發(fā)展型行政法的功能體系及其憲法基礎(chǔ)

摘 要： 發(fā)展型行政法是指以政府發(fā)展職能作為調(diào)整對(duì)象， 對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行積極干預(yù)和引導(dǎo)的法律體系。 發(fā)展型行政法貫穿于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃、 實(shí)施、 評(píng)估和分配的各階段，并據(jù)此形成了規(guī)劃、 促進(jìn)、 認(rèn)證和分配的功能體系。 我國(guó)憲法為發(fā)展型行政法的功能發(fā)揮提供了憲法基礎(chǔ)， 明確了規(guī)劃發(fā)展的權(quán)限和目標(biāo)， 指明了促進(jìn)發(fā)展的舉措和方式， 厘定了認(rèn)證發(fā)展質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)和層次， 規(guī)范了分配發(fā)展成果的原則和制度。 發(fā)展型行政法在實(shí)踐中面臨濫用、 越位、 偏頗、 失衡等內(nèi)在問題， 由此需要根據(jù)憲法的規(guī)范、 原則和精神對(duì)其進(jìn)行立法控制， 這要求在制定和實(shí)施發(fā)展型行政法時(shí)應(yīng)秉持法律保留原則、 謙抑和輔助原則、 正義和公平原則、 比例原則， 以發(fā)揮其正面功能， 化解其潛在風(fēng)險(xiǎn)， 指明立法方向， 約束行為邊界， 從而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 發(fā)展型行政法; 功能體系; 憲法基礎(chǔ); 立法原則

發(fā)展型行政法概念的提出和一定范圍內(nèi)的使用， 成為晚近行政法學(xué)發(fā)展的積極嘗試。 不過作為新興學(xué)術(shù)概念， 發(fā)展型行政法的內(nèi)涵和外延尚未獲得普遍共識(shí)。 現(xiàn)有成果主要從以下角度界定發(fā)展型行政法， 并強(qiáng)調(diào)確立發(fā)展型行政法的必要性和重要性。 一是從調(diào)整對(duì)象視角， 有學(xué)者提出“發(fā)展行政法是關(guān)于政府發(fā)展職能的規(guī)范體系， 以法律方式反映我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的新戰(zhàn)略、 新措施、 新理論和新實(shí)踐， 為我國(guó)各級(jí)人民政府正確履行發(fā)展職能提供法治支撐和制度保障”。 在此意義上， 發(fā)展型行政法的調(diào)整和規(guī)范對(duì)象是政府發(fā)展職能， 以此回應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的新要求。 二是從制度變遷視角， 現(xiàn)有研究指出 “長(zhǎng)期以來行政法學(xué)界偏重管理職能研究， 以秩序行政 （包括風(fēng)險(xiǎn)行政） 與服務(wù)行政為核心， 強(qiáng)調(diào)政府在維持公共秩序和提供社會(huì)福利方面的作用， 忽視政府發(fā)展職能， 或?qū)l(fā)展職能隱藏于界限模糊的管理職能之中”。 就此而言， 發(fā)展型行政法旨在改變以秩序行政與服務(wù)行政為核心的行政法格局， 將行政法嵌入政府發(fā)展職能之中。 三是從行為模式視角， 現(xiàn)有研究認(rèn)識(shí)到發(fā)展型行政法所采用的并非單一規(guī)制方式， 而是強(qiáng)調(diào) “以秩序維護(hù)為己任的行政機(jī)關(guān)， 日漸轉(zhuǎn)換為以利益給付、 調(diào)整、 謀劃為中心的機(jī)關(guān)”。 從行為模式出發(fā)， 發(fā)展型行政法側(cè)重政府采取計(jì)劃、 調(diào)控與激勵(lì)方式， 從而實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的有效引導(dǎo)。 綜合上述視角，發(fā)展型行政法可以暫定義為以政府發(fā)展職能作為調(diào)整對(duì)象， 超越傳統(tǒng)秩序行政與服務(wù)行政范圍，而對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行積極干預(yù)和引導(dǎo)的法律體系。

不過發(fā)展型行政法在理論和實(shí)踐上也面臨系列基礎(chǔ)性問題。 在理論層面上， 發(fā)展型行政法的功能應(yīng)如何界定———如果無法相對(duì)準(zhǔn)確地厘定其功能體系， 就無法對(duì)其進(jìn)行整全性和體系化的研究。 在實(shí)踐層面上， 行政權(quán)的積極作為和職能擴(kuò)張可能帶來其權(quán)力濫用， “行政法擔(dān)憂的問題是，政府為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能與企業(yè)結(jié)盟并給予其特權(quán)性優(yōu)惠， 忽視社會(huì)利益和擠壓社會(huì)權(quán)”。 發(fā)展型行政法亟待回應(yīng)上述問題， 從而避免其可能附隨的扭曲政績(jī)觀、 異化政商關(guān)系、 導(dǎo)致行政濫權(quán)、 壓制市場(chǎng)活力、 忽視社會(huì)利益、 加劇貧富分化和環(huán)境危機(jī)等負(fù)面影響。 解決這些問題， 并不能僅依賴行政法和行政權(quán)本身的自律和克制， 而是要遵循憲法為發(fā)展型行政法設(shè)定的基礎(chǔ)和原則。本文以此作為問題意識(shí)， 擬就以下三個(gè)問題鋪陳論述： 一是展開發(fā)展型行政法的功能體系， 即發(fā)展型行政法在什么意義上能夠促進(jìn)發(fā)展; 二是發(fā)展型行政法的憲法基礎(chǔ)是什么， 即憲法為發(fā)展型行政法提供了哪些規(guī)范依據(jù); 三是依據(jù)憲法制定和實(shí)施發(fā)展型行政法應(yīng)遵循哪些立法原則， 從而可期揚(yáng)長(zhǎng)避短， 在促進(jìn)發(fā)展的同時(shí)避免其扭曲異化。

一、 發(fā)展型行政法的功能體系

傳統(tǒng)的行政行為分類中已經(jīng)關(guān)注到政府在履行發(fā)展職能時(shí)所采取的一些特殊措施。 有學(xué)者使用了促成 （助長(zhǎng)） 行政或資金助成行政的概念， 認(rèn)為這屬于一種激勵(lì)行政;也有學(xué)者提出計(jì)劃行政的概念， 指出國(guó)家為達(dá)成特定任務(wù)而就有限的資源做合理有效的分配運(yùn)用、 擬定計(jì)劃。需要強(qiáng)調(diào)的是， 發(fā)展型行政法所給付的內(nèi)容有所不同， 其不再是具體的物質(zhì)、 設(shè)施或者信息， 而是更寬泛意義上的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的整體性發(fā)展， 這至少包括制定中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、 促進(jìn)或鼓勵(lì)某些社會(huì)行為、 出臺(tái)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量認(rèn)證認(rèn)可體系、 合理分配不同地域和階層的發(fā)展成果等。由此， 我們可以從過程視角界定發(fā)展型行政法的功能體系， 其貫穿經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各個(gè)階段，并據(jù)此形成了以規(guī)劃功能、 促進(jìn)功能、 認(rèn)證功能和分配發(fā)展成果功能為主要內(nèi)容的功能體系。

（一） 發(fā)展型行政法的規(guī)劃功能

規(guī)劃功能重點(diǎn)在于設(shè)定目標(biāo)， “后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程不可能走漫長(zhǎng)的內(nèi)生演進(jìn)式道路， 而需要由強(qiáng)有力的政治力量來推動(dòng)、 引導(dǎo)， 帶領(lǐng)國(guó)家完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型”。 在規(guī)范層面上， 我國(guó)發(fā)展型行政法的規(guī)劃功能集中體現(xiàn)為由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過的 “國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃” 所統(tǒng)領(lǐng)的 “三級(jí)四類規(guī)劃管理體系”。 《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和 2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》 提出， 建立以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)， 以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)， 以專項(xiàng)規(guī)劃、 區(qū)域規(guī)劃為支撐， 由國(guó)家、 省、 市、 縣各級(jí)規(guī)劃共同組成， 定位準(zhǔn)確、 邊界清晰、 功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國(guó)家規(guī)劃體系。國(guó)家規(guī)劃體系是廣義上發(fā)展型行政法的組成部分， 也是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的起始點(diǎn)。 通過國(guó)家規(guī)劃體系把縱向 （不同層級(jí)） 和橫向 （不同部門） 的發(fā)展職能有效統(tǒng)合和調(diào)動(dòng)起來， 從而形成整體優(yōu)勢(shì)和發(fā)展合力。 這在 2025 年 4 月 30 日全國(guó)人大常委會(huì)公布的 《中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法 （草案） 》 中， 將其表述為 “國(guó)家推進(jìn)統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)， 加強(qiáng)各類規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)， 形成規(guī)劃合力”。

當(dāng)然， 有效有為的規(guī)劃發(fā)展功能實(shí)現(xiàn)， 在世界范圍內(nèi)并不具有普遍性， 需要相對(duì)苛刻的政治和社會(huì)條件： 要有一個(gè)兼具嵌入性和自主性的中央政府，以保證其有意愿和能力制定超越地方利益和短期利益的務(wù)實(shí)發(fā)展規(guī)劃; 要有一套貫通協(xié)調(diào)的行政組織體系， 地方政府能夠積極落實(shí)中央政府的宏觀規(guī)劃， 并因地制宜和因時(shí)制宜創(chuàng)新地方發(fā)展模式; 要形成規(guī)范良好的政商關(guān)系， 政府充分尊重和善用市場(chǎng)機(jī)制， 合理運(yùn)用行政手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。 實(shí)現(xiàn)這些條件亟需行政法的規(guī)范和配合， 包括提升規(guī)劃決策的民主化和科學(xué)化水平， 優(yōu)化行政組織和行政區(qū)劃的設(shè)置， 正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系。 規(guī)劃也意味著資源的稀缺性， 特別是對(duì)于后發(fā)國(guó)家而言， 國(guó)家能夠支配的財(cái)力和資源是有限的， 需要精確配給， 盡力實(shí)現(xiàn)資源效用的最大化。 這進(jìn)一步?jīng)Q定了規(guī)劃在執(zhí)行階段，除了普惠性提升基本公共服務(wù)的水平和質(zhì)量， 更為關(guān)鍵的是采取優(yōu)先發(fā)展的促進(jìn)方式， 圈定某些重點(diǎn)領(lǐng)域或重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行傾斜性發(fā)展， 也就是 “明確優(yōu)先級(jí)事項(xiàng)， 并據(jù)此采取傾斜性的資源配置策略”。 由此， 規(guī)劃功能在過程視角上， 進(jìn)一步延伸為發(fā)展型行政法的促進(jìn)功能。

（二） 發(fā)展型行政法的促進(jìn)功能

發(fā)展型行政法背后的制度邏輯， 主要是為了解決市場(chǎng)失靈或市場(chǎng)缺陷問題， 即由于商品或者服務(wù)的公共性、 外部性和自然壟斷性， 導(dǎo)致市場(chǎng)無法提供足量供給， 必須有超市場(chǎng)的力量維持充分供給， 或者維持其高性價(jià)比的有效供給， 比如基礎(chǔ)教育、 環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域最為典型。就此而言， 《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》 （以下簡(jiǎn)稱 《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》 ）《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》 《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》 符合公共性特征， 即由于市場(chǎng)主體難以從相關(guān)公共服務(wù)中獲得短期收益， 因而難以期待市場(chǎng)主體積極主動(dòng)進(jìn)入該等領(lǐng)域進(jìn)行投資興業(yè)， 亟需行政力量介入其中進(jìn)行引導(dǎo)、 規(guī)范和扶持。 《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》 （以下簡(jiǎn)稱 《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》 ） 《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》 則契合外部性特征，“一方行動(dòng)對(duì)他人的影響， 如污染是對(duì)別人負(fù)的外部性” “由于外部性影響的不是自己， 故施加外部性的一方就不會(huì)主動(dòng)增加 （正的） 或控制 （負(fù)的） 外部性”， 此時(shí)亟需政府力量介入其中進(jìn)行控制、 促進(jìn)和配置。 《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》 《中華人民共和國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《促進(jìn)個(gè)體工商戶發(fā)展條例》 則旨在打破自然壟斷性則旨在打破自然壟斷性， 賦予一些競(jìng)爭(zhēng)力較弱、 但是對(duì)增加就業(yè)、 活躍市場(chǎng)和維護(hù)穩(wěn)定有重要意義的市場(chǎng)主體予以關(guān)照、 支持和賦能。

此外， 部分發(fā)展型行政法主要并不是為了克服市場(chǎng)失靈或市場(chǎng)缺陷， 而是其對(duì)維護(hù)意識(shí)形態(tài)和促進(jìn)國(guó)家發(fā)展有特殊意義， 由此出臺(tái)了專門促進(jìn)型法律， 這以 《中華人民共和國(guó)電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》 （以下簡(jiǎn)稱 《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》 ） 為典型。 《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》 立法目的強(qiáng)調(diào) “抵御腐朽文化侵蝕、 維護(hù)文化安全的任務(wù)仍然十分艱巨， 有必要完善電影內(nèi)容監(jiān)管制度與措施， 進(jìn)一步發(fā)揮電影的正面導(dǎo)向作用”。 質(zhì)言之， 電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展本身屬于典型的民商事范疇， 只是由于國(guó)家階段性發(fā)展所需， 因此將其納入發(fā)展型行政法予以調(diào)整。 以電影產(chǎn)業(yè)為例， 其兼具娛樂產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)的雙重性質(zhì)， 前者遵循市場(chǎng)邏輯， 而后者則歸屬精神文明建設(shè)。 以至于全國(guó)人大常委會(huì)在分組審議 《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》 時(shí)， 有委員建議將其更名為 “電影法”， 不再突出產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的屬性， 概因 “叫電影法， 既可以包容電影產(chǎn)業(yè)方面的發(fā)展， 也可以突出政府在電影事業(yè)方面的行為， 既有經(jīng)濟(jì)形態(tài)的要求， 也有意識(shí)形態(tài)的要求， 既有經(jīng)濟(jì)性， 也有社會(huì)化， 可以把內(nèi)容盡可能地拓寬”。值得一提的是， 這種基于特殊事由的促進(jìn)發(fā)展型行政法不同于前文所討論的解決市場(chǎng)失靈、 市場(chǎng)缺陷問題的促進(jìn)型法律———市場(chǎng)失靈和缺陷問題將持續(xù)存在， 相關(guān)促進(jìn)發(fā)展型行政法亦不會(huì)消逝;而諸如電影產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)一旦趨于成熟和穩(wěn)定， 相關(guān)立法可自然功成身退。

（三） 發(fā)展型行政法的認(rèn)證功能

從發(fā)展過程的角度， 發(fā)展型行政法還指向其認(rèn)證功能， 旨在通過發(fā)展型行政法提供發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)和提高發(fā)展質(zhì)量， 諸如 《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》 《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》 《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》 （以下簡(jiǎn)稱 《標(biāo)準(zhǔn)化法》 ） 《中華人民共和國(guó)計(jì)量法》 等。 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)認(rèn)證認(rèn)可工作的通知》 （2002 年） 對(duì)此強(qiáng)調(diào)， “開展認(rèn)證認(rèn)可工作， 對(duì)從源頭上確保產(chǎn)品安全， 規(guī)范市場(chǎng)行為， 指導(dǎo)消費(fèi)和促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易具有重要作用”。 有學(xué)者指出， “認(rèn)證能力是指國(guó)家在全面事實(shí)基礎(chǔ)上建立并執(zhí)行明確、 精細(xì)和統(tǒng)一規(guī)范能力”， 涉及事實(shí)的全面程度和規(guī)范的統(tǒng)一程度兩個(gè)基礎(chǔ)變量。就此而言， 發(fā)展型行政法對(duì)有效履行政府發(fā)展職能至關(guān)重要， 國(guó)家應(yīng)全面且客觀地掌握發(fā)展的現(xiàn)狀和問題， 并用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)為發(fā)展確定約束性目標(biāo)， 從而確保發(fā)展的質(zhì)量底線。

就廣義而言， 發(fā)展型行政法的認(rèn)證功能不僅體現(xiàn)為國(guó)家對(duì)市場(chǎng)主體提供的產(chǎn)品和服務(wù)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)， 也要求政府對(duì)于自身提供的公共服務(wù)設(shè)定基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)， 并確保其隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷提高供給水平。 在這層意義上， 《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》 和 《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》 也可歸入發(fā)展型行政法的范疇。 當(dāng)然， 《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》 也能體現(xiàn)前文所討論的規(guī)劃功能， 不過其中不僅提出了預(yù)期性指標(biāo)， 也設(shè)定了大量的約束性指標(biāo)， 后者更傾向于為政府的公共服務(wù)提出標(biāo)準(zhǔn)。 與之類似， 國(guó)務(wù)院關(guān)于 《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》 （2021 年版） 的批復(fù)中明確要求 “堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持新發(fā)展理念， 以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題， 以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要為根本目的，按照兜住民生底線、 保障基本民生的總體要求， 堅(jiān)持盡力而為、 量力而行， 聚焦人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題， 明確現(xiàn)階段政府兜底保障的基本公共服務(wù)范圍與標(biāo)準(zhǔn)， 為各級(jí)政府履職盡責(zé)和人民群眾享有相應(yīng)權(quán)利提供重要依據(jù)”。 批復(fù)中的 “新發(fā)展理念” “高質(zhì)量發(fā)展” “美好生活需要” 彰顯了其作為發(fā)展型行政法的特色， 而 “底線” “要求” “范圍與標(biāo)準(zhǔn)” 則體現(xiàn)了其認(rèn)證性和標(biāo)準(zhǔn)性。 在 2021 年確立的 80 項(xiàng)基本公共服務(wù)項(xiàng)目已經(jīng)落實(shí)到位的基礎(chǔ)上， 經(jīng)國(guó)務(wù)院同意， 國(guó)家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合印發(fā)了 《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》 （2023 年版）。 因此， 發(fā)展型行政法的認(rèn)證功能不僅指向政府為市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展設(shè)定了要求和標(biāo)準(zhǔn)， 也涵蓋政府為自身提供基本公共服務(wù)和人權(quán)進(jìn)步設(shè)定了指標(biāo)和承諾。

（四） 發(fā)展型行政法的分配功能

政府提供基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)， 很大程度上也是發(fā)展成果的分配標(biāo)準(zhǔn)， “要想解決社會(huì)不公，最重要的方面就是改變政府積極職能的缺位， 加大對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的投入， 以此來對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行補(bǔ)償和幫扶”。 發(fā)展型行政法的末端功能就是關(guān)于發(fā)展成果和現(xiàn)代化建設(shè)成果的分配， 這要求正確處理初次分配、 再分配和第三次分配的關(guān)系。 初次分配是指國(guó)民收入在物質(zhì)資料生產(chǎn)環(huán)節(jié)按照生產(chǎn)要素貢獻(xiàn)比例進(jìn)行的分配， 主要通過市場(chǎng)機(jī)制完成; 再分配主要依靠稅收、 社會(huì)保障和轉(zhuǎn)移支付等政府調(diào)節(jié)機(jī)制; 第三次分配則主要通過捐贈(zèng)、 慈善和志愿服務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)。 在規(guī)范體系上， 初次分配的法律主要包括 《中華人民共和國(guó)民法典》 《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》 《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》 等， 即根據(jù)土地、 資本、 勞動(dòng)力、 數(shù)據(jù)等各種生產(chǎn)要素在生產(chǎn)過程中的貢獻(xiàn)進(jìn)行分配; 再分配制度主要包括 《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》 《中華人民共和國(guó)消費(fèi)稅法》 《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》 《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》 《中華人民共和國(guó)職業(yè)病防治法》《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》 《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》 等， 以防止不同階層、 不同職業(yè)、不同地域之間的差距過大， 創(chuàng)造平等的機(jī)會(huì)環(huán)境， 提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性; 第三次分配的法律大致可包括 《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》 《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》 《中華人民共和國(guó)慈善法》 《志愿服務(wù)條例》 等， 遵循在自愿基礎(chǔ)上的社會(huì)共濟(jì)原則， 側(cè)重發(fā)揮政府引導(dǎo)下的社會(huì)組織和社會(huì)力量的作用。

經(jīng)由上述對(duì)發(fā)展型行政法的內(nèi)涵和功能的界定， 可以進(jìn)一步確認(rèn)， 發(fā)展型行政法不僅可能帶來本文開篇指出的扭曲政績(jī)觀、 異化政商關(guān)系、 導(dǎo)致行政濫權(quán)、 壓制市場(chǎng)活力、 忽視社會(huì)利益、加劇貧富分化和環(huán)境危機(jī)等附隨問題， 其自身也面臨一系列固有問題： 規(guī)劃功能面臨 “高” 的問題， 即有效規(guī)劃需要全域信息和高度理性， 一旦無法保證其前提條件， 就可能出現(xiàn)規(guī)劃好高騖遠(yuǎn)、無法有效指引發(fā)展的問題; 促進(jìn)功能面臨 “弱” 的問題， 即有效促進(jìn)不僅要解決市場(chǎng)失靈和缺陷，同時(shí)也得克服政府失靈， “政府往往也會(huì)做出錯(cuò)誤的決定， 或?qū)⒑芎玫挠?jì)劃執(zhí)行得非常糟糕”，也可能帶來尋租風(fēng)險(xiǎn)， 導(dǎo)致發(fā)展型行政法無法真正有效甚至起到反作用; 認(rèn)證功能面臨 “硬” 的問題， 即有效的認(rèn)證建立在科學(xué)性和民主性統(tǒng)一的基礎(chǔ)上， 但是隨著認(rèn)證的分工愈發(fā)細(xì)密、 專業(yè)壁壘愈發(fā)森嚴(yán)， 民意對(duì)于發(fā)展型行政法的監(jiān)督愈發(fā)弱化， 認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)反而可能因其過于僵硬而阻滯創(chuàng)新發(fā)展; 分配功能面臨 “偏” 的問題， 即公平的分配要正確處理三次分配的關(guān)系， 但是由于初次分配偏頗和階層固化， 導(dǎo)致 “城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大， 掣肘經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展”。 解決上述問題， 實(shí)有必要追問發(fā)展型行政法的憲法基礎(chǔ)， 用根本法和最高法為發(fā)展型行政法指明方向并確定立法原則。

二、 發(fā)展型行政法的憲法基礎(chǔ)

我國(guó)現(xiàn)行憲法具有鮮明的發(fā)展型特質(zhì)， 確立了現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)， 設(shè)定了發(fā)展任務(wù)和發(fā)展策略。 現(xiàn)行憲法規(guī)定 “今后國(guó)家的根本任務(wù)是集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”。 彭真在現(xiàn)行憲法草案的報(bào)告中提出， “國(guó)家的鞏固強(qiáng)盛， 社會(huì)的安定繁榮， 人民物質(zhì)文化生活的改善提高， 最終都取決于生產(chǎn)的發(fā)展， 取決于現(xiàn)代化建設(shè)的成功”。 特別是 2018 年憲法修改， 增加了 “貫徹新發(fā)展理念” 和 “堅(jiān)持和平發(fā)展道路”， 確立以 “推動(dòng)物質(zhì)文明、 政治文明、 精神文明、 社會(huì)文明、 生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展， 把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)， 實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興” 為發(fā)展目標(biāo)， 這進(jìn)一步增強(qiáng)了現(xiàn)行憲法的發(fā)展型特質(zhì)， 并為發(fā)展型行政法提供了憲法基礎(chǔ)。

（一） 規(guī)劃功能的憲法基礎(chǔ)

在發(fā)展型行政法的規(guī)劃功能方面， 憲法賦予了各級(jí)各類機(jī)關(guān)以廣泛的規(guī)劃職能。 在國(guó)家發(fā)展層面上， 全國(guó)人大審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告， 全國(guó)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案， 國(guó)務(wù)院編制和執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。 在地方發(fā)展層面上， 地方各級(jí)人大審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、 文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃， 縣級(jí)以上人大審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告， 民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在國(guó)家計(jì)劃的指導(dǎo)下自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)。 在具體發(fā)展過程中， 國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法， 完善宏觀調(diào)控。 上述憲法規(guī)范意味著，發(fā)展型行政法的規(guī)劃功能主要針對(duì)宏觀事務(wù)， 其并不排斥市場(chǎng)機(jī)制， 而是強(qiáng)調(diào) “最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理， 大幅度減少各級(jí)政府對(duì)資源的直接配置， 把應(yīng)該由企業(yè)決策的交還給企業(yè)， 把該由市場(chǎng)決定的事交還給市場(chǎng)， 推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、 市場(chǎng)價(jià)格、 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”。

此外， 現(xiàn)行憲法也規(guī)定了 “尊重和保障人權(quán)” 原則， 并規(guī)定了 “在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上， 逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活” “國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”。 這在立法技術(shù)上尤為鮮明地體現(xiàn)于 《中華人民共和國(guó)憲法》 第 42 條至第 49 條規(guī)定的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利和特定群體權(quán)利， 其多以 “賦權(quán)+國(guó)家發(fā)展措施” 的形式予以規(guī)定。 胡喬木在現(xiàn)行憲法修改草案 （討論稿） 的說明中， 關(guān)于勞動(dòng)權(quán)的物質(zhì)保障 （逐步改善勞動(dòng)條件、 提高勞動(dòng)報(bào)酬、 開展勞動(dòng)就業(yè)訓(xùn)練等） 強(qiáng)調(diào) “憲法是國(guó)家的根本制度， 不受暫時(shí)的因素所支配” “在有些情況下暫時(shí)不能完全做到， 但是這不是說不能規(guī)定公民在這方面的權(quán)利和義務(wù)” “這樣的規(guī)定， 從長(zhǎng)遠(yuǎn)來說，是需要的， 從近期來說， 也是可以逐步做到的”。 胡喬木所說的 “暫時(shí)的因素所支配” 和 “在有些情況下暫時(shí)不能完全做到” 實(shí)則指向現(xiàn)階段發(fā)展的起點(diǎn)較低; 而 “長(zhǎng)遠(yuǎn)來說， 是需要的， 從近期來說， 也是可以逐步做到的” 則成為判斷該項(xiàng)發(fā)展任務(wù)是否可以入憲的標(biāo)準(zhǔn)， 避免憲法設(shè)定的目標(biāo)過分高遠(yuǎn)而無法企及。 就此而言， 發(fā)展型行政法的規(guī)劃功能應(yīng)遵循真實(shí)性和可及性的要求，發(fā)展的目標(biāo)是為公民權(quán)利提供物質(zhì)基礎(chǔ)， 逐步把發(fā)展成果轉(zhuǎn)化為權(quán)利供給。

（二） 促進(jìn)功能的憲法基礎(chǔ)

在發(fā)展型行政法的促進(jìn)功能方面， 憲法創(chuàng)設(shè)了諸多促進(jìn)型工具。 根據(jù)促進(jìn)的力度由弱到強(qiáng)分別為倡導(dǎo)或提倡、 鼓勵(lì)或獎(jiǎng)勵(lì)、 保護(hù)或保障、 發(fā)展或支持、 推廣或推行、 組織或普及， “國(guó)家可以靈活選用不同層次和效果的促進(jìn)型治理工具， 以達(dá)成特定政策目標(biāo)”。 促進(jìn)型治理工具的選用，不僅取決于政府發(fā)展目標(biāo)的緊迫程度， 也取決于其所涉及的基本權(quán)利類型———所涉基本權(quán)利越靠近公民人身和人格領(lǐng)域， 政府促進(jìn)的力度越受到約束; 所涉基本權(quán)利越靠近經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化領(lǐng)域， 政府促進(jìn)的方式越靈活自主。 前者以 《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》 為例， 其在 “健康促進(jìn)” 一章主要采取了普及健康科學(xué)知識(shí)、 提供科學(xué)準(zhǔn)確的健康信息、 開展健康教育、 倡導(dǎo)健康生活方式、 組織健康狀況調(diào)查和統(tǒng)計(jì)、 進(jìn)行健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方式， 其強(qiáng)度明顯較弱， 或者僅規(guī)定政府的相應(yīng)職責(zé)，基本上不涉及對(duì)于公民健康的直接干預(yù)。 后者以 《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》 為例， 其在 “激勵(lì)措施” 一章主要采用了財(cái)政資金支持、 稅收優(yōu)惠、 信貸支持、 價(jià)格政策、 優(yōu)先采購(gòu)、 表彰獎(jiǎng)勵(lì)等方式， 涉入循環(huán)經(jīng)濟(jì)的資金來源、 技術(shù)發(fā)展和銷售推廣的各個(gè)微觀環(huán)節(jié)。 一言以蔽之， 發(fā)展型行政法在創(chuàng)設(shè)和規(guī)定促進(jìn)手段和激勵(lì)措施時(shí)， 盡管政府有很大自主空間， 但是仍受到基本權(quán)利類型和性質(zhì)的限制。

進(jìn)一步而言， 憲法在促進(jìn)發(fā)展方面， 主要是為創(chuàng)新發(fā)展和開放發(fā)展提供制度環(huán)境和激勵(lì)。 在創(chuàng)新發(fā)展方面， 憲法規(guī)定 “國(guó)家通過提高勞動(dòng)者的積極性和技術(shù)水平， 推廣先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)， 完善經(jīng)濟(jì)管理體制和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理制度， 實(shí)行各種形式的社會(huì)主義責(zé)任制， 改進(jìn)勞動(dòng)組織， 以不斷提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)效益， 發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力”。 在開放發(fā)展方面， 現(xiàn)行憲法在通過之初就明確規(guī)定了獨(dú)立自主的對(duì)外政策與和平共處五項(xiàng)原則， 明確允許外國(guó)企業(yè)、 經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人在中國(guó)投資， 同中國(guó)的企業(yè)或者其他經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行各種形式的經(jīng)濟(jì)合作， 其合法的權(quán)利和利益受法律的保護(hù)。 1993 年憲法修正案把 “堅(jiān)持改革開放” 寫入憲法序言; 2018 年又增加了 “堅(jiān)持和平發(fā)展道路， 堅(jiān)持互利共贏開放戰(zhàn)略” “推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”。 經(jīng)由這兩次修改， 憲法建構(gòu)了完整的開放發(fā)展新格局：獨(dú)立自主的對(duì)外政策與和平共處五項(xiàng)原則是其前提， 和平發(fā)展道路與互利共贏開放戰(zhàn)略是其原則，促進(jìn)和規(guī)范外商投資與保護(hù)外商合法權(quán)益是其重要方式， 推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體是其終極目標(biāo)。

（三） 認(rèn)證功能的憲法基礎(chǔ)

在發(fā)展型行政法的認(rèn)證功能方面， 憲法盡管沒有規(guī)定具體的認(rèn)證細(xì)則要求， 但是確立了認(rèn)證的基本原則。 這集中體現(xiàn)為 《憲法》 第 14 條規(guī)定的 “推廣先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)， 完善經(jīng)濟(jì)管理體制和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理制度”， 以及 “國(guó)家厲行節(jié)約， 反對(duì)浪費(fèi)”， 這意味著國(guó)家在進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定、 資質(zhì)認(rèn)證和質(zhì)量認(rèn)可時(shí)， 盡管只是設(shè)置底線或引導(dǎo)， 但也應(yīng)契合推廣先進(jìn)科技、 完善管理體制、 節(jié)約生產(chǎn)資源的原則， 并隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷提高認(rèn)證認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)。 此外， 發(fā)揮發(fā)展型行政法的認(rèn)證功能也是落實(shí)憲法規(guī)定的 “國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法， 完善宏觀調(diào)控” 的具體舉措， 并且設(shè)定了寬嚴(yán)程度不同的認(rèn)證認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)。 比如 《標(biāo)準(zhǔn)化法》 規(guī)定， 對(duì)保障人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全、 國(guó)家安全、 生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理基本需要的技術(shù)要求， 應(yīng)當(dāng)制定強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn); 而在其他條件下可以制定推薦性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、 行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、 地方標(biāo)準(zhǔn)、 團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等， 并且這些標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)要求不得低于強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)技術(shù)要求。 政府經(jīng)由制定和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)來達(dá)成對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，即對(duì)治理核心領(lǐng)域的事項(xiàng)設(shè)定強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)， 又鼓勵(lì)行業(yè)、 地方、 團(tuán)體和企業(yè)創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)， “強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)退出了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)， 淡化了標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性， 實(shí)現(xiàn)了對(duì)技術(shù)要求的本質(zhì)回歸”。

如何以憲法為依據(jù)評(píng)價(jià)和認(rèn)證發(fā)展的質(zhì)量呢？ 其重點(diǎn)在于評(píng)測(cè)發(fā)展是否符合協(xié)調(diào)發(fā)展和綠色發(fā)展的要求———協(xié)調(diào)發(fā)展旨在解決發(fā)展不平衡問題， 綠色發(fā)展旨在解決人與自然和諧問題。 在協(xié)調(diào)發(fā)展方面， 我國(guó)憲法充分彰顯了協(xié)調(diào)發(fā)展的理念和要求， 體現(xiàn)于頂層目標(biāo)、 中層制度和具體政策的各層面。 憲法序言明確規(guī)定 “推動(dòng)物質(zhì)文明、 政治文明、 精神文明、 社會(huì)文明、 生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”， 這在頂層目標(biāo)上確認(rèn)了 “五位一體” 的總體布局。 憲法詳細(xì)規(guī)定了公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)的地位和政策， 旨在 “堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度， 毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)， 毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、 支持、 引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”， 促使在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的不同所有制形式能夠在協(xié)調(diào)發(fā)展中相輔相成、 相得益彰。 在具體政策上， 憲法規(guī)定 “國(guó)家合理安排積累和消費(fèi)”， 這實(shí)則是在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁和勞動(dòng)者收入增長(zhǎng)的關(guān)系， 既要避免 “國(guó)富民窮”， 也要避免高福利陷阱。 在綠色發(fā)展方面， 發(fā)展型行政法在實(shí)施過程中可能帶來高污染、 高耗能、 高排放的粗放式發(fā)展， 由此需要依據(jù)憲法正確處理高質(zhì)量發(fā)展和高水平生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。 憲法序言部分確立了生態(tài)文明發(fā)展和美麗中國(guó)的目標(biāo)， 總綱部分規(guī)定了自然資源和土地的合理利用、 保護(hù)珍貴的動(dòng)植物和國(guó)家的環(huán)保義務(wù)， 國(guó)家機(jī)構(gòu)部分明確了國(guó)務(wù)院行使生態(tài)文明建設(shè)的職權(quán)。 進(jìn)一步而言， 現(xiàn)行憲法規(guī)定的 “國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境， 防治污染和其他公害”， 可以推導(dǎo)出三項(xiàng)國(guó)家義務(wù)： 一是保護(hù)的義務(wù)， 其針對(duì)某項(xiàng)易受影響或者面臨破壞的自然狀態(tài); 二是改善的義務(wù)， 其針對(duì)某項(xiàng)值得提倡或者應(yīng)予推廣的生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施; 三是防治污染的義務(wù)， 其針對(duì)某項(xiàng)已經(jīng)被破壞的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域。 在學(xué)者提出的 《生態(tài)環(huán)境法典專家建議稿 （草案） 》 中， 將法典分為污染控制編、 自然生態(tài)保護(hù)編、 綠色低碳發(fā)展編， 恰與上述憲法中的國(guó)家防治義務(wù)、 保護(hù)義務(wù)和改善義務(wù)對(duì)應(yīng)起來。

（四） 分配功能的憲法基礎(chǔ)

在發(fā)展型行政法的分配功能方面， “社會(huì)主義” + “市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)” 共同構(gòu)成了我國(guó)憲法對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序的總體決斷。這進(jìn)一步?jīng)Q定了發(fā)展型行政法在設(shè)定分配原則時(shí)， 應(yīng)正確處理效率和公平的關(guān)系， “初次分配和再分配都要兼顧效率和公平， 初次分配要注重效率， 創(chuàng)造機(jī)會(huì)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，維護(hù)勞動(dòng)收入的主體地位; 再分配要更加注重公平， 提高公共資源配置效率， 縮小收入差距”。在初次分配方面， 憲法規(guī)定了 “公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯” 和 “堅(jiān)持按勞分配為主體、 多種分配方式并存的分配制度”， 這集中體現(xiàn)了初次分配注重效率的特征。 與此同時(shí)， 憲法還規(guī)定“在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上， 提高勞動(dòng)報(bào)酬和福利待遇” 和 “男女同工同酬”， 這又鮮明體現(xiàn)了初次分配也應(yīng)兼顧公平， “將發(fā)展生產(chǎn)設(shè)定為提高報(bào)酬的充分條件， 有發(fā)展必有分配”， 并且要實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果在不同性別之間的公平分配。 在再分配方面， 憲法規(guī)定了公民的納稅義務(wù)， “通過橫向的稅收制度設(shè)計(jì)和縱向的稅收財(cái)政調(diào)節(jié)， 能夠改善居民收入分配差距， 對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富再分配具有積極效應(yīng)”; 憲法規(guī)定了退休權(quán)、 物質(zhì)幫助權(quán)和特定群體的權(quán)利， 旨在通過社會(huì)保障制度， 扶危濟(jì)困， 有效地兜牢民生底線; 憲法還規(guī)定了 “遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下， 充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”， 這有利于在中央主導(dǎo)下通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付， 彌合地區(qū)間發(fā)展差距， 推進(jìn)地區(qū)間財(cái)力均衡。 更為重要的是， 憲法確立了 “公民在法律面前一律平等” 和 “國(guó)家尊重和保障人權(quán)” 的原則， 這決定了公民應(yīng)享有平等的機(jī)會(huì)獲得大致均等的基本公共服務(wù)， 涵蓋文化教育、 就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、 醫(yī)療衛(wèi)生、 社會(huì)服務(wù)、 住房保障、 體育健康等領(lǐng)域， 從而為共同富裕鋪墊基礎(chǔ)。 而在第三次分配方面， 憲法也略有涉及， 比如規(guī)定 “國(guó)家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、 國(guó)家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)” “以發(fā)揮群眾辦學(xué)的積極性， 彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)力之不足”，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》 可視為對(duì)憲法該條的具體落實(shí)。 另外， 憲法規(guī)定的 “國(guó)家提倡公民從事義務(wù)勞動(dòng)” 也可視為志愿服務(wù)的憲法淵源。

發(fā)展型行政法的分配功能指向依據(jù)憲法解決社會(huì)公平正義問題———如果說新發(fā)展理念的前四點(diǎn) （創(chuàng)新、 協(xié)調(diào)、 綠色、 開放） 重在強(qiáng)調(diào) “做蛋糕” 問題， 而共享發(fā)展則指向了 “分蛋糕” 問題， 即在發(fā)展的基礎(chǔ)上如何實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果的共享。 我國(guó)憲法關(guān)于如何 “分蛋糕” 問題， 規(guī)定了社會(huì)主義公有制下的 “各盡所能、 按勞分配的原則” 和社會(huì)主義初級(jí)階段的 “按勞分配為主體、 多種分配方式并存的分配制度”。 分配原則和分配制度均以社會(huì)主義作為定語(yǔ)， 由此， 分配發(fā)展成果也要結(jié)合 《憲法》 第 1 條規(guī)定的 “社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度” 做體系解釋。 誠(chéng)如學(xué)者所指出的， “盡管人們對(duì)于社會(huì)主義可以有多層次的理解， 但維護(hù)社會(huì)正義、 扶助社會(huì)弱者無疑是其堅(jiān)硬的內(nèi)核”。 基于社會(huì)主義制度， 憲法中的公民權(quán)利 （特別是勞動(dòng)權(quán)、 休息權(quán)、 社會(huì)保障權(quán)） 需要嵌入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的分享發(fā)展成果角度予以理解和實(shí)現(xiàn)， 即隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)不斷擴(kuò)大就業(yè)容量和質(zhì)量、 普惠性地提高勞動(dòng)報(bào)酬和福利待遇、 加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)者休息權(quán)的物質(zhì)保障和制度保障、 持續(xù)提升社會(huì)保障的范圍和層次。 “在社會(huì)主義理論脈絡(luò)中， 社會(huì)權(quán)是維護(hù)勞動(dòng)者主人翁地位和社會(huì)尊嚴(yán)的保障， 而非僅僅是福利和補(bǔ)償。 社會(huì)權(quán)不僅僅是社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利， 更是帶有社會(huì)主義性質(zhì)的權(quán)利?！庇纱?， 我國(guó)憲法明確規(guī)定， “國(guó)家通過各種途徑， 創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件， 加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)， 改善勞動(dòng)條件， 并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上， 提高勞動(dòng)報(bào)酬和福利待遇”， 這正是共享發(fā)展的最直接的規(guī)范依據(jù)， 即要求發(fā)展型行政法最終要促使發(fā)展成果由人民共享。

三、 發(fā)展型行政法的立法原則

在實(shí)踐中， 發(fā)展型行政法可能逾越或背離上述憲法基礎(chǔ)， 比如在發(fā)展型行政法下過于強(qiáng)勢(shì)、能動(dòng)的行政權(quán)會(huì)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制、 市民社會(huì)、 行業(yè)自律和公民意思自治等產(chǎn)生負(fù)面影響。 盡管 “發(fā)展性規(guī)范常常采取非傳統(tǒng)的軟法， 發(fā)展促進(jìn)性措施也經(jīng)常是經(jīng)濟(jì)性的”， 但是無強(qiáng)制不等于無干預(yù)， “由于助推直接著眼于對(duì)象行為選擇背后的認(rèn)知因素， 是通過選擇框架的設(shè)置來影響認(rèn)知， 進(jìn)而誘使人們自愿作出行為選擇， 盡管不涉及強(qiáng)迫， 但其干預(yù)程度卻十分強(qiáng)烈”。 由此， 亟需在合憲性控制的語(yǔ)境下， 進(jìn)一步討論發(fā)展型行政法的立法原則。 這些原則 （特別是比例原則） 對(duì)于發(fā)展型行政法的各個(gè)功能均可適用， 只不過各項(xiàng)功能與下述原則大致存在對(duì)應(yīng)關(guān)系———發(fā)展型行政法的規(guī)劃功能主要遵循法律保留原則， 促進(jìn)和認(rèn)證功能主要依據(jù)謙抑和輔助原則， 分配功能主要指向正義和公平原則。

（一） 法律保留原則

法律保留原則經(jīng)歷了由侵害保留到全面保留的發(fā)展過程， “給付行政也須有法律為其依據(jù)”。這意味著， 發(fā)展型行政法作為一類以給付行政、 促成行政、 計(jì)劃行政為主的新型行政法， 仍應(yīng)受到法律保留原則的制約， “基于法律保留原則， 政府之行政措施雖未限制人民之自由權(quán)利， 但如涉及公共利益或?qū)崿F(xiàn)人民基本權(quán)利之保障等重大事項(xiàng)者， 原則上仍應(yīng)有法律或法律明確之授權(quán)為依據(jù)”。 有學(xué)者認(rèn)為， “僅當(dāng)激勵(lì)型監(jiān)管極有可能嚴(yán)重?fù)p害其他主體的利益， 包括重大公共利益的時(shí)候才需要適用法律保留原則”， 包括可能同時(shí)導(dǎo)致相對(duì)人利益受損、 給相對(duì)人以外的第三人或公共利益造成嚴(yán)重?fù)p害， 以及未納入各級(jí)預(yù)算的以直接經(jīng)濟(jì)利益給付為形式的激勵(lì)型監(jiān)管可能給相對(duì)人以外的第三人或公共利益造成損害等情況。申言之， 發(fā)展型行政法并不只是指向 “授益” 抑或是 “間接侵益” （間接侵害相對(duì)人利益、 第三人利益或者公共利益等）， 還深度介入更大范圍的利益調(diào)整和資源配置， 比如其規(guī)劃功能涉及國(guó)家財(cái)政和產(chǎn)業(yè)政策的傾斜性支持， 促進(jìn)功能徑直涉入市場(chǎng)失靈的各個(gè)領(lǐng)域， 認(rèn)證功能旨在規(guī)范市場(chǎng)行為和淘汰落后產(chǎn)能， 分配功能更是直接關(guān)系利益分配和矛盾調(diào)處， 每個(gè)方面都與公民權(quán)益有緊密關(guān)聯(lián)。 有學(xué)者將其稱為 “利害調(diào)整型行政法” “這種新型的積極行政看上去是給私人提供某種給付， 但其中也存在侵害人權(quán)、 損害公益的可能性”。

鑒于發(fā)展型行政法所涉政府發(fā)展職能的政策性和權(quán)變性強(qiáng)， 難以將其創(chuàng)制和設(shè)定權(quán)盡數(shù)保留于全國(guó)人大及其常委會(huì)， 因而可將其定位為 “中央立法保留”， 即除了法律 （包括全國(guó)人大及其常委會(huì)的決定） 保留事項(xiàng)之外， 行政法規(guī) （包括國(guó)務(wù)院的決定和命令） 和部門規(guī)章在一定范圍內(nèi)也可創(chuàng)設(shè)發(fā)展型行政法， 這也契合有學(xué)者所主張的 “法律—法規(guī)—規(guī)章” 的中國(guó)式法律保留的層級(jí)結(jié)構(gòu)。這尤其體現(xiàn)在發(fā)展型行政法的規(guī)劃功能層面， 實(shí)踐中通常將全國(guó)人大審查和批準(zhǔn)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃歸入 “重大事項(xiàng)決定權(quán)” 的范疇，但是其所審查通過的 “國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃” 文本則具有基本法律的效力， 在全國(guó)人大閉會(huì)期間其常委會(huì)僅能審查和批準(zhǔn)計(jì)劃在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案。 因而， 國(guó)家層面的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃對(duì)于各類空間規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃具有法律約束力， 凡涉及 《中華人民共和國(guó)立法法》 第 11 條規(guī)定的中央專屬立法事項(xiàng)的規(guī)劃， 比如涉及基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、 海關(guān)、 金融和外貿(mào)的基本制度， 應(yīng)由國(guó)家層面的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃作出。 此外， 亦可通過存量發(fā)展成果和增量 （預(yù)期） 發(fā)展成果的區(qū)分， 來配置中央和地方的立法權(quán)： 對(duì)于存量發(fā)展成果的分配， 其中涉及此消彼長(zhǎng)、 苦樂不均的情況較為明顯， 宜由中央立法規(guī)定; 而對(duì)于增量發(fā)展成果的預(yù)期分配， 其更需要必要的激勵(lì)性和靈活性， 則可由地方立法進(jìn)行試驗(yàn)， 鼓勵(lì)地方積極進(jìn)行共同富裕的立法探索， 《浙江省高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)促進(jìn)條例》 即屬此類。

（二） 謙抑和輔助原則

發(fā)展型行政法要遵循謙抑和輔助原則， 確保政府發(fā)展職能的有為性和有限性之間的動(dòng)態(tài)平衡。黨的十八屆三中全會(huì)決定明確提出， “政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定， 加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)， 保障公平競(jìng)爭(zhēng)， 加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管， 維護(hù)市場(chǎng)秩序， 推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展， 促進(jìn)共同富裕， 彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”。 這意味著， 有為政府和有限政府在發(fā)展型行政法上應(yīng)兼容起來： 一方面發(fā)展型行政法要實(shí)現(xiàn)政府有效履行發(fā)展職能， 這要求政府科學(xué)制定發(fā)展規(guī)劃、 有力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、 積極創(chuàng)造充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、 公平分配發(fā)展成果， 持續(xù)保障基本公共服務(wù)均等化; 另一方面， 政府要減少對(duì)資源的直接配置， 推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、 市場(chǎng)價(jià)格、 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。 當(dāng)然， 二者之間也存在相當(dāng)程度的緊張關(guān)系， 有學(xué)者將其稱為 “經(jīng)濟(jì)體制的根本性兩難問題”， 即賦予政府過大的權(quán)力去約束市場(chǎng)主體往往會(huì)導(dǎo)致政府濫用其權(quán)力， 而過度約束政府又可能會(huì)削弱其支持和增進(jìn)市場(chǎng)的積極作用。根據(jù)憲法確定的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和宏觀調(diào)控機(jī)制的關(guān)系， 發(fā)展型行政法要在有為和有限之間保持平衡， 緩和 “經(jīng)濟(jì)體制的根本性兩難問題”， 就要堅(jiān)持謙抑和輔助原則， 大致應(yīng)包括以下四個(gè)方面。

一是市場(chǎng)或社會(huì)優(yōu)先， “在公共性問題或事項(xiàng)上， 優(yōu)先考慮市場(chǎng)或社會(huì)的自我調(diào)節(jié)、 自我管理、 自我服務(wù)的有效性; 僅在市場(chǎng)或社會(huì)失效的情形下， 政府才有進(jìn)入、 發(fā)揮效能的必要”。 比如山東省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì) 《某市快遞網(wǎng)點(diǎn)管理辦法》 中關(guān)于郵政管理部門對(duì)快遞網(wǎng)點(diǎn)的拋扔、 踩踏、 坐壓快件行為處以罰款的規(guī)定進(jìn)行審查， 指出 “保障快件安全是快遞合同的題中應(yīng)有之義， 因快遞公司行為不當(dāng)造成快件損毀， 并未損害社會(huì)公共利益， 可按照合同的相關(guān)條款進(jìn)行賠償或者采取訴訟、 仲裁等救濟(jì)方式， 以行政手段進(jìn)行干預(yù)是不必要、 不適當(dāng)?shù)模?建議制定機(jī)關(guān)予以修改”。 此備案審查案例說明， 盡管政府干預(yù)市場(chǎng)的動(dòng)機(jī)是良善和正面的， 仍需遵循行政權(quán)力的謙抑和輔助原則， 秉持市場(chǎng)或社會(huì)優(yōu)先的思路， “揭示了個(gè)人相對(duì)于社會(huì)和國(guó)家， 較小的下位組織相對(duì)于較大的上位組織所具有的事務(wù)處理優(yōu)先權(quán)”。

二是恢復(fù)和退出機(jī)制， 即便是在政府實(shí)有必要介入干預(yù)的情況下， 也應(yīng)該重在恢復(fù)市場(chǎng)機(jī)制和補(bǔ)償社會(huì)力量的不足， 并在市場(chǎng)成熟和競(jìng)爭(zhēng)充分等時(shí)機(jī)成熟后及時(shí)退出， “通過規(guī)定各類舉措激發(fā)社會(huì)主體的自主性和創(chuàng)造力， 充分激發(fā)市場(chǎng)潛力， 通過廣泛的社會(huì)參與凝聚社會(huì)共識(shí)， 確保促進(jìn)型法律體現(xiàn)人民群眾意愿、 尊重客觀規(guī)律” 。 比如， 全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)國(guó)務(wù)院 《城市供水條例》規(guī)定的城市供水行政主管部門或者其授權(quán)的單位可以對(duì)未按規(guī)定繳納水費(fèi)的行為處以罰款進(jìn)行審查，認(rèn)為 “隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市供水市場(chǎng)化改革進(jìn)程， 用水繳費(fèi)行為的民事屬性更為突出， 用戶未按照規(guī)定向城市供水企業(yè)繳納水費(fèi)的行為原則上屬于民事違約行為， 對(duì)用戶欠費(fèi)行為以通過行政干預(yù)手段之外的其他方式處理為宜”。 這意味著經(jīng)由城市供水市場(chǎng)化改革， 政府應(yīng)及時(shí)退出具體的民事關(guān)系， 慎用行政干預(yù)手段。 當(dāng)然， 政府只是退出水費(fèi)繳納等具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)， 但在諸如規(guī)劃 （供水管網(wǎng)規(guī)劃） 和認(rèn)證 （供水水質(zhì)管理） 等方面不僅不應(yīng)退出， 還應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)和提升其發(fā)展質(zhì)量。

三是靈活和高效的發(fā)展措施， 即政府在履行發(fā)展職能時(shí)， 除了采取必要的約束性規(guī)劃和設(shè)定必要的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)外， 政府可以采用宣傳教育、 行政指導(dǎo)、 行政協(xié)議、 行政委托、 購(gòu)買服務(wù)、 行政獎(jiǎng)勵(lì)、 信用體系等多種方式， 以提高政府服務(wù)的能力、 水平和滿意度， 推行 “有政府的治理”。 學(xué)者很早就意識(shí)到， “行政指導(dǎo)實(shí)質(zhì)是一種利益誘導(dǎo) （例如財(cái)政資助、 稅收優(yōu)惠、 低息貸款）， 相對(duì)方接受行政指導(dǎo)， 往往同時(shí)意味著獲得與之相關(guān)的行政優(yōu)惠”， 這樣在客觀上降低了行政行為的強(qiáng)制程度、 提高了發(fā)展措施的認(rèn)受程度。 此外需要強(qiáng)調(diào)的是， 發(fā)展措施的前端當(dāng)屬典型的行政行為無疑， 但是其后端 （市場(chǎng)主體的自我發(fā)展和形成） 的行政法色彩則漸趨消退， 除了必要的監(jiān)督和評(píng)估外， 則應(yīng)留諸市場(chǎng)機(jī)制。 比如德國(guó)行政法上的 “雙階理論” 就強(qiáng)調(diào)， “區(qū)分公權(quán)力行為與國(guó)庫(kù)行政的關(guān)鍵在于， 前者旨在完成公共任務(wù)， 實(shí)現(xiàn)公共利益， 后者則是國(guó)家如私人一般參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)， 其首要目標(biāo)就是營(yíng)利， 公益僅是次要目的”。 此種區(qū)分的意義在于， 既使得政府有能力和有手段介入經(jīng)濟(jì)生活， 同時(shí)又不至于完全桎梏社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主選擇空間， 減少行政濫權(quán)和尋租的機(jī)會(huì)。

四是實(shí)行包容審慎監(jiān)管， 即國(guó)務(wù)院 《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》 第 55 條規(guī)定的 “政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照鼓勵(lì)創(chuàng)新的原則， 對(duì)新技術(shù)、 新產(chǎn)業(yè)、 新業(yè)態(tài)、 新模式等實(shí)行包容審慎監(jiān)管， 針對(duì)其性質(zhì)、 特點(diǎn)分類制定和實(shí)行相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)， 留足發(fā)展空間， 同時(shí)確保質(zhì)量和安全， 不得簡(jiǎn)單化予以禁止或者不予監(jiān)管”。 這意味著對(duì)于一些新興發(fā)展領(lǐng)域在執(zhí)法強(qiáng)度上更加柔性， 通過“包容期” “過渡期” 或者 “觀察期” 的期限設(shè)置來推遲監(jiān)管介入的時(shí)間， 實(shí)行高度情境化且量體裁衣式的規(guī)制方案設(shè)計(jì)。上述四項(xiàng)內(nèi)容大致可形成遞進(jìn)邏輯， 即政府履行發(fā)展職能原則上應(yīng)采取市場(chǎng)或社會(huì)優(yōu)先原則， 而在迫切需要政府干預(yù)的情況下， 也應(yīng)致力培育市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量， 采取多元靈活的治理形式和審慎包容監(jiān)管方式。

（三） 正義和公平原則

發(fā)展的正義性和發(fā)展成果分配的公平性是發(fā)展型行政法的核心問題， 這至少包括兩個(gè)方面：一是發(fā)展成本的合理分擔(dān)， 二是發(fā)展成果的公平分配。 對(duì)于前者而言， 中央政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)的 “發(fā)展決不能以犧牲安全為代價(jià)” “發(fā)展不能損害勞動(dòng)者的安全和健康權(quán)益” “決不能以犧牲后代人的幸福為代價(jià)， 換取當(dāng)代人所謂的富足” “城鎮(zhèn)化和工業(yè)化不能以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)” 都是基于對(duì)發(fā)展成本的考量， 強(qiáng)調(diào)發(fā)展成本在職業(yè)之間、 代際之間、 地域之間的合理分擔(dān)， 特別是健全稀缺資源和重要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格形成和補(bǔ)償機(jī)制、 完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。 對(duì)于后者而言， 中央反復(fù)重申的 “發(fā)展成果由人民共享” “全面實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮發(fā)展” “推動(dòng)全體人民共同富?！?“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化” “讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民” 都是對(duì)發(fā)展成果的分配，強(qiáng)調(diào)發(fā)展成果在不同階層、 不同群體、 不同民族間的公平分配， 特別是注重普惠性、 基礎(chǔ)性、 兜底性的民生建設(shè)。 正如學(xué)者所指出的， “立法者依平等原則采取社會(huì)措施時(shí)， 仍擁有相當(dāng)大的形成自由; 惟此等形成自由仍受———以恣意禁止來理解之———平等原則的拘束”。

我國(guó)憲法規(guī)定的社會(huì)主義根本制度和平等原則， 為發(fā)展型行政法在政策設(shè)定和成果分配時(shí)確立了正義和公平的原則性要求， “既要防止分配上的平均主義， 也要防止社會(huì)貧富兩極分化”。此項(xiàng)原則在近年的備案審查案例中有生動(dòng)體現(xiàn)。 比如， 有全國(guó)人大代表對(duì)地方性法規(guī)中規(guī)定的本地戶籍作為在本地從事出租汽車司機(jī)職業(yè)的準(zhǔn)入條件提出審查建議， 全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)審查認(rèn)為， 這不符合黨中央關(guān)于 “引導(dǎo)勞動(dòng)力要素合理暢通有序流動(dòng)” “營(yíng)造公平就業(yè)環(huán)境， 依法糾正身份、 性別等就業(yè)歧視現(xiàn)象， 保證城鄉(xiāng)勞動(dòng)者享有平等就業(yè)權(quán)利” 的改革精神， 已要求制定機(jī)關(guān)修改。該案例體現(xiàn)了發(fā)展的正義和公平原則， 即政府在履行發(fā)展職能過程中， 以地方性立法方式促進(jìn)和規(guī)范行業(yè)發(fā)展、 分配改革發(fā)展成果時(shí)， 都應(yīng)秉持發(fā)展正義和分配公平的原則， 并對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的少數(shù)群體、 弱勢(shì)群體和邊緣群體給予必要的合理差別對(duì)待。

（四） 比例原則

比例原則通常適用于自由權(quán)的審查， 不過晚近以來， 在保障積極權(quán)利時(shí)也開始適用比例原則，強(qiáng)調(diào)關(guān)于積極權(quán)利的立法亦應(yīng)遵循目的和手段的均衡。 由于發(fā)展型行政法主要系根據(jù) 《憲法》 總綱中的國(guó)策條款， 為實(shí)現(xiàn)公民積極權(quán)利而提供制度保障， 因而其可以放在 “禁止保護(hù)不足” 的框架中進(jìn)行討論。據(jù)此， 在發(fā)展型行政法的制定和實(shí)施過程中， 也需要適用比例原則展開權(quán)衡和判斷。

第一， 發(fā)展目的的正當(dāng)性， 即發(fā)展型行政法所要發(fā)展的事項(xiàng)應(yīng)有憲法上的正當(dāng)性依據(jù)。 一般而言， 發(fā)展型行政法往往對(duì)應(yīng)憲法總綱部分的國(guó)策條款或者某項(xiàng)公民基本權(quán)利訴求。上文所討論的 “發(fā)展型行政法的憲法基礎(chǔ)” 實(shí)則也是發(fā)展型行政法的目的正當(dāng)性論證。 此外， 也應(yīng)充分考慮到立法資源的稀缺性、 發(fā)展注意力的有限性和產(chǎn)業(yè)政策傾斜的有效性， 如果所有發(fā)展事項(xiàng)都制定相應(yīng)的發(fā)展型行政法， 不僅立法資源難以支撐， 也使得發(fā)展策略因過分寬泛而失焦或失效。

第二， 發(fā)展措施的適當(dāng)性， 即發(fā)展措施必須有助于發(fā)展目的的達(dá)成， 如果所采取的發(fā)展措施反而導(dǎo)致發(fā)展受阻或市場(chǎng)萎縮， 則不符合適當(dāng)性要求。 此處需要明確的是， 關(guān)于適當(dāng)性的判斷要放在全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng) （整體利益） 和經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展 （長(zhǎng)遠(yuǎn)利益） 的角度進(jìn)行綜合權(quán)衡。 這意味著， 如果采用地方保護(hù)主義、 損害生態(tài)環(huán)境、 大肆舉債上項(xiàng)目等方式獲得的局部和短期發(fā)展， 則不能視為達(dá)成了發(fā)展目的。

第三， 發(fā)展措施的必要性， 即是否存在其他更加有效的發(fā)展手段。 在現(xiàn)實(shí)情況下， 對(duì)于發(fā)展型行政法的規(guī)劃功能和促進(jìn)功能的必要性審查存在相當(dāng)難度， 概因發(fā)展的目標(biāo)和手段之間的或然性較強(qiáng)。 決策者的理性和信息是有限的， 在決策時(shí)很難篤定某項(xiàng)發(fā)展措施必然帶來正向的積極發(fā)展成效，更遑論是否存在更好的發(fā)展措施。 由此， 立法機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)宜根據(jù)實(shí)施效果， 定期檢視和及時(shí)調(diào)整相關(guān)發(fā)展舉措。 相較而言， 發(fā)展型行政法的認(rèn)證功能和分配功能的科學(xué)性、 客觀性色彩更為鮮明，因而是否存在更優(yōu)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證管理體系， 是否能夠更有效地解決地區(qū)差距、 城鄉(xiāng)差距、 收入分配差距等問題， 都有較為明確的測(cè)算和評(píng)估方式， 因而方便討論相關(guān)發(fā)展措施的必要性。

第四， 狹義比例原則， 即發(fā)展型行政法所采用的發(fā)展措施與發(fā)展目的之間是否合乎比例。 對(duì)于以財(cái)政支持為主要方式的發(fā)展措施， 其所取得的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效應(yīng)要明顯高于政府對(duì)其專項(xiàng)投入、 財(cái)政補(bǔ)貼、 稅收優(yōu)惠、 貸款貼息或者出口退稅的金額。 當(dāng)然， 由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事項(xiàng)的復(fù)雜性， 有些投入大、 周期長(zhǎng)、 見效慢的基礎(chǔ)性發(fā)展項(xiàng)目， 對(duì)其進(jìn)行狹義比例原則審查的周期可以拉長(zhǎng)， 不急于求成; 反之， 對(duì)于需求大、 應(yīng)用廣、 迭代快的發(fā)展領(lǐng)域， 需要進(jìn)行定期性的狹義比例原則審視。

綜上所述， 制定和實(shí)施發(fā)展型行政法要遵循法律保留原則、 謙抑和輔助原則、 正義和公平原則、 比例原則。 法律保留原則旨在解決發(fā)展型行政法存在的濫用問題， 將對(duì)于國(guó)家發(fā)展產(chǎn)生重要影響和對(duì)公民權(quán)益產(chǎn)生直接影響的發(fā)展措施創(chuàng)制權(quán)， 保留于中央政府層面， 使得稀缺的發(fā)展資源能夠得到最大程度利用; 謙抑和輔助原則旨在解決發(fā)展型行政法的越位問題， 遏制政府對(duì)于微觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行過分干預(yù)的沖動(dòng)， “要充分發(fā)揮市場(chǎng)這只 ‘無形之手’ 的決定性作用， 完善社會(huì)這只‘自治之手’ 的功能， 讓政府這只 ‘有形之手’ 更加有效， 讓這 ‘三只手’ 更加協(xié)調(diào)”; 正義和公平原則旨在避免發(fā)展型行政法的偏頗問題， 實(shí)現(xiàn)發(fā)展成本的合理分擔(dān)， 促成發(fā)展成果的公平分配， 對(duì)發(fā)展中的利益受損方給予補(bǔ)償， 對(duì)發(fā)展中的弱勢(shì)群體給予扶助， 使得發(fā)展更具正義性和進(jìn)步性; 比例原則旨在解決發(fā)展型行政法存在的失衡問題， 限制發(fā)展型行政法的立法裁量空間， 通過在目的和手段之間的反復(fù)衡量， 確保其在穩(wěn)定的目的約束下采用多元有效的措施。

四、 結(jié) 語(yǔ)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)， “高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)”。 發(fā)展型行政法的生成和興起， 既是發(fā)展型國(guó)家在 “趕超型現(xiàn)代化”驅(qū)動(dòng)下的必要舉措， 也是在當(dāng)下內(nèi)外發(fā)展環(huán)境日趨復(fù)雜、 不穩(wěn)定性和不確定性因素明顯增加的情況下的必然選擇。 只不過， 發(fā)展型行政法在理念和結(jié)果上可能面臨誤用和異化， 由此需要明確其功能體系和憲法基礎(chǔ)， 發(fā)揮其正面功能，化解其潛在風(fēng)險(xiǎn)， 指明其立法方向。 展望發(fā)展型行政法的前路， 可以初步得出以下結(jié)論： （1） 在功能體系的維度上， 發(fā)展型行政法在規(guī)劃功能和促進(jìn)功能方面已經(jīng)較為成熟， 而在認(rèn)證發(fā)展質(zhì)量和分配發(fā)展成果方面仍較為薄弱， 可以適時(shí)在現(xiàn)有 《認(rèn)證認(rèn)可條例》 的基礎(chǔ)上制定 《認(rèn)證認(rèn)可法》 和 《發(fā)展質(zhì)量評(píng)價(jià)法》， 在現(xiàn)有分配類法律的基礎(chǔ)上制定 《共同富裕促進(jìn)法》 和 《轉(zhuǎn)移支付法》; （2） 在憲法基礎(chǔ)的維度上， 發(fā)展型行政法的規(guī)劃功能應(yīng)更聚焦于 “以發(fā)展促人權(quán)”， 促進(jìn)功能應(yīng)更側(cè)重于 “多元發(fā)展工具箱”， 認(rèn)證功能應(yīng)更著眼于 “高質(zhì)量發(fā)展”， 分配功能應(yīng)進(jìn)一步彰顯“發(fā)展成果由人民共享”; （3） 在立法原則的維度上， 制定和實(shí)施發(fā)展型行政法需要受到憲法規(guī)范、 原則和精神的有效約束， 以憲法方式不斷回應(yīng)改革發(fā)展的新需要和新挑戰(zhàn)， 用憲法確認(rèn)發(fā)展成就、 引領(lǐng)發(fā)展方向、 規(guī)范發(fā)展進(jìn)程、 分配發(fā)展成果。

（責(zé)任編輯： 林鴻潮）