論行政信賴保護(hù)體系中的權(quán)力外觀責(zé)任

摘 要： 權(quán)力 （利） 外觀責(zé)任是信賴保護(hù)體系的重要一維， 但是目前行政信賴保護(hù)體系尚未涉及行政相對(duì)人對(duì)行政外觀的信賴保護(hù)。 外觀主義在行政法領(lǐng)域的適用和委托代理關(guān)系在行政過程中基礎(chǔ)性和擴(kuò)張性構(gòu)成了權(quán)力外觀責(zé)任適用的理論依據(jù)， 域內(nèi)外的相關(guān)實(shí)踐探索佐證了其適用的現(xiàn)實(shí)需求。 為調(diào)和權(quán)力外觀責(zé)任的適用與職權(quán)法定原則、 公共利益可能產(chǎn)生的沖突， 應(yīng)基于實(shí)質(zhì)控權(quán)和利益平衡的立場進(jìn)行制度建構(gòu)。 適用要件方面， 權(quán)力外觀責(zé)任的適用應(yīng)符合行為具備行政外觀、 行政相對(duì)人存在合理信賴、 真實(shí)權(quán)力主體具有可歸責(zé)性三要件的要求; 適用邊界方面，權(quán)力外觀責(zé)任可否適用應(yīng)綜合考慮外觀行為的法律性質(zhì)、 相對(duì)人的誤信程度以及是否有利于相對(duì)人三方面。

關(guān)鍵詞： 信賴?yán)姹Ｗo(hù); 外觀主義; 行政外觀; 行政委托

保護(hù)行政相對(duì)人信賴?yán)媸切姓I(lǐng)域的基本價(jià)值取向， 其對(duì)于規(guī)范行政行為、 保障政府公信力以及調(diào)和公民私益與公共利益的關(guān)系均具有重要作用。 當(dāng)前我國的行政信賴保護(hù)體系主要面向行政主體已經(jīng)作出的行政行為， 從法律真實(shí)的視角明確相對(duì)人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)模式， 而對(duì)于相對(duì)人對(duì)行政外觀產(chǎn)生的信賴?yán)鎲栴}尚未有所關(guān)涉。 既有學(xué)理探討中， 相關(guān)研究散見于行政表見代理的研究、公務(wù)人員個(gè)人行為和公務(wù)行為的區(qū)分、假象行政行為的責(zé)任認(rèn)定等問題之中， 尚未形成定論; 當(dāng)前司法實(shí)踐下， 法院對(duì)行政權(quán)力外觀效力的肯定主要集中在房屋拆遷領(lǐng)域， 如將拆遷公司超越委托范圍的拆除行為推定為委托行政機(jī)關(guān)行為、將街道辦工作人員以房屋征收補(bǔ)償中心經(jīng)辦人名義越權(quán)簽署 《還建補(bǔ)充協(xié)議》 的行為認(rèn)定為職務(wù)行為而非個(gè)人行為，等等。 因此，為進(jìn)一步發(fā)展充實(shí)行政信賴保護(hù)體系的具體內(nèi)容， 有必要就權(quán)力外觀責(zé)任進(jìn)行研究分析， 明確行政外觀和真實(shí)權(quán)力狀態(tài)不一致時(shí)， 相對(duì)人的信賴?yán)媸欠駪?yīng)當(dāng)保護(hù)以及如何進(jìn)行保護(hù)。

一、 行政信賴保護(hù)體系中權(quán)力外觀責(zé)任的提出

權(quán)力外觀責(zé)任是外觀主義在行政法領(lǐng)域的具體化， 指真實(shí)權(quán)力人 （行政主體） 因與真實(shí)不符的外觀行為被視為真實(shí)而承擔(dān)的履行責(zé)任， 主要適用于公示的權(quán)利 （力） 狀態(tài)與真實(shí)情況不符、行為人在無授權(quán)的情況下以他人名義行為等情形，典型代表為表見代理。

權(quán)利外觀責(zé)任一直是民事信賴保護(hù)體系中的重要一維。 整體而言， 民事信賴保護(hù)體系可進(jìn)行三維劃分， 分別是合同責(zé)任、 信賴?yán)尜r償責(zé)任和權(quán)利外觀責(zé)任。合同責(zé)任適用于一方當(dāng)事人違反基于自身意思表示達(dá)成的合同約定， 進(jìn)而使得合同相對(duì)方及利害關(guān)系人因信賴其意思表示而產(chǎn)生損害的情形。信賴?yán)尜r償責(zé)任則適用于雙方或多方法律行為實(shí)質(zhì)不成立情形下一方當(dāng)事人因信賴對(duì)方當(dāng)事人意思表示而產(chǎn)生或可能產(chǎn)生的損失。故締約過失 （合同形式上成立而實(shí)質(zhì)上不成立）、 要約的撤回 （合同尚未成立） 以及贈(zèng)予行為的撤銷 （單方法律行為） 等情形均屬于信賴?yán)尜r償責(zé)任的適用情形。 權(quán)利外觀責(zé)任進(jìn)一步補(bǔ)充強(qiáng)化了對(duì)相對(duì)人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)。 其適用于相對(duì)人因法律行為外觀與實(shí)質(zhì)不符而遭受損失的情況， 通過推定外觀行為有效， 使得真實(shí)權(quán)利人承擔(dān)履行責(zé)任， 進(jìn)而對(duì)相對(duì)人形成積極的信賴保護(hù)。 可見， 合同責(zé)任、 信賴?yán)尜r償責(zé)任以及權(quán)利外觀責(zé)任下， 民法領(lǐng)域?qū)Ξ?dāng)事人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)形成了系統(tǒng)全面的制度體系。

但是， 行政法領(lǐng)域的信賴保護(hù)體系尚未涵蓋權(quán)力外觀責(zé)任之維。 當(dāng)前， 行政法領(lǐng)域的信賴保護(hù)體系主要由依法行政原則和信賴保護(hù)原則構(gòu)成。 依法行政原則下有關(guān)主體有權(quán)改變存在適法性問題的行政行為， 并對(duì)相對(duì)人因此所產(chǎn)生的損害進(jìn)行賠償或補(bǔ)償。 其主要情形包含違法行政行為的撤銷和因事實(shí)或法律基礎(chǔ)變化而導(dǎo)致不再具備合法性的行政行為的廢止， 相對(duì)人因此產(chǎn)生的權(quán)益損害會(huì)通過賠償或補(bǔ)償?shù)姆绞接枰詮浹a(bǔ)， 其信賴?yán)嬉惨虼说玫奖Ｗo(hù)。 但是， 依法行政原則下行政行為的合法性處于優(yōu)先地位， 相對(duì)人信賴?yán)嬷荒艿玫较麡O保護(hù)且有違法安定性的要求， 故信賴保護(hù)原則進(jìn)一步提出行政行為的合法性要求在一定條件下應(yīng)讓步于相對(duì)人的信賴?yán)妗?其體現(xiàn)為行政行為的撤銷和廢止應(yīng)受到相應(yīng)限制， 如相對(duì)人的信賴?yán)娲笥诔蜂N或廢止行政行為所欲維護(hù)的公共利益， 行政行為則不應(yīng)被撤銷或廢止， 即給予相對(duì)人存續(xù)保護(hù)而非財(cái)產(chǎn)保護(hù);此外，授益行政行為不能因被撤銷或廢止而一概溯及既往地失去法律效力。 需要說明的是， 由于既有行政法領(lǐng)域?qū)π刨嚴(yán)娴奶接懼饕杏谛刨嚤Ｗo(hù)原則， 故可能存在依法行政原則是否屬于信賴保護(hù)體系的爭議。 基于信賴的本質(zhì)為一種內(nèi)心確信， 已有學(xué)者專門就依法行政原則和信賴保護(hù)原則的關(guān)系進(jìn)行探討， 指出二者均為相對(duì)人的信賴?yán)嫣峁┝吮Ｗo(hù)， 只不過信賴保護(hù)原則的適用范圍仍存觀點(diǎn)分歧。筆者認(rèn)為， 如若依法行政原則和信賴保護(hù)原則所給予的財(cái)產(chǎn)保護(hù)沒有差異， 那么信賴保護(hù)原則宜限定為存續(xù)保護(hù)， 即積極的信賴保護(hù)， 依法行政原則宜限定為財(cái)產(chǎn)保護(hù)， 即消極的信賴保護(hù); 反之， 信賴保護(hù)原則可與依法行政原則合作適用， 以提高對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)保護(hù)力度，同時(shí)亦可獨(dú)立適用， 為相對(duì)人提供存續(xù)保護(hù)。

對(duì)比民事信賴保護(hù)體系和行政信賴保護(hù)體系可以發(fā)現(xiàn)， 二者具有同構(gòu)性。 總體而言， 信賴保護(hù)體系可分為三種情形： 第一種情形下主要受各領(lǐng)域基本原則約束， 民法中為意思自治， 行政法中則為依法行政; 第二種情形為適用信賴保護(hù)原則對(duì)各領(lǐng)域基本原則所難以有效保護(hù)的信賴?yán)孢M(jìn)行補(bǔ)充保護(hù); 第三種情形下則受外觀主義的指導(dǎo)與約束， 以增強(qiáng)對(duì)信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)力度或進(jìn)一步查缺補(bǔ)漏。 基于此， 有必要就行政法領(lǐng)域權(quán)力外觀責(zé)任的缺失進(jìn)行專門研究。

二、 行政信賴保護(hù)體系中權(quán)力外觀責(zé)任的制度證立

目前權(quán)利 （力） 外觀責(zé)任的論域主要集中在民法領(lǐng)域， 行政法領(lǐng)域一直較為回避該責(zé)任的適用， 或者認(rèn)為行政法領(lǐng)域無法適用權(quán)力外觀責(zé)任。 但細(xì)究外觀主義的理論發(fā)展， 并結(jié)合現(xiàn)代行政下委托代理模式被廣泛適用這一背景， 權(quán)力外觀責(zé)任的適用具有正當(dāng)依據(jù)和實(shí)踐例證。

（一） 權(quán)力外觀責(zé)任的正當(dāng)依據(jù)

1. 外觀主義在行政法領(lǐng)域具有可適用性

權(quán)力外觀責(zé)任所屬的外觀主義可適用于行政法領(lǐng)域。 溯源外觀主義的歷史發(fā)展， 可知其適用范圍不斷擴(kuò)大， 行政法領(lǐng)域亦可適用。 外觀主義作為獨(dú)立學(xué)說始于德國學(xué)者莫瑞茨·維斯派徹（Moritz Wellspacher） 對(duì)善意取得制度中 “善意” 的解讀， 提出真實(shí)權(quán)利人應(yīng)因存在外觀協(xié)助而擔(dān)責(zé);隨后， 赫伯特·邁爾 （Herbert Meyer） 通過與因歸責(zé)原則將外觀主義推廣至能夠發(fā)生權(quán)利外觀的所有領(lǐng)域，雅各比 （Jacobi） 通過將外觀主義與意思表示相聯(lián)系， 認(rèn)為外觀主義不僅適用于物權(quán)制度， 還可適用于行為制度，外觀主義的適用范圍擴(kuò)展至整個(gè)民法領(lǐng)域; 再后， 卡納里斯（Canaris） 提出危險(xiǎn)主義， 并指出商法領(lǐng)域已經(jīng)結(jié)合外觀主義建立起權(quán)利外觀責(zé)任體系。法國對(duì)外觀主義的研究則突破民商事領(lǐng)域的限制， 認(rèn)為其可適用于所有領(lǐng)域。 本身法國的外觀主義理論起源于公法領(lǐng)域， 1807 年， 由外觀主義衍生而來的關(guān)于公務(wù)員行為認(rèn)定的法律公布出臺(tái)， 外觀主義自此得到法國學(xué)者的關(guān)注研究。在法國學(xué)者的一般性論述中， 外觀主義被明確指出可以適用于所有領(lǐng)域， 其適用情形被描述為 “在權(quán)利或權(quán)力的表見持有人行為的兩種不同類型的受害人產(chǎn)生沖突的復(fù)雜情況下”， 其價(jià)值目的也不是民商事論域下的維護(hù)交易安全， 而是普遍意義上的維護(hù)法律關(guān)系安全?？梢?， 外觀主義的適用不受領(lǐng)域限制。 外觀行為如果導(dǎo)致兩種均具正當(dāng)性的權(quán)益產(chǎn)生沖突， 即根據(jù)某一原則應(yīng)支持真實(shí)權(quán)利 （力） 人， 根據(jù)另一原則應(yīng)支持相對(duì)人， 在保護(hù)相對(duì)人對(duì)外觀的信賴更有助于實(shí)現(xiàn)利益最大化的情況下， 外觀主義即具有可適用性。

目前， 我國相關(guān)行政法問題研究已經(jīng)體現(xiàn)出外觀主義的適用。 如有學(xué)者提出行政法領(lǐng)域可借鏡民法理論引入表見代理制度。又如公務(wù)人員個(gè)人行為和公務(wù)行為的區(qū)分主要以行為外觀進(jìn)行判斷， 體現(xiàn)為判斷公務(wù)員行為的時(shí)間、 空間、 名義、 職權(quán)范圍等外觀是否符合社會(huì)判斷公務(wù)行為的一般觀念。再如， 有學(xué)者在假象行政行為的探討中指出， 在具有行政行為效力外觀但實(shí)體上不成立行政行為且可歸責(zé)于國家的情形下， 假象行政行為可被推定為行政行為。

2. 委托代理模式在行政法領(lǐng)域具有基礎(chǔ)性和擴(kuò)張性

如前所述， 外觀主義主要適用于公示的權(quán)利狀態(tài)與實(shí)際不符以及行為人無授權(quán)情形下的對(duì)外活動(dòng)。 行政法領(lǐng)域中， 權(quán)力外觀責(zé)任的適用主要體現(xiàn)為委托代理衍生的無權(quán)行政問題， 因?yàn)槲写砟Ｊ皆谛姓^程中具有基礎(chǔ)性和擴(kuò)張性。

首先， 委托代理模式具有基礎(chǔ)性。 行政主體作為法律擬制的主體， 其行政活動(dòng)通過具體的公務(wù)人員予以實(shí)現(xiàn)， 二者本質(zhì)上構(gòu)成委托代理關(guān)系， 即公務(wù)人員以行政主體名義作出行為， 其行為的法律后果亦由行政主體承擔(dān)。其中， 不僅行政主體和公務(wù)員的行政職務(wù)關(guān)系構(gòu)成委托代理關(guān)系， 行政主體與其所聘用的行政輔助人員亦為委托代理關(guān)系。 因此， 委托代理模式構(gòu)成了行政體系運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)模式， 在公務(wù)人員個(gè)人行為和公務(wù)行為的區(qū)分中也顯現(xiàn)出外觀主義的適用。

其次， 委托代理模式具有擴(kuò)張性。 委托代理模式的擴(kuò)張性體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)之間的委托和公私合作領(lǐng)域， 主要表現(xiàn)為： 第一， 委托的事項(xiàng)范圍擴(kuò)大。 一方面， 行政委托可適用于行政法律行為，如行政處罰的作出， 亦可適用于行政事實(shí)行為， 如行政處罰的執(zhí)行;另一方面， 伴隨政務(wù)服務(wù)集中辦理、 行政執(zhí)法權(quán)下沉、 開發(fā)區(qū)管委會(huì)設(shè)立等改革舉措的推進(jìn)， 行政委托的事項(xiàng)范圍亦在不斷擴(kuò)大。 第二， 委托的受托主體范圍擴(kuò)大。 受托主體的爭議主要體現(xiàn)在權(quán)力性事項(xiàng)是否可以委托私人。 雖然有觀點(diǎn)認(rèn)為私人主體帶來的權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)過高不宜委托，但更多觀點(diǎn)認(rèn)為私人主體也可接受委托， 因?yàn)榇蠖鄶?shù)行政機(jī)關(guān)委托的私人主體是曾經(jīng)具有公共管理職能的機(jī)構(gòu)或組織， 而非普遍意義上的私人， 而且體制外的委托在政府內(nèi)部及政府與市場之間的權(quán)力調(diào)整過程中會(huì)越來越多。故一般認(rèn)為， 權(quán)力性事項(xiàng)亦可委托給私人主體。

因此， 協(xié)作治理背景下委托代理模式產(chǎn)生的無權(quán)行政風(fēng)險(xiǎn)大為增加。 鑒于行政外觀是相對(duì)人相信行為人具有行政權(quán)能的重要媒介， 若不采權(quán)力外觀責(zé)任保護(hù)相對(duì)人的信賴?yán)妫?基于委托代理模式建立起的行政法秩序可能面臨權(quán)力運(yùn)行堵點(diǎn)。

（二） 權(quán)力外觀責(zé)任的實(shí)踐例證

實(shí)踐層面， 權(quán)力外觀責(zé)任的適用具有現(xiàn)實(shí)需求， 既有域內(nèi)外實(shí)踐已經(jīng)就權(quán)力外觀責(zé)任的適用展開探索。

1. 我國權(quán)力外觀責(zé)任的適用實(shí)踐

在職務(wù)代理關(guān)系中， 公務(wù)員逾越內(nèi)部分工的行為仍由所在行政機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任即是權(quán)力外觀責(zé)任的適用。 職務(wù)代理中， 行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員存在內(nèi)部組織關(guān)系， 行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的控制力較強(qiáng)， 而且基于行政管理工作具有復(fù)雜性這一現(xiàn)實(shí)， 完全明確公務(wù)員的崗位職責(zé)具有難度， 故行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的內(nèi)部分工一般不影響對(duì)外責(zé)任。 不過， 即便職務(wù)代理的內(nèi)部分工不影響對(duì)外責(zé)任， 但是代理人違反內(nèi)部分工越權(quán)作出的行為依然構(gòu)成權(quán)力外觀責(zé)任的適用， 我國 《民法典》 第170 條 “法人或者非法人組織對(duì)執(zhí)行其工作任務(wù)的人員職權(quán)范圍的限制， 不得對(duì)抗善意相對(duì)人”的規(guī)定就被認(rèn)為是職務(wù)表見代理的法律依據(jù)。由此可以印證， 職務(wù)代理中仍然成立權(quán)力外觀責(zé)任的適用。

在行政委托中， 權(quán)力外觀責(zé)任的適用主要體現(xiàn)在房屋拆遷領(lǐng)域。 如對(duì)于誤拆類案件， 最高人民法院指出， 在行政機(jī)關(guān)否認(rèn)是其委托拆遷公司作出拆遷行為的情況下， 若在原告能夠提供初步證據(jù)證明強(qiáng)制拆除行為存在且極有可能是被訴行政機(jī)關(guān)作出， 同時(shí)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出征收決定等前序行政行為， 或者行政機(jī)關(guān)為直接的實(shí)際受益者， 原則上可推定該行政機(jī)關(guān)為強(qiáng)制拆除行為的實(shí)施主體; 同時(shí)， 最高人民法院強(qiáng)調(diào)， 即便有證據(jù)證明拆遷行為系民事主體作出， 或者民事主體自認(rèn)實(shí)施了拆遷行為， 也不宜將該強(qiáng)制拆除行為簡單認(rèn)定為民事侵權(quán)行為， 從而否認(rèn)其行政性，應(yīng)結(jié)合民事主體與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、 行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)等角度綜合判斷行為性質(zhì)。由此可知， 我國司法實(shí)務(wù)已經(jīng)意識(shí)到， 若受托人的行為具有明顯的行政外觀， 應(yīng)視情況適用權(quán)力外觀責(zé)任， 由委托行政機(jī)關(guān)擔(dān)責(zé)。 在此之前， 由于行政外觀的存在， 類似案件存在既不作為行政案件受理， 也不作為民事案件受理的情況， 有違 “法官不得拒絕裁判” 原則對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)保障的要求;或者， 法院一概認(rèn)定應(yīng)由受托人承擔(dān)法律責(zé)任， 忽視了行政外觀在其中的影響。

除此之外， 我國臺(tái)灣地區(qū)對(duì)表見公務(wù)員的認(rèn)可亦體現(xiàn)出權(quán)力外觀責(zé)任的適用。 其主要指任命無效或任命后被撤銷的機(jī)關(guān)首長， 以機(jī)關(guān)地位行使職權(quán)的行為， 因具有合法外觀， 且該合法外觀又是由公權(quán)力機(jī)關(guān)所引起， 故承認(rèn)其具有行政處分資格。

2. 域外權(quán)力外觀責(zé)任的適用實(shí)踐

權(quán)力外觀責(zé)任在域外的適用， 進(jìn)一步顯示出行政法領(lǐng)域確立權(quán)力外觀責(zé)任的必要性和可行性。如德國公共行政主體之間的高權(quán)性聲明可適用表見代理; 此外， 在行政決定或缺乏公權(quán)力的形式， 或缺乏向行政機(jī)關(guān)的歸責(zé)性， 或未進(jìn)行有效送達(dá)而使得行政決定根本無法成立時(shí)， 由于其仍具有 “官方性” 的外觀， 德國認(rèn)為對(duì)行政決定不成立的救濟(jì)可以參照無效行政決定進(jìn)行。日本行政契約的締結(jié)可適用表見代理。法國認(rèn)為由于某種事實(shí)而導(dǎo)致公眾相信該主體具有權(quán)力可執(zhí)行公務(wù)的， 該主體執(zhí)行公務(wù)的行為， 視為具有行政行為的效力。美國有判例指出， 在相對(duì)人對(duì)行政外觀存在合理信賴的情況下， 可以適用表見代理，亦有學(xué)者在行政特許的責(zé)任認(rèn)定中指出， 如果行政機(jī)關(guān)作為特許機(jī)關(guān)與被特許人形成的是委托代理關(guān)系， 相對(duì)人則可適用表見代理向行政機(jī)關(guān)追責(zé)。

綜上， 權(quán)力外觀責(zé)任的適用具有正當(dāng)依據(jù)和實(shí)踐例證， 基于外觀視角建構(gòu)行政相對(duì)人信賴?yán)姹Ｗo(hù)的制度體系具有現(xiàn)實(shí)意義。

三、 行政信賴保護(hù)體系中權(quán)力外觀責(zé)任建構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)審辨及其回應(yīng)

基于前述域內(nèi)外實(shí)踐可知， 權(quán)力外觀責(zé)任的現(xiàn)實(shí)發(fā)展是謹(jǐn)慎而有限的。 究其原因， 行政法注重 “控權(quán)” 以確保公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 但是權(quán)力外觀責(zé)任使得行為人可以通過虛假的行政外觀獲得真實(shí)行使行政權(quán)的法律效果， 這無疑有違職權(quán)法定原則， 并可能導(dǎo)致公共利益受損。 因此， 權(quán)力外觀責(zé)任的建構(gòu)首先需要明確其與職權(quán)法定原則和公共利益的關(guān)系。

（一） 與職權(quán)法定原則的沖突調(diào)和

職權(quán)法定原則的基本要求是行政職權(quán)必須依法產(chǎn)生、 內(nèi)容必須由法設(shè)定、 權(quán)限必須由法劃定。目前合作行政勃興， 委托代理的秩序價(jià)值顯著增強(qiáng)， 行政外觀在其中具有重要價(jià)值功能， 應(yīng)認(rèn)為， 可在一定限度下突破職權(quán)法定原則的約束， 適用權(quán)力外觀責(zé)任。

第一， 權(quán)力外觀責(zé)任對(duì)職權(quán)法定原則的突破是現(xiàn)代行政的需要。 外觀主義的適用即意味著法律真實(shí)對(duì)外觀事實(shí)的讓步， 意味著對(duì)既有法律原則的突破。 相比于民事領(lǐng)域的 “法無規(guī)定即自由”， 行政法領(lǐng)域 “法無規(guī)定即禁止” 的不同顯然讓外觀主義是否能夠突破職權(quán)法定原則面臨更多詰問。 究竟應(yīng)秉持何種理念回應(yīng)這一問題成為影響權(quán)力外觀責(zé)任適用的關(guān)鍵。 比較域外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)， 權(quán)力外觀責(zé)任在法國的適用較其他地域具有明顯優(yōu)勢， 其原因可從法國行政法學(xué)的發(fā)展立場窺視一二。 有學(xué)者立足法國與德日、 英美等國行政法的不同之處指出， 大陸法系 （主要指德日）與英美法系的行政法都不關(guān)心行政實(shí)體問題， 即不關(guān)心政府如何組織和運(yùn)作可以更好地處理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題， 只關(guān)心政府權(quán)力的行使必須在公法框架之中， 而法國則不是; 法國的行政法院本身隸屬行政系統(tǒng)， 其法官亦主要來源于國家行政學(xué)院， 其對(duì)案件的處理會(huì)結(jié)合法律知識(shí)與行政經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前若仍基于消極的審查立場以法律保留、 法律優(yōu)先、 越權(quán)無效等法治原則去衡量行政行為或行政改革內(nèi)容， 而不持以一種積極的建設(shè)立場與行政機(jī)關(guān)共同合作， 行政法學(xué)則很難在現(xiàn)代行政的轉(zhuǎn)型中回應(yīng)實(shí)踐問題。筆者認(rèn)為， 正是行政法學(xué)立場的不同使得法國外觀主義的適用范圍大于其他國家。 伴隨著我國行政體制改革的不斷深入， 行政委托已經(jīng)沖破法律約束和公權(quán)力委托理論被更加廣泛地適用。 面對(duì)行政委托的松綁態(tài)勢， 學(xué)界不應(yīng)一味適用職權(quán)法定原則于事前規(guī)范行政委托的作出， 更應(yīng)于事后站在行政相對(duì)人的立場減少其因錯(cuò)誤信賴行政外觀而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。 因此，應(yīng)容許權(quán)力外觀責(zé)任在一定條件下成為職權(quán)法定原則的例外。

第二， 權(quán)力外觀責(zé)任雖突破職權(quán)法定原則的約束， 但仍實(shí)質(zhì)服務(wù)于 “控權(quán)” 目標(biāo)。 職權(quán)法定原則的目的在于控權(quán)， 權(quán)力外觀責(zé)任與其殊途同歸。 委托代理模式有其固有的制度風(fēng)險(xiǎn)， 權(quán)力外觀責(zé)任的適用有助于規(guī)范行政委托行為。 如行政機(jī)關(guān)可能會(huì)借助行政委托規(guī)避法律約束， 以受委托組織越權(quán)為由將法律責(zé)任 “推脫” 給受委托組織承擔(dān); 又如受委托組織自身存在濫用行政權(quán)力的傾向， 影響依法行政原則的有效落實(shí)。 權(quán)力外觀責(zé)任的適用會(huì)反向助推行政機(jī)關(guān)切實(shí)履行行政委托中的監(jiān)督義務(wù)， 最大程度減少行政委托的制度風(fēng)險(xiǎn)給政府公信力所帶來的影響， 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)權(quán)力控制的目的。不過需要注意的是， 一般情形下權(quán)力外觀責(zé)任的適用不僅意味著委托行政主體需要負(fù)責(zé)， 更意味著該無權(quán)代理被視為有效代理， 其中作出的行政行為會(huì)被推定為有效， 這可能成為越權(quán)行政的窗口。 因此， 權(quán)力外觀責(zé)任的制度建構(gòu)應(yīng)注意其適用范圍， 以確保不偏離 “控權(quán)”要求。

（二） 與公共利益的合理平衡

從制度價(jià)值出發(fā)， 適用權(quán)力外觀責(zé)任是價(jià)值平衡的結(jié)果。 權(quán)力外觀責(zé)任的適用邊界體現(xiàn)為，在法律真實(shí)和外觀事實(shí)分別支持不同主體的權(quán)益主張且二者存在沖突時(shí)， 根據(jù) “兩害相權(quán)取其輕、兩利相權(quán)取其重” 的基本邏輯， 肯定外觀事實(shí)更為有利;在具體適用中， 亦要注意對(duì)關(guān)涉利益的平衡。因此， 作為圍繞權(quán)力表征而生的制度設(shè)計(jì)， 權(quán)力外觀責(zé)任對(duì)事實(shí)認(rèn)知的態(tài)度并不屬于認(rèn)識(shí)論的范疇， 而屬于價(jià)值論的范疇。鑒于 “行政法的基本目標(biāo)是社會(huì)公共利益的最大化”， 權(quán)力外觀責(zé)任的適用需要確保保護(hù)相對(duì)人的信賴?yán)娓兄趯?shí)現(xiàn)價(jià)值最大化。

整體而言， 權(quán)力外觀責(zé)任通過保護(hù)相對(duì)人信賴?yán)妫?有維護(hù)政府信用和行政秩序的價(jià)值功能。如同民法中的權(quán)利外觀責(zé)任即是通過犧牲個(gè)體或團(tuán)體的意思自治來維護(hù)交易安全一般， 在行政法領(lǐng)域， 一方面， 權(quán)力外觀責(zé)任有助于維護(hù)信用機(jī)制。 政府信用的實(shí)現(xiàn)有賴于社會(huì)自身的成長與發(fā)展， 只有社會(huì)與國家之間力量均衡才不至于破壞二者之間的信用機(jī)制。賦予相對(duì)人請(qǐng)求行政主體承擔(dān)權(quán)力外觀責(zé)任的請(qǐng)求權(quán)， 進(jìn)一步增強(qiáng)了相對(duì)人作為社會(huì)一方的力量， 故而為誠信政府建設(shè)的實(shí)益之舉。 另一方面， 權(quán)力外觀責(zé)任的適用有助于維護(hù)委托代理模式下的行政秩序。 其肯定了委托代理模式中 “權(quán)力外觀” 作為媒介的法律效力， 既強(qiáng)化了相對(duì)人對(duì)權(quán)力外觀的信賴， 亦促進(jìn)了行政主體對(duì)權(quán)力外觀的監(jiān)督與管理。

但是在具體適用中， 由于行政行為涉及的利益范圍和利益復(fù)雜程度不同， 是否能夠于個(gè)案中適用權(quán)力外觀責(zé)任需要具體分析， 這一特點(diǎn)在行政法律行為的委托代理中尤為凸顯。 如無權(quán)代理人簽訂的行政協(xié)議、 作出的行政許可是否有效以及制定的規(guī)范性文件可否繼續(xù)履行等問題中， 會(huì)涉及群體利益、 行業(yè)秩序等內(nèi)容， 牽連利益有時(shí)難以轉(zhuǎn)換為金錢價(jià)值以得出顯而易見的比較結(jié)果，若處理不當(dāng)會(huì)有礙行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 對(duì)此， 權(quán)力外觀責(zé)任與公共利益的調(diào)和在制度設(shè)計(jì)上可從兩方面著手：

第一， 對(duì)相對(duì)人的信賴?yán)孢M(jìn)行程度劃分以輔助利益衡量。 相對(duì)人的錯(cuò)誤信賴根據(jù)合理性程度的不同可分為 “合理錯(cuò)誤” 與 “共同錯(cuò)誤”。 “共同錯(cuò)誤” 是指大多數(shù)人都會(huì)犯的錯(cuò)誤， 不排除存在某些人知道真實(shí)情況的可能性， 但要求所有有理性的個(gè)人必定以同樣方式犯錯(cuò); “合理錯(cuò)誤”只涉及個(gè)人錯(cuò)誤， 認(rèn)為主體有合理理由犯錯(cuò)即可。在與公共利益的權(quán)衡之中， “共同錯(cuò)誤” 下的信賴?yán)鎽?yīng)得到更高程度的保護(hù)。 可以認(rèn)為， 基于 “共同錯(cuò)誤” 而形成的相對(duì)人的信賴?yán)婵沙交驅(qū)挂话愎妫?或者說， 其自身已經(jīng)轉(zhuǎn)化為了公共利益。

第二， 適用信賴?yán)鎿p害賠償責(zé)任以平衡相對(duì)人信賴?yán)婧凸怖妗?權(quán)力外觀責(zé)任并不是保護(hù)相對(duì)人信賴?yán)娴奈ㄒ环绞剑?信賴?yán)鎿p害賠償責(zé)任亦具有補(bǔ)充作用。 如外觀主義的先驅(qū)者莫瑞茨·維斯派徹就曾指出， 保護(hù)相對(duì)人正當(dāng)信賴的方法 “多在于承認(rèn)發(fā)生外部事實(shí)為真的法律效果， 當(dāng)然也可采用信賴?yán)鎿p害賠償?shù)姆椒ā? 更有德國學(xué)者對(duì)被代理人應(yīng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任的具體情形進(jìn)行了說明。我國也有學(xué)者指出， “在不同的虛像規(guī)范模式中， 外觀的效力不同， 當(dāng)實(shí)像優(yōu)于虛像時(shí)， 外觀不產(chǎn)生任何效力， 只在導(dǎo)致信賴受損的情況下， 發(fā)生外觀責(zé)任人的信賴賠償責(zé)任; 當(dāng)虛像優(yōu)于實(shí)像時(shí)， 外觀取代實(shí)體真實(shí)成為權(quán)利變動(dòng)的淵源”。 因此， 在與公共利益的價(jià)值權(quán)衡中， 如果適用權(quán)力外觀責(zé)任維護(hù)相對(duì)人的信賴?yán)鏁?huì)有損公益， 那么可采信賴?yán)鎿p害賠償責(zé)任以調(diào)和權(quán)力外觀責(zé)任與公共利益的沖突。

綜上， 面對(duì)權(quán)力外觀責(zé)任可能有違職權(quán)法定原則和有損公共利益的風(fēng)險(xiǎn)， 應(yīng)認(rèn)為權(quán)力外觀責(zé)任可在實(shí)質(zhì)控權(quán)的前提下突破職權(quán)法定原則的約束; 同時(shí)， 權(quán)力外觀責(zé)任應(yīng)以利益最大化為最終導(dǎo)向， 可通過區(qū)分相對(duì)人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)程度來輔助進(jìn)行利益衡量， 在不宜適用權(quán)力外觀責(zé)任的情況下， 可補(bǔ)充適用信賴?yán)鎿p害賠償責(zé)任來平衡相對(duì)人信賴?yán)婧凸怖妗?/p>

四、 行政信賴保護(hù)體系中權(quán)力外觀責(zé)任的框架建構(gòu)

鑒于權(quán)力外觀責(zé)任是在一行為同時(shí)侵犯行政相對(duì)人和真實(shí)權(quán)力主體 （行政主體） 權(quán)益時(shí)優(yōu)先保護(hù)相對(duì)人利益的結(jié)果， 需要注意與職權(quán)法定原則和公共利益的關(guān)系處理， 因此其制度設(shè)計(jì)需要以利益平衡為中心。

（一） 權(quán)力外觀責(zé)任的適用要件

權(quán)力外觀責(zé)任的適用要件可參照權(quán)利外觀責(zé)任從以下三方面進(jìn)行明確。

1. 行為具備行政外觀

行政外觀由行為的主體、 對(duì)象、 方式三方面組成。 基于行政的特定含義， 行政是國家行政主體對(duì)公共事務(wù)的組織和管理活動(dòng)，故其外觀也由相應(yīng)三要素組成。 其一， 行為主體應(yīng)具備行政主體外觀。 行政主體包含行政機(jī)關(guān)和經(jīng)由法律、 法規(guī)、 規(guī)章授權(quán)的具有行政機(jī)關(guān)法律地位的非行政機(jī)關(guān)組織。行為人若以行政主體的名義行政， 則視為具有行政主體外觀。 一般情況下， 公章、 公文、 制服、 徽章、 證件、 公務(wù)設(shè)備、 公務(wù)用車、 辦公場所以及行政主體及其工作人員的明示或默示 （如知道行為主體屬于冒名行政但不否認(rèn)等） 均構(gòu)成相對(duì)人信賴行為主體屬于行政主體的外觀， 只不過外觀的表征力有強(qiáng)弱之差。 其二， 行為在外觀上面向公共事務(wù)。 這要求行為外觀以集合、 維護(hù)或分配公共利益為導(dǎo)向， 比如行為人表明其行為意在維護(hù)公共秩序、 進(jìn)行環(huán)境保護(hù)、 預(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、 發(fā)放社會(huì)福利等等。 其三， 行為在方式上采用的是組織、 管理類手段。 意即行為具有行政通常采用的方式方法的類似外觀， 如處罰、 強(qiáng)制、 許可、 指導(dǎo)、 協(xié)議、 命令、 征收等等。行為兼具以上三方面外觀， 可認(rèn)為其具有行政外觀。

其次， 行政外觀是法律事實(shí)的表征， 客觀事實(shí)和法律判斷不包含其中。 在客觀事實(shí)和法律事實(shí)的類型劃分中， 客觀事實(shí)就是客觀發(fā)生的行為或事件， 不存在任何的價(jià)值評(píng)價(jià);而法律事實(shí)則是法律規(guī)范規(guī)定的能夠引起相應(yīng)法律效果的構(gòu)成要件， 屬于超越具體事實(shí)的抽象事實(shí)。僅法律事實(shí)才具備法律意義， 才會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人法律地位或法律關(guān)系的變化， 進(jìn)而產(chǎn)生法律上的信賴?yán)姹Ｗo(hù)。 故行政外觀的映射對(duì)象為法律事實(shí)。 需要注意的是， 應(yīng)明確區(qū)分事實(shí)認(rèn)定和法律判斷的不同， 僅對(duì)外觀事實(shí)的錯(cuò)誤信賴才產(chǎn)生信賴?yán)姹Ｗo(hù)問題。 事實(shí)認(rèn)定是指相對(duì)人認(rèn)為行政外觀確實(shí)為真， 如行為人出示的行政機(jī)關(guān)公章為真; 法律判斷是指相對(duì)人基于該行政外觀并結(jié)合法律規(guī)定認(rèn)為行為人具有行政資格。 對(duì)相對(duì)人信賴的保護(hù)僅針對(duì)事實(shí)問題， 而不包含法律問題。比如行為人給相對(duì)人出示的授權(quán)委托書中并沒有被代理行政機(jī)關(guān)的公章， 但是相對(duì)人相信該授權(quán)委托書具有法律效力， 此時(shí)相對(duì)人的信賴即為法律問題， 而且存在法律上的錯(cuò)誤。 鑒于行政外觀是法律事實(shí)的表征， 本身屬事實(shí)問題范疇， 且法律適用上的誤信屬于相對(duì)人的個(gè)人問題，法律適用亦不能因相對(duì)人的誤信而有所變動(dòng)， 故相對(duì)人在法律問題上的錯(cuò)誤信賴不在保護(hù)范圍之內(nèi)。

2. 行政相對(duì)人存在合理信賴

合理信賴的認(rèn)定可分為主觀、 客觀、 結(jié)果三方面。

首先， 主觀標(biāo)準(zhǔn)要求相對(duì)人不存在故意及重大過失。 相對(duì)人對(duì)行政外觀應(yīng)有適度的注意， 但是該注意不宜要求過高， 否則會(huì)導(dǎo)致權(quán)力外觀所節(jié)省的信息成本付諸東流， 還會(huì)增加相對(duì)人的行為成本。 相對(duì)人主觀故意意味著其明知法律真實(shí)的情況， 理應(yīng)排除; 而相對(duì)人的重大過失與故意具有親緣性， 并且具有較強(qiáng)的道德可責(zé)難性，亦應(yīng)排除。 相對(duì)人的輕微過失、 一般過失屬于允許范疇。

其次， 客觀標(biāo)準(zhǔn)要求相對(duì)人的信賴屬于合理錯(cuò)誤或共同錯(cuò)誤。 “合理錯(cuò)誤” 的認(rèn)定要件有三：第一， 通過外觀事實(shí)推定行為人有行政權(quán)能符合基本邏輯。 比如， 相對(duì)人不能因?yàn)樾袨槿嗽硇姓C(jī)關(guān)執(zhí)行拖車等工作就認(rèn)為其具有代理行政機(jī)關(guān)作出行政處罰的權(quán)限。 第二， 行政外觀不具有單一性， 除非該外觀具有較強(qiáng)的表征力。意即， 除卻存在行政機(jī)關(guān)直接意思表示的外觀事實(shí)，如授權(quán)委托書、 告知書的出示等， 相對(duì)人的合理信賴一般應(yīng)基于兩種以上相互印證的行政外觀。第三， 行為人的行為沒有超越被代理行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍。 “共同錯(cuò)誤” 的判斷在 “合理錯(cuò)誤”的基礎(chǔ)之上， 還應(yīng)具備以下三個(gè)要件： 一是行政外觀的表征力強(qiáng)， 具體可表現(xiàn)為有官方公示的行政委托書， 或兼具政府公章、 制服徽章、 辦公場所等多種行政外觀;二是所有理性人均會(huì)對(duì)該行政外觀產(chǎn)生信任; 三是客觀上大多數(shù)相對(duì)人已經(jīng)產(chǎn)生了錯(cuò)誤信賴。 一般情形下， 只要存在 “合理錯(cuò)誤” 即可認(rèn)為相對(duì)人符合客觀標(biāo)準(zhǔn)的要求， 若形成 “共同錯(cuò)誤”， 則應(yīng)在利益平衡中給予相對(duì)人信賴?yán)娓叱潭鹊谋Ｗo(hù)。

最后， 結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)要求相對(duì)人存在信賴處分。 結(jié)果上存在信賴處分是指相對(duì)人因相信外觀行政行為而為或不為一定的法律行為意義上或訴訟法意義上的行為?？疾煜鄬?duì)人是否進(jìn)行信賴處分的主要原因在于： 第一， 只有在相對(duì)人因信賴而導(dǎo)致其地位和處境變化， 或者權(quán)利義務(wù)關(guān)系惡化時(shí)，法律才有介入的必要。第二， 信賴處分是相對(duì)人信賴存在的證明。 第三， 信賴處分是否存在是界分權(quán)力外觀責(zé)任適用情形的重要標(biāo)準(zhǔn)。 權(quán)力外觀責(zé)任保護(hù)的是相對(duì)人因行政外觀而產(chǎn)生的信賴，若相對(duì)人權(quán)益受損與外觀信賴無關(guān)， 則不應(yīng)適用權(quán)力外觀責(zé)任。 如行為人公車私用， 身著制服駕駛公務(wù)用車撞傷了相對(duì)人， 此時(shí)相對(duì)人權(quán)益受損并非基于信賴處分， 故應(yīng)根據(jù)法律真實(shí)， 認(rèn)定行為人的肇事行為屬于個(gè)人行為， 由行為人自行擔(dān)責(zé)。

3. 真實(shí)權(quán)力主體具有可歸責(zé)性

損害后果的承擔(dān)以歸責(zé)為前提，且可歸責(zé)性的要求使得利益平衡的天平不至于過于偏向相對(duì)人， 故有必要設(shè)置可歸責(zé)性要件防止真實(shí)權(quán)力主體陷入不適宜的行政風(fēng)險(xiǎn)之中。

權(quán)力外觀責(zé)任宜適用風(fēng)險(xiǎn)歸責(zé)原則。 風(fēng)險(xiǎn)歸責(zé)是危險(xiǎn)主義下歸責(zé)要求的體現(xiàn)， 要求行為人要為其風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)產(chǎn)生的損害后果擔(dān)責(zé)， 主要認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有三： 誰制造了風(fēng)險(xiǎn)、 風(fēng)險(xiǎn)在誰的控制范圍內(nèi)以及誰因風(fēng)險(xiǎn)行為而獲益。 采風(fēng)險(xiǎn)歸責(zé)的原因主要在于： 第一， 風(fēng)險(xiǎn)歸責(zé)原則是分配正義的具體體現(xiàn)。 分配正義遵從 “利益與責(zé)任同等分配原則”，外觀與真實(shí)不符是委托代理模式不可避免的風(fēng)險(xiǎn)， 真實(shí)權(quán)力主體因風(fēng)險(xiǎn)行為受益的同時(shí)也應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)所造成的損害后果。 第二， 采風(fēng)險(xiǎn)歸責(zé)原則更有利于實(shí)現(xiàn)真實(shí)權(quán)力主體與相對(duì)人之間的價(jià)值平衡。在既有關(guān)于歸責(zé)原則的觀點(diǎn)中， 不設(shè)立可歸責(zé)性要件和誘因歸責(zé)原則或使得真實(shí)權(quán)力主體的擔(dān)責(zé)與自身行為無任何關(guān)聯(lián)， 或概念具有廣泛性而使得真實(shí)權(quán)力主體極易擔(dān)責(zé)， 均讓真實(shí)權(quán)力主體承擔(dān)了較重的負(fù)擔(dān); 而過錯(cuò)歸責(zé)原則中相對(duì)人證明過錯(cuò)難度較大， 真實(shí)權(quán)力主體承擔(dān)的負(fù)擔(dān)較輕， 同時(shí)權(quán)力外觀責(zé)任也會(huì)因此難以成立。 相較而言， 風(fēng)險(xiǎn)歸責(zé)原則下真實(shí)權(quán)力主體和相對(duì)人承擔(dān)的負(fù)擔(dān)適中， 其責(zé)任分配結(jié)果更易被二者接受。

（二） 權(quán)力外觀責(zé)任的適用邊界

由于權(quán)力外觀責(zé)任是將外觀事實(shí) “姑以真論” 的結(jié)果， 真實(shí)權(quán)力主體需承擔(dān)行為人和相對(duì)人之間的行政法律關(guān)系或行政法律后果， 對(duì)相對(duì)人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)程度高， 對(duì)真實(shí)行政法秩序的影響大， 故需要調(diào)和其與職權(quán)法定原則、 公共利益的關(guān)系。 根據(jù)前述風(fēng)險(xiǎn)平衡思路， 權(quán)力外觀責(zé)任的適用邊界可以 “行政法律行為/ 行政事實(shí)行為” 以及 “合理錯(cuò)誤/ 共同錯(cuò)誤” 為橫縱軸進(jìn)行劃定; 在權(quán)力外觀責(zé)任不宜適用的情況下， 以信賴?yán)鎿p害賠償責(zé)任為補(bǔ)充。

鑒于行政法律行為的 “姑以真論” 一方面會(huì)導(dǎo)致行為人在事實(shí)上獲得本不應(yīng)有的行政職權(quán)，另一方面大概率會(huì)牽涉第三方利益主體及公共利益; 而行政事實(shí)行為不涉及行政決定等意思表示內(nèi)容， 僅涵蓋準(zhǔn)備性、 執(zhí)行性活動(dòng)， 同時(shí)也較少影響除相對(duì)人以外的群體， 故應(yīng)認(rèn)為： 行政法律行為一般不適用權(quán)力外觀責(zé)任， 除非相對(duì)人的誤信構(gòu)成 “共同錯(cuò)誤”， 且在與公共利益的平衡中處于優(yōu)勢地位; 行政事實(shí)行為以適用權(quán)力外觀責(zé)任為一般原則， 只要相對(duì)人的誤信符合 “合理錯(cuò)誤” 要求即可。對(duì)于行政法律行為中不適宜適用權(quán)力外觀責(zé)任， 但相對(duì)人確存在合理信賴的情形， 可適用信賴?yán)鎿p害賠償責(zé)任予以彌補(bǔ)。 此外， 應(yīng)注意權(quán)力外觀責(zé)任的適用以有利于相對(duì)人為基本原則， 若外觀行政行為具有負(fù)擔(dān)性， 則亦不應(yīng)適用權(quán)力外觀責(zé)任， 采信賴?yán)鎿p害賠償責(zé)任對(duì)相對(duì)人而言更為有利。

五、 結(jié) 語

鑒于民行信賴保護(hù)體系的同構(gòu)性， 行政信賴保護(hù)體系中權(quán)力外觀責(zé)任的缺失具有探討必要性。在外觀主義適用領(lǐng)域擴(kuò)張和委托代理日滋月益的背景之下， 權(quán)力外觀責(zé)任的適用無論在學(xué)理上還是在實(shí)踐中均有跡可循。 一直以來， 對(duì)職權(quán)法定原則的突破和對(duì)公共利益的潛在危害構(gòu)成了適用權(quán)力外觀責(zé)任的阻礙， 但是， 權(quán)力外觀責(zé)任的適用本身亦有維護(hù)行政法秩序和保護(hù)公共利益之意。因?yàn)樾姓庥^與真實(shí)權(quán)力狀態(tài)不符是委托代理模式下的固有風(fēng)險(xiǎn)， 維護(hù)行政外觀的可信賴性即是維護(hù)委托代理模式下行政行為的權(quán)威性和可持續(xù)性。 為實(shí)現(xiàn)整體意義上的利益最大化， 應(yīng)在肯認(rèn)權(quán)力外觀責(zé)任可適用性的基礎(chǔ)之上， 基于實(shí)質(zhì)控權(quán)和利益平衡的基本理念， 就其適用要件和適用邊界進(jìn)行明確， 以兼及相對(duì)人信賴?yán)姹Ｗo(hù)、 公共利益保護(hù)和行政法秩序維護(hù)。

（責(zé)任編輯： 曹鎏）