論荷蘭《行政法通則》的歷史經(jīng)驗與實踐啟示

摘 要： 在討論我國行政基本法典編纂時， 荷蘭 《行政法通則》 的編纂及其三十年運行經(jīng)驗值得關(guān)注。 荷蘭在促進(jìn)行政法一致性、 體系化、 判例規(guī)范法典化、 簡化行政法這四個目標(biāo)指引下編纂了該國的行政基本法典。 荷蘭 《行政法通則》 的經(jīng)驗表明： 分步立法是法典化的可取方式;與部門行政法形成良好的 “求同存異” 格局是保有行政基本法典地位的關(guān)鍵環(huán)節(jié); 平衡好自身穩(wěn)定性與對社會發(fā)展的回應(yīng)性是法典嚴(yán)肅性與生命力的保障; 提升公民權(quán)利感知度與保障權(quán)利行使則是近年來完善行政法典的最重要議題。 我國行政法治具有顯著的中國特色， 我國行政法法典化在借鑒他國經(jīng)驗的同時須充分利用自身優(yōu)勢， 總結(jié)行政法創(chuàng)新之路與前沿領(lǐng)域的中國貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞： 法典化; 行政基本法典; 經(jīng)驗借鑒; 中國特色

隨著 《中華人民共和國民法典》 （以下簡稱 《民法典》 ） 的出臺， 有關(guān)我國編纂行政法典的討論日益熱烈。 事實上， 我國行政法法典化的努力于 1986 年便已開始， 在完善 “新六法” 理念下， 當(dāng)年的行政立法研究組曾就制定 《行政法通則》 做了許多工作， 只是當(dāng)時立法時機(jī)尚不成熟，最終轉(zhuǎn)向制定 《中華人民共和國行政訴訟法》。此后很長一段時間， 制定行政程序法成了行政法領(lǐng)域最重要的立法期待。 但至今， 國家層面的行政程序法仍付之闕如。 2017 年底， 應(yīng)松年教授做出了編纂行政法典時機(jī)已經(jīng)成熟的判斷， 再次推動行政法法典化， 相關(guān)討論逐步升溫。2021 年，全國人大常委會發(fā)布年度立法工作計劃提出 “研究啟動環(huán)境法典、 教育法典、 行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”， 此后， 行政法法典化討論迎來高峰， 討論內(nèi)容也逐步從法典化的必要性、 可行性轉(zhuǎn)向法典化的實現(xiàn)步驟、 體系構(gòu)建、 篇章結(jié)構(gòu)等具體內(nèi)容。

經(jīng)過前期討論， 盡管法典化仍有諸多不同思路， 但編纂 “行政基本法典” 模式逐步取得共識。所謂行政基本法典， 是指包含了行政法一般性共性規(guī)范， 適用于所有行政法領(lǐng)域， 能對部門行政法發(fā)展起到規(guī)范與指引作用的行政法典。本文的研究正是建立在編纂行政基本法典這一思考起點之上， 試圖厘清下列問題： 第一， 我國制定行政基本法典的必要性; 第二， 我國行政法法典化目標(biāo)以及目標(biāo)指引下的法典化路徑; 第三， 如何處理法典化過程中一般與特殊、 穩(wěn)定性與回應(yīng)性這兩組關(guān)系。 然而， 我國目前仍處于行政法法典化的初步討論階段， 對上述問題的思考建立在多重預(yù)設(shè)之上， 難以深入展開。 荷蘭于 1994 年通過了該國的行政基本法典——— 《行政法通則》 （Algemene wet bestuursrecht） （以下簡稱 《通則》 ）。自最初的兩個部分于 1994 年 1 月 1 日生效以來，《通則》 已陸續(xù)完成主體部分的編纂， 并成功運行三十年。三十年間， 社會生活持續(xù)發(fā)生變化，《通則》 也不斷承壓， 經(jīng)受著是否 “可持續(xù)” 的檢驗。 有鑒于此， 本文將結(jié)合 《通則》 的編纂歷程、 主要內(nèi)容、 歷史經(jīng)驗等方面的研究， 回應(yīng)我國行政法法典化面臨的前述問題。

一、 《行政法通則》 的編纂

每一部法典都是一國政治、 經(jīng)濟(jì)、 歷史發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物。 不同國度的行政法典在編纂背景與目標(biāo)設(shè)置上各不相同， 正是這些不同塑造了各具特色的行政法典。

（一） 編纂背景

《通則》 的編纂與荷蘭社會發(fā)展過程中行政權(quán)不斷擴(kuò)大的背景息息相關(guān)， 它反映的是對行政權(quán)擴(kuò)張背景下逐步膨脹、 失序的行政法體系進(jìn)行整合與規(guī)范的現(xiàn)實需要。

和大多數(shù)歐洲國家一樣， 荷蘭行政權(quán)早期承擔(dān)的主要任務(wù)是維持社會秩序。 到了 19 世紀(jì)下半葉， 隨著社會福利國家的發(fā)展， 行政任務(wù)拓展到了社會福利相關(guān)內(nèi)容， 行政權(quán)得到一定增長。 到了 1930 年代， 為了克服嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)， 政府不得不采取各種經(jīng)濟(jì)管理手段， 行政任務(wù)在這一時期完成了第二次擴(kuò)張。 二戰(zhàn)中荷蘭遭受巨大創(chuàng)傷， 面對艱巨的戰(zhàn)后社會重建任務(wù)， 行政權(quán)的重要性又一次提升。 此后， 隨著經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)步發(fā)展， 社會福利、 環(huán)境保護(hù)、 土地規(guī)劃等事項漸次出現(xiàn)，行政任務(wù)擴(kuò)張到一個新的高峰。隨著行政權(quán)的擴(kuò)張， 人們逐漸意識到， 來自行政的政策和規(guī)則越來越多， 且不同領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)常常把目光聚焦在自己的 “一畝三分地”， 出臺了許多 “各自為政” 的規(guī)則。 在此背景下， 荷蘭行政法也被塑造成了部門行政法為主的架構(gòu)， 出現(xiàn)了體系分散、規(guī)則凌亂、 重復(fù)、 多變的局面。 具體表現(xiàn)為： 第一， 缺乏一部統(tǒng)領(lǐng)行政法的法律。 行政基本法的缺失導(dǎo)致行政法基本概念、 行政程序、 救濟(jì)程序等共性內(nèi)容缺少提煉， 行政法面貌模糊。 第二，在部門行政法中出現(xiàn)了許多不必要的差異化安排。 環(huán)境、 稅收、 規(guī)劃等部門均突出自身特殊性，熱衷于為本領(lǐng)域 “量身定制” 規(guī)則。 部門行政法之間的差異不僅表現(xiàn)在行政許可、 行政處罰等方面， 也存在于行政程序、 行政救濟(jì)等制度之中。 這些差異不必要地提高了公眾獲知行政法律規(guī)范的門檻， 增加了社會成本。 第三， 行政救濟(jì)制度亟待重塑。 《通則》 出臺之前， 荷蘭行政救濟(jì)制度極為分散且不一致。 彼時， 行政訴訟的初審機(jī)構(gòu)大多設(shè)置在行政機(jī)關(guān)內(nèi)， 且?guī)缀趺總€領(lǐng)域的行政部門都設(shè)有本部門的專門法庭 （tribunals）。分散的行政訴訟審理體系令人困擾， 將行政訴訟初審機(jī)構(gòu)設(shè)置于行政系統(tǒng)內(nèi)的模式也遭受著公正性質(zhì)疑。

綜上， 《通則》 的編纂在很大程度上是行政權(quán)蓬勃發(fā)展后帶來的行政法律制度與體系重整的需要。 當(dāng)然， 重塑行政救濟(jì)制度的迫切壓力也起到了推動作用。

（二） 編纂目標(biāo)

在上述背景下， 《通則》 編纂的目標(biāo)較為明確， 一方面為糾正現(xiàn)有制度存在的問題， 另一方面則是創(chuàng)設(shè)新的機(jī)制塑造面向未來、 面向所有行政領(lǐng)域的行政法基本法。 在具體目標(biāo)上， 通?？偨Y(jié)為促進(jìn)行政法的一致性 （ uniformity）、 體系化 （ systematize）、 簡化行政法 （ simplified） 和判例規(guī)范法典化 （codified） 四個方面。一是促進(jìn)行政法的一致性， 旨在通過總結(jié)、 提煉行政法共通內(nèi)容， 消解部門行政法之間不必要的差異。 重點對通用的行政法基本概念、 重要行政程序、 統(tǒng)一的行政訴訟機(jī)制以及行政法原則等內(nèi)容進(jìn)行編纂。 在提取通用規(guī)范的同時， 針對部門行政法未能設(shè)置或不宜設(shè)置的行政法通用規(guī)范進(jìn)行創(chuàng)制， 起到填補(bǔ)規(guī)范空白的作用。 二是形成行政法的體系化。部門行政法為主的架構(gòu)導(dǎo)致了行政法的規(guī)則分散、 體系凌亂， 體系化目標(biāo)即通過 《通則》 形成前后呼應(yīng)、 從一般到特殊、 相對清晰的行政法體系。 三是簡化行政法， 主要通過兩種方式加以實現(xiàn)。首先， 在 《通則》 編纂時對部門行政法進(jìn)行公因式提取， 完成提取后， 部門行政法相應(yīng)內(nèi)容刪減。其次， 《通則》 出臺后， 已經(jīng)進(jìn)入法典的內(nèi)容， 部門行政法無需重復(fù)制定， 從而節(jié)約立法與普法資源， 行政法體系本身亦得到再次簡化。 四是對判例進(jìn)行法典化。 通過法典化實現(xiàn)對多年來判例中發(fā)展、 沉淀的較為成熟的行政法原則和規(guī)范進(jìn)行提取， 使之以制定法形式得到固定。

在這四個目標(biāo)之外， 因行政法典的編纂得到荷蘭 《憲法》 第 107 條第 2 款關(guān)于以議會立法的方式制定行政一般法這一要求的明確支持， 有時也將落實憲法義務(wù)作為該國法典化的目標(biāo)之一。法典化目標(biāo)的設(shè)定如同一座橋梁， 連接起復(fù)雜社會現(xiàn)實需求與未來法典內(nèi)容這本不相通的兩端。完成法典化目標(biāo)梳理后， 行政法典的框架與內(nèi)容也變得清晰起來。

（三） 編纂過程

從最初嘗試到最后落地， 《通則》 編纂歷經(jīng)幾十年沉淀， 包含了幾代學(xué)人與立法者的持續(xù)接力。 荷蘭行政法典化最早可追溯至 1905 年， 當(dāng)時曾起草 《行政行為法典》 （Code on AdministrativeActions）， 意在僅對行政決定部分進(jìn)行法典化。 這次嘗試最終失敗， 主要原因是法案提出由法院審理行政訴訟的機(jī)制———這一在今天看來再正常不過的做法， 在當(dāng)時卻遭到部分學(xué)者強(qiáng)烈反對。 彼時學(xué)界普遍認(rèn)為， 行政事務(wù)專業(yè)性和技術(shù)性極強(qiáng)， 行政爭議應(yīng)在行政系統(tǒng)內(nèi)部解決。此后， 法典化工作雖無重大突破， 但一直備受學(xué)界關(guān)注。 例如， 《行政法一般原則的法典化》 一書于 1948 年出版， ②行政法學(xué)研究學(xué)術(shù)團(tuán)體也依然以學(xué)術(shù)研究的方式總結(jié)提煉行政法典的內(nèi)容。

荷蘭 《憲法》 是 《通則》 編纂最強(qiáng)有力的支撐。 1983 年修訂的荷蘭 《憲法》 在其第 107 條增加第 2 款， 提出以議會立法的方式制定行政法一般法的要求。 此次修憲前， 自 19 世紀(jì)初就已存在的 《憲法》 第 107 條第 1 款規(guī)定了制定民法的實體和程序法、 刑法的實體和程序法， 但沒有提及行政法領(lǐng)域的立法要求。為落實新的憲法義務(wù)， 荷蘭組建了行政法基本規(guī)則起草委員會， 并由行政法教授 M. Scheltema 擔(dān)任委員會主席。 1987 年， 《行政法通則法案》 公布， 并于 1989 年送議會審議。 需要指出的是， 《憲法》 第 107 條第 2 款不僅開啟了法典編纂進(jìn)程， 還決定了行政法典兼具實體法與程序法的混合性質(zhì)。 對比第 107 條的第 1 款 “制定民法的實體和程序法、 刑法的實體和程序法” 和第 2 款 “制定行政法一般法” 的表述可見， 針對行政法， 《憲法》 沒有采用 “實體法和程序法” 的區(qū)分， 而是采用了 “一般法” 的提法。 這導(dǎo)致荷蘭在民法和刑法領(lǐng)域分別有實體法與程序法， 而行政法領(lǐng)域則只有 《通則》 這一融合了實體與程序內(nèi)容的綜合性法典。

《通則》 采用了模塊化立法方式， 最初的兩個模塊于 1992 年通過， 自 1994 年 1 月 1 日起施行。 這兩個模塊主要涉及行政法基本概念、 行政決定一般程序、 行政訴訟程序、 行政異議程序（objection）， 是 《通則》 最大的組成部分。此后， 第三模塊于 1998 年 1 月 1 日生效， 涉及行政補(bǔ)貼 （subsidy） 和行政執(zhí)法 （enforcement） 等規(guī)定; 第四模塊于 2009 年 7 月 1 日生效， 規(guī)定了行政申訴 （ administrative complaint）、 創(chuàng)設(shè)權(quán)力 （ attribute）、 授權(quán) （ delegate）、 委托 （ mandate） 等內(nèi)容。

至此， 《通則》 編纂基本完結(jié)。 盡管原則上隨時可以繼續(xù)在 《通則》 中增加新內(nèi)容， 但事實上， 法典化的主要工作已從制定新的模塊轉(zhuǎn)換為回應(yīng)現(xiàn)實需要制定或修訂小部分內(nèi)容。

二、 《行政法通則》 的結(jié)構(gòu)、 核心概念、 效力與適用

（一） 基本結(jié)構(gòu)

法典化最為艱難的工作之一便是確定法典框架結(jié)構(gòu)， 明確各層次內(nèi)容。 《通則》 采用了從總到分、 自上而下、 層層具體化的金字塔結(jié)構(gòu)。 截至 2025 年 2 月 4 日， 形成了 11 編加 3 個附件的規(guī)模。 通過下表， 可以直觀地了解它的規(guī)模、 內(nèi)容占比、 結(jié)構(gòu)體系等重要信息。

總分的金字塔結(jié)構(gòu)具有邏輯順暢、 體系優(yōu)美的特點， 但在實際適用過程中也遭到一定的質(zhì)疑。因為在這一結(jié)構(gòu)中， 判斷一個行政行為的合法性， 需要結(jié)合若干個部分才能綜合得出結(jié)論。 例如，需要結(jié)合第二編 “公民與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系”、 第三編 “行政決定的一般規(guī)定” 以及第四編 “行政決定的特別規(guī)定” 等內(nèi)容才能較為完整地得出結(jié)論。 這就要求法律規(guī)范的受眾對 《通則》 的全貌較為熟悉， 這一點對普通人而言門檻過高。

盡管 《通則》 的體系仍有優(yōu)化空間， 但與此前的行政法體系相比， 進(jìn)步是顯而易見的。

（二） 核心概念

在核心概念的提取上， 《通則》 將行政機(jī)關(guān) （行政主體） （administrative authority）、 行政決定（decision）、 利害關(guān)系人 （interested party） 作為構(gòu)成行政法的三個支撐性概念。 首先， 《通則》 1：1 條款對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行界定， 1： 3 條款對行政決定進(jìn)行界定， 明確了行政決定是指行政機(jī)關(guān)作出的具有公法法律效力的書面決定。 然后， 通過其他條款對行政機(jī)關(guān)作出行政決定進(jìn)行規(guī)范。 此后，將行政決定與 《通則》 8： 1 條款銜接， 明確了能夠被提起行政訴訟的是行政決定。 最后， 根據(jù)《通則》 1： 2 的規(guī)定， 僅有 “利害關(guān)系人” 可以對行政決定提起異議和行政訴訟。 目前， 荷蘭行政訴訟中的可訴行政決定類似我國的具體行政行為， 針對行政規(guī)則 （regulation）、 政策規(guī)則 （policy rules） 等不可直接提起行政訴訟。

在三個核心概念的界定上， 《通則》 總體而言考慮較為周全， 正視它們在實踐中面臨的一系列新挑戰(zhàn)， 力求提升概念的涵蓋能力。 雖然編纂時已有充分考慮， 但 《通則》 運行三十年之后仍可看到這三個核心概念持續(xù)引發(fā)爭議， 圍繞它們產(chǎn)生了大量案例法， 成了永無止境的焦點。這或許也表明， 提煉核心概念注定充滿爭議， 而在不斷演變的行政實踐中， 只有那些經(jīng)得起時間考驗、能夠貫穿整個行政法典的概念才能承擔(dān)這一重任。

（三） 效力與適用

法典化的最大成功莫過于法典得到遵守與適用， 作為行政基本法典， 其成功還表現(xiàn)在促進(jìn)行政法一致性方面取得成效。 《通則》 的法律效力及其條款適用規(guī)則是我們理解其行政基本法地位的必要路徑， 也是理解它在維護(hù)行政法一致性時所面臨困境的前提。

一方面， 《通則》 并無高于議會其他立法 （Act of Parliament） 的效力。 由于 《通則》 與同樣由議會立法通過的部門行政法處于同一位階， 部門行政法在立法環(huán)節(jié)便有可能與 《通則》 的一般性規(guī)定發(fā)生偏離。 這種頻繁偏離將削弱 《通則》 作為行政基本法典的地位。 因此， 《通則》 與部門行政法的關(guān)系一直是圍繞 《通則》 的核心問題之一。 從部門行政法的視角看， 《通則》 猶如“緊箍咒”， 不僅要避免不必要的偏離， 還需在 《通則》 變動時及時調(diào)整部門行政法， 確保協(xié)調(diào)一致。 因此， “逃脫” 《通則》 的制約是部門行政法的本能。 為防止不必要的偏離， 荷蘭建立了立法協(xié)調(diào)機(jī)制， 只有在確實必要的情況下才允許偏離， 且必須在立法文件中說明理由。 2008 年經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間制定的 《危機(jī)恢復(fù)法》 對 《通則》 作出的幾處變通， 就是被允許偏離的例子之一。

另一方面， 《通則》 為四種不同類型條款適配了四類不同效力， 構(gòu)建了一個具有彈性的適用框架。 第一類為強(qiáng)制性條款 （mandatory provisions）， 此類條款不論在何種情況下都應(yīng)得到適用，它們通常涉及行政法的重要目的或最基本規(guī)定， 不存在變通余地。 例如， 行政機(jī)關(guān)不得超出授權(quán)目的行使行政權(quán)的規(guī)定不得通過其他立法加以改變。 第二類為原則性條款 （ “ best regulation” fornormal cases）， 此類條款設(shè)置了普遍性規(guī)則， 原則上所有領(lǐng)域都應(yīng)適用， 但考慮到部門行政法的特殊性， 允許其他法律可在符合立法規(guī)則的前提下作出調(diào)整。 這類規(guī)定常表述為 “應(yīng)當(dāng)適用， 除非其他立法有規(guī)定”。 第三類為托底性條款或稱補(bǔ)漏型條款 （residual provision）， 例如關(guān)于辦理期限的規(guī)定通常由部門行政法根據(jù)本領(lǐng)域?qū)嶋H情況確定， 若部門行政法沒有相關(guān)規(guī)定， 那么可以在《通則》 上找到依據(jù)。 例如 《通則》 關(guān)于辦理期限的要求為 “合理期限”， 而合理期限通常不超過8 周。 托底性條款不同于原則性條款， 原則性條款體現(xiàn)行政基本法典對各行政領(lǐng)域的一致性要求，除非有特別的立法規(guī)定可以例外不適用， 而托底性條款并不要求原則上適用， 更多體現(xiàn)為填補(bǔ)規(guī)范空白。 第四類為選擇性條款 （optional provisions）， 此類規(guī)范已經(jīng)在 《通則》 中設(shè)置， 但適用與否另以法律規(guī)定或另由行政機(jī)關(guān)決定。 例如在作出涉及眾多利害關(guān)系人或?qū)娪兄匾绊懙男姓Q定時， 有可能需要進(jìn)行作出前的準(zhǔn)備程序 （preparatory procedure）。 準(zhǔn)備程序的具體內(nèi)容規(guī)定在 《通則》 之中， 但是否遵循準(zhǔn)備程序不由 《通則》 明確。 一旦確定遵循準(zhǔn)備程序， 那么 《通則》 中有關(guān)準(zhǔn)備程序的條款將會被適用。 通過此四種不同效力的條款， 《通則》 為自己與部門行政法之間建立起一個具有彈性的空間， 在此空間內(nèi)調(diào)節(jié)一般與特殊之間的關(guān)系。

通過上述回顧， 可以看到 《通則》 在勾勒行政法面貌、 形成行政法體系、 提取行政法一般性內(nèi)容上發(fā)揮的作用， 《通則》 對荷蘭行政法走向成熟具有重要意義。

三、 經(jīng)驗與挑戰(zhàn)

在施行 25 周年時， 研究者們對 《通則》 進(jìn)行了總結(jié)與反思。 學(xué)界高度認(rèn)可其價值， 認(rèn)為 《通則》 實現(xiàn)了編纂初期設(shè)定的四大目標(biāo)。 在過去的四分之一個世紀(jì)里， 它有效提煉了分散在部門行政法之中的行政法通用規(guī)范， 成為行政法 “發(fā)展與繁榮” 的推動者。 然而 《通則》 也并非缺少爭議， 三十年來的承壓前行既展現(xiàn)了它的韌性， 也部分地反映了它的不足之處。

（一） 《通則》 編纂及其運行的重要保障因素

通過上文的分析， 筆者將 《通則》 編纂及其成功運行的重要保障因素總結(jié)為靈活的分步立法方式、 理論研究對法典化的支撐以及法典彈性空間的設(shè)置三個方面。

1. 靈活的分步立法方式

《通則》 編纂時正值荷蘭 《民法典》 即將編纂完成。 受 《民法典》 編纂耗時漫長的影響， 《通則》 采用開放式、 添加式立法模式， 按模塊分批制定、 分批生效。 分步推進(jìn)的立法方式優(yōu)勢明顯：一是避免了因立法過于龐大而無法及時啟動; 二是有助于立法者在某一時期集中力量解決特定議題， 確保對該議題的思考深度; 三是便于因應(yīng)時代需求及時調(diào)整和完善立法內(nèi)容。 例如， 為回應(yīng)公眾對終局性解決行政爭議的需求， 于 2010 年在 《通則》 的行政判決部分增加了 “行政循環(huán)”（administrative loop） 機(jī)制。 此后， 為回應(yīng)數(shù)字化發(fā)展， 增加了電子政府相關(guān)的立法內(nèi)容。 值得注意的是， 荷蘭 《環(huán)境與規(guī)劃法》 （Omgevingswet） 已于 2024 年 1 月 1 日生效。該法以整合與簡化為目的， 整合了荷蘭關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施、 規(guī)劃和環(huán)境相關(guān)立法， 形成了規(guī)模較大的法典。 該法典亦采用了模塊化、 漸進(jìn)式立法方式。 目前， 該法的第 14 章、 第 21 章等部分處于空白但保留章節(jié)的狀態(tài)。 可見在荷蘭國內(nèi)， 模塊化、 漸進(jìn)式的立法方式被部門行政法的法典化繼續(xù)采用。

2. 持續(xù)的理論研究是重要支撐

從 《通則》 的編纂歷程看， 理論研究從以下幾個不同角度發(fā)揮重要作用： 其一， 統(tǒng)一基本概念。 作為行政基本法典， 提取通用行政法概念、 程序、 形成一致的行政救濟(jì)制度是首要任務(wù)。 基本概念形成過程中， 成立于 1939 年的行政法學(xué)研究會發(fā)揮了重要作用。 在研究會的組織下， 自1939 年起， 學(xué)者們持續(xù)發(fā)布預(yù)先意見 （Preadviezen）， 提煉相關(guān)概念， 打造行政法理論體系， 逐步形成理論共識。 其二， 持續(xù)提取判例規(guī)范。 為了提升判例規(guī)范提取質(zhì)效， 荷蘭推行了包括學(xué)術(shù)界與實務(wù)界人員交叉制度、 學(xué)者對判例評議、 行政法規(guī)范體系化專項計劃在內(nèi)的多種機(jī)制。 其中，行政法規(guī)范體系化專項計劃推動了學(xué)界從判例法中抽取規(guī)范的工作， 學(xué)者們將提取的規(guī)范以一部成文法的體例加以呈現(xiàn)， 以 《行政法報告》的形式發(fā)布。 除條文外， 《行政法報告》 也包含對條文的評論、 參考判例等注釋性內(nèi)容。 該報告于 1968 年首次發(fā)布， 比 《通則》 早了 26 年。 在這 26年中， 它事實上已經(jīng)成為研究者認(rèn)識行政法的重要途徑。

3. 法典彈性的塑造十分必要

具有一定的彈性是 《通則》 歷經(jīng)三十年仍能獲得認(rèn)可的重要原因。 彈性空間的塑造一方面來自于 《通則》 中不同條款構(gòu)建的效力體系， 此部分已在上文詳述， 不再贅述。 另一方面則是基于對 “什么不應(yīng)當(dāng)納入法典” 的思考， 有礙法典穩(wěn)定性的技術(shù)性規(guī)范應(yīng)當(dāng)盡可能避免入法， 具有充分涵蓋力、 解釋力的行政法原則則應(yīng)當(dāng)成為法典的重要內(nèi)容。 過多的細(xì)節(jié)性程序和技術(shù)內(nèi)容在某種程度上也被認(rèn)為是立法者的一種逃避， 因為與實體性內(nèi)容相比， 這些內(nèi)容更容易處理。

（二） 面臨的考驗與挑戰(zhàn)

《通則》 面臨的考驗與挑戰(zhàn)也同樣值得關(guān)注。 有些考驗一直以來都如影隨形， 有些則是伴隨著法治理念與治理手段的更新而出現(xiàn)。

1. 部門行政法的偏離

《通則》 在統(tǒng)一部門行政法一般性共性規(guī)范， 促進(jìn)行政法一致性方面承擔(dān)著特定使命。 法典化過程本身是其發(fā)揮作用的方式之一， 其余的則需要通過在運行過程中保持自身行政基本法的引領(lǐng)作用來實現(xiàn)。 如前文所述， 《通則》 并不具有比同類型議會立法更高的效力位階， 任何新的正式議會立法都有與它產(chǎn)生偏離的可能性。 與此同時， 《通則》 也不是一部全面的行政法典， 部門行政法仍有存在必要。 因此， 它與部門行政法的競爭與拉鋸一直存在， 它必須不斷捍衛(wèi)和履行其作為行政基本法典的職能。

在與 《通則》 的博弈中， 稅法、 環(huán)境法兩個領(lǐng)域具有代表性， 一個是走向逐步 “馴服”， 一個則仍有許多偏離。 稅務(wù)領(lǐng)域是行政決定量最大的領(lǐng)域， 每年 “生產(chǎn)” 的行政決定幾乎占全部行政行為的 90%。 若稅務(wù)領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)特殊性， 保留或繼續(xù)發(fā)展與 《通則》 偏離的內(nèi)容， 那么最多僅處理剩余 10%份額行政行為的 《通則》 就難以稱自己為行政基本法典了。 可喜的是， 隨著時間的推移， 稅務(wù)領(lǐng)域?qū)?《通則》 的適用在增加。 而環(huán)境法部分則一直以來強(qiáng)調(diào)特殊性， 在行政許可等制度上與 《通則》 存在許多不同。盡管這些領(lǐng)域中依然存在偏離， 但仍可欣慰的是， 偏離的發(fā)生能被及時關(guān)注與討論。 在 《通則》 出臺前的時代， 這種關(guān)注度是難以實現(xiàn)的。

2. 回應(yīng)性不足的質(zhì)疑

有法諺云： “法律一經(jīng)制定， 就已經(jīng)滯后?！?法律的滯后性是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、 社會高速發(fā)展背景下法律面臨的困境之一。 與民事、 刑事立法相比， 行政法典在滯后性方面受到的挑戰(zhàn)更為明顯。 隨著社會發(fā)展和行政法學(xué)理念轉(zhuǎn)變， 發(fā)展回應(yīng)型行政法需求日益迫切。 荷蘭的行政法律建立在垂直公法關(guān)系的經(jīng)典行政法概念之上， 已經(jīng)表現(xiàn)出與社會現(xiàn)實之間的脫節(jié)。 例如在私人參與公共事務(wù)共同治理、 新的行政監(jiān)管方式以及歐盟治理法迅速發(fā)展等問題上， 行政機(jī)關(guān)、 行政決定作為 《通則》 核心概念是否仍能涵蓋新的主體與行政活動方式受到爭議。主張 《通則》 轉(zhuǎn)型為兼顧傳統(tǒng)經(jīng)典法治原則與回應(yīng)型行政法特征的法典的呼聲與日俱增。 這一議題的核心乃是 《通則》 中的核心概念與機(jī)制是否仍具有足夠的韌性， 能否繼續(xù)對當(dāng)前的法治實踐提供有力的解釋與規(guī)范。 此外，編纂時因各種原因未能納入法典的一些內(nèi)容也使 《通則》 顯得 “落后”。 例如數(shù)字行政法、 個人信息保護(hù)等議題在當(dāng)時尚未凸顯， 當(dāng)前則成為了熱點議題。 真實發(fā)展著的行政法若長期得不到體現(xiàn)， 《通則》 的回應(yīng)性乃至行政基本法典地位都會受到質(zhì)疑。

部分原則當(dāng)時未能納入 《通則》， 這也帶來了一些問題。 已經(jīng)法典化的實體性原則包括禁止權(quán)力濫用原則、 利益平衡原則、 比例原則。但平等原則 （ equality）、 確定性原則 （ legal certainty）、 合法預(yù)期原則 （ legitimate expectations） 這些具有同等重要性的原則尚未納入。 因此， 增加《通則》 中的行政原則， 將其從技術(shù)性、 官僚性的體系轉(zhuǎn)型為更具有回應(yīng)性 （responsive）、 原則依托型 （principle-based） 體系的建議也受到關(guān)注。

3. 亟待補(bǔ)強(qiáng)的公民權(quán)利保護(hù)

從以行政行為合法性保障為中心到以公民權(quán)利保護(hù)為中心是行政法領(lǐng)域重要的理念變化。 它要求行政法更多地強(qiáng)調(diào)相對人權(quán)利保護(hù)， 例如： 一是在行政爭議解決中更多關(guān)注爭議的解決， 而非行政行為合法性審查， 避免讓原告充當(dāng)政府的 “無薪監(jiān)督人”。 對此， 《通則》 已通過若干條款的增修加強(qiáng)了法院終局性解決行政爭議的能力， 但仍遠(yuǎn)未能完全解決這一問題。 二是整體上加強(qiáng)《通則》 的人本主義， 加強(qiáng)公民在行政法上的地位。 2023 年 1 月， 一項關(guān)于加強(qiáng) 《通則》 權(quán)利保障功能的法案進(jìn)入了議會的預(yù)咨詢環(huán)節(jié)。法案提出九項舉措以增加權(quán)利保障功能， 包括了： 放松行政異議提起期限限制的要求， 允許公民在某些情況下的超期尋求救濟(jì); 擴(kuò)大行政行為說明理由義務(wù)， 以便人們更容易理解行政決定的內(nèi)容以及其背后的考慮因素等。 此外， 有關(guān) 《通則》 是否對公眾提出了過高的要求、 《通則》 的使用者感受等角度的研究也不斷開展。 公民在行政法上的地位正在經(jīng)歷著一些重要變化。

四、 對我國行政法典編纂的若干啟示

《通則》 編纂及運行經(jīng)驗對我國行政法法典化具有一定啟發(fā)。 然而 “法律是一種地方性知識”， 因此， 我國行政基本法典必然需要體現(xiàn)充分的中國特色。

（一） 新時期行政法法典化的必要性

一國當(dāng)前對法典化的現(xiàn)實需求是法典化的邏輯起點， 基于現(xiàn)實需求可進(jìn)一步提煉法典化目標(biāo)，而后在法典化目標(biāo)指引下勾勒法典框架與內(nèi)容。 因此， 法典化需求是首要問題。

1. 國家發(fā)展面向的法典化需求

從國家發(fā)展面向而言， 編纂行政法典是完善行政法治體系的必然要求， 同時也是為世界法治文明提供中國方案和貢獻(xiàn)中國智慧的必要舉措。

一方面， 與荷蘭 《通則》 編纂時的背景相比， 我國顯然具有更好的法治基礎(chǔ)。 我國當(dāng)前不論是行政實踐的豐富度、 行政法的一致性程度以及行政法學(xué)理論的成熟度方面均遠(yuǎn)超 20 世紀(jì) 90 年代的荷蘭。 我們已有行政 “六法兩例”作為單行的行政一般法在各自領(lǐng)域發(fā)揮作用。 與此同時，二十多年的法治政府建設(shè)也為法典化打下了堅實基礎(chǔ)。 但仍需看到， “六法兩例” 并非行政法的完整體系， 這些法相互之間的重復(fù)與不一致情況也較為嚴(yán)重。 “六法兩例” 這一體系的內(nèi)部也存在提取一般性共性規(guī)范、 進(jìn)行立法簡化的需求。 在 “六法兩例” 之外， 法規(guī)范缺失、 重復(fù)、 體系性不強(qiáng)等問題就更為突出。2025 年 1 月， 國務(wù)院辦公廳發(fā)布 《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范涉企行政檢查的意見》 （國辦發(fā) 〔2024〕 54 號）， 從行政主體、 檢查事項公開、 檢查實施程序等多個方面對行政檢查進(jìn)行規(guī)范。 從這一針對行政檢查的補(bǔ)丁式規(guī)范可以看到當(dāng)前行政法治體系還有許多亟待填補(bǔ)之處。

另一方面， 我國行政法經(jīng)過幾十年創(chuàng)新發(fā)展， 在行政許可、 行政處罰、 行政強(qiáng)制、 行政訴訟的審理體制、 舉證責(zé)任， 國家賠償?shù)姆秶?歸責(zé)原則等方面均有著不同于西方國家的首創(chuàng)機(jī)制或突出亮點。在行政法基礎(chǔ)理論、 行政組織法、 行政行為法、 部門行政法等方面也均已沉淀了不少具有中國特色的成果， 在數(shù)字法治政府建設(shè)與行政法治實踐革新方面更是具有先進(jìn)性。這些具有中國特色的創(chuàng)新發(fā)展是我國對世界行政法作出的重要貢獻(xiàn)。 然而， 目前我國行政法的國際影響力較弱， 行政法的全貌也不易為外界掌握， 更難以形成高質(zhì)量傳播。

綜上， 一部具有中國特色的行政法典在內(nèi)可以優(yōu)化行政法治體系， 在外可以更為清晰地呈現(xiàn)我國行政法制度的優(yōu)勢與特點。

2. 公民權(quán)利保護(hù)面向的法典化需求

編纂行政基本法典是認(rèn)真對待公民權(quán)利的需要。 截至 2025 年 1 月 1 日， 我國現(xiàn)行有效法律為305 件， 行政法規(guī) 594 件， 規(guī)章為 10694 部。面對浩如煙海的行政法律、 行政法規(guī)、 規(guī)章， 人人都應(yīng)懂法守法的圖景并不容易實現(xiàn)。

近年來的普法工作也局部地反映了這一困境。 例如， 在提升公民法治素養(yǎng)方面， 浙江省陸續(xù)編制發(fā)布了 《浙江省貨車司機(jī)法治素養(yǎng)基準(zhǔn)》 《杭州市網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)從業(yè)人員法治素養(yǎng)基準(zhǔn)》 《浙江省公民法治素養(yǎng)基準(zhǔn)通識版》 等法治素養(yǎng)基準(zhǔn)， 以基準(zhǔn)方式為特定群體整合、 提取與他們從業(yè)或生活息息相關(guān)的法律規(guī)范。 此外， 針對重點產(chǎn)業(yè)發(fā)布預(yù)防性合規(guī)指引也是在當(dāng)前法律法規(guī)框架下為企業(yè)提供法律規(guī)范 “工具書”。 從中可以看出， 不論是企業(yè)或公民均已存在自行了解國家法律、 法規(guī)體系 “頗為不易” 的困境， 需要國家通過公共法律服務(wù)提供經(jīng)過抽取、 歸納后的指引、指南。 從這個意義上說， 行政基本法典需要為法治體系的清晰化做出貢獻(xiàn)。

綜上， 從國家法治體系完善、 中國特色行政法的提煉與公民權(quán)利保障角度均存在編纂行政基本法典的現(xiàn)實需求。

（二） 法典化目標(biāo)設(shè)置

法典化目標(biāo)的設(shè)置實際上是在描繪未來行政法體系。 結(jié)合我國行政法治狀況， 法典化目標(biāo)可設(shè)置為： 形成行政法治體系、 促進(jìn)行政法的一致性、 提升公民權(quán)利保障。

一是形成行政法治體系。 這一目標(biāo)包含三層含義： 第一， 體系化需要全部行政法規(guī)范協(xié)調(diào)一致、 有機(jī)統(tǒng)一， 包括行政組織法、 行政行為法和行政救濟(jì)法之間， 行政領(lǐng)域的法律、 法規(guī)和規(guī)章之間的有機(jī)統(tǒng)一。第二， 中國特色行政法的法典化。 我國行政法上許多重要原則來自行政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)的重要文件， 法典化需要將諸如法治政府建設(shè)綱要等文件作為不可忽視的規(guī)范來源。 第三， 填補(bǔ)空白。 我國目前尚無國家層面的統(tǒng)一行政程序法， 許多行政行為的規(guī)范亟待由行政基本法典填補(bǔ)。

二是促進(jìn)行政法的一致性。 此目標(biāo)下， 既包括盡可能多地提取行政法一般性共性規(guī)范、 新增統(tǒng)領(lǐng)各部門行政法的新規(guī)范， 也包括確保法典運行過程中擁有充分的手段防范部門行政法的偏離行為。 與行政基本法典相比， 部門行政法通常更傾向于設(shè)置便于管理的手段和機(jī)制， 較少關(guān)注行政法治的價值推進(jìn)。 因此， 宜盡可能地將行政法的一般性共性規(guī)范提取至行政基本法典。

三是促進(jìn)公民權(quán)利保障。 行政法的目的乃是對公民權(quán)利提供法律保護(hù)， 行政法典需從對行政行為合法性的關(guān)注轉(zhuǎn)換到更多的對權(quán)利保護(hù)進(jìn)行保障的視角。 何海波教授在對我國行政法上行政權(quán)利的保護(hù)進(jìn)行研究后認(rèn)為， 整體上我國公民權(quán)利在行政法學(xué)研究中始終處于邊緣地位， 并建議在行政法典專辟一章列舉重要的行政權(quán)利。筆者認(rèn)為， 或許還可更進(jìn)一步地在法典的不同板塊均體現(xiàn)對公民權(quán)利保護(hù)的意圖。 除權(quán)利內(nèi)容表達(dá)外， 法典外在表現(xiàn)形式對公民權(quán)利也存在影響， 法典應(yīng)盡量清晰、 明確， 便于公眾掌握與使用。

（三） 尋求穩(wěn)定性與回應(yīng)性的平衡

穩(wěn)定性與回應(yīng)性平衡的意義上文已述及， 未來可從以下方面著手尋求兩者的平衡。

首先， 從法典的穩(wěn)定性出發(fā)， 須確保提取的規(guī)范具有充分的行政法一般性共性規(guī)范特點。 充分發(fā)揮提取公因式、 提煉學(xué)理共識、 體系補(bǔ)全三種提取方式， 將行政法制度的共性與一般性內(nèi)容、行政法理論與實踐中的學(xué)術(shù)共識、 行政法治實踐中的理念與制度加以抽取、 提煉。良好的規(guī)范提取保證了初次法典化的精準(zhǔn)度， 是保持法典穩(wěn)定性的重要因素。

其次， 注重對行政法原則的吸收， 減少技術(shù)性、 程序性規(guī)定， 增加法典彈性。 我國行政法典的學(xué)者討論稿已經(jīng)展現(xiàn)了學(xué)界對行政法原則的重視， 討論稿中提出了人權(quán)保障原則、 職權(quán)法定原則、 法律優(yōu)先原則、 法律保留原則、 平等原則、 比例原則、 誠信原則、 正當(dāng)程序原則、 公眾參與原則、 行政公開原則、 行政效能原則。 下一步可考慮厘清原則之間的關(guān)系， 凝練最具有代表的原則， 并基于原則向下延伸發(fā)展出行政法規(guī)則。

最后， 尋求一定的前瞻性。 我國 《民法典》 的編纂體現(xiàn)了較好的前瞻性與回應(yīng)性， 及時將綠色原則納入法典并將其具體化， 體現(xiàn)了在創(chuàng)新中回應(yīng) “中國之問” 和 “時代之問” 的立法擔(dān)當(dāng)。我國行政法典也應(yīng)關(guān)注當(dāng)下實際需求， 對數(shù)據(jù)法治、 人工智能、 風(fēng)險社會等時代命題充分關(guān)注。

（四） 確立行政基本法典地位的保障機(jī)制

前文論述了行政基本法典與部門行政法競爭， 對荷蘭 《通則》 通過設(shè)置四種不同效力的條款構(gòu)建行政基本法典適用的彈性空間進(jìn)行了分析。 結(jié)合我國情況， 建議通過以下方式強(qiáng)化行政基本法典地位。 首先， 明確法典及其內(nèi)部各類型條款效力。 明確法典是否具有不同于 《中華人民共和國行政處罰法》 《中華人民共和國行政許可法》 等單行行政法一般法的效力， 確定其對部門行政法統(tǒng)攝與引領(lǐng)的作用機(jī)制。 其次， 確立立法環(huán)節(jié)的審查協(xié)調(diào)機(jī)制， 防范不利于行政法一致性的立法行為。 例如， 與現(xiàn)有的備案審查制度相結(jié)合或單獨設(shè)置審查機(jī)制， 對 “行政法一致性” 進(jìn)行審查。 再次， 在檢察、 法院系統(tǒng)設(shè)置 “行政法一致性” 審查機(jī)制， 充分關(guān)注檢察、 法院系統(tǒng)相關(guān)工作可能對行政法一致性帶來的影響。 最后， 亦可參考荷蘭設(shè)立 “行政法統(tǒng)一委員會”，以設(shè)立咨詢機(jī)構(gòu)的方式關(guān)注特定立法或其他事項對行政法一致性的影響。 上述協(xié)調(diào)機(jī)制的目的均在于避免法典之外行政法的 “隨意” 發(fā)展導(dǎo)致實踐與法典的差距日漸擴(kuò)大， 從而 “架空” 了法典。

鑒于我國行政基本法典的編纂與部門行政法法典化在發(fā)生時間上的特殊性， 尤其需要加強(qiáng)對部門行政法法典化的關(guān)注。 全國人大常委會 2024 年度立法工作計劃提出 “形成高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境法典草案， 力爭年內(nèi)提請審議”。 可見， 環(huán)境法典的編纂速度快于行政法典。 此外， 我國教育法典編纂也在研究之中， 且在編纂方式上提出了三步走進(jìn)程的建議?；谂c部門行政法互動的必要性同時為保障行政法法典化的可行性， 應(yīng)高度關(guān)注環(huán)境法典、 教育法典編纂及研究情況。

（五） 法典化路徑的部分設(shè)想

法典化路徑設(shè)計需要十分細(xì)致的考量， 本文僅結(jié)合前文相關(guān)內(nèi)容提出部分設(shè)想。

第一， 行政基本法典是可行方向。 在既有的研究中， 學(xué)者們曾提出了統(tǒng)一的行政程序法、 行政法通則 （或行政基本法）、 完整的行政法典， 或在完整的行政法典與行政基本法之間尋求折中模式四種方案。這幾種模式在實現(xiàn)提升行政法的體系化、 促進(jìn)行政法的一致性、 加強(qiáng)公民權(quán)利保障這三個法典化目標(biāo)時的側(cè)重點和優(yōu)先程度是不同的。 但從另一方面來看， 這幾種法典模式中任何一種一旦啟動， 造成的法治沖擊是類似的。 因此， 可以不考慮哪種法典化模式影響最小， 僅考慮其與法典化目標(biāo)的適配度角度進(jìn)行選擇。 結(jié)合前文設(shè)定的法典化目標(biāo)， 行政基本法典模式最為恰當(dāng)。

第二， 分段式法典化具有可行性。 針對我國行政法法典化， 應(yīng)松年教授提出了分步走戰(zhàn)略，這一設(shè)想獲得了許多共識。但在具體的批次上， 有的認(rèn)為行政救濟(jì)法部分應(yīng)先行， 有的則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從行政程序法入手， 甚至認(rèn)為應(yīng)把行政程序法作為行政基本法典的實現(xiàn)路徑?？梢哉f， 如何分段式法典化尚存爭議， 但是支持分段式、 漸進(jìn)式法典化已形成一定共識。 筆者認(rèn)為應(yīng)秉持編纂目標(biāo)決定法典內(nèi)容的思路。 任何一個子模塊的編纂都離不開對行政法典整體設(shè)計的理解。 在缺乏整體設(shè)計的情況下開展子模塊編纂的方式與我國當(dāng)前以 “六法兩例” 確立行政法體系的效果沒有本質(zhì)區(qū)別。 宜沿著行政法典的整體設(shè)計圖從頂端出發(fā)， 首先以公民權(quán)利、 行政法原則、 核心概念的構(gòu)建為要， 自上而下開展頂層設(shè)計， 確保法典體現(xiàn)了行政法的共通性內(nèi)容。

第三， 以持續(xù)、 動態(tài)的學(xué)者建議稿細(xì)化行政法典。 充分發(fā)揮理論研究對行政法典編纂的作用，在正式立法程序啟動之前， 基于學(xué)術(shù)群體的努力形成行政基本法典建議稿。 以動態(tài)建議稿的形式提取行政法一般性共性規(guī)范， 不斷將其條文化、 體系化。 此舉一方面使得行政基本法典的核心理念與機(jī)制能被外界所知， 以便達(dá)成更大范圍內(nèi)的共識。 另一方面則是通過持續(xù)跟蹤， 在法典編纂完成后也能隨時為增強(qiáng)法典的回應(yīng)性提供支撐。

五、 結(jié) 語

本文從荷蘭 《行政法通則》 的編纂背景、 法典化目標(biāo)出發(fā)， 對 《通則》 的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容、 經(jīng)驗與不足進(jìn)行了研究。 該國經(jīng)驗表明， 行政法領(lǐng)域一般性共性規(guī)范的提取是必要的。 行政法典的編纂雖工程體量大、 耗費資源多， 但長期來看， 一部良好的行政法典對改進(jìn)行政法治、 保障公民權(quán)利意義重大。 我國行政基本法典應(yīng)體現(xiàn)中國特色， 確保一定的前瞻性、 包容性， 從而成為兼具良好穩(wěn)定性與回應(yīng)性的行政基本法典。

（責(zé)任編輯： 劉藝）