政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用制度論

摘 要： 在公共數(shù)據(jù)開放的地方實(shí)踐中形成了先界定寬泛的公共數(shù)據(jù)， 再由政府主導(dǎo)開展授權(quán)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的主流模式。 這一模式使政府成為公共數(shù)據(jù)的唯一供給者， 混淆了政府角色與社會(huì)角色定位， 政府不堪重負(fù)， 成為公共數(shù)據(jù) “供不出、 流不動(dòng)、 不好用” 的癥結(jié)。 公共數(shù)據(jù)仍然遵循先投資整理再運(yùn)營(yíng)管理的數(shù)據(jù)要素化開發(fā)利用一般邏輯。 政府開發(fā)利用自身運(yùn)營(yíng)形成的數(shù)據(jù)， 應(yīng)當(dāng)首先服務(wù)于公共管理和公共服務(wù) （自用和共享）， 再將形成的可重用數(shù)據(jù)供給社會(huì)使用 （開放）。 這需要政府建立權(quán)責(zé)明確的政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用管理體制。 應(yīng)區(qū)分確立政府?dāng)?shù)據(jù)持有者權(quán)和數(shù)據(jù)資源管理權(quán)的制度邏輯， 并基于各級(jí)各類政府部門的業(yè)務(wù)需求和職權(quán)分工合理配置這兩類權(quán)利（力）， 以實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的高效開發(fā)利用。 基于政府?dāng)?shù)據(jù)持有者權(quán)， 政府?dāng)?shù)據(jù)除了供政府部門自用和共享外， 還應(yīng)當(dāng)向社會(huì)供給， 并根據(jù)數(shù)據(jù)的公用性差異采取不同的開發(fā)利用機(jī)制。 基于數(shù)據(jù)資源管理權(quán)， 政府還應(yīng)當(dāng)建立制度規(guī)則以促進(jìn)社會(huì)主體為公用 （公共利益） 和共用 （共益目的） 目的數(shù)據(jù)供給， 形成公共數(shù)據(jù)的多元化供給體制。

關(guān)鍵詞： 政府?dāng)?shù)據(jù); 公共數(shù)據(jù); 數(shù)據(jù)持有者權(quán); 數(shù)據(jù)整理; 數(shù)據(jù)開發(fā)利用

一、 引 論

在我國(guó)的數(shù)據(jù)資源格局中， 各級(jí)政府部門所掌握的數(shù)據(jù)量占據(jù)了社會(huì)總量的約 80%，目前，我國(guó)地方政府已開展了許多富有成效的實(shí)踐探索， 建立了政府內(nèi)部數(shù)據(jù)共享與向社會(huì)開放兩大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度。 特別是在數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域， 已逐漸探索出包括無(wú)條件開放、 有條件開放及授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度在內(nèi)的多元化路徑。 然而， 在取得不俗成績(jī)的背后， 公共數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域仍然普遍存在 “不愿開放” “不敢開放” 和 “不會(huì)開放” 的現(xiàn)象。一方面， 公共數(shù)據(jù)開放主要由政府主導(dǎo)和推動(dòng)， 存在數(shù)據(jù)治理和利用管理職責(zé)不明確、 責(zé)任難以落實(shí)的問(wèn)題， 導(dǎo)致跨部門、 跨行業(yè)和跨地域的數(shù)據(jù)共享和開放面臨實(shí)現(xiàn)難題， 另一方面， 現(xiàn)階段開放的公共數(shù)據(jù)普遍存在數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、 實(shí)用價(jià)值不強(qiáng)、 應(yīng)用成效不突出等問(wèn)題。2024 年 9 月 21 日， 中共中央辦公廳、 國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》 （以下簡(jiǎn)稱 《意見》 ）， 明確提出加快公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用， 以充分釋放公共數(shù)據(jù)要素的潛能， 推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略部署。 《意見》 的核心亮點(diǎn)在于提出了公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的概念， 并以此為基礎(chǔ)統(tǒng)籌共享、 開放和授權(quán)運(yùn)營(yíng)三種要素化利用方式。

早期的政府?dāng)?shù)據(jù)開放存在一個(gè)誤區(qū)， 認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的和獲取的數(shù)據(jù)可以直接作為要素使用。 這種觀點(diǎn)未能充分認(rèn)識(shí)到產(chǎn)生各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)只有經(jīng)過(guò)開發(fā)之后才能被他人使用 （重用）。 這是因?yàn)椋?來(lái)源于不同業(yè)務(wù)場(chǎng)景和系統(tǒng)， 具有異構(gòu)性， 只有被整理后才能關(guān)聯(lián)、 匯集、 匹配， 且形成關(guān)于某個(gè)認(rèn)知對(duì)象足夠多的數(shù)據(jù)時(shí)， 才具有發(fā)現(xiàn)模式、 預(yù)測(cè)趨勢(shì)、 產(chǎn)生洞察。 這種將不同來(lái)源的多樣數(shù)據(jù)， 整理成為標(biāo)準(zhǔn)一致的可關(guān)聯(lián)、 可集成、 可互操作的數(shù)據(jù) （即可重用數(shù)據(jù)）的過(guò)程， 從技術(shù)角度稱為數(shù)據(jù)整理， 從經(jīng)濟(jì)的角度就是數(shù)據(jù)開發(fā)。 數(shù)據(jù)開發(fā)就是匯集不同來(lái)源數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗、 標(biāo)注、 去重、 補(bǔ)齊等行為， 使數(shù)據(jù)可用、 好用， 成為不同主體重用數(shù)據(jù) （即可流通數(shù)據(jù)）。 由于數(shù)據(jù)利用的可分享性， 開發(fā)形成的可重用數(shù)據(jù)既可以為開發(fā)者自用， 也可以為開發(fā)者之外的政府部門利用 （共享利用） 和提供給社會(huì)利用 （開放利用）。 共享和開放成為已開發(fā)數(shù)據(jù)利用的主要方式。 之后， 在公共數(shù)據(jù)有條件開放基礎(chǔ)上探索出的授權(quán)運(yùn)營(yíng)， 實(shí)際上是對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)當(dāng) “先開發(fā)， 后開放” 的承認(rèn)。 授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)作為資源， 按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律開展的，與作為公共服務(wù)的公共數(shù)據(jù)開放理念不同。 尤其是在地方實(shí)踐中形成的以 “主體+業(yè)務(wù)” 性質(zhì)定義的公共數(shù)據(jù)，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)非常寬泛， 使政府一方面承擔(dān)過(guò)重的數(shù)據(jù)開放責(zé)任， 另一方面導(dǎo)致以授權(quán)運(yùn)營(yíng)方式實(shí)施數(shù)據(jù)開放的正當(dāng)性受到質(zhì)疑。 《意見》 引入公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用概念的一個(gè)重要意圖是探索公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用制度規(guī)則， 形成公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用新體制。

在開發(fā)利用視角下， 我們必須反思先定義寬泛的公共數(shù)據(jù)， 然后再由政府授權(quán)運(yùn)營(yíng)來(lái)開發(fā)利用 “公共數(shù)據(jù)” 體制的合理性。 因?yàn)檫@一方面剝奪了公用公益企事業(yè)單位的自主開發(fā)數(shù)據(jù)的權(quán)利， 另一方面它混淆了政府與社會(huì)的角色， 過(guò)分依靠行政力量推動(dòng)數(shù)據(jù)流通，導(dǎo)致政府在公共數(shù)據(jù)要素化利用過(guò)程中承擔(dān)過(guò)重的責(zé)任。 這實(shí)際上是忽視了其他社會(huì)主體的參與和貢獻(xiàn)， 造成政府與國(guó)家投資的公用公益企事業(yè)單位在公共數(shù)據(jù)供給方面的邊界模糊， 難以有效支撐科學(xué)高效的公共數(shù)據(jù)開放利用。

為厘清政府在數(shù)據(jù)要素化利用中角色， 本文提出應(yīng)當(dāng)區(qū)分政府?dāng)?shù)據(jù)持有者權(quán)和政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理權(quán)， 以政府?dāng)?shù)據(jù)持有者推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放和授權(quán)運(yùn)營(yíng)， 而以數(shù)據(jù)資源管理權(quán)推進(jìn)整個(gè)社會(huì)數(shù)據(jù)要素化利用， 包括公用公益企事業(yè)單位的數(shù)據(jù)要素化利用。 為避免進(jìn)一步探討公共數(shù)據(jù)定義和范圍問(wèn)題，本文將現(xiàn)行地方性法規(guī)中的公共數(shù)據(jù)拆分為政府?dāng)?shù)據(jù)和其他 “公共數(shù)據(jù)”， 認(rèn)為政府對(duì)其他公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用行使管理權(quán)， 而不是直接開發(fā)利用者角色。 因此， 本文旨在反思政府與社會(huì)主體在公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用中的角色與責(zé)任定位， 探討如何以政府?dāng)?shù)據(jù)持有者權(quán)為基礎(chǔ)， 科學(xué)落實(shí)政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用與管理責(zé)任， 構(gòu)建多元公共數(shù)據(jù)供給基礎(chǔ)制度， 更好地實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)共享和開放以支撐智能決策， 進(jìn)而促進(jìn)全社會(huì)的數(shù)據(jù)要素化利用和高質(zhì)量發(fā)展。 在本文， 數(shù)據(jù)要素化利用等同于數(shù)據(jù)開發(fā)利用， 將政府?dāng)?shù)據(jù)要素化利用分為 “開發(fā)” 和 “利用” 兩個(gè)階段。 “開發(fā)”指將數(shù)據(jù)整理成為可重用數(shù)據(jù)資源的過(guò)程， 而 “利用” 指政府管理和使用可重用數(shù)據(jù)資源， 通過(guò)政府內(nèi)部共享和向社會(huì)開放實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)使用價(jià)值的過(guò)程。 其中， 授權(quán)運(yùn)營(yíng)是政府?dāng)?shù)據(jù)有條件開放的一種特殊實(shí)現(xiàn)形式。

二、 政府在數(shù)據(jù)要素化利用的角色： 政府?dāng)?shù)據(jù)持有者權(quán)和數(shù)據(jù)資源管理權(quán)

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代， 數(shù)據(jù)要素化利用既是政府自身面臨的新興事業(yè)， 也是整個(gè)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型核心內(nèi)容。 為此， 需要區(qū)分政府自身數(shù)據(jù)的開發(fā)利用職責(zé)和對(duì)整個(gè)社會(huì)的管理責(zé)任， 并在此基礎(chǔ)上區(qū)分政府?dāng)?shù)據(jù)持有者權(quán)與數(shù)據(jù)資源管理權(quán)，合理界分政府?dāng)?shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)的邊界， 并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建清晰明確的政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用制度。

（一） 政府?dāng)?shù)據(jù)持有者權(quán)與數(shù)據(jù)資源管理權(quán)

在數(shù)據(jù)成為社會(huì)性資源的背景下， 政府已經(jīng)成為社會(huì)中最大且最基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)資源生產(chǎn)者和持有者。 政府一方面要行使政府?dāng)?shù)據(jù)持有者權(quán)， 加快推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)要素化開發(fā)利用， 同時(shí)又扮演著整個(gè)社會(huì)數(shù)據(jù)資源管理者的角色， 推動(dòng)公共數(shù)據(jù)、 行業(yè)數(shù)據(jù)等多元數(shù)據(jù)的匯集和開發(fā)利用。 本文稱前者為政府?dāng)?shù)據(jù)持有者權(quán)， 后者為數(shù)據(jù)資源管理權(quán)。

在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的不同階段， 政府與社會(huì)之間均應(yīng)當(dāng)存在明確界限以區(qū)分公共事務(wù)與私人事務(wù)。 這一界限標(biāo)準(zhǔn)同樣適用于數(shù)據(jù)資源的開發(fā)與利用。 政府在履行公共管理和服務(wù)職能過(guò)程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)， 理應(yīng)由政府自身持有和管理， 并負(fù)責(zé)這些數(shù)據(jù)資源的開發(fā)與利用。 相應(yīng)地， 社會(huì)主體在自身業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)中生成的數(shù)據(jù)， 則應(yīng)由社會(huì)主體持有和管理， 并承擔(dān)開發(fā)利用的責(zé)任， 即 “誰(shuí)生產(chǎn)、 誰(shuí)持有、 誰(shuí)管理” 原則。 這一原則在政府?dāng)?shù)據(jù)資源的開發(fā)利用階段依然適用。 政府通過(guò)對(duì)其生成的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理， 進(jìn)而成為政府?dāng)?shù)據(jù)持有者; 而社會(huì)主體則因其數(shù)據(jù)生成和整理行為而成為社會(huì)數(shù)據(jù)持有者。 這是建立數(shù)據(jù)重用秩序的一種制度性前提與要求。 在過(guò)去， 社會(huì)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的需求主要基于滿足知情權(quán)， 依賴于政府的主動(dòng)公開或依申請(qǐng)公開兩種機(jī)制， 以響應(yīng)社會(huì)對(duì)政府決策透明度的要求。在數(shù)據(jù)智能時(shí)代， 社會(huì)對(duì)政府掌握的大量事實(shí)性數(shù)據(jù)需求日益增長(zhǎng)， 迫切希望政府能向社會(huì)提供原始且可重用的數(shù)據(jù)資源。 在此背景下， 我們必須首先確認(rèn)政府對(duì)其生成和整理后形成的數(shù)據(jù)資源的數(shù)據(jù)持有者地位， 并明確其開發(fā)利用數(shù)據(jù)資源的權(quán)利 （同時(shí)也是義務(wù)），以確保政府?dāng)?shù)據(jù)資源得到高效有序利用。

在數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用方面， 政府?dāng)?shù)據(jù)持有者與社會(huì)數(shù)據(jù)持有者的權(quán)責(zé)是相似的。 只是因?yàn)檎枪补芾碇黧w， 對(duì)其從事公共管理和服務(wù)所形成的數(shù)據(jù)本身及其整理后的數(shù)據(jù)并沒(méi)有專屬利益或自主權(quán)利。 政府對(duì)其整理形成的數(shù)據(jù)資源只有按照數(shù)據(jù)資源性質(zhì)及合理利用方式加以利用的權(quán)利 （這類權(quán)利應(yīng)當(dāng)由法律明確規(guī)定）。 相對(duì)地， 在社會(huì)數(shù)據(jù)開發(fā)利用方面， 則應(yīng)當(dāng)奉行 “法無(wú)禁止皆自由” 原則， 社會(huì)數(shù)據(jù)持有者享有在法律允許范圍內(nèi)自主使用數(shù)據(jù)的權(quán)利。

除了對(duì)自己生成和整理的數(shù)據(jù)享有持有者權(quán)外， 政府對(duì)于整個(gè)社會(huì)的數(shù)據(jù)資源享有管理權(quán)。這種管理權(quán)不是源于對(duì)數(shù)據(jù)的生產(chǎn)或持有， 而是源自對(duì)社會(huì)事務(wù)的公共管理權(quán)， 旨在構(gòu)建各類數(shù)據(jù)資源的利用秩序， 以實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)資源的合規(guī)高效利用， 最大化實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值。 社會(huì)數(shù)據(jù)由各社會(huì)主體持有， 數(shù)據(jù)持有者是數(shù)據(jù)資源使用的決定者， 政府管理職責(zé)在于規(guī)范和明確各類數(shù)據(jù)持有者的權(quán)利和義務(wù)， 以構(gòu)建數(shù)據(jù)社會(huì)化重用或流通利用的秩序， 使各類持有者在數(shù)據(jù)法律制度框架內(nèi)自主行使權(quán)利， 實(shí)現(xiàn)安全和負(fù)責(zé)地使用數(shù)據(jù)。 這也就是說(shuō)， 對(duì)于整個(gè)社會(huì)的數(shù)據(jù)資源， 政府都有管理和規(guī)范利用秩序的職責(zé)和義務(wù)。 因此， 政府是全社會(huì)數(shù)據(jù)資源重用制度的供給者， 同時(shí)也是數(shù)據(jù)社會(huì)化利用秩序的維護(hù)者。

作為社會(huì)公共事務(wù)的管理者， 政府承擔(dān)著整個(gè)社會(huì)的公共數(shù)據(jù) （不僅僅是政府?dāng)?shù)據(jù)） 資源的開發(fā)與供給管理職責(zé)。 類比政府在道路、 公園等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的角色， 政府亦應(yīng)致力于構(gòu)建和供應(yīng)公共數(shù)據(jù)資源， 以響應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代社會(huì)對(duì)公共數(shù)據(jù)的需求。 這些公共數(shù)據(jù)資源不僅源自政府?dāng)?shù)據(jù)， 也來(lái)自社會(huì)主體出于公共或公益目的提供或 “捐贈(zèng)”。 “數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素呈現(xiàn)出指數(shù)型的快速增長(zhǎng)趨勢(shì)， 不會(huì)產(chǎn)生折舊或消耗”， 鑒于數(shù)據(jù)的這一非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特征，此類供給不會(huì)妨礙社會(huì)主體作為數(shù)據(jù)持有者繼續(xù)利用數(shù)據(jù)。 在地方層面的數(shù)據(jù)開放實(shí)踐中， 公共數(shù)據(jù)的范疇被寬泛地界定， 不僅包括政府機(jī)構(gòu)在履行職能過(guò)程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)， 也包括公用事業(yè)和公益性企業(yè)在提供服務(wù)過(guò)程中生成的數(shù)據(jù)。 這些數(shù)據(jù)被歸類為公共數(shù)據(jù)， 由政府負(fù)責(zé)匯集、 保管和開發(fā)利用， 并行使相應(yīng)的管理權(quán)限。 然而， 在先行定義公共數(shù)據(jù)并推動(dòng)其開放利用的過(guò)程中，制度規(guī)則的不明確性不僅挫傷社會(huì)主體開發(fā)利用積極性， 而且不利于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型， 實(shí)現(xiàn)基于數(shù)據(jù)的決策， 更極大地增加了政府對(duì)于數(shù)據(jù)治理的投入要求。

明確政府?dāng)?shù)據(jù)持有者權(quán)的目的是更好地管理利用數(shù)據(jù)， 賦權(quán)政府整理開發(fā)自有數(shù)據(jù)， 在支撐政府科學(xué)決策的同時(shí)， 向社會(huì)提供基本公共服務(wù)。 同時(shí)， 政府還享有社會(huì)性的數(shù)據(jù)資源管理權(quán)，在激勵(lì)社會(huì)主體自主開發(fā)利用數(shù)據(jù)、 構(gòu)建數(shù)據(jù)社會(huì)化重用秩序的同時(shí)， 匯集來(lái)源于政府和社會(huì)的可重用公共資源， 形成數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施。 因此， 在數(shù)據(jù)資源化背景下， 應(yīng)當(dāng)區(qū)分政府的兩類角色和兩類數(shù)據(jù)開發(fā)利用行為， 設(shè)計(jì)面向未來(lái)的公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用制度。

（二） 政府的數(shù)據(jù)資源管理權(quán)： 多元化的公共數(shù)據(jù)供給機(jī)制

政府對(duì)于公用公益企事業(yè)單位的公共數(shù)據(jù)不應(yīng)當(dāng)擁有開發(fā)利用權(quán)利， 而應(yīng)當(dāng)是數(shù)據(jù)資源管理權(quán)。 政府應(yīng)從數(shù)據(jù)資源管理者角色出發(fā)， 在推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用 （詳論見下一部分） 的同時(shí)，促進(jìn)社會(huì)可用公共數(shù)據(jù)資源的形成和匯集， 打造出政府?dāng)?shù)據(jù)開放和社會(huì)數(shù)據(jù)供給相互融合的公共數(shù)據(jù)供給與利用體系。

數(shù)據(jù)的非排他性、 非競(jìng)爭(zhēng)性、 非消耗性以及價(jià)值的多樣性特征決定了其使用性質(zhì)的多樣性和目的依賴性， 不存在單一的使用目的。這種特性使得可重用數(shù)據(jù)資源的開發(fā)具有顯著的外部性。公共資金的投入用于數(shù)據(jù)整理， 形成了公共數(shù)據(jù)資源并開放給公眾， 這種開放并不完全排除使用者將數(shù)據(jù)用于私人或商業(yè)目的。同樣， 由社會(huì)資金投入整理的可重用數(shù)據(jù)， 也并非僅限于商業(yè)用途， 它們同樣可以服務(wù)于公益或共益目的。 因此， 從數(shù)據(jù)使用者的角度來(lái)看， 數(shù)據(jù)開發(fā)整理的投入主體或資金性質(zhì)并非決定性因素。 這意味著數(shù)據(jù)是否應(yīng)當(dāng)作為公共數(shù)據(jù)開放， 主要取決于公共政策的選擇。 公共政策選擇的主要依據(jù)則應(yīng)當(dāng)是數(shù)據(jù)需求的普遍性 （公用性） 或其是否直接應(yīng)用于公益目的。 如果數(shù)據(jù)需求僅屬于特定小眾群體， 那么公共資金的投入就不應(yīng)是首選， 而應(yīng)考慮社會(huì)資本的投入。從這一角度， 公共數(shù)據(jù)的社會(huì)化供給就存在以下三種方式：

1. 公共數(shù)據(jù)的政府供給

政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)按照數(shù)據(jù)的公用性來(lái)決定其是否被作為公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用。將政府運(yùn)營(yíng)形成的數(shù)據(jù)作為公共數(shù)據(jù)的前提是建立在數(shù)據(jù)初始生成和后續(xù)整理均是由政府財(cái)政預(yù)算支撐; 當(dāng)數(shù)據(jù)從原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)榭芍赜脭?shù)據(jù)的投入不是由政府預(yù)算支撐時(shí)， 就會(huì)改變這一前提。 即使完全是由政府預(yù)算產(chǎn)生出可重用數(shù)據(jù)， 該數(shù)據(jù)是否就可以無(wú)償和無(wú)條件提供也會(huì)受到另一因素的制約， 即數(shù)據(jù)的公用性。

所謂數(shù)據(jù)的公用性是指數(shù)據(jù)可為不特定公眾使用或獲益的程度。例如， 如果經(jīng)政府整理形成的數(shù)據(jù)不受行業(yè)限制， 可能為各行業(yè)、 各主體所使用， 那么該使用具有公用性。 若數(shù)據(jù)使用行為的直接目的具有公益性 （如教育、 科研等）， 那么該數(shù)據(jù)使用具有公益性。 若滿足 “財(cái)政預(yù)算生產(chǎn)+數(shù)據(jù)使用具有公用”， 政府整理形成的數(shù)據(jù)開放就應(yīng)當(dāng)采取 “無(wú)償+無(wú)條件” 模式。 換句話說(shuō)，凡是來(lái)源于政府運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)且滿足公用性的， 其數(shù)據(jù)整理投入和對(duì)外提供安全管理的成本均應(yīng)當(dāng)由財(cái)政預(yù)算支出。 若來(lái)源于政府的數(shù)據(jù)在整理后的使用限于特定行業(yè)、 特定人群或由完全申請(qǐng)定制， 那么該數(shù)據(jù)整理開發(fā)就不滿足公用性的要求， 就不能用財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金實(shí)施整理和利用管理，因而這種數(shù)據(jù)的開放利用應(yīng)當(dāng)定位于非公共數(shù)據(jù)的開放利用。 在實(shí)踐中表現(xiàn)為 “有償+有條件”的利用模式， 應(yīng)當(dāng)通過(guò)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

因此， 公用性標(biāo)準(zhǔn)可以適用到數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用管理上， 成為政府?dāng)?shù)據(jù)作為公共數(shù)據(jù)來(lái)源供給的標(biāo)準(zhǔn)。 至于公用性如何判斷， 一般應(yīng)當(dāng)認(rèn)為沒(méi)有明顯人群、 行業(yè)或者使用條件的限制， 或者應(yīng)當(dāng)作為公共基礎(chǔ)設(shè)施提供。 具有公用性的數(shù)據(jù)， 在供給上就不應(yīng)當(dāng)設(shè)置主體條件 （即對(duì)所有社會(huì)主體開放）， 且通常不應(yīng)當(dāng)收費(fèi)。 如此就意味著， 政府還應(yīng)當(dāng)對(duì)履行職責(zé)和提供公共服務(wù)中的數(shù)據(jù)投入資金進(jìn)行整理， 并將此作為基本公共服務(wù)向社會(huì)提供。 顯然， 公用性是應(yīng)然判斷， 因?yàn)檫@些數(shù)據(jù)具有普遍的使用需求， 政府應(yīng)當(dāng)將之作為基本公共服務(wù)來(lái)提供。 這使得公共數(shù)據(jù)確定演變?yōu)楣舱叻懂牐?它由政府根據(jù)數(shù)據(jù)產(chǎn)生的價(jià)值及其各種因素權(quán)衡是否應(yīng)當(dāng)作為公共數(shù)據(jù)提供。例如， 若政府認(rèn)為基礎(chǔ)大模型訓(xùn)練關(guān)系社會(huì)進(jìn)步發(fā)展， 應(yīng)當(dāng)支撐各組織對(duì)基礎(chǔ)語(yǔ)料的供給， 那么政府可以確定將某些數(shù)據(jù)作為公共數(shù)據(jù)向所有需求數(shù)據(jù)的主體提供。 實(shí)際上， 由于數(shù)據(jù)要素的“乘數(shù)效應(yīng)”， 政府可以為做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)、 構(gòu)筑國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)支持建設(shè)各種公共數(shù)據(jù)資源池或語(yǔ)料池， 這類事業(yè)也應(yīng)當(dāng)被定位為數(shù)據(jù)公益事業(yè)。

2. 公共數(shù)據(jù)的社會(huì)供給

對(duì)于每個(gè)社會(huì)主體來(lái)講， 基于自身業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)形成的數(shù)據(jù)自然應(yīng)當(dāng)由其持有并進(jìn)行產(chǎn)品化開發(fā)，對(duì)其形成可流通數(shù)據(jù)集或數(shù)據(jù)產(chǎn)品享有自主決定權(quán)。 也就是說(shuō)， 經(jīng)過(guò)產(chǎn)品化整理開放后， 數(shù)據(jù)添附了價(jià)值， 就不應(yīng)視為任何人可自由使用的公共資源。 投入資源進(jìn)行產(chǎn)品化的數(shù)據(jù)持有者應(yīng)當(dāng)可以自主決定其形成的可重用數(shù)據(jù)的使用。 由于每個(gè)主體都是社會(huì)性存在， 其運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)具有社會(huì)性和公共性， 允許每個(gè)社會(huì)主體絕對(duì)控制數(shù)據(jù)不利于數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)。 另外， 數(shù)據(jù)的價(jià)值存在多樣性、 時(shí)序性、 場(chǎng)景性， 在許多情形下提供數(shù)據(jù)給他人使用在 “照亮他人的同時(shí)也并非使自己黑暗”。 因此， 法律制度應(yīng)當(dāng)激勵(lì)社會(huì)主體對(duì)外提供 （流通） 數(shù)據(jù)， 至少確保這種對(duì)外提供不會(huì)給提供者帶來(lái)?yè)p害或風(fēng)險(xiǎn)。 在確認(rèn)和保護(hù)數(shù)據(jù)持有者權(quán)的前提下， 可以采取兩類措施使社會(huì)主體的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為公共數(shù)據(jù)以滿足社會(huì)普遍需要： 一是履行法律規(guī)定向政府提供履行公共管理職責(zé)和公共服務(wù)所必要的數(shù)據(jù)的義務(wù);二是成立純粹公益目的數(shù)據(jù)開發(fā)利用組織， 激勵(lì)社會(huì)主體的數(shù)據(jù)捐助行為。

政府為履行公共管理和服務(wù)職能， 需要社會(huì)主體提供必要數(shù)據(jù)， 這是社會(huì)主體履行法律規(guī)定的義務(wù)或者基于政府監(jiān)管或服務(wù)要求而提供的。 比如， 行政監(jiān)管基于監(jiān)督執(zhí)法目的要求行政相對(duì)人提供資料， 社會(huì)主體為申報(bào)政府項(xiàng)目或者辦理各種資質(zhì)或手續(xù)提供的資料， 企事業(yè)單位為配合行政監(jiān)管和公共服務(wù)向政府提供的數(shù)據(jù)資料等等。這些數(shù)據(jù)通過(guò)政府使用后， 可以被整理開發(fā)為公共數(shù)據(jù)。 每個(gè)社會(huì)主體都可能成為公共數(shù)據(jù)之源。 當(dāng)然， 在履行向政府提供數(shù)據(jù)義務(wù)方面， 各社會(huì)主體的義務(wù)和范圍并不完全一致。 明顯地， 公用公益企事業(yè)單位因?yàn)槠渲苯臃?wù)民生基本需求， 肩負(fù)著政府公共服務(wù)輔助人的角色， 因而政府通過(guò) “一網(wǎng)通辦” 為社會(huì)提供各種公共服務(wù)或全民服務(wù)過(guò)程中， 均需要接入公用或公益企事業(yè)單位提供的數(shù)據(jù)。 因此， 這些企業(yè)生產(chǎn)的數(shù)據(jù)首先要滿足政府的公共管理和公共服務(wù)需要， 然后再考慮自行開發(fā)利用。

除了向政府提供數(shù)據(jù)， 間接轉(zhuǎn)化為公共數(shù)據(jù)之外， 企事業(yè)單位還可以自愿整理數(shù)據(jù)， 免費(fèi)和無(wú)條件向社會(huì)提供。 只是免費(fèi)提供也并不能無(wú)序， 還是要建立專門的接收、 匯集整理和對(duì)外提供數(shù)據(jù)的組織， 以使各單位提供的數(shù)據(jù)得到有效利用。 歐盟在其 《數(shù)據(jù)治理法》 中嘗試建立的 “數(shù)據(jù)利他主義流通利用制度”， 即屬于這樣的制度。

3. 公共數(shù)據(jù)的行業(yè)供給

自由使用數(shù)據(jù)和受控使用數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)使用方式的兩個(gè)極端。實(shí)際上， 數(shù)據(jù)流通是各社會(huì)主體為了相互補(bǔ)齊數(shù)據(jù)， 實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)聚合和規(guī)?；?yīng)， 本質(zhì)上是通過(guò) “交換機(jī)制” 實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共同使用。也就是說(shuō)， 產(chǎn)業(yè)鏈上下游、 存在相互依賴關(guān)系數(shù)據(jù)持有者之間可以達(dá)成數(shù)據(jù)共享協(xié)議， 或者行業(yè)組織能夠建立數(shù)據(jù)共享制度規(guī)則， 所有數(shù)據(jù)提供者可以共用數(shù)據(jù)資源， 形成共建共用的數(shù)據(jù)共享機(jī)制。這種共享機(jī)制， 實(shí)際上是每個(gè)數(shù)據(jù)持有者與其他數(shù)據(jù)提供者的數(shù)據(jù)交換， 每個(gè)數(shù)據(jù)持有者均可以 “以少換多”， 發(fā)揮數(shù)據(jù)聚合效應(yīng)。 這種共享機(jī)制使一個(gè)行業(yè)、 一個(gè)群體或共同體實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共用， 本質(zhì)上是一種小范圍有序使用的 “公共數(shù)據(jù)”。 這種公益性數(shù)據(jù)使用機(jī)制的成功需要由行業(yè)組織或可信第三方來(lái)運(yùn)營(yíng)管理 （存在有效公益基金或成本分?jǐn)倷C(jī)制）， 以確保參與者在提供各自數(shù)據(jù)的同時(shí)， 能夠使用其需要的數(shù)據(jù)， 維護(hù)公平有效的共用秩序。

在這個(gè)方面， 政府基于其社會(huì)數(shù)據(jù)資源管理權(quán)可以發(fā)揮重要作用。 政府不僅基于數(shù)據(jù)持有者以無(wú)條件和無(wú)償方式向社會(huì)開放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源， 同時(shí)作為社會(huì)數(shù)據(jù)資源的公共管理者， 還可以組織行業(yè)組織和企事業(yè)單位建立公益性數(shù)據(jù)資源分享利用機(jī)制。 政府可以制定激勵(lì)政策， 推動(dòng)建立行業(yè)數(shù)據(jù)空間、 科研數(shù)據(jù)共享機(jī)制的形成， 以促進(jìn)公益性數(shù)據(jù)匯集使用。政府還可以通過(guò)授權(quán)運(yùn)營(yíng)或國(guó)有資本投入， 將政府?dāng)?shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)融合治理， 形成面向各種使用目的的公共數(shù)據(jù)資源池，實(shí)現(xiàn)以公益為目的的數(shù)據(jù)開發(fā)利用機(jī)制。

三、 政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用的制度基礎(chǔ)： 政府?dāng)?shù)據(jù)持有者權(quán)

在從事公共管理和公共服務(wù)過(guò)程中， 政府與社會(huì)存在數(shù)據(jù)交互。 這些數(shù)據(jù)要素化利用首先是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型， 實(shí)現(xiàn)基于數(shù)據(jù)智能決策管理; 其次是向社會(huì)提供其開發(fā)的可重用數(shù)據(jù)， 作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的公共服務(wù)新內(nèi)容。 這兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)均依賴政府?dāng)?shù)據(jù)持有者權(quán)的有效行使， 構(gòu)建有效政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用體制， 形成由政府合法管理使用的數(shù)據(jù)資產(chǎn)。

（一） 基于數(shù)據(jù)持有者權(quán)的政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)制度

政府作為數(shù)據(jù)持有者的核心目標(biāo)在于確立政府在數(shù)據(jù)開發(fā)與利用中的責(zé)任主體地位， 進(jìn)而構(gòu)建一個(gè)高效的數(shù)據(jù)開發(fā)與利用機(jī)制。 作為數(shù)據(jù)持有者， “政府作為數(shù)據(jù)開放收益分配的主導(dǎo)者， 不僅是數(shù)據(jù)來(lái)源者的代表和數(shù)據(jù)持有者， 而且也是履行提供公共產(chǎn)品、 推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等職責(zé)的更為宏大的公共治理者”。 因此， 與其說(shuō)政府享有開發(fā)利用數(shù)據(jù)的權(quán)利， 不如說(shuō)是政府應(yīng)當(dāng)履行開發(fā)利用數(shù)據(jù)的義務(wù)， 即有效地管理數(shù)據(jù)并實(shí)現(xiàn)其要素價(jià)值。 本文忽略政府內(nèi)部共享利用， 而僅以政府向社會(huì)開放數(shù)據(jù)為例， 分析政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用的核心問(wèn)題， 并提出構(gòu)建一個(gè)更加有效的政府?dāng)?shù)據(jù)開放體制框架。

1. 政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)的目的： 政府?dāng)?shù)智轉(zhuǎn)型需要

政府?dāng)?shù)據(jù)的來(lái)源主要有兩個(gè)方面： 一是政府直屬機(jī)構(gòu) （如事業(yè)單位） 的采集和提供; 二是社會(huì)主體 （市場(chǎng)主體， 也稱為行政相對(duì)人） 的報(bào)送。確立政府?dāng)?shù)據(jù)持有者權(quán)的目的在于界定政府持有數(shù)據(jù)的范圍。 鑒于政府在社會(huì)中的優(yōu)勢(shì)地位， 若不對(duì)政府從社會(huì)主體獲取數(shù)據(jù)的行為加以限制，政府獲取數(shù)據(jù)將泛化。 在數(shù)據(jù)資源化利用的背景下， 必須避免政府從社會(huì)獲取數(shù)據(jù)后， 再以政府名義向社會(huì)開放。 因?yàn)檎荒芤怨矓?shù)據(jù)的名義， 專門從社會(huì)收集數(shù)據(jù)再向社會(huì)供給數(shù)據(jù)， 成為 “數(shù)據(jù)商人”， 避免 “數(shù)據(jù)財(cái)政” 的異化。因此， 政府從社會(huì)獲取數(shù)據(jù)的邊界應(yīng)當(dāng)限定在服務(wù)于政府的公共管理和公共服務(wù)目的之內(nèi)。 例如， “一網(wǎng)通辦” 或者 “一網(wǎng)通管” 政策， 旨在簡(jiǎn)化社會(huì)數(shù)據(jù)采集流程， 提升政府運(yùn)營(yíng)效率， 通過(guò)單一窗口申請(qǐng)和部門間數(shù)據(jù)共享， 實(shí)現(xiàn)公共管理和服務(wù)效率的提升。政府向社會(huì)提供的數(shù)據(jù)應(yīng)限于公共管理和服務(wù)過(guò)程中沉淀的數(shù)據(jù) “副產(chǎn)品”，而非為了開放而專門從社會(huì)獲取的數(shù)據(jù)。 這也就是說(shuō)， 數(shù)據(jù)開放不應(yīng)成為脫離政府基礎(chǔ)業(yè)務(wù)的獨(dú)立事項(xiàng)， 而應(yīng)當(dāng)是將基礎(chǔ)業(yè)務(wù)形成的數(shù)據(jù)整理后向社會(huì)提供， 因此不存在專門為開放目的而從社會(huì)收集數(shù)據(jù)和開發(fā)的情況。

這是基于政府性質(zhì)、 功能或目的對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用的判斷。 政府的日常業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)， 應(yīng)當(dāng)開發(fā)整理后服務(wù)于政府業(yè)務(wù)的績(jī)效提升。 政府主導(dǎo)的公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用受到兩個(gè)方面的制約： 一是對(duì)政府從事公共管理和公共服務(wù)過(guò)程形成的數(shù)據(jù)開發(fā)， 而不是為了開放而從社會(huì)獲取數(shù)據(jù); 二是數(shù)據(jù)開發(fā)的目的不是為了向社會(huì)提供數(shù)據(jù)， 而為實(shí)現(xiàn)自身數(shù)智化。 政府是將為自身公共管理和服務(wù)目的形成的數(shù)據(jù)資源供給社會(huì)使用， 是發(fā)揮公共數(shù)據(jù)二次利用價(jià)值， 在賦智政府的同時(shí)也賦能社會(huì)。 這是數(shù)據(jù)用途多樣性和使用的非排他性使政府具有這樣的能力， 也是發(fā)揮公共數(shù)據(jù)價(jià)值的需要。 也就是， 政府?dāng)?shù)據(jù)開放 （特別是授權(quán)運(yùn)營(yíng)） 不應(yīng)成為脫離政府基本職能的獨(dú)立業(yè)務(wù)， 而是因?yàn)閿?shù)據(jù)可分享或可重用給了政府服務(wù)于社會(huì)的 “機(jī)會(huì)”。

但是， 這并不意味著借這樣的 “機(jī)會(huì)”， 可以擴(kuò)張政府從社會(huì)獲取數(shù)據(jù)的范圍， 政府從社會(huì)獲取的數(shù)據(jù)必須限于政府公共管理和服務(wù)的目的， 比如， 社會(huì)主體辦理證照、 申報(bào)項(xiàng)目， 或者行政檢查、 查處違法行為等需要收集必要的證據(jù)等。 比如， 不能因?yàn)獒t(yī)療數(shù)據(jù)具有公共性， 就要求醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)提供給政府主管部門， 而由主管部門開發(fā)或授權(quán)運(yùn)營(yíng)。 政府只能因?yàn)閺氖鹿步】怠?疾病防控、 醫(yī)療保障等需要而采集醫(yī)療機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)， 向社會(huì)開放的醫(yī)療數(shù)據(jù)也僅限于這一過(guò)程形成的數(shù)據(jù)。 不能因?yàn)榛\統(tǒng)貼上公共數(shù)據(jù)的標(biāo)簽， 所有醫(yī)療數(shù)據(jù)都由政府開發(fā)或授權(quán)運(yùn)營(yíng)。 作為公共服務(wù)新內(nèi)容， 政府?dāng)?shù)據(jù)開放必須與政府基礎(chǔ)業(yè)務(wù)緊密關(guān)聯(lián)， 應(yīng)理解為將政府在從事公共管理和公共服務(wù)過(guò)程中形成的數(shù)據(jù)資源向社會(huì)提供， 而不是專門為此采集數(shù)據(jù)。 這樣的限定有助于理順政府與社會(huì)的關(guān)系， 將政府持有的數(shù)據(jù)限定在政府運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)范圍內(nèi)。 這使得政府在做好本職工作的同時(shí)， 能夠?qū)⑸鐣?huì)可重用的數(shù)據(jù)提供出來(lái)， 發(fā)揮其再利用價(jià)值。

2. 開放數(shù)據(jù)的開發(fā)： 誰(shuí)來(lái)投資和運(yùn)營(yíng)

在明確政府對(duì)運(yùn)營(yíng)形成的數(shù)據(jù)具有向社會(huì)提供義務(wù) （權(quán)利） 后， 進(jìn)一步需明確政府向社會(huì)提供的數(shù)據(jù)類型。 理論上， 政府提供的數(shù)據(jù)對(duì)社會(huì)主體具有潛在使用價(jià)值。從數(shù)據(jù)類型上， 政府向社會(huì)提供的數(shù)據(jù)可分為兩類： 一類是數(shù)字化的信息資源， 如業(yè)務(wù)匯總、 統(tǒng)計(jì)報(bào)表、 工作報(bào)告等;另一類是原始、 可機(jī)讀的事實(shí)數(shù)據(jù)集。 從數(shù)據(jù)價(jià)值或用途也分為兩類： 一是信息或知識(shí)價(jià)值， 用于理解和分析， 支撐行業(yè)或企業(yè)利用智能工具進(jìn)行分析， 支持組織決策; 二是計(jì)算價(jià)值， 即用于算法模型訓(xùn)練， 形成基礎(chǔ)模型或行業(yè)模型， 以在特定場(chǎng)景下分析數(shù)據(jù)， 輸出智能決策或智慧行動(dòng)。雖然可機(jī)讀的數(shù)據(jù)集主要用于后者， 但政府的統(tǒng)計(jì)報(bào)表等亦可提取事實(shí)數(shù)據(jù)， 用于模型訓(xùn)練和機(jī)器學(xué)習(xí)。 由于機(jī)器對(duì)數(shù)據(jù)處理分析是自動(dòng)化進(jìn)行的， 對(duì)于政府提供的可用于模型訓(xùn)練和機(jī)器學(xué)習(xí)等數(shù)據(jù)集具有明確的要求： 經(jīng)過(guò)整理， 滿足一定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或要求的可重用數(shù)據(jù)集。這不僅涉及對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的整理， 還涉及按照特定需求開展的匯集整理。

數(shù)據(jù)整理是一項(xiàng)需要持續(xù)人財(cái)物投入的事業(yè)， 因而需要資金投入和組織運(yùn)營(yíng)。 目前國(guó)家政策和地方立法大多已明確各級(jí)財(cái)政應(yīng)負(fù)擔(dān)數(shù)據(jù)開放事業(yè)的數(shù)據(jù)整理費(fèi)用。但從數(shù)據(jù)開放實(shí)踐來(lái)看，地方政府預(yù)算內(nèi)資金難以支撐開放數(shù)據(jù)的整理， 政府內(nèi)部數(shù)據(jù)共享的數(shù)據(jù)治理投入亦缺乏或不足。財(cái)政預(yù)算不足以支撐數(shù)據(jù)開發(fā)事業(yè)， 阻礙政府?dāng)?shù)據(jù)內(nèi)部共享和對(duì)外開放， 導(dǎo)致授權(quán)運(yùn)營(yíng)的產(chǎn)生，政府授權(quán)專門的公共數(shù)據(jù)開發(fā)公司 （以數(shù)據(jù)集團(tuán)為典型）， 承擔(dān)公共數(shù)據(jù)開發(fā)和供給業(yè)務(wù)。

為了厘清作為基本公共服務(wù)的數(shù)據(jù)提供和面向社會(huì)需求的數(shù)據(jù)供給行為， 本文區(qū)分了兩類數(shù)據(jù)開發(fā)行為， 一是為政府公共管理和服務(wù)目的的開發(fā)行為， 所形成的可重用數(shù)據(jù)集亦可作為開放數(shù)據(jù)資源 （即重疊數(shù)據(jù)整理行為）， 作為數(shù)字政府的基本公共服務(wù); 二是對(duì)于政府產(chǎn)生的為了滿足社會(huì)數(shù)據(jù)需求的數(shù)據(jù)整理行為， 則可以按照市場(chǎng)化運(yùn)作原理向社會(huì)供給。 這兩種開發(fā)利用行為都是政府?dāng)?shù)據(jù)持有者權(quán)的行使， 但屬于不同目的和性質(zhì)的開發(fā)利用行為。 理想的方式應(yīng)采取兩種開發(fā)利用體制： 一種是基礎(chǔ)公共數(shù)據(jù)的整理開發(fā)和供給， 如人口數(shù)據(jù)、 法人數(shù)據(jù)、 地理空間數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是典型的四類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。 這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不僅支撐政府部門使用， 而且是整個(gè)社會(huì)運(yùn)營(yíng)所依賴的數(shù)據(jù)資源。 因此， 對(duì)于此類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)應(yīng)由政府投資開發(fā)和運(yùn)營(yíng)。 另一種是為特定社會(huì)需求開展的整理開發(fā)和供給， 則可以吸收國(guó)有資本甚至社會(huì)資本整理開發(fā)， 采取有條件和有償?shù)倪\(yùn)營(yíng)方式， 可以是 “政府持有+政府預(yù)算投入” “政府持有+國(guó)有資本投入” “政府持有+混合資本投入” 等多樣化模式。不同的模式會(huì)影響政府?dāng)?shù)據(jù)對(duì)外開放的條件與收費(fèi)情況。

從現(xiàn)有實(shí)踐來(lái)看， 基礎(chǔ)公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用完全由政府投資和運(yùn)營(yíng)也不現(xiàn)實(shí)。 可以考慮區(qū)分開發(fā)和運(yùn)營(yíng)的授權(quán)模式。 政府承擔(dān)數(shù)據(jù)開發(fā)只是將數(shù)據(jù)整理成為可開放的可重用數(shù)據(jù)， 而向社會(huì)提供 （數(shù)據(jù)供給） 可以單獨(dú)授權(quán)給專門機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)。 這是因?yàn)閺恼刂频陌踩蜻M(jìn)入社會(huì)各組織控制域必須有中轉(zhuǎn)安全空間需要專門的組織運(yùn)營(yíng)。 同時(shí)， 數(shù)據(jù)供給還涉及供需匹配、 使用控制、風(fēng)險(xiǎn)管控等復(fù)雜的問(wèn)題， 也不是政府或政府授權(quán)組織 （通常為數(shù)據(jù)中心） 能夠勝任的。 即使政府為滿足數(shù)智轉(zhuǎn)型目的開發(fā)和整理基礎(chǔ)公共數(shù)據(jù)， 仍然需要授權(quán)專門組織運(yùn)營(yíng)需求發(fā)現(xiàn)、 數(shù)據(jù)提供、使用控制等業(yè)務(wù)。 在這種情形下， 仍然會(huì)發(fā)生運(yùn)營(yíng)成本， 在財(cái)政預(yù)算不能覆蓋的情形下， 就仍然需要向使用人收費(fèi)。 通常將之解釋為技術(shù)服務(wù)費(fèi)或者管理費(fèi)。 如此， 上述開發(fā)模式最終差異是使用者付出的費(fèi)用不完全一樣。 由政府開發(fā)基礎(chǔ)公共數(shù)據(jù)的供給的費(fèi)用限于運(yùn)營(yíng)費(fèi)， 而授權(quán)組織開發(fā)情形下， 則包括開發(fā)和運(yùn)營(yíng)成本。 多樣化授權(quán)和運(yùn)營(yíng)模式有助于政府?dāng)?shù)據(jù)得到有效開發(fā)和供給。

（二） 政府?dāng)?shù)據(jù)持有者權(quán)： 管理權(quán)配置和行使

政府作為公共管理和公共服務(wù)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)持有者與各個(gè)部門的職責(zé)密切聯(lián)系在一起。 由于數(shù)據(jù)產(chǎn)生與業(yè)務(wù)相連， 而業(yè)務(wù)與職責(zé)或職權(quán)有關(guān)， 所以數(shù)據(jù)持有和管理本質(zhì)上反映的是 “權(quán)力”。 政府?dāng)?shù)據(jù)持有者地位及其相應(yīng)的權(quán)利配置就成為有效實(shí)施數(shù)據(jù)開發(fā)利用， 充分實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的關(guān)鍵。因此， 對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)持有者權(quán)的配置必須與政府部門的業(yè)務(wù)職責(zé)相匹配。 這也是 《意見》 要求“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)， 厘清部門和地方的管理邊界， 逐步形成權(quán)責(zé)清晰、 條塊協(xié)同的公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用格局” 的題中之義。

1. 政府?dāng)?shù)據(jù)持有者權(quán)的配置原理

政府?dāng)?shù)據(jù)持有者權(quán)本質(zhì)上是配置政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用的管理義務(wù)， 因而必須與數(shù)據(jù)持有事實(shí)或?qū)嶋H狀態(tài)相聯(lián)系。 數(shù)據(jù)整理是與數(shù)據(jù)生成場(chǎng)景和業(yè)務(wù)聯(lián)系在一起的， 一旦脫離原生場(chǎng)景， 或者整理人員不熟悉行業(yè)知識(shí)， 數(shù)據(jù)整理就變得困難甚至難以實(shí)現(xiàn)。因此， 數(shù)據(jù)整理的基本原則是 “誰(shuí)生產(chǎn)、 誰(shuí)治理”， 這是實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)可重用最有效率的數(shù)據(jù)整理制度安排。 按照我國(guó)的行政體制，我國(guó)政府分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、 縣、 省和中央四級(jí)， 同時(shí)每個(gè)層級(jí)又分為不同的業(yè)務(wù)部門。 按照 “誰(shuí)生產(chǎn)、誰(shuí)治理” 的原理， 每一級(jí)政府的每個(gè)部門都有權(quán)利和義務(wù)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)將各自產(chǎn)生的數(shù)據(jù)整理成為可重用的政府?dāng)?shù)據(jù)資源， 并在本級(jí)政府進(jìn)行匯集或者集成。 也就是說(shuō)， 各級(jí)政府的各業(yè)務(wù)部門都是數(shù)據(jù)整理的責(zé)任主體， 每個(gè)部門整理好的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)在本級(jí)政府層面匯集或集成， 支撐本級(jí)政府基于數(shù)據(jù)智能的決策。

若將數(shù)據(jù)整理看作是數(shù)據(jù)資源化的過(guò)程， 那么對(duì)于整理形成的數(shù)據(jù)資源的權(quán)利配置原則應(yīng)當(dāng)是 “誰(shuí)治理、 誰(shuí)持有、 誰(shuí)管理”。 這不僅是數(shù)據(jù)與各級(jí)各部門政府的職權(quán)和業(yè)務(wù)相關(guān)聯(lián)， 而且因?yàn)閿?shù)據(jù)整理本質(zhì)上服務(wù)于政府業(yè)務(wù)， 因而每一級(jí)政府都應(yīng)當(dāng)是本級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的持有者， 享有管理和使用其整理數(shù)據(jù)資源的權(quán)利， 這也符合 “權(quán)責(zé)利一致原則”。 因?yàn)槊恳患?jí)政府為整理數(shù)據(jù)均要有預(yù)算投入， 而有投入就要有 “回報(bào)”， 能夠管理和使用整理好可重用數(shù)據(jù)以支撐本級(jí)政府決策和公共服務(wù)， 就是對(duì)整理的最重要的 “回報(bào)”。 因此， 在將數(shù)據(jù)整理定位于數(shù)字政府的新職責(zé)的情形下， 政府?dāng)?shù)據(jù)持有者地位與持有者權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)與既有政府管理體制和分工相一致。

2. 數(shù)據(jù)開放管理： 集中與分散

為了避免數(shù)字化建設(shè)過(guò)程中從分散到集中的弊端， ①公共數(shù)據(jù)開放采取了統(tǒng)一平臺(tái)開放模式。2015 年 《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》 提出 “建成國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)” 和 “推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一匯聚和集中向社會(huì)開放”， 體現(xiàn)了國(guó)家在數(shù)據(jù)開放方面的總體指導(dǎo)思想。 地方政府積極響應(yīng)， 通過(guò)立法將統(tǒng)一規(guī)劃管理和統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放平臺(tái)有關(guān)政策規(guī)定上升為地方性法律， 以有效地實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開放計(jì)劃。 統(tǒng)一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)開放， 通過(guò)統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放平臺(tái)進(jìn)行開放， 實(shí)施統(tǒng)一公共數(shù)據(jù)目錄管理已成為地方政府的普遍做法， 例如 《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》 第 9 條的規(guī)定。然而， 在大數(shù)據(jù)時(shí)代， 數(shù)據(jù)的持續(xù)產(chǎn)生使得集中存儲(chǔ)、 整理和管理變得幾乎不可行。 數(shù)據(jù)開放意味著向社會(huì)提供經(jīng)過(guò)整理的可機(jī)讀、 可重用的原始數(shù)據(jù)。 從技術(shù)實(shí)現(xiàn)角度來(lái)看， 在數(shù)據(jù)產(chǎn)生的源頭進(jìn)行整理， 然后實(shí)時(shí)提供利用是數(shù)據(jù)開放最高效的方式。 而繼續(xù) “先集中存儲(chǔ)、 再整理、 再開放” 的現(xiàn)行模式， 可能難以支撐數(shù)據(jù)量級(jí)不斷翻倍增長(zhǎng)的數(shù)據(jù)整理工作。 因此， 最有效的公共數(shù)據(jù)開放方式是源頭整理， 源頭存儲(chǔ)， 統(tǒng)一通道 （平臺(tái)） 開放。 統(tǒng)一開放平臺(tái)只起數(shù)據(jù)查詢、 匹配、調(diào)用或數(shù)據(jù)分發(fā)的作用。 這在技術(shù)上被概括為政府?dāng)?shù)據(jù)的 “物理分散、 邏輯集中”。 政府?dāng)?shù)據(jù)是各政府部門職責(zé)體現(xiàn)和業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的 “副產(chǎn)品”，即使為開放目的的數(shù)據(jù)也無(wú)需物理移動(dòng)、 改變其管理責(zé)任和開放義務(wù)的主體， 因而最恰當(dāng)?shù)姆绞绞窃厣a(chǎn)、 原地存儲(chǔ)、 原地整理， 統(tǒng)一窗口（平臺(tái)） 開放。

現(xiàn)代的分布式存儲(chǔ)和邏輯匯集分析利用或聯(lián)邦學(xué)習(xí)技術(shù)均可以支撐各級(jí)政府對(duì)自身數(shù)據(jù)的匯集利用。 ④考慮到不同層級(jí)政府對(duì)數(shù)據(jù)使用的便利性， 本級(jí)政府職責(zé)范圍的數(shù)據(jù)在本級(jí)政府的數(shù)據(jù)中心存儲(chǔ)， 而源自下一級(jí)政府的原始數(shù)據(jù)不需要向上級(jí)集中存儲(chǔ)。 從政府?dāng)?shù)據(jù)的用途來(lái)看， 越是基礎(chǔ)性的政府?dāng)?shù)據(jù)越適合集中管理， 而特定的、 行業(yè)或?qū)I(yè)性的政府?dāng)?shù)據(jù)則需要源頭、 分散存儲(chǔ)。 這種集中與分散， 上下級(jí)政府分級(jí)的數(shù)據(jù)管理模式并不妨礙上一級(jí)政府的邏輯匯聚與使用， 其前提是各級(jí)各部門應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)履行數(shù)據(jù)整理職責(zé)， 使政府?dāng)?shù)據(jù)具有互操作性。

3. 數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)審批權(quán)的分級(jí)配置

在現(xiàn)階段， 為了與統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放平臺(tái)相適應(yīng)， 政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放的管理權(quán)上收至省級(jí)人民政府。 社會(huì)主體獲取政府?dāng)?shù)據(jù)需先向區(qū)縣業(yè)務(wù)主管部門申請(qǐng)， 再由省級(jí)業(yè)務(wù)主管部門決定或上報(bào)辦公廳審批; 審批通過(guò)后， 數(shù)據(jù)從省數(shù)據(jù)中心調(diào)取和使用。 這種完全依賴行政審批且高度集中的數(shù)據(jù)開放方式效率低下、 運(yùn)行成本高， 不符合數(shù)據(jù)資源社會(huì)化和要素化利用的趨勢(shì)。

按照上述政府?dāng)?shù)據(jù)持有者權(quán)配置， 每一級(jí)政府都應(yīng)當(dāng)享有對(duì)本級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的管理權(quán)。 若開放管理僅限于各級(jí)各部門數(shù)據(jù)主動(dòng)公開社會(huì)可用數(shù)據(jù)資源 （無(wú)條件開放）， 那么原則上各級(jí)政府部門均應(yīng)當(dāng)有這樣的管理權(quán) （義務(wù)）。 也就是說(shuō)， 政府作為數(shù)據(jù)持有者首要義務(wù)向社會(huì)提供可開放的數(shù)據(jù)資源。 但是， 當(dāng)授權(quán)運(yùn)營(yíng)也成為數(shù)據(jù)開放管理權(quán)限范圍時(shí)， 就必須在每一級(jí)政府實(shí)施集中管理。 每級(jí)政府應(yīng)當(dāng)由數(shù)據(jù)主管部門專門集中管理， 行使政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)審批權(quán)， 以避免各部門數(shù)據(jù)持有者權(quán)的行使而導(dǎo)致的權(quán)力分散。之所以要集中， 是因?yàn)榧懈行剩?實(shí)現(xiàn)一部門統(tǒng)辦效果; 之所以每一級(jí)政府都應(yīng)有授權(quán)運(yùn)營(yíng)審批管理權(quán)， 是因?yàn)楸仨殞徟鷻?quán)與數(shù)據(jù)持有范圍相一致。 授權(quán)運(yùn)營(yíng)本質(zhì)上是政府?dāng)?shù)據(jù)持有者權(quán)的體現(xiàn)， 授權(quán)經(jīng)營(yíng)的數(shù)據(jù)必須是本級(jí)政府部門生產(chǎn)、 控制和管理的數(shù)據(jù)。 若上級(jí)部門越權(quán)行使審批權(quán)， 必定挫傷下級(jí)不同管轄地政府部門開發(fā)整理數(shù)據(jù)的積極性。 鑒于政府?dāng)?shù)據(jù)開放和授權(quán)運(yùn)營(yíng)需要一定規(guī)模的數(shù)據(jù)才具有經(jīng)濟(jì)性， 可將數(shù)據(jù)開放審批權(quán)下放至縣級(jí)人民政府， 并賦予省級(jí)政府協(xié)調(diào)不同縣市乃至全省可開放數(shù)據(jù)資源進(jìn)行開放或授權(quán)運(yùn)營(yíng)的權(quán)力。 在中央政府層面， 各部委原則上對(duì)本系統(tǒng)的數(shù)據(jù)資源開放享有管理權(quán)， 但不直接審批決定。對(duì)于金融、 醫(yī)保、 海關(guān)等垂直管理的行業(yè)， 授權(quán)運(yùn)營(yíng)的管理權(quán)可以上收至省甚或中央主管部門。

在探索政府?dāng)?shù)據(jù)開放管理體制過(guò)程中出現(xiàn)的數(shù)據(jù)集中和管理權(quán)集中現(xiàn)象， 與當(dāng)前政府仍采用信息化理念和架構(gòu)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源利用密切相關(guān)。 在推進(jìn)大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用和數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中， 我國(guó)傾向于數(shù)據(jù)集中存儲(chǔ)、 集中治理、 集中決策， 將各條線數(shù)據(jù)匯聚于省級(jí)大數(shù)據(jù)中心， 并將數(shù)據(jù)開放管理權(quán)賦予省級(jí)人民政府。 在以業(yè)務(wù)結(jié)果數(shù)據(jù)、 統(tǒng)計(jì)報(bào)表等信息資源為主體的時(shí)代，數(shù)據(jù)集中和管理集中是可行的。 但在數(shù)據(jù)作為支撐各級(jí)政府決策及其轄區(qū)社會(huì)發(fā)展生產(chǎn)要素的情況下， 過(guò)度集中的數(shù)據(jù)持有者權(quán)不利于數(shù)據(jù)要素化、 社會(huì)化利用。 我們需要從政府?dāng)?shù)據(jù)有效開發(fā)和利用， 支撐各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)智能決策的角度進(jìn)一步探討更為可行政府?dāng)?shù)據(jù)持有者權(quán)的權(quán)責(zé)配置。

（三） 政府?dāng)?shù)據(jù)社會(huì)供給的實(shí)現(xiàn)： 數(shù)據(jù)開放與授權(quán)運(yùn)營(yíng)

從目前地方政府立法和實(shí)踐來(lái)看， 對(duì)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)方式及其與數(shù)據(jù)開放的關(guān)系還存在著不同的認(rèn)知。 本文認(rèn)為， 政府?dāng)?shù)據(jù)無(wú)條件開放應(yīng)限于可以直接發(fā)布于統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放平臺(tái)上的信息資源， 它既不需要投入資源進(jìn)行整理， 這些數(shù)據(jù)的使用通常也不會(huì)帶來(lái)額外侵權(quán)或違法風(fēng)險(xiǎn)，因而不限制獲取主體和不控制數(shù)據(jù)使用目的或場(chǎng)景。 這樣的數(shù)據(jù)開放， 可以納入政府日常事務(wù)管理之中， 將此類信息資源開放作為數(shù)字政府的一項(xiàng)基本服務(wù)。 但是， 為了實(shí)施原始數(shù)據(jù)集的開放，政府必須投入資源進(jìn)行整理， 將數(shù)據(jù)整理成為可重用、 可開放的數(shù)據(jù)資源， 并實(shí)施數(shù)據(jù)開放管理，包括設(shè)置數(shù)據(jù)開放條件、 匹配符合條件的數(shù)據(jù)需求者、 管理數(shù)據(jù)傳輸和使用過(guò)程安全等。 顯然，這是一項(xiàng)現(xiàn)有政府人、 財(cái)、 物資源無(wú)法承受和實(shí)現(xiàn)的新工作， 需要通過(guò)有條件開放甚至授權(quán)運(yùn)營(yíng)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

1. 政府?dāng)?shù)據(jù)開放管理

如前所述， 進(jìn)入數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代， 政府應(yīng)當(dāng)建設(shè)社會(huì)共用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源池， 既能夠支撐政府轉(zhuǎn)向基于數(shù)據(jù)的智能決策， 又能夠?yàn)樯鐣?huì)提供可用的數(shù)據(jù)資源。 這種基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源以水文地理空間數(shù)據(jù)、 人口數(shù)據(jù)、 法人組織數(shù)據(jù)、 經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)最為典型。 四大類型的數(shù)據(jù)資源是未來(lái)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源， 國(guó)家應(yīng)當(dāng)作為未來(lái)社會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行開發(fā)建設(shè)， 形成全社會(huì)可調(diào)用資源。因此， 此類數(shù)據(jù)開發(fā)利用宜采取 “政府開發(fā)整理+委托開放管理+非市場(chǎng)化利用” 模式。

其中， 政府開發(fā)整理是指基礎(chǔ)類數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)由政府預(yù)算內(nèi)資金投入， 每年納入政府預(yù)算。 這意味著不將數(shù)據(jù)開發(fā)視為一種投資行為， 而是政府生產(chǎn)公共產(chǎn)品或服務(wù)的行為。 政府開發(fā)整理形成的數(shù)據(jù)資源視為公共數(shù)據(jù)資源或公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品， 首先用于政府公共管理和公共服務(wù)， 用于支撐政府基于數(shù)據(jù)的智能決策。 在支撐政府運(yùn)營(yíng)的同時(shí)， 整理好的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)可以提供給有需求的社會(huì)主體使用。

為了更好地匹配社會(huì)的需要， 管控?cái)?shù)據(jù)開放使用的安全， 政府也需要委托特定的技術(shù)支持主體對(duì)數(shù)據(jù)開放進(jìn)行運(yùn)維管理， 通過(guò)專門主體管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的開放事業(yè)。 這類開放管理主體并不從事數(shù)據(jù)開發(fā)活動(dòng)， 只管理政府投資形成的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品。 由于管理的系公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品， 因而理論上應(yīng)當(dāng)免費(fèi)向社會(huì)提供。 若數(shù)據(jù)開放管理過(guò)程中投入了成本或資源以維護(hù)政府?dāng)?shù)據(jù)開放秩序， 管控?cái)?shù)據(jù)社會(huì)化使用的安全風(fēng)險(xiǎn)，且政府預(yù)算不能承擔(dān)這類管理成本， 那么應(yīng)當(dāng)允許開放管理主體向社會(huì)允許收取一定服務(wù)費(fèi)用， 以彌補(bǔ)管理成本的投入。 因此， 此類數(shù)據(jù)開放利用宜采取非市場(chǎng)化方式免費(fèi)開放或者根據(jù)使用者的情形由政府指導(dǎo)定價(jià)。

2. 政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)

除了基礎(chǔ)性通用數(shù)據(jù)資源外， 政府在從事各條線業(yè)務(wù)管理過(guò)程中還會(huì)生成大量行業(yè)性數(shù)據(jù)或者具有明確應(yīng)用領(lǐng)域的數(shù)據(jù)。 典型的如健康、 醫(yī)保、 交通、 能源、 金融、 文化、 體育、 各類制造業(yè)、 農(nóng)業(yè)等的行業(yè)主管部門， 在從事公共管理和服務(wù)過(guò)程中會(huì)形成行業(yè)性數(shù)據(jù)， 這類數(shù)據(jù)開放可滿足不同行業(yè)或產(chǎn)業(yè)需求。 對(duì)于這些行業(yè)性數(shù)據(jù)， 筆者認(rèn)為適合采納 “授權(quán)開發(fā)+授權(quán)經(jīng)營(yíng)+市場(chǎng)化獲取使用” 模式， 也就是政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)。

授權(quán)運(yùn)營(yíng)指符合條件的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行治理、 開發(fā)， 并面向市場(chǎng)公平提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和技術(shù)服務(wù)的活動(dòng)， 屬于數(shù)據(jù)產(chǎn)品化開發(fā)和經(jīng)營(yíng)行為。 因而， 授權(quán)運(yùn)營(yíng)包含了兩重授權(quán)： 一是授權(quán)開發(fā)， 使開發(fā)者可以合法地加工使用數(shù)據(jù)， 將數(shù)據(jù)整理成為可重用、 可開放的數(shù)據(jù)產(chǎn)品; 二是授權(quán)經(jīng)營(yíng)， 即授權(quán)運(yùn)營(yíng)者有權(quán)經(jīng)營(yíng)管理開發(fā)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品， 通過(guò)許可他人使用特定數(shù)據(jù)產(chǎn)品而獲得收益。 這兩重授權(quán)使開發(fā)者成為數(shù)據(jù)產(chǎn)品的持有者， 依據(jù)授權(quán)合同享有自主開發(fā)經(jīng)營(yíng)并通過(guò)市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值 （獲取投資回報(bào)） 的權(quán)利。 基于這樣的理解， 授權(quán)運(yùn)營(yíng)者享有在合同授權(quán)范圍的數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)， 可以自主定價(jià)， 以市場(chǎng)可接受的費(fèi)用流通數(shù)據(jù)使用權(quán)。 因此， 授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式使政府持有的數(shù)據(jù)資源得以接入數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)， 為社會(huì)提供高質(zhì)量數(shù)據(jù)。 授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體一方面從政府獲取原始數(shù)據(jù)， 另一方面向社會(huì)提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品， 使政府持有的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品。 此類數(shù)據(jù)的潛在使用者不具有普遍性， 用全體納稅人支撐的財(cái)政收入進(jìn)行開發(fā)， 滿足特定行業(yè)或群體的需求， 不具有正當(dāng)性和公正性， 而引入社會(huì)資本按照市場(chǎng)規(guī)則開發(fā)此類數(shù)據(jù)更具有正當(dāng)性和合理性。

其一， 政府持有的數(shù)據(jù)經(jīng)開發(fā)整理才能成為數(shù)據(jù)資源， 而數(shù)據(jù)整理需要資源投入。 任何資本（包括國(guó)有資本） 均追求投資收益， 因而應(yīng)當(dāng)允許授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體依據(jù)整理成本和市場(chǎng)需求進(jìn)行定價(jià)。 其二， 基于授權(quán)協(xié)議， 數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)者對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)品享有的權(quán)利受到合同約束 （包括期限約束等）， 政府對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)者的開發(fā)和后續(xù)經(jīng)營(yíng)行為仍然具有監(jiān)督義務(wù)， 以確保授權(quán)運(yùn)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為符合公共政策。 其三， 授權(quán)運(yùn)營(yíng)者對(duì)來(lái)源于政府的數(shù)據(jù)的使用為有償使用， 以體現(xiàn)政府財(cái)政預(yù)算形成資源的價(jià)值。 至于有償使用的形式則取決于授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式， 如政府可以收取固定使用費(fèi)， 由授權(quán)運(yùn)營(yíng)者獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)， 還可以數(shù)據(jù)資源作為投資合作開發(fā)， 以收取投資回報(bào)。 這些收益或回報(bào)最終應(yīng)當(dāng)反哺數(shù)字政府建設(shè)， 以提升整體社會(huì)福利。

目前授權(quán)運(yùn)營(yíng)面臨的主要質(zhì)疑可能來(lái)自授權(quán)運(yùn)營(yíng)者準(zhǔn)入條件和政府?dāng)?shù)據(jù)有償使用兩個(gè)問(wèn)題。授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)源自政府， 誰(shuí)可以獲得授權(quán)以經(jīng)營(yíng)政府?dāng)?shù)據(jù)， 的確是需要設(shè)置授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體的準(zhǔn)入條件， 同時(shí)考慮一定的公平競(jìng)爭(zhēng)性。 出于數(shù)據(jù)安全、 政府信任、 監(jiān)督手段等多角度的考慮， 一般選擇國(guó)有企業(yè)或混合制企業(yè)作為授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體。 但是， 隨著在政府授權(quán)運(yùn)營(yíng)方面積累一定經(jīng)驗(yàn)后， 可以考慮吸收社會(huì)資本實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)， 或者在每個(gè)領(lǐng)域至少授權(quán)兩家公司， 形成一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系， 以減少獨(dú)家授權(quán)運(yùn)營(yíng)的壟斷風(fēng)險(xiǎn)。

四、 結(jié) 論

在數(shù)據(jù)開發(fā)利用視角下， 政府部門和社會(huì)主體在數(shù)據(jù)要素化利用方面存在共性， 即需要將數(shù)據(jù)開發(fā)為可重用資源并在安全合規(guī)管控下實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)利用。 從開發(fā)利用的角度重新思考公共數(shù)據(jù)開放體制機(jī)制是一個(gè)正確的方向， 因?yàn)樗鼘⒐矓?shù)據(jù)納入數(shù)據(jù)要素化利用的一般軌道， 不再把政府運(yùn)營(yíng)生成的數(shù)據(jù)當(dāng)然地作為可利用的資源， 只有經(jīng)過(guò)開發(fā) （整理） 才能成為可重用的數(shù)據(jù)資源。數(shù)據(jù)重用 （共享和開放） 需要匹配需求、 構(gòu)建秩序、 管控風(fēng)險(xiǎn)等運(yùn)營(yíng)管理。 這就意味著公共數(shù)據(jù)的要素化與社會(huì)化利用是一種需要投資和運(yùn)營(yíng)的事業(yè)。 公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用體制機(jī)制問(wèn)題本質(zhì)上就是解決誰(shuí)來(lái)投資、 整理和管理數(shù)據(jù)的共享和開放。 在數(shù)據(jù)整理之前并不存在可用的公共數(shù)據(jù)， 而對(duì)公共數(shù)據(jù)的描述只是體現(xiàn)了開發(fā)之后數(shù)據(jù)利用的方式。 這在本質(zhì)上否定了目前主流對(duì)公共數(shù)據(jù)的寬泛定義， 并將其納入數(shù)據(jù)開放事業(yè)的模式。 這種做法在模糊了政府與社會(huì)邊界， 加重了政府?dāng)?shù)據(jù)開放責(zé)任的同時(shí)， 也損害了社會(huì)主體 （尤其是公共企事業(yè)單位） 自主開發(fā)利用數(shù)據(jù)的權(quán)利和為公共或公益事業(yè)提供數(shù)據(jù)的積極性。

本文以政府在公共數(shù)據(jù)供給中的角色為視角， 認(rèn)為政府既有將從事公共管理和服務(wù)過(guò)程形成的數(shù)據(jù)開發(fā)并向社會(huì)提供公共數(shù)據(jù)的義務(wù)， 也有作為公共事務(wù)的管理者激勵(lì)、 規(guī)范甚或強(qiáng)制社會(huì)主體向社會(huì)提供公共數(shù)據(jù)的職責(zé)。 這兩種角色分別對(duì)應(yīng)政府的兩類權(quán)利 （力）， 其一是政府?dāng)?shù)據(jù)持有者權(quán)， 其二是數(shù)據(jù)資源管理權(quán)。 前者是政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用的制度基礎(chǔ)， 目的在于支撐政府實(shí)現(xiàn)基于數(shù)據(jù)的智能決策， 提高政府公共管理和服務(wù)的質(zhì)效。 后者是政府構(gòu)建數(shù)據(jù)社會(huì)利用秩序，有效激發(fā)各社會(huì)主體開發(fā)利用數(shù)據(jù)能力， 促進(jìn)整個(gè)社會(huì)數(shù)據(jù)資源的價(jià)值實(shí)現(xiàn)， 包括個(gè)體利用價(jià)值、共同利用價(jià)值和公共利用價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

目前各地的公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用實(shí)踐未區(qū)分上述兩種角色和權(quán)利 （力）。 政府一方面從社會(huì)主體獲取 “公共數(shù)據(jù)”， 另一方面又授權(quán)給特定主體開發(fā)利用。 雖然我們需要時(shí)間來(lái)檢驗(yàn)制度設(shè)計(jì)的可行性和效率性， 但其至少在理論上模糊了政府和社會(huì)的邊界， 背離了市場(chǎng)在資源配置中起主導(dǎo)作用的基本原理。 實(shí)質(zhì)上， 在人類邁向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)發(fā)展新階段， 政府應(yīng)當(dāng)實(shí)施數(shù)據(jù)整理和利用，支撐政府實(shí)現(xiàn)基于數(shù)據(jù)的智能決策， 然后再向社會(huì)提供政府?dāng)?shù)據(jù)以賦能社會(huì)。 政府單純以開放為目的并運(yùn)用行政手段獲取數(shù)據(jù)和實(shí)施開發(fā)利用的行為是偏離政府 “主業(yè)” 的行為， 將政府塑造為社會(huì)中最大的 “數(shù)商”。 這可能是目前地方實(shí)踐的公共數(shù)據(jù)開放利用制度所面臨的最大制度風(fēng)險(xiǎn)。在筆者看來(lái)， 只有充分調(diào)動(dòng)社會(huì)多元主體的數(shù)據(jù)開發(fā)與利用的積極性， 劃定政府?dāng)?shù)據(jù)、 公共數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)的邊界， 以 “行政邏輯+市場(chǎng)邏輯” 的方式有效激勵(lì)公共數(shù)據(jù)的多元化、 高質(zhì)量供給，厘清數(shù)據(jù)開發(fā)與利用各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)利關(guān)系， 才能真正形成權(quán)責(zé)清晰、 條框協(xié)同的公共數(shù)據(jù)資源開放利用格局。 當(dāng)然， 本文對(duì)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用體制機(jī)制的論述是框架式的理論探討， 期待更多學(xué)者進(jìn)一步深入研究和評(píng)判， 以探索出切實(shí)可行的公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用體制機(jī)制。

（責(zé)任編輯： 王玎）