環(huán)境執(zhí)法中“按日連續(xù)處罰”合比例適用探析

一、引言

2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）創(chuàng)立了“按日連續(xù)處罰”制度，該制度在創(chuàng)立初期對我國環(huán)境保護領(lǐng)域長期存在的“違法成本低”問題具有正向作用。為進一步規(guī)范制度運行，環(huán)境保護部在2015年1月頒布了《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》（以下簡稱《辦法》），該《辦法》較為詳盡地規(guī)定了按日連續(xù)處罰的適用范圍、實施程序以及計罰方式。但經(jīng)過兩年的實踐，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示按日連續(xù)處罰相較于其他配套措施，案件增長幅度較少，處罰力度基本保持不變，制度實效并未充分發(fā)揮。為此，環(huán)境保護部又于2017年發(fā)布了《環(huán)境保護部關(guān)于修改〈環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法〉的決定（征求意見稿）》，重新調(diào)整了按日連續(xù)處罰的適用范圍、實施程序和計罰方式，旨在加大環(huán)境執(zhí)法力度，增強按日計罰措施的可操作性。然而，由于按日連續(xù)處罰在制度設(shè)計層面尚未完善，在操作性上始終存在不足，仍然給執(zhí)法實踐帶來了不小的挑戰(zhàn)。時至今日，按日連續(xù)處罰的適用率持續(xù)走低，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的各年度《環(huán)境行政處罰案件與〈環(huán)境保護法〉配套辦法的執(zhí)行情況》，按日連續(xù)處罰案件數(shù)量為：2015年715件，2016年1017件，2017年1165件，2018年754件，2019年391件，2020年第一季度67件，2021年199件。正如有學者所述，“《辦法》有力引導部分排污者轉(zhuǎn)向‘以治避罰’，但也暴露出運用率極低的致命傷，2018年起更是出現(xiàn)‘斷崖式’下降，持續(xù)走低”。1］此外，按日連續(xù)處罰制度在實踐中亦逐步暴露了一些問題，如在“鞍山市生態(tài)環(huán)境局鐵西分局與鞍山開發(fā)區(qū)熱力中心行政處罰決定案”“蒙自銀爍礦冶有限公司訴紅河哈尼族彝族自治州環(huán)境保護局環(huán)境保護行政處罰糾紛案”等案件中，按日連續(xù)處罰分別在適用程序和計罰方式方面引起了學界的討論。據(jù)此，有必要重新審視按日連續(xù)處罰制度，以擺脫實踐困境。然而，雖然目前學界針對按日連續(xù)處罰制度的研究繁多，例如，有學者借鑒該制度在美國的實踐經(jīng)驗，對按日連續(xù)處罰的適用規(guī)則、設(shè)定權(quán)限和裁量規(guī)則進行了完善，2」也有學者通過澄清制度存在的理論爭點，提出了按日連續(xù)處罰的優(yōu)化路徑，3]但鮮有學者立足于制度適用實踐展開具體的規(guī)制研究。鑒于此，筆者擬于本文中分析按日連續(xù)處罰在制度設(shè)計和具體適用中存在的問題，并借助比例原則適當性、必要性和均衡性的評價邏輯實現(xiàn)對按日連續(xù)處罰的有效規(guī)約，以期提升制度的可操作性，實現(xiàn)制度功能和實效的優(yōu)化。

二、環(huán)境保護“按日連續(xù)處罰”制度存在的主要問題

“以威懾為主的環(huán)境行政執(zhí)法依賴于對執(zhí)法對象進行外部施壓，繼而使其對于已經(jīng)發(fā)生或者將要發(fā)生的消極后果產(chǎn)生恐懼而被動守法。”[4」按日連續(xù)處罰制度在創(chuàng)立初期能夠顯著提升違法者的違法成本，并起到了遏制潛在環(huán)境違法行為的效果。然而，隨著制度實踐的深入開展，按日連續(xù)處罰的應(yīng)用頻次和適用空間卻不斷被壓縮。究其原因，在于按日連續(xù)處罰在制度設(shè)計和具體適用層面仍有進一步完善的空間。

（一）按日連續(xù)處罰的制度設(shè)計存在缺憾

1．按日連續(xù)處罰的適用范圍及期限存在問題

第一，按日連續(xù)處罰的適用范圍較窄，且兜底條款的適用存在爭議。一方面，《辦法》僅規(guī)定了四類可以適用按日連續(xù)處罰的具體違法排污行為，不足以涵蓋執(zhí)法實踐中可能出現(xiàn)的全部情形；另一方面，《辦法》第5條設(shè)置的“其他違法排污行為”的兜底條款并未對具體內(nèi)容進行解釋說明，存在適用爭議。主要存在兩種觀點：一是狹義說，即“其他違法排污行為”必須是有別于四類具體違法排污行為之外的違法排污行為，5]例如有學者認為除違法排污之外的“這些行為既不是‘違法排污’行為的細化，也超出了‘違法排污’行為的可解釋范圍，屬于按日計罰適用范圍在地方性立法中的變異”［6]二是廣義說，即“其他違法排污行為”囊括其他同四類具體違法排污行為危害性相當?shù)倪`法行為，例如有學者認為“可以將按日計罰適用范圍拓展為包括環(huán)境污染行為在內(nèi)的其他嚴重環(huán)境違法行為種類，既包括環(huán)境污染的實體性違法行為，也包括未安裝在線監(jiān)控設(shè)備等程序性違法行為”。7]

第二，按日連續(xù)處罰適用期限的個案差異很大。《辦法》并未設(shè)置按日連續(xù)處罰的適用期限。根據(jù)《辦法》規(guī)定，按日連續(xù)處罰的適用期限長短取決于“責令改正”和“拒不改正”之間的持續(xù)天數(shù)。根據(jù)《環(huán)境保護部關(guān)于修改（環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法〉的決定（征求意見稿）》載明的數(shù)據(jù)，2015—2016年按日連續(xù)處罰的適用最長天數(shù)為141天，最短天數(shù)為1天，差距很大。8]過長或過短的適用期限均可能影響按日連續(xù)處罰的制度實效，適用期限過長不僅會產(chǎn)生高額的處罰金額，也無法及時遏制違法排污行為，而適用期限過短則表明按日連續(xù)處罰可能并非最為恰當?shù)奶幜P方式。

2.按日連續(xù)處罰的裁量規(guī)則尚不健全

第一，按日連續(xù)處罰的裁量因素過少。有學者指出，目前按日連續(xù)處罰的“計罰標準僅依據(jù)‘防治污染設(shè)施的運行成本和違法行為造成的直接損失或者違法所得’等兩種因素，且不因違法行為的類別不同而有所區(qū)別”［9]在執(zhí)法實踐中，若忽視對違法企業(yè)的規(guī)模大小、是否初犯、違法情節(jié)、改正態(tài)度和守法能力等因素的考量，不僅為執(zhí)法人員預留了較大的自由裁量空間，容易引發(fā)權(quán)利過度侵害問題，還可能無法保障個案裁量的公平公正。在環(huán)境執(zhí)法過程中，充分考慮各種裁量因素對確保處理結(jié)果的公正性和合理性至關(guān)重要。然而，受限于當前的裁量因素，執(zhí)法機關(guān)在判斷是否適用按日連續(xù)處罰時面臨諸多困境，這在一定程度上阻礙了環(huán)境執(zhí)法目標的實現(xiàn)。試想當出現(xiàn)大企業(yè)、小污染時，按日連續(xù)處罰無法發(fā)揮其應(yīng)有的威慢力，抑或出現(xiàn)小企業(yè)、大污染時，違法企業(yè)將面臨嚴峻的處罰后果，勢必會對企業(yè)經(jīng)營造成沖擊。

第二，按日連續(xù)處罰的自由裁量權(quán)過大。由于“環(huán)境法律授權(quán)寬泛且不明晰，使得政府對環(huán)境行政處罰裁量的規(guī)制具有先天不足的缺陷”[10]具體來說：其一，關(guān)于按日連續(xù)處罰適用的裁量規(guī)定較為抽象?！董h(huán)境保護法》第59條規(guī)定的“可以”適用按日連續(xù)處罰，存在很大的裁量空間，“在‘按日計罰’執(zhí)法實踐中，對企業(yè)的違法排污行為是否適用‘按日計罰’條款時，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門可能會濫用行政執(zhí)法裁量權(quán)，作出最有利于自身的決定”[11]其二，關(guān)于按日連續(xù)處罰數(shù)額的裁量空間過大。依據(jù)《辦法》規(guī)定，按日連續(xù)處罰的最終處罰數(shù)額取決于初次罰款數(shù)額大小，而《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）、《中華人民共和國水污染防治法》等單行法對《辦法》列舉的4類具體違法排污行為所規(guī)定的罰款幅度介于10萬元至100萬元之間，起止點間存在顯著差距，導致執(zhí)法人員享有過大的自由裁量權(quán)。畢竟“環(huán)境行政處罰權(quán)的行使者是行政機關(guān)工作人員，對環(huán)境行政裁量的行政規(guī)制也需通過行政機關(guān)工作人員來實現(xiàn)”[12]

（二）按日連續(xù)處罰的具體適用存在不足

1.按日連續(xù)處罰適用的要件裁量存在疑慮

按日連續(xù)處罰適用的要件裁量，即判斷相對人的違法行為是否符合適用按日連續(xù)處罰的構(gòu)成要件，其關(guān)鍵在于對“責令改正”和“拒不改正”要件的認定。13]但在實踐中，執(zhí)法機關(guān)對“責令改正”要件的理解適用存在不一致情況，對“拒不改正”要件的認定存在“唯復查結(jié)果”論傾向，勢必會影響其作出的適用按日連續(xù)處罰決定的公平合理性。具體來說，主要包括以下兩個方面：

第一，實踐中對“責令改正”的理解適用存在不一致的情況。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第28條規(guī)定，“責令改正”應(yīng)同時包含立即改正和限期改正雙重意思。14]而《辦法》第8條規(guī)定“責令立即停止違法排放污染物行為”，似乎表明應(yīng)對按日連續(xù)處罰適用過程的責令改正作立即改正理解。問題在于，《辦法》第10條規(guī)定環(huán)境保護主管部門需在責令改正決定送達之日起 30日內(nèi)展開復查。15]對于整改難度較低的違法排污行為，責令其立即改正并銜接30日內(nèi)展開復查并無不妥，但對于整改難度較高的違法排污行為，若同樣作出立即改正決定，并在30日內(nèi)隨時復查，則對相對人要求過于嚴苛。若執(zhí)法機關(guān)無法準確理解適用“責令改正”，可能會造成按日連續(xù)處罰在個案中的適用不合理。在實際案例中，執(zhí)法機關(guān)對“責令改正”的理解適用也存在不一致的情況，甚至在同類型的違法排放污染物案件中也可能出現(xiàn)不同的適用情形。例如，在“河津市中鋁山西新材料有限公司違法排放二氧化硫被按日連續(xù)處罰案”[6]和“重慶市長壽區(qū)濤鵬建材有限公司違法排放二氧化硫被責令改正案”中，17]兩起案件的違法排污情況類似，對于前起案件，河津市環(huán)境保護局作出責令限期改正決定，對于后起案件，重慶市環(huán)境執(zhí)法總隊則作出責令立即改正決定。可見，若執(zhí)法機關(guān)無法準確理解適用“責令改正”，可能無法保證同類案件中按日連續(xù)處罰制度的公平適用。

第二，實踐中對“拒不改正”的存在認定困難問題。《辦法》第13條規(guī)定了“拒不改正”的兩種情形：其一，復查時發(fā)現(xiàn)存在繼續(xù)違法排污情況；其二，排污者拒絕、阻撓復查。18]對于第一種情形，實踐中存在認定困難問題。依據(jù)《辦法》規(guī)定，只要執(zhí)法機關(guān)在復查時發(fā)現(xiàn)排污者仍然存在違法排污情況，即可認定為拒不改正，這存在“唯復查結(jié)果論”傾向，完全否認了排污者主觀上為積極改正所作出的努力和客觀上的整改結(jié)果。如果違法排污者在復查前肆意排污，只要在復查當日達標，就視為違法行為得到改正，此時按日連續(xù)處罰就無用武之地，且可能導致環(huán)境污染的進一步擴大。反之，即使違法排污者在責令整改期間積極整改，污染情況得到改善，但只要復查當日仍未達標，就會被視為整體未改正，這對積極改正的違法排污者無公平可言。

2.按日連續(xù)處罰的特殊計罰模式不合理

在按日連續(xù)處罰適用過程中，經(jīng)復查后認定“拒不改正”，無須重新評估污染情況輕重，直接“按照原數(shù)額連續(xù)處罰”的做法是否合理值得進一步商榷?！鞍凑赵瓟?shù)額處罰”雖帶來了操作上的簡便性，但也引發(fā)了制度僵化問題，無法適應(yīng)執(zhí)法實踐中的復雜情況，易對相對人權(quán)利造成過度損害。

理論上，按日連續(xù)處罰適用的最優(yōu)情境是環(huán)保部門復查所得的違法情節(jié)同初次作出責令改正決定時的情節(jié)相當，此時“按照原數(shù)額處罰”并無不妥。但實踐中更為常見的情形是：其一，初次執(zhí)法時違法情節(jié)嚴重，復查時違法情節(jié)已經(jīng)得到顯著改善，但是排污仍然超標；其二，初次執(zhí)法時違法情節(jié)較輕，復查時違法情節(jié)顯著加重。具體來說，環(huán)境違法行為“先重后輕”表明違法排污者已經(jīng)積極采取了改正措施，并取得一定成果。但按照《辦法》規(guī)定，對此類情形仍需按照原數(shù)額處罰，“銀爍公司訴紅河哈尼族彝族自治州原環(huán)境保護局行政處罰糾紛案”即屬于典型的違法行為“先重后輕”案例。19]在原處罰數(shù)額本就較高的情況下，執(zhí)法機關(guān)忽視污染情況顯著改善的結(jié)果而適用按日連續(xù)處罰是否過于嚴苛？是否符合過罰相當原則？這值得進一步反思。環(huán)境違法行為“先輕后重”則表明違法排污者不僅未盡到改正義務(wù)，反而變本加厲。不妨設(shè)想這種情況：某企業(yè)由于輕微的環(huán)境違法行為被責令改正，并被處以較低幅度的罰款數(shù)額。但在責令改正期間，該企業(yè)發(fā)現(xiàn)，改正違法排污行為的成本或違法排污的收益高于每日罰款數(shù)額，出于經(jīng)濟人假設(shè)，企業(yè)可能選擇繼續(xù)排污。因為即使復查時被發(fā)現(xiàn)違法排污情節(jié)加重，環(huán)保部門也只能依《辦法》規(guī)定，按照原處罰數(shù)額連續(xù)計罰，企業(yè)仍然有利可圖，此情況下，按日連續(xù)處罰的威懾性無法完全發(fā)揮。

3.單向性執(zhí)法阻礙按日連續(xù)處罰的實效發(fā)揮

“生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化蘊含社會共治之本質(zhì)?！盵20]生態(tài)環(huán)境治理有賴于多元主體的協(xié)同推進，執(zhí)法機關(guān)、污染企業(yè)及社會公眾均是生態(tài)環(huán)境治理體系中不可或缺的重要組成部分。然而，環(huán)境執(zhí)法的單向性在一定程度上會影響按日連續(xù)處罰的實效發(fā)揮，具體表現(xiàn)為以下兩個方面：其一，執(zhí)法單向性下，執(zhí)法機關(guān)與企業(yè)間缺少必要的溝通協(xié)商。按日連續(xù)處罰的實施完全依靠生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門主動進行，而相關(guān)部門未能充分考慮企業(yè)是否具備短期內(nèi)整改的能力，以及處罰是否會對企業(yè)經(jīng)營造成較大影響。對此，違法排污企業(yè)只能被動接受，當面對按日連續(xù)處罰所產(chǎn)生的較重經(jīng)濟負擔時，企業(yè)可能會出現(xiàn)不能或不愿承擔的情況?！叭羧狈σ云髽I(yè)為視角的針對性分析，則極容易導致環(huán)境執(zhí)法和企業(yè)守法在著力點上的錯位。”[21]在此情境下，按日連續(xù)處罰難免會陷入制度實施難和執(zhí)行偏差大的實踐困境，執(zhí)法者同相對人之間的矛盾還可能進一步激化，勢必會影響執(zhí)法實效。其二，公眾對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督還有待加強?，F(xiàn)階段，執(zhí)法機關(guān)仍需加大環(huán)境執(zhí)法信息公開力度，進一步完善環(huán)境執(zhí)法信息公開制度，以確保公眾對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督。有論者指出，2017年的環(huán)境執(zhí)法信息公開率為67. 4% ，[22]較前期有所下降，因此環(huán)境執(zhí)法信息公開力度有待進一步加大。

三、權(quán)力制約與損益均衡：比例原則規(guī)約“按日連續(xù)處罰”制度的法理基礎(chǔ)

比例原則在公法領(lǐng)域具有十分廣泛的適用空間，其主要功能是約束行政權(quán)力、保障公民權(quán)利，背后蘊含著權(quán)力制約和損益均衡的法理基礎(chǔ)。借助比例原則的各項子原則，可以為按日連續(xù)處罰的適用是否適當、必要以及公共利益和個人權(quán)利之間是否達成平衡提供一個更為具體、細致的分析框架。

（一）權(quán)力制約：對按日連續(xù)處罰的適當性與必要性限制

權(quán)力制約是現(xiàn)代法治不可或缺的重要環(huán)節(jié)，為比例原則在按日連續(xù)處罰中的適用提供了堅實的法理依據(jù)。在規(guī)范政府權(quán)力運行、切實保障公民合法權(quán)益方面，諸多學者展開了一系列的深人研究與探討。然而，“在現(xiàn)代國家，權(quán)利的種類越來越多，但絕對的權(quán)利越來越少”，[23」為了維護社會公共利益，政府有權(quán)對權(quán)利進行必要的限制。因此，權(quán)力制約這一法理命題的重要性也愈發(fā)凸顯。以比例原則對按日連續(xù)處罰進行規(guī)約，其核心就在于遵循法治精神，確保權(quán)力運行受到必要限制。在此過程中，適當性和必要性原則可作為規(guī)范按日連續(xù)處罰適用的重要參考。

1．對按日連續(xù)處罰的適當性限制

按日連續(xù)處罰制度的確立從根本上改變了傳統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法中“違法成本低”的情況，重塑了既有的“環(huán)境執(zhí)法權(quán)—相對人權(quán)利”格局。具體來說：第一，違法排污者再也無法對環(huán)境執(zhí)法可能產(chǎn)生的不利后果視若無睹，因為一旦出現(xiàn)符合按日連續(xù)處罰適用條件的違法排污行為，排污者即有可能受到高額的罰款處罰；第二，環(huán)境執(zhí)法的單向性特質(zhì)及互動機制的匱乏，使得排污者缺少與執(zhí)法機關(guān)溝通對話的渠道，亦難以對執(zhí)法機關(guān)的權(quán)力行使進行有效監(jiān)督，導致相對人長期處于弱勢地位。因此，為避免按日連續(xù)處罰的適用同正當目的之間產(chǎn)生偏差，必須以適當性原則對其進行必要限制。

從適當性限制來看，適當性要求執(zhí)法措施須有助于正當目的之達成，確保執(zhí)法手段與目的之間存在實質(zhì)性關(guān)聯(lián)。24]因此，按日連續(xù)處罰的適用也必須同正當目的之間具有實質(zhì)性關(guān)聯(lián)。第一，按日連續(xù)處罰必須在制度規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)適用。例如，執(zhí)法機關(guān)只能對《辦法》預設(shè)范圍內(nèi)的違法排污行為適用按日連續(xù)處罰，若超出《辦法》規(guī)定的適用范圍，將按日連續(xù)處罰適用于其他類型的環(huán)境違法行為或其他領(lǐng)域的社會治理活動，是適當性原則所不允許的。但由于按日連續(xù)處罰在制度設(shè)計方面的不足，如適用范圍存在爭議、適用期限不明等問題，為按日連續(xù)處罰的不當適用埋下隱患，即立法和執(zhí)法可能會忽視按日連續(xù)處罰適用的范圍邊界，進而無限擴張其適用范圍。第二，按日連續(xù)處罰的適用不得偏離正當目的，亦不得以追求某一特定目的為導向，否則會產(chǎn)生異化風險。如前述，按日連續(xù)處罰在具體適用方面仍有不足，可能會出現(xiàn)執(zhí)法機關(guān)不區(qū)分個案實際而一律適用按日連續(xù)處罰的情況，此時按日連續(xù)處罰的適用就背離了正當目的，產(chǎn)生執(zhí)法偏差。綜上所述，對按日連續(xù)處罰的適用進行適當性限制將有助于上述目標實現(xiàn)。

2.對按日連續(xù)處罰的必要性限制

按日連續(xù)處罰制度突破了《環(huán)境保護法》及相關(guān)單行法對違法排污行為罰款數(shù)額的限制，使其“罰無上限”。對執(zhí)法機關(guān)而言，按日連續(xù)處罰是打擊生態(tài)環(huán)境違法行為的有力武器，而對違法排污企業(yè)來說，按日連續(xù)處罰無疑是一把高懸的利劍。但如果缺少對按日連續(xù)處罰適用的必要限制，執(zhí)法機關(guān)可能會陷入簡便執(zhí)法、粗暴執(zhí)法的誤區(qū)。如前述，按日連續(xù)處罰的適用期限不明、特殊的計罰模式存在合理性問題，極易對相對人造成非最小損害。環(huán)境執(zhí)法手段的選擇應(yīng)當“適度必要”，“行政處罰謙抑性理念意味著，只要不是必要且不得已，就要體現(xiàn)寬容而慎重處罰”。25]若按日連續(xù)處罰的適用可能產(chǎn)生較高的罰款數(shù)額，對相對人權(quán)利存在過度損害時，執(zhí)法機關(guān)應(yīng)注意恪守手段選擇的必要性。

從必要性限制來看，按日連續(xù)處罰的適用須以公民最小損害為限。我國環(huán)境執(zhí)法工作應(yīng)始終秉持嚴格、堅定的基調(diào)，堅決維護環(huán)境行政執(zhí)法的剛性和底線，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域和重點區(qū)域的環(huán)境問題，對嚴重的生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為保持零容忍的態(tài)度。同時，環(huán)境執(zhí)法還要格外重視執(zhí)法典型案例的威懾作用，以警示和約束其他潛在的環(huán)境違法行為。按日連續(xù)處罰制度的確立顯著增強了傳統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法的威懾性，但如果缺少必要性原則的限制，按日連續(xù)處罰將會對公民的財產(chǎn)權(quán)利構(gòu)成不當威脅。隨著制度實踐的不斷深人，公民的其他權(quán)利也有受損之虞。根據(jù)必要性原則，“行政機關(guān)擬實施行政行為，必須在多種方案、多種手段中進行選擇，擇其對行政相對人權(quán)益損害最小的方案、手段實施”［26]在環(huán)境保護領(lǐng)域，執(zhí)法機關(guān)需要適用各類環(huán)境執(zhí)法措施，這是實現(xiàn)環(huán)境公共利益的必然要求，但執(zhí)法機關(guān)也必須深刻認識到不同執(zhí)法措施對公民權(quán)利的潛在影響?；诒匾栽瓌t，執(zhí)法機關(guān)在選取適用按日連續(xù)處罰時，必須確保其是對公民權(quán)利損害最小的手段，避免對公民權(quán)利造成不當限制或損害。據(jù)此，必要性原則可以為按日連續(xù)處罰的適用劃定界限，即在任何情況下均不得超出對相對人權(quán)利最小損害的范疇。

（二）損益均衡：按日連續(xù)處罰所涉法益的比例性平衡

按日連續(xù)處罰制度創(chuàng)設(shè)之初衷是希冀借助其嚴重后果使得相對人“望而卻步”。但如前述，按日連續(xù)處罰在制度設(shè)計和具體適用方面的不足會產(chǎn)生執(zhí)法過度、執(zhí)法不公等實踐難題。這不僅會導致環(huán)境執(zhí)法目標無法有效實現(xiàn)，環(huán)境公共利益難以有效增長，還可能造成相對人權(quán)利的不當克減。均衡性原則的重要功能之一就是平衡利益沖突，實現(xiàn)損益均衡，兼顧公共利益和個人權(quán)利，并進行合理的區(qū)分整合。均衡性原則堅持以權(quán)利為本位，否認公共利益的至高無上性。具體來說，在均衡性原則下，個體權(quán)利不得被隨意限制，只有當公權(quán)力手段所欲實現(xiàn)的公共利益同個體權(quán)利損害之間成比例時，該限制才具有正當性。否則，公權(quán)力手段必將導致公共利益和個體權(quán)利的損益失衡。鑒于此，按日連續(xù)處罰所涉的公共利益和個體權(quán)利之間沒有絕對的高低優(yōu)劣之分，按日連續(xù)處罰的適用理應(yīng)兼顧包括環(huán)境、社會和個人在內(nèi)的多重法益。但由于缺少均衡性考量，目前的按日連續(xù)處罰適用顯然難以實現(xiàn)所涉法益之間的損益均衡。

按日連續(xù)處罰面臨著如何在環(huán)境保護與個體權(quán)益保障之間達致平衡的挑戰(zhàn)。在法理上，實現(xiàn)平衡的關(guān)鍵在于堅持價值平衡和損益均衡。均衡性原則在按日連續(xù)處罰的適用中具有重要作用，其要求行政主體在采取執(zhí)法手段時，必須審慎權(quán)衡行政目的與手段之間的比例關(guān)系，按日連續(xù)處罰一方面要促進環(huán)境保護這一社會公共利益的實現(xiàn)，另一方面也要盡量減少對公民個體權(quán)益的損害。在評價邏輯上，均衡性原則作為合比例評價的最終環(huán)節(jié)，要求在符合適當性和必要性的基礎(chǔ)上，目的和手段之間必須保持適當?shù)谋壤P(guān)系。換言之，即便行政主體選取的是對公民權(quán)利影響最小的手段，但若該手段對公民合法權(quán)利的侵害過于嚴重，使得比例關(guān)系失衡，則該手段不符合均衡性原則的要求。反之，如果某一最小損害性手段所欲實現(xiàn)的公共利益足夠重要，能夠同個體權(quán)利的損害相平衡，在總體上維持比例關(guān)系協(xié)調(diào)，那么個體權(quán)利的損失與公共利益的獲利之間便達成合比例狀態(tài)，滿足均衡性原則的要求。因此，在實施按日連續(xù)處罰的過程中，行政主體必須高度重視手段可能對公民權(quán)利產(chǎn)生的負面影響，審慎平衡環(huán)境保護與個體權(quán)益保障之間的關(guān)系，以確保公民個人權(quán)利不受過度侵害。

四、“按日連續(xù)處罰” 制度中比例原則的具體適用

按日連續(xù)處罰的適用失范使其同現(xiàn)實需要不匹配，尚未達到制度預期效果，不符合社會公眾對環(huán)境生態(tài)問題解決的期許。借助比例原則，可以從適當性、必要性和均衡性三個維度對按日連續(xù)處罰進行有效規(guī)約，以期實現(xiàn)對按日連續(xù)處罰適用的合比例控制。

（一）適當性規(guī)約：確保按日連續(xù)處罰適用的手段適當

適當性要求手段應(yīng)有助于正當目的之實現(xiàn)，手段與目的之間應(yīng)具有一定的關(guān)聯(lián)性，“對于行政目的而言，不能違背立法目的”［27]依據(jù)《環(huán)境保護法》第1條及《辦法》第3條，可以查明按日連續(xù)處罰制度所宣稱的正當目的是“保護和改善環(huán)境”和“引導和督促排污者及時改正環(huán)境違法行為”［28]由此，按日連續(xù)處罰的選擇適用必須有助于上述目的的實現(xiàn)。

1.按日連續(xù)處罰適用的適當性評判要素

（1）排污者是否有守法可能性

適用按日連續(xù)處罰有必要事先判斷排污者是否具有守法可能，應(yīng)主要考察排污者的改正能力和責令改正期限是否適當。第一，需考察排污者的改正能力。按日連續(xù)處罰要求排污者及時改正違法排污行為，若排污者不具備改正違法排污行為的可能，則勢必會面臨按日連續(xù)處罰。例如，中小型企業(yè)因其企業(yè)規(guī)模、經(jīng)濟水平的限制，根本無力實施高水平的污染防治措施，無法保證排污達標。當排污者不具有整改能力時，應(yīng)從根本上排除對其適用按日連續(xù)處罰的可能，若此時執(zhí)法機關(guān)仍對其適用按日連續(xù)處罰則明顯不適當。第二，需設(shè)置合理的改正期限。不論執(zhí)法機關(guān)作出的是責令立即改正抑或限期改正決定，都應(yīng)給予排污者必要的整改時間。執(zhí)法機關(guān)應(yīng)綜合考察案件涉及的具體排污類型、污染情況和實際整改難度等因素，評估、設(shè)置改正所需的合理期限，并在合理改正期限過后再開展復查工作。

（2）排污者是否確屬“拒不改正”

按日連續(xù)處罰的適用條件是“責令改正”后“拒不改正”，需從主客觀兩個維度綜合判斷排污者是否確屬“拒不改正”，避免“唯復查結(jié)果論”。具體而言，“不改正”系對排污者整改情況的客觀判斷，而“拒不”則是對排污者是否具有改正意愿的主觀判斷。據(jù)此，執(zhí)法機關(guān)在開展復查時，除了要考察排污者的實際整改結(jié)果，還需判斷排污者的主觀意愿，以確定其是否存在故意或消極不履行的情況。例如，須評估排污者是否在能力范圍內(nèi)盡到改正義務(wù)、污染狀況是否已有顯著改善等。唯有當主客觀條件均得到滿足時，方可認定排污者存在“拒不改正”情形，進而依法適用按日連續(xù)處罰。

（3）客觀情況是否允許適用按日連續(xù)處罰

除了要考察排污者是否具有守法可能性和是否確屬“拒不改正”，還需考察客觀情況是否允許適用按日連續(xù)處罰。對于可能會造成嚴重后果的環(huán)境污染類型以及具體違法情節(jié)嚴重或違法損害后果重大的違法排污行為，執(zhí)法機關(guān)在適用按日連續(xù)處罰時要格外審慎。例如，我國《水污染防治法》第69條規(guī)定，當飲用水水源受到污染并可能威脅供水安全時，環(huán)境保護主管部門應(yīng)責令有關(guān)企業(yè)采取停止或減少排放等措施?？梢姡斶`法排污行為可能會造成嚴重危害后果時，行政主管部門應(yīng)視情況決定是否采取其他規(guī)制措施，而非當然地適用按日連續(xù)處罰。

2.按日連續(xù)處罰適用的適當性評價機制

“適當性原則具有否定排除功能，可以指導立法者、行政者過濾不適當手段?！盵29]在探討生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償適用的相關(guān)研究中，有學者提出，可以圍繞環(huán)境危害行為人的主客觀因素，構(gòu)建懲罰性賠償適用的“過濾閥”，這一做法在按日連續(xù)處罰制度的適用中也極具借鑒意義。30]結(jié)合前述三類適當性評價要素，可以構(gòu)建適用按日連續(xù)處罰的適當性評價機制，對制度適用對象進行有效篩查，分析按日連續(xù)處罰適用的目的與手段關(guān)聯(lián)性，以確保制度的審慎適用。

具體來說，第一階段，通過考察違法企業(yè)的主觀因素和守法能力，初步篩查出不宜適用按日連續(xù)處罰的對象。如當違法企業(yè)消極抗法或不具備相應(yīng)的守法能力且守法能力在短期內(nèi)無法有效提高的，即使適用按日連續(xù)處罰也無法有效制止其違法排污行為。第二階段，根據(jù)污染類型和違法情節(jié)，判斷違法排污行為對環(huán)境和公眾造成損害的風險大小，對按日連續(xù)處罰的適用對象做進一步篩查。如對于環(huán)境污染影響范圍廣、持續(xù)時間長等必須及時制止的嚴重違法排污行為，可能不宜適用按日連續(xù)處罰。經(jīng)過雙階適當性評價，可以得出以下結(jié)論：其一，對于通過雙階適當性評價的排污者，執(zhí)法機關(guān)可以對其適用按日連續(xù)處罰，因其目的和手段之間具有高度實質(zhì)性關(guān)聯(lián)，環(huán)境執(zhí)法的正當目的實現(xiàn)的可能性較高。其二，對于在第二階段適當性評價結(jié)果存疑的排污者，執(zhí)法機關(guān)雖然需要審慎判斷是否具有正當目的實現(xiàn)的可能，但若其目的和手段之間仍然具有中度實質(zhì)性關(guān)聯(lián)，例如，當存在較重違法排污情節(jié)、復雜環(huán)境污染類型等客觀情況時，若排污者有能力及時完成整改且不會造成環(huán)境污染問題進一步擴大的，執(zhí)法機關(guān)仍可適用按日連續(xù)處罰。其三，對于未能通過第一階段適當性評價的排污者，執(zhí)法機關(guān)不宜對其適用按日連續(xù)處罰，因其目的和手段之間不具有實質(zhì)性關(guān)聯(lián)，按日連續(xù)處罰的適用無助于正當目的之實現(xiàn)。

綜上所述，只要適用按日連續(xù)處罰具有促進正當目的實現(xiàn)的可能，即存在實質(zhì)性關(guān)聯(lián)，其手段選擇就符合適當性原則。反之，則違背適當性原則。需要指明的是，雖然適用對象存在差異，實質(zhì)關(guān)聯(lián)性存在高低之分，但在適當性層面無須進一步考量手段對目的促進的有效性大小，而是留待在均衡性層面進行分析。

（二）必要性規(guī)約：堅持按日連續(xù)處罰損害的最小必要

1．評估按日連續(xù)處罰適用的必要性

“行政主體對相對人施以任何形式的‘罰款’，其本身均非目的，而是行政主體欲達成一定行政目標所采取之必要手段。”[31]因此，按日連續(xù)處罰并非解決一切環(huán)境問題的靈丹妙藥，應(yīng)對其適用必要性進行評估。實際上，立法者已經(jīng)意識到按日連續(xù)處罰并非實現(xiàn)環(huán)境保護目標的唯一措施?！掇k法》第20條規(guī)定，環(huán)境保護主管部門在實施按日連續(xù)處罰的同時也可適用責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或查封、扣押等措施，并且排污者因上述措施已經(jīng)停止排污的，不再適用按日連續(xù)處罰。可見，按日連續(xù)處罰并非適用其他手段的基礎(chǔ)或前提，執(zhí)法機關(guān)需在實踐中根據(jù)具體情況充分進行必要性評估，主要考察手段有效性和手段對相對人權(quán)利的損害大小?！氨匾栽谡w上相對偏向于個人利益的保障，因為其堅持的是‘最小侵害’嚴格標準，事實上是將傳統(tǒng)的控權(quán)理念發(fā)揮到了極致?！盵32]執(zhí)法機關(guān)在面對排污者的違法排污行為時，有多種規(guī)制手段可供選擇。當按日連續(xù)處罰與其他規(guī)制手段存在競合時，必須深人分析每種手段對排污者權(quán)利的影響程度，以評估適用按日連續(xù)處罰的必要性。以“蒙自銀爍礦冶有限公司與紅河哈尼族彝族自治州環(huán)境保護局的環(huán)境保護行政處罰糾紛案”為例，在復查時，銀爍公司的污染情況已經(jīng)顯著改善。此時，執(zhí)法機關(guān)面臨兩種選擇：一是實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治；二是實施按日連續(xù)處罰。從環(huán)境保護目標的實現(xiàn)效果來看，兩種執(zhí)法措施的有效性相當。因此，需要進一步比較二者對排污者權(quán)利的損害性大小。考慮到銀爍公司的守法意愿和能力，若執(zhí)法機關(guān)對其適用限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，銀爍公司在計劃時間內(nèi)完成整改的可能性較高。若執(zhí)法機關(guān)選擇適用按日連續(xù)處罰，則銀爍公司將面臨高達2300萬元的罰款。顯然，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治對銀爍公司的損害更小，因此，該環(huán)保局選擇適用按日連續(xù)處罰是不必要的。

實踐中，即便執(zhí)法機關(guān)對排污者適用按日連續(xù)處罰，環(huán)境保護目標也并非當然實現(xiàn)。一方面，排污者不愿或不能負擔按日連續(xù)處罰產(chǎn)生的高額罰款，可能會進入行政強制、訴訟程序；另一方面，被適用按日連續(xù)處罰的排污者可能仍未履行其改正義務(wù)，持續(xù)違法排污行為實際上并未因按日連續(xù)處罰的適用而停止。因此，執(zhí)法機關(guān)不應(yīng)將按日連續(xù)處罰作為規(guī)制違法排污行為的前提、基礎(chǔ)甚至唯一手段，不能“一刀切”地適用?！董h(huán)境保護法》及其他單行法已經(jīng)規(guī)定了多種規(guī)制違法排污行為的有效手段，例如《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等均規(guī)定，針對不同情節(jié)的違法排污行為，執(zhí)法機關(guān)應(yīng)采取不同程度的規(guī)制措施。故而，執(zhí)法機關(guān)在適用按日連續(xù)處罰時，必須著眼于《辦法》規(guī)定的可以適用按日連續(xù)處罰的違法行為的具體內(nèi)容和個案情節(jié)，從而判斷適用按日連續(xù)處罰是否是對相對人損害最小且能最有效地實現(xiàn)行政目的的執(zhí)法措施。此外，當執(zhí)法機關(guān)在適用按日連續(xù)處罰后發(fā)現(xiàn)行政自的無法實現(xiàn)的，還應(yīng)及時銜接其他措施。

2.適用按日連續(xù)處罰必要性的補充

“以規(guī)制目的之實現(xiàn)為中心，充分考察相關(guān)手段是必要性的內(nèi)在要求?！盵33]除了應(yīng)在眾多威懾性環(huán)境執(zhí)法措施內(nèi)評估按日連續(xù)處罰適用的必要性，執(zhí)法機關(guān)還需考慮進行威懾性執(zhí)法措施和柔性執(zhí)法措施之間的必要性評估。在確保執(zhí)法力度的前提下，必須提高執(zhí)法溫度，發(fā)揮規(guī)范執(zhí)法推動公眾守法的重要作用?！皯?yīng)在保留現(xiàn)有立法提供的威懾的基礎(chǔ)上，剩余的執(zhí)法力量轉(zhuǎn)向柔性執(zhí)法。”[34]對于按日連續(xù)處罰等威慢手段需在適用時更加嚴謹。在執(zhí)法成本、執(zhí)法難度等諸多條件的約束下，許多非強制性的執(zhí)法手段隨之產(chǎn)生，實踐中出現(xiàn)了自愿性、激勵性的執(zhí)法方式，從而彌補了強制性執(zhí)法手段的不足。柔性執(zhí)法理念下的執(zhí)法行為強調(diào)的是行政主體和相對人之間通過執(zhí)法實現(xiàn)良性的互動來提高執(zhí)法質(zhì)效。此前，深圳市生態(tài)環(huán)境部門就開展了深化“柔性執(zhí)法”，促進經(jīng)濟發(fā)展的活動，在環(huán)境執(zhí)法過程中強調(diào)包容審慎監(jiān)管，[35]以勸導、激勵代替強制也可能取得較好的效果。需要指明的是，選擇柔性執(zhí)法方式也不應(yīng)忽視執(zhí)法本身的硬度。譬如有學者在調(diào)查研究后提出了“剛性緩沖”，即執(zhí)法人員在下達整改通知時輔以勸導、教育，在遭遇抵抗時則進入威懾階段。36]

（三）均衡性規(guī)約：實現(xiàn)按日連續(xù)處罰適用的損益均衡

1．達成按日連續(xù)處罰適用的法益均衡

“對于經(jīng)必要性分析而挑選出的最小損害手段，應(yīng)進行審慎的成本收益分析，使相沖突的多元利益達致均衡。”[37]借助成本收益分析可以彌補均衡性原則空洞性的缺憾，為了實現(xiàn)按日連續(xù)處罰適用的法益均衡，需對其實施成本、權(quán)利損害及公共利益收益加以分析。具體來說，首先，當按日連續(xù)處罰的適用進人均衡性判斷階段時，其已屬最小損害或相對最小損害手段，此時還需進一步考慮實施成本；其次，計算實施按日連續(xù)處罰可實現(xiàn)的公共利益大??；最后，借助成本收益分析，判斷按日連續(xù)處罰實施成本、權(quán)利損害同公共利益收益之間是否成比例。按日連續(xù)處罰的適用可以分為適用前和適用后兩個階段，在不同階段應(yīng)采取相應(yīng)的措施以促進損益均衡的實現(xiàn)。鑒于此，筆者認為可以從按日連續(xù)處罰適用前和適用后兩個階段入手，建立適用前的損益評估機制和適用后的救濟補償機制，以均衡性原則規(guī)約按日連續(xù)處罰適用的全過程，最終實現(xiàn)損益均衡。

2.實現(xiàn)按日連續(xù)處罰適用損益均衡的方式方法

第一，建立按日連續(xù)處罰適用前的損益評估機制。損益評估機制是指在決定對某一環(huán)境違法行為實施按日連續(xù)處罰前，先對該行為可能造成的損失、執(zhí)法可能產(chǎn)生的收益和相對人可能遭受的權(quán)利損害進行全面、客觀的評估。這種評估機制不僅有助于保障相對人權(quán)利不受過度損害，還能確保環(huán)境執(zhí)法的公正性和合理性。其一，對違法行為可能造成的損失進行評估，包括直接損失和間接損失，如因違法行為直接產(chǎn)生的環(huán)境損害或違法行為可能造成的持續(xù)性影響；其二，對環(huán)境執(zhí)法可能帶來的預期效益進行評估，包括環(huán)境問題的改善、生態(tài)平衡的恢復和社會公眾滿意度的提升等；其三，對相對人可能遭受的損害進行評估，包括因違法行為導致的環(huán)境修復費用、罰款以及企業(yè)經(jīng)營的受影響程度等。執(zhí)法機關(guān)在作出按日連續(xù)處罰決定前，應(yīng)綜合上述因素對公共利益獲利和公民個體權(quán)利克減進行評估，分析二者之間是否達至均衡，并將損益評估結(jié)果作為是否適用按日連續(xù)處罰的判斷依據(jù)。

第二，健全按日連續(xù)處罰適用后的救濟補償機制。按日連續(xù)處罰適用后，執(zhí)法機關(guān)同排污者之間難免會產(chǎn)生爭議。如前述，盡管按日連續(xù)處罰在某種程度上是必要的規(guī)制手段，但若其適用超過了一定范疇就極可能轉(zhuǎn)化為實質(zhì)性的不當行為，對排污者造成不必要的損害。故而，為切實保障相對人的合法權(quán)利，確保其因按日連續(xù)處罰不當適用所受的損失能夠得到妥適彌補，執(zhí)法機關(guān)有必要完善按日連續(xù)處罰后的救濟補償機制，從而為可能受到不當損害的排污者提供合法、有效的救濟補償途徑。筆者認為可以從以下幾個方面人手。其一，明確救濟補償?shù)木唧w情形和方式。在按日連續(xù)處罰決定作出后，如果排污企業(yè)認為受到不當處罰的，應(yīng)在法定期限內(nèi)提出行政復議或訴訟。執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)應(yīng)根據(jù)實際情況，對案件事實、證據(jù)進行審查。其二，明確救濟補償?shù)臉藴??！吨腥A人民共和國國家賠償法》規(guī)定了行政賠償?shù)姆秶?，其中就包括對相對人財產(chǎn)權(quán)利的補償。由于按日連續(xù)處罰的不當適用還可能對相對人的企業(yè)經(jīng)營、聲譽等產(chǎn)生影響，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)形成與公民權(quán)利損害內(nèi)容相符的救濟補償方式，將財產(chǎn)、聲譽等補償內(nèi)容囊括在內(nèi)，盡可能實現(xiàn)損益均衡。

（四）“按日連續(xù)處罰”合比例適用的配套措施改進

1．加強同執(zhí)法對象的溝通協(xié)商

“威懾型環(huán)境法的另一弊端是不能有效回應(yīng)不同受規(guī)制企事業(yè)單位的實際情形，不能根據(jù)被規(guī)制對象的守法動機（意愿）和守法能力做到精準威慢和區(qū)別對待。”[38]企業(yè)作為環(huán)境治理中的重要參與者，雖然同環(huán)保部門之間存在利益沖突，但雙方不應(yīng)長期處于對抗關(guān)系之中。違法企業(yè)作為相對人和利害關(guān)系人，有必要參與執(zhí)法環(huán)節(jié)，執(zhí)法機關(guān)應(yīng)積極構(gòu)建環(huán)境執(zhí)法互動機制，拓展企業(yè)參與環(huán)境執(zhí)法的途徑。目前，我國企業(yè)能夠參與的執(zhí)法環(huán)節(jié)僅限于說理、聽證等，而有學者指出“企業(yè)在環(huán)境行政執(zhí)法中與生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)的互動，應(yīng)當貫穿行政執(zhí)法活動的全過程”［39]對此，本文認為可以建立以政府為主導、企業(yè)為主體的互動式環(huán)境執(zhí)法機制，并將其劃分為執(zhí)法前、執(zhí)法中和執(zhí)法后三個階段。首先，執(zhí)法前應(yīng)當允許企業(yè)提前參與環(huán)境執(zhí)法，除定期組織企業(yè)進行普法宣傳外，還可與風險企業(yè)進行針對性談話；其次，執(zhí)法中除了要進行必要的說理、聽證等環(huán)節(jié)，還應(yīng)當充分考慮復查時違法企業(yè)的主客觀因素，同不同違法情節(jié)、類型的企業(yè)做好溝通協(xié)商工作；最后，執(zhí)法后的環(huán)境互動執(zhí)法，有學者曾借鑒美國“SEPs”補充環(huán)境項目政策，提出探索建立環(huán)境行政罰款替代履行方式，40]對于按日連續(xù)處罰這類處罰金額巨大的執(zhí)法方式具有重要的補充作用。需要明確的是，替代履行的罰款數(shù)額不能影響剩余罰款數(shù)額對違法企業(yè)的懲戒作用。

2.推動公眾有效參與環(huán)境執(zhí)法

社會公眾“有權(quán)監(jiān)督生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)的環(huán)境行政執(zhí)法行為，并監(jiān)督生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)與企業(yè)的協(xié)商”［41]”我國《環(huán)境保護法》規(guī)定了信息公開和在特定情況下征求意見，在一定程度上已經(jīng)賦予公眾參與環(huán)境治理的權(quán)利，但是還不充分。首先，要進一步加大環(huán)境執(zhí)法的信息公開力度，筆者認為可以考慮充分利用目前的網(wǎng)絡(luò)平臺，例如利用微信公眾號等涵蓋群體廣泛的平臺拓寬信息公開的渠道，保障公眾知情權(quán)。其次，繼續(xù)維護好公眾間接參與環(huán)境執(zhí)法的渠道，例如保障社會公眾舉報、聽證和參與環(huán)境公益訴訟的權(quán)利等。最后，拓寬公眾直接參與環(huán)境執(zhí)法過程的渠道。有地方在行政執(zhí)法實踐中對公眾參與環(huán)境執(zhí)法制度進行了積極探索，例如“嘉興模式”中的“公眾評審”或“群眾公議”制度［42]這類公眾參與制度經(jīng)過地方實踐檢驗，具有較高的可行性和可操作性，若能在全國環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域普及，有利于促進公眾有效參與環(huán)境執(zhí)法，提高執(zhí)法公信力。

3.構(gòu)建按日連續(xù)處罰適用的追責免責機制

黨的二十大報告提到應(yīng)“強化行政執(zhí)法監(jiān)督機制和能力建設(shè)，嚴格落實行政執(zhí)法責任制和責任追究制度”。43]第一，有必要構(gòu)建按日連續(xù)處罰適用的追責機制。首先，通過設(shè)置權(quán)責清單，明確權(quán)責邊界，指引執(zhí)法人員依法適用按日連續(xù)處罰；其次，進一步落實執(zhí)法過程全記錄的要求，以此作為后續(xù)調(diào)查是否存在執(zhí)法過錯的依據(jù)；再次，行政主體應(yīng)主動審查執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的問題，做到主動追責；最后，嚴格追究有關(guān)執(zhí)法機關(guān)或人員的相應(yīng)過錯。此外，由于行政內(nèi)部問責的內(nèi)在缺陷，有時難以確保問責實效，為避免問責流于形式，還需強化行政外部問責。如有學者認為監(jiān)察問責有助于克服同體問責的缺陷，可以確保問責有效性。44]據(jù)此，需要形成行政內(nèi)部問責和外部問責合力，實現(xiàn)各主體間的問責協(xié)同，才能保障問責的及時有效。第二，在強化按日連續(xù)處罰適用追責的前提下，還應(yīng)注重對容錯、盡職免責措施的落實。目前，“只要在生態(tài)環(huán)境行政管理中出現(xiàn)了環(huán)境損害結(jié)果，生態(tài)環(huán)境行政管理公職人員便可能因此被追究法律責任，對其是否充分履行職責較少予以關(guān)注”［45]按日連續(xù)處罰適用追責不應(yīng)呈現(xiàn)結(jié)果導向趨勢，否則易導致執(zhí)法人員為避免擔責，不愿不敢執(zhí)法。首先，應(yīng)在權(quán)責清單的基礎(chǔ)上增設(shè)免責清單，針對按日連續(xù)處罰適用特征設(shè)置合理的免責、減責情形；其次，保證執(zhí)法人員的申訴權(quán)利，被問責的執(zhí)法人員應(yīng)在限期內(nèi)向作出決定的環(huán)保部門或上級部門申訴，有關(guān)機關(guān)應(yīng)認真聽取其陳述或申辯意見后再作決定；最后，落實容錯、盡職免責的結(jié)果，依法對符合容錯、盡職免責條件的執(zhí)法人員不予、免予、減輕或從輕處分，并將處理結(jié)果向社會予以公告。

五、結(jié)語

按日連續(xù)處罰是威懾性環(huán)境執(zhí)法的主要措施之一，而實踐中的適用困難問題表明其在非規(guī)范適用下不僅無法實現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法目標、影響執(zhí)法實效，還存在過度損害相對人合法權(quán)利之虞。因此，如何增強按日連續(xù)處罰適用的規(guī)范性成為解決制度性障礙的關(guān)鍵所在。通過深人研究按日連續(xù)處罰的具體案例，發(fā)現(xiàn)按日連續(xù)處罰存在違背比例原則的情況，具體表現(xiàn)為“目的—手段”偏差。本文認為，比例原則蘊含權(quán)力制約和損益均衡的法理基礎(chǔ)，應(yīng)當遵循適當性、必要性和均衡性，從目的、手段和損益方面對按日連續(xù)處罰的適用進行層層分析，這樣有助于提升按日連續(xù)處罰適用的規(guī)范性和操作性，對于解決其適用難題具有重要意義。此外，通過完善按日連續(xù)處罰的相關(guān)配套措施，還可進一步提升按日連續(xù)處罰的制度實效，推動環(huán)境執(zhí)法目標的實現(xiàn)。按日連續(xù)處罰的規(guī)范適用并非一日之功，本文僅提出了按日連續(xù)處罰合比例適用的初步設(shè)想，仍有諸多細節(jié)亟待完善該項制度。未來，仍需通過理論研究和實踐經(jīng)驗總結(jié)繼續(xù)豐富和完善該項制度，從而推動按日連續(xù)處罰合比例適用的有效落實。

【Abstract】The daily continuous penalty system established by China's Environmental Protection Law needs further improvement. In addition to the inherent defects in the system design，some problems are also exposed in specific application，ultimately leading to the non- standard application of daily continuous penalty，which in turm affects the application space and frequency of the system.In view of this， how to realize the application of daily continuous penalty should be taken as an important entry point. Through in-depth analysis of specific cases of daily continuous penalty， it is found that there are situations violating proportional principle in both system design and specific applicaion，mainly manifested as improper correlation between law enforcement means and purposes，unnecessary damage to citizens’rights and interests，imbalance between public interests and individual rights. The principle of proportionality contains the legal basis of power restriction，profit and loss balance，which should folow the evaluation logic of appropriateness， necessty and balance. A comprehensive review of the daily continuous penalty system from three dimensions can be conducted.On this basis，the applicable scope and purpose of the daily continuous penalty can be more accurately defined，and the minimum necessary principle of its application can be defined，so as to realize the balance of the purpose and means of law enforcement，to ensure the application of the daily continuous penalty.

【 Keywords】daily continuous penalty; proportional principle; power restriction; profit and loss balance