公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用促進(jìn)及其體系化制度構(gòu)建

摘 要： 從整體上理解國(guó)家對(duì)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的推動(dòng)和促進(jìn)， 可以發(fā)現(xiàn)其蘊(yùn)含著國(guó)家的公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)這一新內(nèi)涵。 國(guó)家提升公共治理能力的內(nèi)在需求， 是其最初源起和始終堅(jiān)持;促進(jìn)政府信息公開(kāi)、 建設(shè)透明政府和強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)， 是其重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié); 促進(jìn)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新， 推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展， 是其價(jià)值拓展和最新面向。 這個(gè)演進(jìn)過(guò)程， 立體地呈現(xiàn)出現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)治理型政府的功能面向、 建設(shè)透明型政府的倫理面向、 建設(shè)發(fā)展型政府的市場(chǎng)面向， 以及建設(shè)數(shù)字型政府的未來(lái)面向。 在大數(shù)據(jù)和人工智能等數(shù)字新技術(shù)條件下， 應(yīng)堅(jiān)持一體化促進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放和開(kāi)發(fā)利用這個(gè)系統(tǒng)觀念和整體視角， 從國(guó)家提供新型公共服務(wù)的立場(chǎng)考慮出臺(tái)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用促進(jìn)相關(guān)立法， 以問(wèn)題為導(dǎo)向， 兼顧公法和私法， 統(tǒng)籌綜合性立法和分散性規(guī)定， 銜接法規(guī)、 政策與標(biāo)準(zhǔn)， 構(gòu)建科學(xué)完備的體系化制度。

關(guān)鍵詞： 公共數(shù)據(jù)資源服務(wù); 政府信息公開(kāi); 數(shù)據(jù)要素; 公共服務(wù)

利用數(shù)據(jù)承載歷史、 傳承經(jīng)驗(yàn)、 發(fā)展文明是人類(lèi)的智慧體現(xiàn)。 進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以來(lái)， 國(guó)家進(jìn)行公共治理、 提供公共服務(wù)、 履行法定職責(zé)所需要搜集的數(shù)據(jù)愈來(lái)愈多， 聚集起海量公共數(shù)據(jù)資源，成為進(jìn)一步提升國(guó)家公共治理、 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)性資源， 并極大地支撐了現(xiàn)代開(kāi)放政府、 透明政府和責(zé)任政府建設(shè)。 在數(shù)字化、 網(wǎng)絡(luò)化、 智能化時(shí)代， 數(shù)字和智能技術(shù)的發(fā)展為公共數(shù)據(jù)資源復(fù)用提供了條件， 使其更加成為推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要資源， 也為技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了更充沛的新型生產(chǎn)要素。

對(duì)于什么是公共數(shù)據(jù)資源， 如何開(kāi)發(fā)和利用公共數(shù)據(jù)資源， 以及公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用將會(huì)帶來(lái)何種效益， 理論和實(shí)踐部門(mén)都已經(jīng)有較多關(guān)注和討論。 但公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放 （供給） 與公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用， 是兩種不同性質(zhì)的行為。 對(duì)于公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放這種行為的性質(zhì)， 卻缺乏足夠的關(guān)注。 這帶來(lái)了公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用上的理論誤區(qū)， 也可能會(huì)妨礙公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展。 因此， 本文將以論證國(guó)家公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放行為的性質(zhì)為支點(diǎn)， 提出公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)的理念， 并論證其為國(guó)家在數(shù)字時(shí)代提供的一種新型公共服務(wù)。 以此為基礎(chǔ)， 統(tǒng)籌政府公共治理、 政府信息公開(kāi)和公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放， 在承認(rèn)其差異的同時(shí)， 強(qiáng)調(diào)三者內(nèi)在邏輯上的一致性， 并提出應(yīng)系統(tǒng)化構(gòu)建推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用制度的初步思考。

一、 整體性理解公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用實(shí)踐

數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)是新概念， 對(duì)它們的開(kāi)發(fā)利用卻并不是新事物， 而是始終伴隨著人類(lèi)社會(huì)的歷史。 但強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放性， 利用數(shù)據(jù)推動(dòng)透明政府建設(shè)， 通過(guò)向社會(huì)和市場(chǎng)開(kāi)放數(shù)據(jù)以激勵(lì)創(chuàng)新、 發(fā)展經(jīng)濟(jì)， 在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)得到了新的發(fā)展， 具有了更豐富的內(nèi)涵。 特別是進(jìn)入到數(shù)字化、 智能化時(shí)代， 新的算法和技術(shù)不斷涌現(xiàn)， 公共數(shù)據(jù)資源越來(lái)越被視為國(guó)家和社會(huì)的寶貴財(cái)富。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用方式與發(fā)展歷程的不同， 帶來(lái)了人們對(duì)其在公共治理、 促進(jìn)監(jiān)督和助推經(jīng)濟(jì)等不同方面認(rèn)識(shí)上的割裂。

（一） 提升公共治理能力

自古以來(lái)， 對(duì)不同數(shù)據(jù)不同形式的利用， 都是國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)。 在現(xiàn)代社會(huì)， 公共數(shù)據(jù)在增強(qiáng)國(guó)家認(rèn)證能力、 強(qiáng)化公共決策能力、 提升公共服務(wù)能力、 促進(jìn)國(guó)家行動(dòng)能力上的作用更加顯著， 明顯提高了國(guó)家治理效率和社會(huì)治理水平。

認(rèn)證能力是基礎(chǔ)性國(guó)家能力。 國(guó)家通過(guò)收集、 識(shí)別、 確認(rèn)和證明人、 財(cái)、 物、 行、 事等基本社會(huì)事實(shí)， 建立起數(shù)據(jù)與人的對(duì)應(yīng)關(guān)系，才能監(jiān)測(cè)、 識(shí)別、 把握社會(huì)動(dòng)向和問(wèn)題。 2001 年， 國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布 《關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》， 開(kāi)始啟動(dòng)全國(guó)層面的人口、 法人單位、自然資源和空間地理、 宏觀經(jīng)濟(jì)四大基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。 政府?dāng)?shù)據(jù)資源整合共享能力不斷提升。以 “金稅工程” 為例， 其核心機(jī)制是建立中央級(jí)的全國(guó)稅收數(shù)據(jù)庫(kù)。 依托對(duì)海量數(shù)據(jù)的深度應(yīng)用和持續(xù)優(yōu)化， 實(shí)現(xiàn)了對(duì)涉稅風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)指導(dǎo)。 2023 年 7 月以來(lái)， 全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)發(fā)揮稅收大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)， 累計(jì)開(kāi)展政策精準(zhǔn)推送超 6. 7 億戶 （人） 次、 14. 9 億條。西方發(fā)達(dá)國(guó)家也在積極推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源的認(rèn)證與整合。 以美國(guó)犯罪認(rèn)證系統(tǒng)為例， 1970 年聯(lián)邦調(diào)查局獲得授權(quán)， 通過(guò)設(shè)立國(guó)家犯罪信息中心 （National Crime Information Center） 和國(guó)家犯罪記錄數(shù)據(jù)庫(kù) （ National ComputerizedCriminal History System）， 組建全國(guó)統(tǒng)一的犯罪信息系統(tǒng)， 到 20 世紀(jì) 90 年代， 已將 1. 95 億份犯罪記錄整合在了一起， 其中包括各州保存的 4000 萬(wàn)份、 聯(lián)邦機(jī)構(gòu)保存的 3200 萬(wàn)份和其他由地方機(jī)構(gòu)保存的犯罪記錄。

公共數(shù)據(jù)是科學(xué)決策的基本依據(jù)和支撐。 現(xiàn)代政府制定事關(guān)國(guó)家發(fā)展的重大戰(zhàn)略以及推動(dòng)與民生緊密關(guān)聯(lián)的公共政策， 比如經(jīng)濟(jì)決策、 社會(huì)治理、 環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展、 智慧城市建設(shè)等等， 都離不開(kāi)基于數(shù)據(jù)的科學(xué)決策。 比如， 國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局依托全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)， 利用國(guó)家法人單位信息資源庫(kù)等， 打造經(jīng)營(yíng)主體政務(wù)服務(wù)碼應(yīng)用， 通過(guò) “一部手機(jī)、 一個(gè)二維碼、一個(gè)身份” 打通經(jīng)營(yíng)主體身份驗(yàn)證通道， 實(shí)時(shí)關(guān)聯(lián)匯聚企業(yè)執(zhí)照、 經(jīng)營(yíng)許可、 信用監(jiān)管等常用涉企信息， 建立面向政務(wù)服務(wù)、 行政監(jiān)管等跨部門(mén)應(yīng)用場(chǎng)景， 便利經(jīng)營(yíng)主體 “一企一照一碼” 辦事，惠企政策在線精準(zhǔn)直達(dá)， 支持民營(yíng)企業(yè)和中小微企業(yè)發(fā)展， 并入選了國(guó)務(wù)院 “政府服務(wù)效能提升經(jīng)典案例”。國(guó) 外 政 府 也 積 極 推 動(dòng) 數(shù) 據(jù) 驅(qū) 動(dòng) 決 策 相 關(guān) 實(shí) 踐。 比 如 美 國(guó) 《 循 證 決 策 基 礎(chǔ) 法（2018） 》 （ Foundations for Evidence-Based Policymaking Act of 2018） 要求建立聯(lián)邦首席數(shù)據(jù)官（CDO） 委員會(huì)， 還要求聯(lián)邦政府的所有機(jī)構(gòu)都任命一名首席數(shù)據(jù)官， 并采取行動(dòng)推動(dòng)其數(shù)據(jù)能力現(xiàn)代化， 實(shí)現(xiàn)整個(gè)聯(lián)邦政府層面的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策。

提供公共服務(wù)是政府的基礎(chǔ)性職責(zé)。 現(xiàn)代政府圍繞人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，通過(guò)積極整合公共數(shù)據(jù)資源， 來(lái)優(yōu)化資源配置， 不僅提供公共服務(wù)， 還促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人的自由而全面的發(fā)展。 我國(guó)近年來(lái)積極推行公共行政從獨(dú)立辦事向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變， “最多跑一次”“一網(wǎng)通辦” “一網(wǎng)統(tǒng)管” “一網(wǎng)協(xié)同” 等便民服務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐不斷涌現(xiàn)， 一體化政務(wù)服務(wù)和監(jiān)管效能大幅提升。 以浙江 “最多跑一次” 改革為例， 通過(guò) “數(shù)據(jù)多跑路、 群眾少跑腿”， 實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù) “跑一次是底線， 一次不用跑是常態(tài)， 跑多次是例外”。通過(guò)公共數(shù)據(jù)資源或者多源數(shù)據(jù)融合應(yīng)用， 我國(guó)已經(jīng)在產(chǎn)業(yè)鏈賦能、 農(nóng)業(yè)重大病害監(jiān)測(cè)預(yù)警、 大宗商品流通效率提升、 運(yùn)輸裝備協(xié)同制造、 普惠金融風(fēng)控、 天文科技發(fā)現(xiàn)、 文物傳承保護(hù)和價(jià)值增值、 新藥研發(fā)質(zhì)效提升、 數(shù)字應(yīng)急體系構(gòu)建、 風(fēng)電設(shè)施減損增效、 新能源發(fā)展及消納等眾多領(lǐng)域涌現(xiàn)大批 “數(shù)據(jù)要素×” 典型案例，有力支撐了現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)和科技創(chuàng)新發(fā)展。 在國(guó)外， 愛(ài)沙尼亞通過(guò)建設(shè)數(shù)字政府， 全國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn) 99. 6%的銀行交易通過(guò)電子銀行服務(wù)完成， 98%的納稅和海關(guān)申報(bào)在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行， 98%的處方藥由醫(yī)生在線完成， 97%的愛(ài)沙尼亞人擁有全國(guó)通用的電子就診記錄， 99%的公共服務(wù)可在線完成。 ④數(shù)字化公共服務(wù)有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)， 使得信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)成為愛(ài)沙尼亞支柱性產(chǎn)業(yè)。

行動(dòng)能力是政府在處理突發(fā)事件、 維護(hù)公共秩序、 開(kāi)展國(guó)防外交以及實(shí)施應(yīng)急救援時(shí)的效率與執(zhí)行力。 當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局， 全球問(wèn)題與挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻， 同時(shí)公共衛(wèi)生、 自然災(zāi)害、 事故災(zāi)難、 社會(huì)安全等事件頻發(fā)。 我國(guó)在應(yīng)急領(lǐng)域已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了國(guó)家層面的跨部門(mén)數(shù)據(jù)匯聚應(yīng)用， 通過(guò)將自然資源、 交通、 水利、 氣象等相關(guān)領(lǐng)域數(shù)據(jù)接入和整合， 可以就多種災(zāi)害趨勢(shì)及影響分析進(jìn)行專(zhuān)業(yè)模型的開(kāi)發(fā)或引入， “仿真推演災(zāi)害的發(fā)展趨勢(shì)和影響區(qū)域， 實(shí)現(xiàn)了災(zāi)情研判、信息綜合、 救援處置等應(yīng)急全流程 ‘一張圖’ ”， 還可以實(shí)現(xiàn)環(huán)境等領(lǐng)域的精細(xì)化治理。通過(guò)對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)利用， 可以不斷完善信息資源共享體系， 開(kāi)發(fā)并綜合應(yīng)用多災(zāi)種預(yù)警技術(shù)，提升風(fēng)險(xiǎn)感知預(yù)測(cè)能力、 輔助指揮決策能力和應(yīng)急行動(dòng)能力。

（二） 強(qiáng)化透明政府建設(shè)

現(xiàn)代政府必須是責(zé)任型政府、 監(jiān)督型政府， 也必須是透明政府。 “政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與政府信息公開(kāi)具有本質(zhì)區(qū)別”。 政府信息公開(kāi)的重要內(nèi)涵， 是政府利用信息技術(shù)促進(jìn)政策制定者與公眾之間的參與性和協(xié)作性對(duì)話，側(cè)重于政府透明度和公民參與。 但公共數(shù)據(jù)資源利用將更好促進(jìn)政府信息公開(kāi)。 政府信息公開(kāi)意味著數(shù)據(jù)的匯集、 分析和整合。 即便是在傳統(tǒng)時(shí)代， 政府相關(guān)統(tǒng)計(jì)信息、文書(shū)檔案的匯總和整理， 也為信息公開(kāi)提供基礎(chǔ)。 國(guó)家收集和匯聚的公共數(shù)據(jù)越來(lái)越多， 承載的公共利益就越大， 這要求政府在法律、 制度和技術(shù)層面確保相關(guān)數(shù)據(jù)可以向社會(huì)透明發(fā)布， 讓公眾和利益相關(guān)方都能以合理途徑獲取所需數(shù)據(jù)。 隨著從單純的發(fā)布公告、 年報(bào)、 統(tǒng)計(jì)公報(bào)， 到以開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)、 在線政務(wù)服務(wù)為載體的大數(shù)據(jù)公開(kāi)， 政務(wù)信息公開(kāi)內(nèi)涵和意義不斷豐富。 公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用將相關(guān)政府信息轉(zhuǎn)化為開(kāi)放數(shù)據(jù)集， 突出了可用性與可再利用性。公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用通過(guò)建立開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)、 標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)接口等， 為公民、 企業(yè)、 學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、 社會(huì)組織等多元主體提供了平等使用公共數(shù)據(jù)的機(jī)會(huì)， 不僅進(jìn)一步提升了政務(wù)工作透明度， 還能借助公共數(shù)據(jù)資源要素的開(kāi)放與流通構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)， 激發(fā)其商業(yè)價(jià)值， 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三） 釋放公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)價(jià)值

“公共數(shù)據(jù)開(kāi)放制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 有賴(lài)于社會(huì)公眾對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用和價(jià)值創(chuàng)造?！?015年國(guó)務(wù)院印發(fā) 《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》， 明確提出 “數(shù)據(jù)已成為國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源”。 2019年黨的十九屆四中全會(huì)在國(guó)家戰(zhàn)略層面首次正式確立數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素。 2020 年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的 《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》， 明確要求構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的 “四梁八柱”。 歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體也普遍將數(shù)據(jù)視為數(shù)字時(shí)代的基礎(chǔ)資源和戰(zhàn)略資產(chǎn)。 歐盟在 “歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略” 中強(qiáng)調(diào)建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場(chǎng)， 鼓勵(lì)跨行業(yè)、 跨國(guó)界的數(shù)據(jù)共享與利用。 美國(guó)也重視數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略性資源意義， 并作出開(kāi)發(fā)部署。

公共數(shù)據(jù)資源已經(jīng)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的許多領(lǐng)域得到充分利用。 國(guó)家數(shù)據(jù)局先后公布了兩批共 48 個(gè) “數(shù)據(jù)要素×” 典型案例，并開(kāi)展 “數(shù)據(jù)要素×” 大賽和公布優(yōu)秀項(xiàng)目案例，覆蓋了工業(yè)制造、 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、 商貿(mào)流通、 交通運(yùn)輸、 金融服務(wù)、 科技創(chuàng)新、 文化旅游、 醫(yī)療健康、 應(yīng)急管理、 氣象服務(wù)、 城市治理、 綠色低碳等多個(gè)領(lǐng)域。 例如， 浙江網(wǎng)商銀行股份有限公司、 螞蟻科技集團(tuán)股份有限公司和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部大數(shù)據(jù)中心合作， 利用隱私計(jì)算技術(shù)， 將遙感識(shí)別數(shù)據(jù)、 農(nóng)戶個(gè)人授權(quán)數(shù)據(jù)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的農(nóng)村土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、 承包數(shù)據(jù)、 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)等公共數(shù)據(jù)安全匯集進(jìn)行聯(lián)合建模， 實(shí)時(shí)掌握農(nóng)戶種植農(nóng)田的真實(shí)經(jīng)營(yíng)情況， 用于農(nóng)業(yè)信貸授信評(píng)估， 以此解決小農(nóng)戶因缺乏貸款記錄、 有效抵質(zhì)押物而難以獲得貸款支持的難題。 自 2023 年起， 累計(jì)為 260 萬(wàn)農(nóng)戶提供普惠金融服務(wù)， 授信總額 638. 8 億元， 其中 53 萬(wàn)農(nóng)戶為首次獲得銀行貸款; 覆蓋全國(guó) 31 個(gè)?。▍^(qū)、 市） 的 2688 個(gè)縣級(jí)行政區(qū)， 占全國(guó)縣級(jí)行政區(qū)的 94. 44%。

歐美普遍強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)資源的免費(fèi)開(kāi)放以及政府機(jī)構(gòu)對(duì)于開(kāi)放數(shù)據(jù)的法定義務(wù)。 2018 年， 美國(guó)通過(guò) 《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法》 （Open Government Data Act）， 要求除涉及國(guó)家安全或其他少數(shù)情形外，所有政府部門(mén)應(yīng)使用標(biāo)準(zhǔn)化的非專(zhuān)有格式將其所有信息作為開(kāi)放數(shù)據(jù)發(fā)布。 公共數(shù)據(jù)開(kāi)放成為聯(lián)邦政府的 “法定義務(wù)”。 通過(guò)立法和建立首席數(shù)據(jù)官制度、 搭建數(shù)據(jù)資源管理平臺(tái)、 制定政府?dāng)?shù)據(jù)資源價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等舉措， 美國(guó)已構(gòu)建起功能完善、 覆蓋廣泛、 用戶友好的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放體系。2011 年歐盟委員會(huì)通過(guò) “開(kāi)放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略” 以及 《公共數(shù)據(jù)數(shù)字化公開(kāi)決議》 （Resolution on theDigital Opening-up of Public Data）， 要求所有公共財(cái)政資助所獲取的公共數(shù)據(jù)， 一般情況下都需要向社會(huì)免費(fèi)公開(kāi)， 確立了公共數(shù)據(jù) “全部公開(kāi)、 例外不公開(kāi)” 的原則。 其后， 歐盟通過(guò)一系列法律和政策， 強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)的公開(kāi)、 訪問(wèn)規(guī)則， 特別是高價(jià)值數(shù)據(jù)開(kāi)放的措施。

雖然公共治理、 政府信息公開(kāi)、 公共服務(wù)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展分屬不同領(lǐng)域， 具有各自不同的性質(zhì)和內(nèi)涵， 但在數(shù)字時(shí)代， 它們之間因公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用而具有了內(nèi)在邏輯上的一致性。

二、 公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用促進(jìn)的內(nèi)涵

公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用， 內(nèi)在地要求國(guó)家提供公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)。 因?yàn)楣矓?shù)據(jù)資源的性質(zhì)既不同于傳統(tǒng)自然資源， 也不同于其他公共資源， 其開(kāi)發(fā)利用具有特殊的價(jià)值面向和開(kāi)展方式。

（一） 公共數(shù)據(jù)資源的價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)

公共數(shù)據(jù)實(shí)際上是國(guó)家進(jìn)行公共治理、 提供公共服務(wù)或政府依法履職的副產(chǎn)品。 從這個(gè)意義上說(shuō)， 原初的公共數(shù)據(jù)既不是國(guó)家機(jī)關(guān)依法履職的 “目標(biāo)”， 也不是國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)作的 “產(chǎn)品”。 它的價(jià)值及實(shí)現(xiàn)方式， 都具有特殊性。

1. 公共數(shù)據(jù)具有很高的附加值

公共數(shù)據(jù)資源是公共治理和公共服務(wù)的內(nèi)在部分， 公共治理和服務(wù)本身既要用到已有公共數(shù)據(jù)資源， 也會(huì)不斷產(chǎn)生新的公共數(shù)據(jù)資源。 一方面， 公共治理和服務(wù)的過(guò)程源源不斷地產(chǎn)生、 創(chuàng)造和積累公共數(shù)據(jù)資源。 政府在利用公共數(shù)據(jù)資源履職的過(guò)程中， 不斷收集各類(lèi)信息， 并產(chǎn)生監(jiān)管記錄、 業(yè)務(wù)辦理、 財(cái)政支出和公共項(xiàng)目進(jìn)展等各類(lèi)數(shù)據(jù)。 另一方面， 公共數(shù)據(jù)資源是政府治理和服務(wù)過(guò)程中不可或缺的工具， 公共治理和服務(wù)需要依賴(lài)公共數(shù)據(jù)資源。 這些數(shù)據(jù)涵蓋了人口統(tǒng)計(jì)、 經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、 市場(chǎng)發(fā)展、 社會(huì)服務(wù)、 公共安全等各個(gè)領(lǐng)域， 給政府在政策制定、 資源配置、 服務(wù)優(yōu)化等方面進(jìn)行認(rèn)證、 決策、 服務(wù)、 行動(dòng)提供了全面、 準(zhǔn)確、 有力的支撐。 兩者形成相互促進(jìn)的良性循環(huán)。 據(jù)復(fù)旦大學(xué)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)， 目前在我國(guó)省級(jí)和市級(jí)的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)中， 高新技術(shù)企業(yè)、 醫(yī)療機(jī)構(gòu)、 企業(yè)/ 個(gè)體戶注冊(cè)登記等公共數(shù)據(jù)都得到較高程度的利用， 釋放出了較大的社會(huì)公益價(jià)值和科研價(jià)值。這就決定了公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用不能脫離公共治理和服務(wù)的大框架。

2. 公共數(shù)據(jù)是一種新型公共資源

公共數(shù)據(jù)資源既不同于礦藏、 水流、 森林等 《中華人民共和國(guó)憲法》 （以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《憲法》 ）第 9 條所規(guī)定的自然資源，也不同于公共設(shè)施或服務(wù)等其他類(lèi)型的公共資源。 它具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性、 非耗竭性的特點(diǎn)。 一旦公共數(shù)據(jù)合法合規(guī)生成并公開(kāi)， 幾乎不可能阻止他人獲取和使用。 只要在數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)上， 除通過(guò)技術(shù)方式控制境外訪問(wèn)或下載外， 任何有網(wǎng)絡(luò)接入的主體都能訪問(wèn)和下載， 無(wú)法將特定主體排除在外。 但是， 與采伐林木、 捕撈海魚(yú)、 開(kāi)鑿礦產(chǎn)以及使用公共設(shè)施、 享受公共服務(wù)都不同， 公共數(shù)據(jù)資源又具有非競(jìng)爭(zhēng)性， 一個(gè)自然人或組織去使用特定公共數(shù)據(jù)， 并不會(huì)減少其他人使用的機(jī)會(huì)或貶損其他人使用的價(jià)值。 甚至在相同數(shù)據(jù)上進(jìn)行多主體、多層次、 多元化開(kāi)發(fā)， 是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的基本邏輯。公共數(shù)據(jù)資源還具有非耗竭性， 可以被無(wú)限次地復(fù)制和使用， 不僅不會(huì)對(duì)原始數(shù)據(jù)造成任何損耗， 還可能產(chǎn)生更多新的數(shù)據(jù)。 在這個(gè)意義上，它不是數(shù)字時(shí)代的 “石油”， 而更像是數(shù)字時(shí)代的陽(yáng)光、 空氣和風(fēng)， 只要能 “供得出、 流得動(dòng)、用得好”， 就可以取之不盡、 用之不竭。 但是， 公共數(shù)據(jù)資源又具有價(jià)值上的稀缺性。 這種稀缺性并非源于數(shù)據(jù)量的物理上的有限， 而是由于高質(zhì)量、 高價(jià)值的公共數(shù)據(jù)供給需要大量時(shí)間和資源投入。 經(jīng)過(guò)復(fù)雜的收集、 清洗、 篩選和分析， 才能確保公共數(shù)據(jù)資源的準(zhǔn)確性和可用性。

3. 公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用實(shí)質(zhì)上是再開(kāi)發(fā)、 再利用

公共數(shù)據(jù)是 “產(chǎn)生的” 而不是 “生產(chǎn)的”。 例如， 全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)面向十四億多人口和一億多經(jīng)營(yíng)主體打造覆蓋全國(guó)的政務(wù)服務(wù) “一張網(wǎng)”， 2023 年， 實(shí)名用戶超過(guò) 10 億人，其中國(guó)家平臺(tái)實(shí)名注冊(cè)用戶達(dá) 8. 68 億人， 政務(wù)數(shù)據(jù)共享服務(wù)超 5000 億次。該平臺(tái)建設(shè)的主要目標(biāo)是提升政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量和效率， 促進(jìn)政務(wù)服務(wù)跨地區(qū)、 跨部門(mén)、 跨層級(jí)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，但在此過(guò)程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)蘊(yùn)含著豐富的潛在價(jià)值， 經(jīng)過(guò)清洗、 脫敏、 加工后， 能夠突破原有的應(yīng)用邊界， 在不同領(lǐng)域和多元場(chǎng)景中發(fā)揮作用， 實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的最大化釋放。 再以稅務(wù)部門(mén)的日常稅收征管工作為例， 企業(yè)和個(gè)人的納稅申報(bào)、 財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)收集起來(lái)的最初用途， 是確保稅收的準(zhǔn)確征收與管理。 而當(dāng)這些數(shù)據(jù)被進(jìn)一步挖掘時(shí)， 就進(jìn)入了再開(kāi)發(fā)、 再利用階段： 通過(guò)對(duì)大量納稅數(shù)據(jù)的整合與分析， 不僅可以加強(qiáng)各政府部門(mén)的業(yè)務(wù)協(xié)同能力， 還可以洞察地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)， 為政府制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策提供有力依據(jù)， 并為金融機(jī)構(gòu)評(píng)估企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)提供參考，促進(jìn)信貸業(yè)務(wù)健康開(kāi)展。

（二） 公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的邏輯層次

2024 年 9 月 21 日中共中央辦公廳、 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的 《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》 （以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《意見(jiàn)》 ） 指出： “各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、 企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)， 是國(guó)家重要的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源?！?推動(dòng)公共數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用和提高公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用水平， 已經(jīng)成為國(guó)家重要的戰(zhàn)略部署。 但是， 公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用是一系列復(fù)雜而又具有不同法律性質(zhì)的行為， 包括政務(wù)部門(mén)內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享， 國(guó)家對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的供給，以及社會(huì)和市場(chǎng)主體對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)利用。

1. 政務(wù)部門(mén)內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享

公共數(shù)據(jù)資源產(chǎn)生于政務(wù)部門(mén)，其重要的應(yīng)用對(duì)象和應(yīng)用場(chǎng)景也首先是政務(wù)利用。 公共數(shù)據(jù)資源中最核心的是政務(wù)信息資源， 也即 “政務(wù)部門(mén)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或獲取的， 以一定形式記錄、 保存的文件、 資料、 圖表和數(shù)據(jù)等各類(lèi)信息資源， 包括政務(wù)部門(mén)直接或通過(guò)第三方依法采集的、 依法授權(quán)管理的和因履行職責(zé)需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的信息資源等”。 在國(guó)家信息化發(fā)展、 數(shù)字政府和服務(wù)型政府建設(shè)中， 我國(guó)很早就認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)特別是政務(wù)信息資源在提升政府決策和風(fēng)險(xiǎn)防范等方面的社會(huì)治理能力， 對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行更準(zhǔn)確的監(jiān)測(cè)、 分析、 預(yù)測(cè)、 預(yù)警能力， 公共服務(wù)和民生服務(wù)能力， 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)創(chuàng)新能力， 以及培育高端智能、 產(chǎn)業(yè)發(fā)展新生態(tài)的能力。依托政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺(tái)， 我國(guó)在國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)、 法人單位信息資源庫(kù)、 自然資源和空間地理基礎(chǔ)信息庫(kù)等國(guó)家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源的跨部門(mén)、 跨區(qū)域共享方面，都實(shí)現(xiàn)了巨大的跨越式發(fā)展， 有力支撐了科學(xué)決策、 社會(huì)治理和民生公共服務(wù)。

公共數(shù)據(jù)資源共享、 利用的范圍、 程度和效果， 本身是衡量政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型水平和公共治理能力的重要指標(biāo)。 在政府內(nèi)部， 跨層級(jí)、 跨地區(qū)、 跨系統(tǒng)、 跨部門(mén)、 跨業(yè)務(wù)的公共數(shù)據(jù)共享， 能夠打破信息壁壘。 “最多跑一次” “一網(wǎng)通辦” 等政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)辦事便利度的極大提升， 得益于公共數(shù)據(jù)破除地域壁壘實(shí)現(xiàn)的流動(dòng)。 通過(guò)人口、 交通、 環(huán)境、 治安等多領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)匯集和分析，我國(guó)許多地方開(kāi)發(fā)城市運(yùn)行 “一網(wǎng)統(tǒng)管”， 加強(qiáng)對(duì)城市運(yùn)行管理服務(wù)狀況的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、 動(dòng)態(tài)分析、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、 指揮監(jiān)督和綜合評(píng)價(jià)， 提高了治理能力和水平。究其實(shí)質(zhì)， 政務(wù)部門(mén)內(nèi)部對(duì)信息資源的共享， 屬于相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為。

2. 國(guó)家對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的供給

從法律性質(zhì)上講， 國(guó)家并不是公共數(shù)據(jù)的 “所有者”。 但由于公共數(shù)據(jù)產(chǎn)生于政務(wù)部門(mén)履職與提供公共服務(wù)， 客觀上使得國(guó)家成為公共數(shù)據(jù)的 “持有者”。 除了政府部門(mén)內(nèi)部的信息共享之外， 如果要挖掘公共數(shù)據(jù)的價(jià)值， 國(guó)家就必須向社會(huì)供給公共數(shù)據(jù)資源。 公共數(shù)據(jù)資源的開(kāi)放，是其開(kāi)發(fā)利用的前提。 2015 年國(guó)務(wù)院 《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》 已經(jīng)提出 “穩(wěn)步推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放”， 并就 “建立政府部門(mén)和事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)資源清單” “加快建設(shè)國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)” “制定公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)開(kāi)放計(jì)劃” 作出部署， 要求 “提升政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享標(biāo)準(zhǔn)化程度， 優(yōu)先推動(dòng)信用、 交通等民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)集向社會(huì)開(kāi)放”。 《意見(jiàn)》 進(jìn)一步提出 “擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)資源供給”。

公共數(shù)據(jù)資源供給不能等同于一般的公共資源交易。 公共資源交易通常采取公開(kāi)招標(biāo)、 邀請(qǐng)招標(biāo)、 拍賣(mài)等方式進(jìn)行。 但公共數(shù)據(jù)資源不是傳統(tǒng)公共資源， 不宜以傳統(tǒng)公共資源交易的方式提供。 公民已經(jīng)以納稅的形式為公共數(shù)據(jù)的采集、 匯集付費(fèi)， 政府并不具有對(duì)公共數(shù)據(jù)占有、 使用、收益和處分的絕對(duì)支配力。 公共數(shù)據(jù)資源不宜拍賣(mài)或出售， 而應(yīng)通過(guò)共享、 開(kāi)放或授權(quán)運(yùn)營(yíng)等方式進(jìn)行合理利用。 因此， 從法律上說(shuō)， 國(guó)家向社會(huì)和市場(chǎng)供給公共數(shù)據(jù)資源的行為應(yīng)該屬于公共服務(wù)。 盡管這種公共服務(wù)不是基本公共服務(wù)， 而是新型 “增值型” 公共服務(wù)。

公共數(shù)據(jù)經(jīng)加工、 處理后， 有極高的價(jià)值密度， 承載巨大信息量， 這并非僅源于數(shù)據(jù)量的龐大， 還源于其來(lái)源之廣泛、 內(nèi)容之豐富。 以智能駕駛汽車(chē)測(cè)試為例， 長(zhǎng)期以來(lái)存在數(shù)據(jù)采集成本高、 周期長(zhǎng)、 高價(jià)值場(chǎng)景缺乏等痛點(diǎn)問(wèn)題， 制約技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。 企業(yè)通過(guò)融合紅綠燈、交通事故、 道路施工等公共數(shù)據(jù)和路側(cè)車(chē)路協(xié)同行業(yè)數(shù)據(jù)， 能夠構(gòu)建以車(chē)路一體化場(chǎng)景數(shù)據(jù)庫(kù)為核心的數(shù)據(jù)要素流通平臺(tái)， 提供智能駕駛仿真場(chǎng)景庫(kù)， 實(shí)現(xiàn) “以數(shù)補(bǔ)鏈”， 補(bǔ)全智能駕駛研發(fā)測(cè)試服務(wù)全鏈條， 更好推動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。北京 2023 年就開(kāi)放了一批涵蓋經(jīng)濟(jì)、 政治、 文化、 社會(huì)、 生態(tài)等不同領(lǐng)域的 18 個(gè)、 近 500T 高質(zhì)量數(shù)據(jù)集供大模型企業(yè)訓(xùn)練使用， 發(fā)布了全國(guó)首個(gè)車(chē)路協(xié)同自動(dòng)駕駛數(shù)據(jù)集。

公共數(shù)據(jù)資源的市場(chǎng)價(jià)值釋放， 能夠有效促進(jìn)企業(yè)全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)。 研究表明， 城市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放水平每提高 1%， 當(dāng)?shù)仄髽I(yè)全要素生產(chǎn)率平均提升約 0. 18%， 且對(duì)民營(yíng)企業(yè)、 服務(wù)業(yè)企業(yè)全要素生產(chǎn)率提升最為明顯。 但總體而言， 當(dāng)前我國(guó)公共數(shù)據(jù)資源的市場(chǎng)價(jià)值釋放狀況還不夠理想。 《全國(guó)數(shù)據(jù)資源調(diào)查報(bào)告 （2023 年） 》 顯示， “我國(guó)數(shù)據(jù)資源管理和利用整體處于起步階段，目前還存在數(shù)據(jù)有效供給不足、 算力還需適度超前布局、 數(shù)據(jù)多元流通模式待完善、 數(shù)據(jù)價(jià)值有待進(jìn)一步釋放等挑戰(zhàn)”。

（三） 促進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的內(nèi)涵

政府作為公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的第一用戶， 扮演著推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源共享、 開(kāi)發(fā)和應(yīng)用的重要角色。 其責(zé)任不僅在于提高公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)和治理能力， 更在于通過(guò)有效的公共數(shù)據(jù)資源管理， 促進(jìn)國(guó)家整體發(fā)展。

1. 數(shù)據(jù)治理與政務(wù)利用

作為公共部門(mén)履職或提供公共服務(wù)的副產(chǎn)品， 公共數(shù)據(jù)在未經(jīng)加工、 分析和應(yīng)用之前的原始數(shù)據(jù)狀態(tài)下并非 “生產(chǎn)資料”， 本身并不直接參與生產(chǎn)過(guò)程， 也不直接創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值， 而更像是一種 “數(shù)據(jù)粗料”， 需要通過(guò)數(shù)據(jù)治理， 才能形成公共數(shù)據(jù)資源。 國(guó)務(wù)院發(fā)布的 《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》 提出， 要向社會(huì)開(kāi)放 “政府部門(mén)和公共企事業(yè)單位的原始性、 可機(jī)器讀取、 可供社會(huì)化再利用的數(shù)據(jù)集”。 2018 年中央網(wǎng)信辦等三部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的 《公共信息資源開(kāi)放試點(diǎn)工作方案》 也要求 “明確開(kāi)放數(shù)據(jù)的完整性、 機(jī)器可讀性、 格式通用性”。 近十年來(lái)， 通過(guò)統(tǒng)一工程規(guī)劃、 統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、 統(tǒng)一備案管理、 統(tǒng)一審計(jì)監(jiān)督、 統(tǒng)一評(píng)價(jià)體系， 在解決 “各自為政、 條塊分割、 煙囪林立、 信息孤島” 等政務(wù)信息化建設(shè)問(wèn)題上已取得巨大進(jìn)展， 實(shí)現(xiàn)了政務(wù)信息系統(tǒng)更好的整合共享，也使得原始、 粗糙、 分散的公共數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)治理而逐步匯聚成公共數(shù)據(jù)資源。 政府還可以通過(guò)采購(gòu)數(shù)據(jù)治理產(chǎn)品來(lái)輔助數(shù)據(jù)治理， 提升公共治理水平。 在我國(guó)， 政府在遵循 《數(shù)據(jù)庫(kù)政府采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn) （2023 年版） 》 等標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上， 采購(gòu)數(shù)據(jù)庫(kù)、 數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)等數(shù)據(jù)治理產(chǎn)品。美國(guó)政府與科技巨頭合作， 簽訂 “零成本合同”， 構(gòu)建 “零成本” 數(shù)字服務(wù)采購(gòu)模式， 低成本、 高效率提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理和開(kāi)放共享能力?？梢哉f(shuō)， 利用自身掌握的公共數(shù)據(jù)資源提升治理能力， 既是政府的 “本能”， 也是其 “近水樓臺(tái)先得月” 的 “天然” 優(yōu)勢(shì)。 即便是不宜公開(kāi)的公共數(shù)據(jù)資源， 也能為政府自身所利用。 公共數(shù)據(jù)資源建設(shè)和利用不斷為國(guó)家治理賦能。國(guó)務(wù)院辦公廳近年來(lái)已經(jīng)發(fā)布了 6 批數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單， 還有 4 批垂管業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)對(duì)接清單，共享調(diào)用次數(shù)超過(guò)了 5400 億次， 累計(jì)交換垂管數(shù)據(jù)超過(guò) 6. 8 億條。

2. 保障數(shù)據(jù)安全， 構(gòu)建公共數(shù)據(jù)資源利用秩序

公共數(shù)據(jù)資源可能涉及國(guó)家安全、 個(gè)人隱私以及商業(yè)秘密等敏感信息， 首先要確保安全。 公共數(shù)據(jù)具有樣本量大、 敏感度高、 聚集性強(qiáng)等特點(diǎn)， 極易成為隱私數(shù)據(jù)泄露的高發(fā)地。一旦不同數(shù)據(jù)集被大量泄露， 或是被惡意挖掘， 很可能造成嚴(yán)重的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。 通過(guò) 《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》 《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》 《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》 以及 《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》 《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例》 等一系列法律體系建設(shè)， 我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了一套行之有效的數(shù)據(jù)安全制度， 保障了公共數(shù)據(jù)資源安全。 但同時(shí)， 公共數(shù)據(jù)資源作為一種新型資源， 在很大程度上是一種公物。 為了避免 “公地悲劇”， 國(guó)家也必須構(gòu)建一套規(guī)則制度， 確保公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用有序開(kāi)展。

3. 優(yōu)化公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用制度環(huán)境

作為一種新型資源， 公共數(shù)據(jù)資源的價(jià)值仍有待于社會(huì)和市場(chǎng)的充分認(rèn)知。 公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用對(duì)法律、 標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則供給也提出了強(qiáng)大需求。 我國(guó)逐步完善相關(guān)頂層設(shè)計(jì)， 不斷推進(jìn)地方開(kāi)展公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)。 在構(gòu)建起數(shù)據(jù)安全和治理基本法律框架的基礎(chǔ)上， 不斷為數(shù)據(jù)要素的開(kāi)發(fā)利用和科技創(chuàng)新提供制度支撐。 繼 “數(shù)據(jù)二十條” 之后， 《意見(jiàn)》 又提出 “破除公共數(shù)據(jù)流通使用的體制性障礙、 機(jī)制性梗阻” “鼓勵(lì)各地區(qū)各部門(mén)因地制宜推動(dòng)共享開(kāi)放， 探索開(kāi)展依規(guī)授權(quán)運(yùn)營(yíng)， 完善資源開(kāi)發(fā)利用制度”。 隨后， 國(guó)家發(fā)展改革委、 國(guó)家數(shù)據(jù)局印發(fā) 《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》 《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)施規(guī)范 （試行） 》 《關(guān)于建立公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)價(jià)格形成機(jī)制的通知》， 初步搭建了公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用 “1+3” 政策體系。 但數(shù)據(jù)要素與公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的制度建設(shè)， 仍然有待探索和完善， 以進(jìn)一步優(yōu)化公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的營(yíng)商環(huán)境， 為相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)分配提供更完善制度遵循。

三、 體系化構(gòu)建公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用促進(jìn)制度

新型公共資源的特殊性， 決定了公共數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)利用不能局限于傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度體系，也不能采取傳統(tǒng)公共資源的提供方式。 要以整體性視野構(gòu)建公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用制度體系， 從國(guó)家提供新型公共服務(wù)的立場(chǎng)出發(fā)， 推動(dòng)政府信息公開(kāi)、 提升公共治理與激活數(shù)據(jù)要素價(jià)值相結(jié)合， 實(shí)現(xiàn)透明型、 服務(wù)型和發(fā)展型政府建設(shè)相統(tǒng)一。

（一） 以公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)加快國(guó)家治理數(shù)字化

公共服務(wù)是一種社會(huì)資源再分配方式， 以促進(jìn)資源合理配置、 彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制不足、 確保社會(huì)公平正義。公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)正是數(shù)字時(shí)代國(guó)家提供的新型公共服務(wù)。 國(guó)家利用公共數(shù)據(jù)提升公共治理能力， 并向社會(huì)提供公共數(shù)據(jù)資源這種副產(chǎn)品， 同時(shí)達(dá)到推動(dòng)政府信息公開(kāi)， 并服務(wù)市場(chǎng)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好成效。 政府公開(kāi)的政務(wù)信息， 自然就構(gòu)成公共數(shù)據(jù)資源的重要部分。 公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)很可能成為數(shù)字時(shí)代政府信息公開(kāi)和公共治理的新形態(tài)。

加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用， 具有政府信息公開(kāi)、 提升公共治理與激活數(shù)據(jù)要素價(jià)值三個(gè)面向， 都是數(shù)字化賦能?chē)?guó)家治理現(xiàn)代化的體現(xiàn)。 要以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)和公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用。 推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用， 本質(zhì)上是數(shù)字時(shí)代國(guó)家既服務(wù)公民也服務(wù)市場(chǎng)的新表現(xiàn)， 彰顯了建設(shè)透明型政府、 服務(wù)型政府和發(fā)展型政府的統(tǒng)一。

（二） 公共數(shù)據(jù)資源公共服務(wù)的法理基礎(chǔ)

國(guó)家推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用， 本身就包含提供公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)的意蘊(yùn)。

1. 公共數(shù)據(jù)資源的 “公共” 屬性

學(xué)界對(duì)公共數(shù)據(jù)的法律屬性尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)， 主要觀點(diǎn)有 “政府所有說(shuō)”“國(guó)家所有說(shuō)”“公共信托說(shuō)” “公物說(shuō)”等。 實(shí)際上， 作為內(nèi)在于國(guó)家公共治理、 公共服務(wù)之中的副產(chǎn)品， 公共數(shù)據(jù)資源顯然不同于由全體社會(huì)成員享有并由政府代行所有權(quán)的土地、 礦產(chǎn)等傳統(tǒng)公共資源。 ⑥傳統(tǒng)公共資源可被擬制成為全民所有的生產(chǎn)資料， 政府可以選擇是否出讓、 何時(shí)出讓、 以何種方式出讓?zhuān)?并通過(guò)出讓獲得收益， 不斷推動(dòng)公共資源收益全民共享。 但因與傳統(tǒng)物理性的自然資源在基本性質(zhì)與用途上的區(qū)別， 公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放利用需遵循開(kāi)放性的公共服務(wù)邏輯。

公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)不能采取傳統(tǒng)公共資源的提供方式。 除了作為國(guó)家治理 “副產(chǎn)品”， 公民已經(jīng)以納稅方式為公共數(shù)據(jù)資源 “付費(fèi)” 之外， 數(shù)據(jù)自身的特性也決定了其應(yīng)以公共服務(wù)的方式提供。 第一， 數(shù)據(jù)具有衰變性。 數(shù)據(jù)閑置將無(wú)可避免地造成價(jià)值衰減。 尤其是金融數(shù)據(jù)、 市場(chǎng)發(fā)展數(shù)據(jù)、 社交媒體數(shù)據(jù)等都具有很強(qiáng)的時(shí)效性， 隨著時(shí)間的推移， 市場(chǎng)條件、 公眾情緒等都不斷變化， 這些數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和相關(guān)性也會(huì)迅速下降。 所以， 國(guó)家應(yīng)及時(shí)、 準(zhǔn)確、 完整地向社會(huì)提供公共數(shù)據(jù)資源， 實(shí)現(xiàn) “應(yīng)供盡供” “能供快供”， 最大化發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價(jià)值。 公共數(shù)據(jù)資源不能像傳統(tǒng)公共資源那樣， 可以完全由政府決定拍賣(mài)或出讓時(shí)機(jī)， 甚至 “待價(jià)而沽” 以自利。 第二， 數(shù)據(jù)具有動(dòng)態(tài)性。 傳統(tǒng)土地、 礦產(chǎn)等公共資源是靜態(tài)的， 只能通過(guò)定期或不定期拍賣(mài)等方式出讓相關(guān)權(quán)益， 不可能 24 小時(shí)交易。 但數(shù)據(jù)是動(dòng)態(tài)的、 可流動(dòng)的， 破除了時(shí)間的限制， 可全天候?qū)崟r(shí)提供。 因此， 公共數(shù)據(jù)資源有條件實(shí)時(shí)向社會(huì)提供， 成為最常態(tài)化的公共服務(wù)。 第三， 公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)可以提高效率、 避免腐敗尋租。 盡管拍賣(mài)是傳統(tǒng)公共資源出讓、 提供的重要方式， 但其不僅程序繁瑣、 效率低下， 而且存在巨大的尋租空間。 如果公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)作為一種新型公共服務(wù)向所有公民、 企業(yè)、 機(jī)構(gòu)提供， 只適當(dāng)收取 “補(bǔ)償” 費(fèi)用甚至免費(fèi)， 更加符合數(shù)據(jù)要素規(guī)律，提高公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用效率， 壓縮尋租空間。 第四， 公共數(shù)據(jù)不是 “產(chǎn)品”， 而是 “衍生物”。 公民、 企業(yè)和組織辦理業(yè)務(wù)， 需要向政府部門(mén)提供相關(guān)信息。 在這個(gè)過(guò)程中， 辦理業(yè)務(wù)才是目的， 提供信息是輔助條件。 雖然相關(guān)信息在政府信息系統(tǒng)中 “沉淀” 和 “集聚” 成 “公共數(shù)據(jù)”， 但不能說(shuō)提供了信息的個(gè)體、 企業(yè)或組織是 “公共數(shù)據(jù)” 的生產(chǎn)者。 同時(shí)， 盡管辦理業(yè)務(wù)需要收集和處理個(gè)體、 企業(yè)或組織提供的相關(guān)信息， 但對(duì)這些信息的 “收集” 和 “處理” 本身不是目的， 而只是辦理業(yè)務(wù)的必要條件， 因此政府部門(mén)也不是公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者。 當(dāng)然， 提供信息的個(gè)體、 企業(yè)和組織可以享有與信息相關(guān)的人格利益或其他利益， 但對(duì)于這些信息所沉淀、 集聚所形成的公共數(shù)據(jù)資源不享有所有權(quán)或其他財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。 當(dāng)然， 對(duì)于經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)治理之后所形成的公共數(shù)據(jù)資源， 政府或相關(guān)主體可能享有相應(yīng)的權(quán)利。 在這里， “公共數(shù)據(jù)” 與 “公共數(shù)據(jù)資源”顯然是兩個(gè)不同的概念。

2. 政府信息公開(kāi)本身就應(yīng)走向公共數(shù)據(jù)資源公開(kāi)

公共數(shù)據(jù)資源所內(nèi)含的政府信息， 本身就應(yīng)依法公開(kāi)。 數(shù)據(jù)可以被解釋為結(jié)構(gòu)化的單條信息集合， 適用于傳統(tǒng)的政府信息公開(kāi)， 并按照既有政府信息公開(kāi)的程序進(jìn)行收集、 整理和發(fā)布。數(shù)據(jù)以其特性要求其內(nèi)含的政府信息向公眾公開(kāi)， 豐富和發(fā)展了大數(shù)據(jù)時(shí)代開(kāi)放政府的內(nèi)容。 隨著以人工智能為代表的新一代信息技術(shù)的飛速發(fā)展， 社會(huì)公眾接收、 分析原始數(shù)據(jù)的需求與能力都大幅提升， 對(duì)政府信息公開(kāi)提出了新的要求。 依職權(quán)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息自然就是公共數(shù)據(jù)資源的一部分。 政府部門(mén)依法在更大程度、 更大范圍上滿足公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放的要求， 也將會(huì)大大促進(jìn)政府信息公開(kāi)， 使公民和企業(yè)不必申請(qǐng)公開(kāi)即可獲得政府信息， 降低行政成本和社會(huì)成本。

公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放是數(shù)字技術(shù)發(fā)展背景下政府信息公開(kāi)演進(jìn)和迭代的必然結(jié)果。 公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)應(yīng)當(dāng)是更大范圍、 更深層次、 更細(xì)顆粒度的政府信息公開(kāi)。 在現(xiàn)代民主法治國(guó)家， 政府信息公開(kāi)是保障公民知情權(quán)、 參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要舉措。 信息公開(kāi)早已不僅僅是政府的責(zé)任， 已成為所有國(guó)家機(jī)關(guān)正在開(kāi)展的實(shí)踐。 人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)， 其工作涉及立法、 監(jiān)督等重要事務(wù)， 進(jìn)行信息公開(kāi)是公眾參與國(guó)家治理的重要保障; 法院和檢察院等司法機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)，將審判活動(dòng)、 檢務(wù)工作置于公眾的監(jiān)督之下， 既避免 “暗箱操作” 和權(quán)力濫用， 也讓公平正義更加可觸可感可信; 監(jiān)察委員會(huì)作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)， 其信息公開(kāi)對(duì)于防止公職人員濫用權(quán)力、 保持公職隊(duì)伍的廉潔性具有重要意義。 這些機(jī)構(gòu)在履職過(guò)程中產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)， 也應(yīng)當(dāng)成為公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)的重要內(nèi)容， 從而更好推動(dòng)構(gòu)建開(kāi)放、 透明的國(guó)家治理環(huán)境。

明確公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用與政府信息公開(kāi)的邏輯一致性， 是推進(jìn)體系化構(gòu)建公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用制度的前提。 當(dāng)前， 我國(guó)公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用因權(quán)屬爭(zhēng)議而難以回應(yīng)多元利益， 因缺乏足夠激勵(lì)機(jī)制導(dǎo)致海量數(shù)據(jù)資源并未得到充分利用。 特別是， 地方政府推進(jìn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值化所帶來(lái)的 “數(shù)據(jù)財(cái)政” 沖動(dòng)也引發(fā)了廣泛質(zhì)疑， 一個(gè)地方全部的政務(wù)數(shù)據(jù)資源和智慧城市運(yùn)營(yíng)權(quán)的拍賣(mài)， 若監(jiān)管不當(dāng)， 將帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。完全可以將公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放作為政府有義務(wù)提供的一種公共服務(wù)， 避免其 “沉睡” 和浪費(fèi)。

3. 公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)是數(shù)字時(shí)代國(guó)家治理的內(nèi)在部分

公共數(shù)據(jù)資源是數(shù)字時(shí)代國(guó)家治理的重要依托， 公共數(shù)據(jù)資源的價(jià)值實(shí)現(xiàn)也是國(guó)家治理的重要目標(biāo)。 通過(guò)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放、 流通和共享， 不僅能使國(guó)家更加全面了解社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決存在的問(wèn)題， 更可以激發(fā)市場(chǎng)的活力和創(chuàng)新力， 推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展。

公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)的提供， 契合政府職能從管理型向服務(wù)型的價(jià)值轉(zhuǎn)向。 從數(shù)字時(shí)代數(shù)據(jù)的特性出發(fā)， 也應(yīng)當(dāng)構(gòu)建提供公共數(shù)據(jù)資源這一新型公共服務(wù)的制度體系， 將營(yíng)利導(dǎo)向的資源交易轉(zhuǎn)變?yōu)楣鎸?dǎo)向的公共服務(wù)。

（三） 公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用促進(jìn)需構(gòu)建更系統(tǒng)化制度體系

公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的體系化制度構(gòu)建， 應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)籌安全與發(fā)展、 統(tǒng)籌國(guó)家與市場(chǎng)、 統(tǒng)籌公法與私法的理念基礎(chǔ)上， 做好相關(guān)政策、 法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)銜接， 為更好發(fā)揮公共數(shù)據(jù)資源推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、 促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

1. 統(tǒng)籌安全與發(fā)展

信息技術(shù)的發(fā)展促進(jìn)了數(shù)據(jù)竊取技術(shù)和數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)不斷升級(jí)， 網(wǎng)絡(luò)犯罪的跨國(guó)性態(tài)勢(shì)加劇，對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的安全保障提出更高要求。 但從技術(shù)上講， 各類(lèi)安全保障程序設(shè)置始終面臨著 “防止逆向工程反推原始數(shù)據(jù)集而限制數(shù)據(jù)服務(wù)” 和 “避免保護(hù)過(guò)度以限制數(shù)據(jù)多次開(kāi)發(fā)利用價(jià)值” 的兩難。確保數(shù)據(jù)安全是推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的基礎(chǔ)底座， 要通過(guò)筑牢全鏈條、 全流程的安全防護(hù)網(wǎng)， 解決政府提供公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)的后顧之憂， 更好發(fā)揮數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)資源作用和創(chuàng)新引擎作用。 公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)提供者在向社會(huì)提供服務(wù)前， 應(yīng)做好清洗、 脫敏、 加工和分類(lèi)分級(jí)， 保護(hù)好國(guó)家安全、 個(gè)人隱私、 商業(yè)秘密。 根據(jù)數(shù)據(jù)重要性和敏感程度， 對(duì)特殊領(lǐng)域的重點(diǎn)數(shù)據(jù)資源可采用限制開(kāi)放范圍、 強(qiáng)化授權(quán)審查等方式， 進(jìn)行相對(duì)嚴(yán)格保護(hù)， 對(duì)其他公共數(shù)據(jù)資源則 “應(yīng)開(kāi)盡開(kāi)”。 在公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)提供過(guò)程中， 應(yīng)構(gòu)建數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、 監(jiān)測(cè)預(yù)警、 應(yīng)急處置等全流程安全防控體系， 切實(shí)防范數(shù)據(jù)泄露、 篡改等安全風(fēng)險(xiǎn)。 建立數(shù)據(jù)全生命周期追溯機(jī)制， 實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)全過(guò)程可追溯。完善部門(mén)協(xié)調(diào)的監(jiān)管機(jī)制， 明確各部門(mén)在監(jiān)管中的職責(zé)分工，建立部門(mén)之間的信息共享和執(zhí)法協(xié)同， 嚴(yán)厲打擊相關(guān)違法行為。

2. 統(tǒng)籌國(guó)家與市場(chǎng)

公共數(shù)據(jù)資源供給在各國(guó)有不同的方式， 包括免費(fèi)開(kāi)放、 特許經(jīng)營(yíng)、 授權(quán)運(yùn)營(yíng)和信托等。 免費(fèi)開(kāi)放是最常見(jiàn)的方式， 能夠促進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源的廣泛使用和社會(huì)創(chuàng)新。 特許經(jīng)營(yíng)和授權(quán)運(yùn)營(yíng)則更多地考慮到特定公共數(shù)據(jù)的商業(yè)價(jià)值和開(kāi)發(fā)成本， 通過(guò)合同形式明確數(shù)據(jù)使用的范圍和條件。對(duì)潛在價(jià)值高、 具有一定敏感性的公共數(shù)據(jù)， 無(wú)法直接向社會(huì)開(kāi)放， 則需要依托專(zhuān)業(yè)力量， 付出一定治理和開(kāi)發(fā)成本， 形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)， 以供社會(huì)調(diào)用。信托方式強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的公共利益屬性， 通過(guò)信托機(jī)制確保數(shù)據(jù)的合理利用和保護(hù)。 例如， 美國(guó)的 “信息受托人” 模式， 為數(shù)據(jù)控制者施加信托義務(wù)， 確保數(shù)據(jù)的安全和公平使用。 而英國(guó)的數(shù)據(jù)信托模式則是通過(guò)自下而上建立第三方機(jī)構(gòu)來(lái)管理數(shù)據(jù)， 確保數(shù)據(jù)的透明度和可靠性。

國(guó)家提供公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)， 在提升治理水平的同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 可獲取稅收以及特定階段的收費(fèi)或補(bǔ)償。 原則上， 公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)應(yīng)當(dāng)是免費(fèi)的公共服務(wù)， 且向任何個(gè)人、 企業(yè)、 機(jī)構(gòu)提供。 但是， 政府要對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗、 脫敏、 匿名化加工， 才能提供給社會(huì)使用。 在這一過(guò)程中， 政府可以收取適當(dāng)補(bǔ)償。 不過(guò)， 其性質(zhì)不同于土地使用權(quán)出讓金、 礦業(yè)權(quán)出讓收益等傳統(tǒng)公共資源出讓所獲得的 “資源費(fèi)”， 而是額外投入的 “補(bǔ)償費(fèi)”， 或者 “管理費(fèi)”， 用以補(bǔ)償公共服務(wù)、 基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)、 管理和運(yùn)營(yíng)。 短期而言， 為激發(fā)政府提供公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)的積極性，收取一定服務(wù)管理的補(bǔ)償無(wú)可厚非， 但長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)， 免費(fèi)的公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)更有利于調(diào)動(dòng)市場(chǎng)活力和促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的價(jià)值釋放。

基于對(duì)公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)性質(zhì)的理解， 國(guó)家不應(yīng)將公共數(shù)據(jù)資源視為國(guó)家資產(chǎn)而出售獲益，也不應(yīng)積極介入市場(chǎng)對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)和利用。 要堅(jiān)持推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革， 更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用， 提高公共數(shù)據(jù)資源配置效率和使用效益。 通過(guò)公共數(shù)據(jù)要素的價(jià)值釋放， 支撐技術(shù)發(fā)展和商業(yè)形態(tài)迭變， 激發(fā)市場(chǎng)創(chuàng)新活力， 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展， 進(jìn)而助推國(guó)家稅收增長(zhǎng)，促進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化， 形成公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用和收益共享的正向反饋與邏輯閉環(huán)。

3. 兼顧公法與私法

公共數(shù)據(jù)之上融合了多重利益和多元價(jià)值， 應(yīng)當(dāng)以系統(tǒng)觀念與綜合治理的方式構(gòu)建公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用制度體系。 既然公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用內(nèi)在于政府信息公開(kāi)的邏輯， 實(shí)質(zhì)是一種新型公共服務(wù)， 強(qiáng)調(diào)政府依法行政與國(guó)家提高治理能力， 但促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的商業(yè)價(jià)值釋放， 也需要充分發(fā)揮市場(chǎng)的配置作用。 應(yīng)從服務(wù)于個(gè)體和整個(gè)社會(huì)的利益出發(fā)， 既要使公共數(shù)據(jù)易于獲得， 在公共和私人領(lǐng)域帶來(lái)更好的透明度和參與度， 又能有效保障公民權(quán)利。

因此， 公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放和利用的促進(jìn)， 既涉及傳統(tǒng)公法的規(guī)制， 也涉及傳統(tǒng)私法的規(guī)范。這其中需要區(qū)分公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放及其開(kāi)發(fā)利用， “開(kāi)放” 屬于政府提供的公共服務(wù)， 屬于公法范圍; “開(kāi)發(fā)利用” 則既可能涉及國(guó)家的政策促進(jìn)， 也涉及私主體的市場(chǎng)行為， 公私法兼?zhèn)洹?應(yīng)統(tǒng)籌公法與私法， 實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用中的國(guó)家治理與市場(chǎng)發(fā)展相促進(jìn)， 安全保障與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新相協(xié)調(diào)， 公共利益、 個(gè)人權(quán)益和商業(yè)利益保護(hù)相統(tǒng)一。 綜合考慮， 可以適時(shí)對(duì) 《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》 進(jìn)行修改完善， 通過(guò)完善 “政務(wù)數(shù)據(jù)” 章節(jié)， 為 “公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用” 提供基本的法律支撐， 也可以在未來(lái)可能出臺(tái)的 《數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》 中適當(dāng)增加 “公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用” 的內(nèi)容， 必要時(shí)也可以考慮出臺(tái)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)立法。 總之， 要通過(guò)立法明確國(guó)家提供公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)的法定義務(wù)， 將政府信息公開(kāi)、 其他國(guó)家機(jī)關(guān)信息公開(kāi)、 公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的制度相融合， 做好規(guī)則銜接、 解決實(shí)際問(wèn)題、 鼓勵(lì)創(chuàng)新發(fā)展并建立必要規(guī)范框架， 為公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。

4. 銜接政策、 法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)公共數(shù)據(jù)資源應(yīng)用場(chǎng)景主要集中在公共服務(wù)和社會(huì)管理領(lǐng)域， 多場(chǎng)景應(yīng)用、 多主體復(fù)用難度大， 政企數(shù)據(jù)融合應(yīng)用的廣度和深度相對(duì)不足。 這是因?yàn)椋?市場(chǎng)尚未尋找到足夠豐富的公共數(shù)據(jù)資源商業(yè)化利用場(chǎng)景。 許多中小企業(yè)技術(shù)和資金有限， 沒(méi)有足夠的數(shù)據(jù)處理和分析能力以及充足的財(cái)力支持。 大企業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)展也并不迅速。 《全國(guó)數(shù)據(jù)資源調(diào)查報(bào)告 （2023 年） 》公布的數(shù)據(jù)顯示， 2023 年， 全國(guó)尚未建設(shè)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)的大企業(yè)比例為 21. 9%， 即便在開(kāi)展數(shù)字化轉(zhuǎn)型的大企業(yè)中， 實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)復(fù)用增值的也僅有 8. 3%， 數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘任重道遠(yuǎn)。

公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的難題除了法律制度供給不足外， 更重要的是數(shù)據(jù)質(zhì)量不夠高、 應(yīng)用場(chǎng)景不清晰， 這些都需要更細(xì)顆粒度的規(guī)范。 而這個(gè)方面正是標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)發(fā)揮作用的空間。 當(dāng)前，國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)印發(fā)的 《國(guó)家數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》， 圍繞 “數(shù)據(jù)流通利用基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)管理、 數(shù)據(jù)服務(wù)、 訓(xùn)練數(shù)據(jù)集、 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)、 數(shù)據(jù)確權(quán)、 數(shù)據(jù)資源定價(jià)、 企業(yè)數(shù)據(jù)范式交易等方面” 進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作部署， 以充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)在激活數(shù)據(jù)要素潛能、 做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)等方面的引領(lǐng)和規(guī)范作用。就公共數(shù)據(jù)資源而言， 應(yīng)盡快完善安全保障、 數(shù)據(jù)收集、 數(shù)據(jù)匯集、 質(zhì)量管理、 數(shù)據(jù)治理、 數(shù)據(jù)加工 （清洗、 脫敏）、 分類(lèi)分級(jí)、 開(kāi)發(fā)利用等在技術(shù)、 管理、 服務(wù)等方面的標(biāo)準(zhǔn)， 以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上承頂層政策和國(guó)家法律， 橫聯(lián)部門(mén)政策與具體舉措， 下接市場(chǎng)部門(mén)開(kāi)發(fā)利用公共數(shù)據(jù)資源的行業(yè)實(shí)踐， 實(shí)現(xiàn)對(duì)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的系統(tǒng)化、 體系化制度支撐。

四、 結(jié) 語(yǔ)

數(shù)據(jù)是映射萬(wàn)事萬(wàn)物的符碼， 是提升公共治理與服務(wù)水平的支撐， 更是推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源。 從系統(tǒng)觀念和整體視角出發(fā)， 公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放是國(guó)家在數(shù)字時(shí)代提供的一種新型公共服務(wù)。 公開(kāi)的政府信息本質(zhì)上也是一種公共數(shù)據(jù)資源， 而且是一種典型的、 高價(jià)值的、目的明確的公共數(shù)據(jù)資源。 由此， 通過(guò)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的促進(jìn)以提升公共治理、 政府信息公開(kāi)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平， 在邏輯上得以貫通， 它們均是國(guó)家治理現(xiàn)代化與數(shù)字化在不同維度的體現(xiàn)。

在傳統(tǒng)法律體系框架下， 公私法二元界分長(zhǎng)期主導(dǎo)著立法格局。 然而， 公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用促進(jìn)的獨(dú)特性使其難以被這種固有模式所束縛， 更契合以問(wèn)題為導(dǎo)向的 “領(lǐng)域法” 理念， 亟需構(gòu)建綜合性的法律制度體系。 相關(guān)立法應(yīng)著眼于融合提升公共治理能力、 促進(jìn)政府信息公開(kāi)以及公共數(shù)據(jù)資源價(jià)值釋放等多元目標(biāo)， 打破公法與私法之間的隔閡， 實(shí)現(xiàn)多元利益科學(xué)協(xié)調(diào)、 多元價(jià)值有機(jī)統(tǒng)一。 系統(tǒng)化、 科學(xué)化的立法可以從宏觀層面助力國(guó)家治理體系的優(yōu)化與治理能力的提升， 在微觀層面保障公民、 企業(yè)及其他組織對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的合理權(quán)益訴求， 從而構(gòu)建更加普惠繁榮、 和諧穩(wěn)定的數(shù)字社會(huì)。

（責(zé)任編輯： 王玎）