò)罰相當(dāng)原則的法律約束， 即確?！靶姓幜P的不利后果與違法行為之間具有 ‘對(duì)價(jià)’ 關(guān)系”。 這也是報(bào)應(yīng)主義立場(chǎng)的必然要求———給予適當(dāng)?shù)膽?yīng)得懲罰。絕對(duì)并處罰應(yīng)當(dāng)優(yōu)選減輕處罰幅度， 謹(jǐn)慎減輕處罰種類。 至于第四種方案即同時(shí)減輕處罰的種類和幅度， 則應(yīng)適用于減輕情節(jié)分量較重或數(shù)量較多的情形。

關(guān)于相對(duì)并處罰的減輕方案， 理想的方案自然是， 先確定一般情形下的法定處罰究竟為單處還是并處 （第一次裁量）， 然后再根據(jù)減輕情節(jié)與前述減輕規(guī)則作出最終的處罰決定 （第二次裁量）。 但相對(duì)并處罰的特殊之處恰在于， 其本身具有不確定性。 從地方的 《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》 來(lái)看， 既有采并處觀點(diǎn)的， 也有采選擇適用單獨(dú)或并處觀點(diǎn)的。法定處罰為相對(duì)并處罰的， 直接科處的種類為必罰內(nèi)容， 可以并處之后的處罰種類為選罰內(nèi)容。 并處觀點(diǎn)不僅人為限縮了處罰機(jī)關(guān)的裁量權(quán)， 而且曲解了相對(duì)并處罰的本意。 “目的是整個(gè)法的創(chuàng)造者”，依循過(guò)罰相當(dāng)?shù)幕驹恚?或許相對(duì)合理的處理方案是， 將是否具有從重情節(jié)作為并處與否的決定性因素， 藉此實(shí)現(xiàn)處罰與違法行為之間的平衡關(guān)系。 如果違法行為人沒(méi)有從重情節(jié) （當(dāng)然也沒(méi)有從輕、 減輕情節(jié)）， 實(shí)施單處; 如果僅具有從重情節(jié)， 實(shí)施并處。 進(jìn)而， 如果違法行為人只具有減輕情節(jié)， 應(yīng)在必罰內(nèi)容以下處罰; 如果違法行為人既有從重情節(jié)又有減輕情節(jié)， 則需求助于絕對(duì)并處罰的減輕方案。

四、 減輕情節(jié)與其他裁量情節(jié)競(jìng)合的處罰規(guī)則

（一） 減輕情節(jié)與從重情節(jié)競(jìng)合的處罰規(guī)則

減輕情節(jié)要求處罰機(jī)關(guān)在法定處罰最低限以下處罰， 從重情節(jié)則要求在法定處罰范圍內(nèi)適用較重、 較多的處罰種類或較高的處罰幅度。 二者的作用方向相反， 前者對(duì)相對(duì)人有利， 后者則具有不利性。 面對(duì)此種競(jìng)合， 處罰機(jī)關(guān)該如何處罰？

一個(gè)基本的共識(shí)是， 處罰機(jī)關(guān)既不能隨意加重處罰， 也不能隨意減輕處罰， 而必須結(jié)合案件情況全面考慮各類情節(jié)， 慎重確定處罰結(jié)果。 處罰機(jī)關(guān)需要考慮的裁量因素主要包括： 責(zé)任年齡、責(zé)任能力、 違法情節(jié)、 社會(huì)危害、 行政目的等。 因此， 處罰機(jī)關(guān)既不能簡(jiǎn)單依據(jù)減輕情節(jié)決定減輕處罰， 也不能片面根據(jù)從重情節(jié)作出從重處罰決定。

第一， 根據(jù)原因力理論， 主要原因是引起損害結(jié)果發(fā)生的決定性因素， 次要原因不起決定性作用。同理， 違法情節(jié)亦具有主次之分， 對(duì)處罰決定起決定性作用的無(wú)疑是主要違法情節(jié)。 對(duì)此， 處罰機(jī)關(guān)應(yīng)優(yōu)先把握主要違法情節(jié); 另一方面， 其他情節(jié)對(duì)處罰結(jié)果并非毫無(wú)影響， 處罰機(jī)關(guān)必須兼及考慮之。 對(duì)于既有減輕情節(jié)又有從重情節(jié)的情形， 也需從主次區(qū)分的角度嘗試對(duì)處罰決定形成參考。 如果減輕情節(jié)明顯居于主要地位， 從重情節(jié)居于次要地位， 應(yīng)考慮減輕處罰。 《奧地利行政罰法》 第 20 條即規(guī)定： 若從輕事由之分量顯著地強(qiáng)于從重事由， 可降至最低罰的一半處罰。如果從重情節(jié)居于主要地位， 減輕情節(jié)處于次要地位， 應(yīng)考慮二者沖抵， 選擇一般處罰; 如果減輕情節(jié)與從重情節(jié)都處于次要地位， 可以考慮從輕處罰。 反之， 一概以 “違法行為人既有減輕情形又有從重情形” 為由禁絕減輕處罰斷不可取， 其忽略了各類情節(jié)之間的輕重區(qū)分。

第二， 如果違法行為已經(jīng)造成了嚴(yán)重后果或者社會(huì)影響惡劣， 一般不適用減輕處罰。 “危害性是行政違法的本質(zhì)特征”， 違法行為的社會(huì)危害程度是最主要的違法情節(jié)， 也是處罰機(jī)關(guān)做處罰決定的必然考量因素。 具言之， 違法行為的社會(huì)危害程度與行政處罰呈正相關(guān)關(guān)系： “如果一個(gè)人的行為不具有危害性， 那么他的行為就應(yīng)該是自由的”; 反之， 危害程度越高， 往往行政處罰越重。 如果違法行為人主動(dòng)消除或減輕危害后果， 減輕處罰就具備了正當(dāng)理由; 如果危害后果比較嚴(yán)重， 從重處罰就有了用武之地， 而且往往可以產(chǎn)生掩蓋其他減輕情節(jié)的光芒之效。 例如， 即便違法行為人積極配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為， 其嚴(yán)重后果已然成型不可逆轉(zhuǎn)， 此時(shí)再考慮減輕處罰就失去了正當(dāng)性。

關(guān)于危害后果嚴(yán)重的判斷， 一般可以考慮這三個(gè)方面： 一是對(duì)個(gè)人的危害后果， 主要考慮是否侵犯人身權(quán)利、 財(cái)產(chǎn)權(quán)利， 即是否造成人身傷害、 危及人身安全， 或者造成重大財(cái)產(chǎn)損失、 危及財(cái)產(chǎn)安全。 二是對(duì)社會(huì)公共利益的危害后果， 主要考慮是否擾亂公共秩序、 妨害公共安全、 妨害社會(huì)管理等。 三是對(duì)國(guó)家利益的危害后果， 主要考慮是否危及國(guó)家安全、 導(dǎo)致國(guó)家榮譽(yù)嚴(yán)重受損。 當(dāng)然， 有些違法行為可能表面并未造成十分嚴(yán)重的危害后果， 但間接導(dǎo)致了非常惡劣的社會(huì)影響， 比如實(shí)施針對(duì)老人、 小孩等特定人群的違法行為、 嚴(yán)重沖擊社會(huì)公德、 嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家機(jī)關(guān)形象、 影響社會(huì)穩(wěn)定、 形成重大輿情事件或引發(fā)集體上訪等群體性事件等。這些惡劣的社會(huì)影響無(wú)異于直接導(dǎo)致個(gè)人、 社會(huì)或者國(guó)家層面的危害后果， 理應(yīng)視為危害后果嚴(yán)重。

（二） 減輕情節(jié)與從輕情節(jié)競(jìng)合的處罰規(guī)則

《行政處罰法》 將減輕情節(jié)與從輕情節(jié)混同處理， 可能導(dǎo)致的一個(gè)誤解是， 違法行為人如果既有減輕情節(jié)又有從輕情節(jié)， 可視為同時(shí)具有兩個(gè)減輕情節(jié)， 進(jìn)而可匹配跨處罰幅度或跨罰種性質(zhì)的處罰。 其問(wèn)題在于， 這種情形同樣可理解為同時(shí)具有兩個(gè)從輕情節(jié)或一減輕一從輕情節(jié)。 有學(xué)者直言， “ 《行政處罰法》 將從輕、 減輕處罰情形規(guī)定在同一個(gè)條款之中而未作區(qū)分， 容易造成過(guò)罰相當(dāng)裁量的誤用和濫用”。

理想的解決之策在于， 對(duì)減輕情節(jié)與從輕情節(jié)做區(qū)分處理， 同一情節(jié)只能對(duì)應(yīng)減輕處罰或從輕處罰， 而不能既可減輕又可從輕。 前已述及， 減輕處罰與從輕處罰以法定最低罰為界， 二者具有量上的差異。 但二者亦具有某種共性———同屬于包容審慎監(jiān)管與柔性執(zhí)法的手段， 構(gòu)成對(duì)違法行為人的 “減負(fù)” 與 “優(yōu)惠”。違法行為人既具有減輕情節(jié)又具有從輕情節(jié)的， 做減輕處罰處理自無(wú)異議———既然違法行為人已經(jīng)滿足減輕條件， 再考慮從輕處罰顯然南轅北轍， 亦有失公正。相較于減輕處罰， 取道從輕處罰雖可避免違反處罰法定原則的質(zhì)疑， 降低追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)， 卻有過(guò)罰不相當(dāng)之嫌。 但另一方面， 簡(jiǎn)單 “做減輕處罰處理” 并不能徹底解決減輕情節(jié)與從輕情節(jié)的競(jìng)合問(wèn)題。 因?yàn)橄噍^于單一的減輕情節(jié)而言， 違法行為人同時(shí)又具備從輕情節(jié)的， 根據(jù)過(guò)罰相當(dāng)原則“小過(guò)小罰、 大過(guò)重罰” 的要求， 后者似乎值得更多的處罰優(yōu)待權(quán)。 究竟如何處理才能保證處罰決定的公正性與科學(xué)性呢？

實(shí)現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)以準(zhǔn)確判斷 “過(guò)” 的大小為前提。 一方面， 確實(shí)不能對(duì)從輕情節(jié)視而不見(jiàn)， 簡(jiǎn)單依據(jù)減輕情節(jié)決定減輕處罰。 違法行為人同時(shí)具有減輕情節(jié)與從輕情節(jié)的， 最終的處罰決定應(yīng)較之于單一減輕情節(jié)為輕， 方能保證過(guò)錯(cuò)與處罰相匹配。 另一方面， 一減輕一從輕情節(jié)又顯著不同于二減輕情節(jié)。 “法秩序被思考成一個(gè)整體、 一個(gè)價(jià)值判斷盡可能一致的體系和 ‘意義構(gòu)造’ ”，較之于二減輕情節(jié)而言， 一減輕一從輕情節(jié)顯然應(yīng)處罰更重。 對(duì)此， 或許將從輕情節(jié)視為半個(gè)減輕情節(jié)相對(duì)合理， 即違法行為人同時(shí)具有一減輕一從輕情節(jié)的， 應(yīng)按照法定處罰下限的 50%處罰。

（三） 減輕情節(jié)與不罰情節(jié)競(jìng)合的處罰規(guī)則

如前所述， 減輕處罰與不予處罰涇渭分明。 但實(shí)踐紛繁復(fù)雜， 違法行為人完全可能在具備減輕情節(jié)的同時(shí)又滿足不罰情節(jié)。 面對(duì)二者之間的競(jìng)合， 處罰機(jī)關(guān)是選擇減輕處罰還是不予處罰？

一方面， 減輕處罰與不予處罰屬不同的裁量階次。 “發(fā)現(xiàn)法律的缺陷并不是什么成就， 將有缺陷的法條解釋得沒(méi)有缺陷才是智慧。”盡管 《行政處罰法》 等相關(guān)法律沒(méi)有明示減輕處罰的適用規(guī)則， 但 “減輕處罰不能減輕到徹底放棄處罰” 已成共識(shí)， 減輕處罰時(shí)仍應(yīng)給予一定的處罰， 不能因減輕情節(jié)適用不予處罰。 在刑法學(xué)界， 主流觀點(diǎn)亦認(rèn)為， “減輕處罰的最低限度是不得免除處罰”。 另一方面， 減輕處罰與不予處罰之間的共性亦不容忽視———二者對(duì)于違法行為人均呈現(xiàn)授益性， 只是授益程度有所區(qū)別。 不予處罰意味著從罰到不罰， 減輕處罰則意味著從較重的處罰到較輕的處罰。 因此， 減輕情節(jié)與不罰情節(jié)競(jìng)合之時(shí)， 根據(jù)當(dāng)然解釋的原理， 既然違法行為人已經(jīng)滿足不罰條件， 可以不予處罰， 舉重以明輕， 比不予處罰更具損益性的減輕處罰更應(yīng)被允許。 此時(shí)再執(zhí)拗于減輕處罰與否以及如何減輕處罰非但沒(méi)有意義， 反而徒增工作量。 換言之， 違法行為人既具有減輕情節(jié)又滿足不予處罰情節(jié)或條件的， 處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)直接適用不予行政處罰制度。

減輕行政處罰制度是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境法治保障的重要一環(huán)， 借助于減輕負(fù)擔(dān)式寬大處理， 展現(xiàn)出彰顯人文關(guān)懷、 照顧國(guó)計(jì)民生的社會(huì)效果。 但另一方面， 減輕行政處罰的本質(zhì)是裁量， 來(lái)自實(shí)體規(guī)則的約束必不可少。 處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在過(guò)罰相當(dāng)原則的統(tǒng)領(lǐng)之下， 綜合考慮案情選擇最恰當(dāng)?shù)臏p輕處罰方案， 保證處罰決定合法合理， 讓行政處罰既有力度又有溫度。

（責(zé)任編輯： 劉藝）