全國人大常委會試點授權(quán)決定的憲法檢視

一、引言

隨著改革向攻堅期與深水區(qū)的持續(xù)推進，法治與改革的張力也愈加明顯，須穩(wěn)健、恰當?shù)靥幚矸傻姆€(wěn)定性、持恒性與改革的試驗性、試錯性間的關(guān)系。在經(jīng)歷了從“改革先行，法治隨后”到“立法與改革兩手抓，兩手硬”的轉(zhuǎn)變，以及法律上與之相對應(yīng)的從“良性違憲”1］到“憲法變通”[2］再到“改革憲法”[3]的過渡階段之后，以“實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)”“重大改革于法有據(jù)”的規(guī)定為標志，我國確立了法治引領(lǐng)改革，改革遵從法治的法律秩序。作為對法律秩序的遵守，2015年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）確定了試點授權(quán)決定的法律機制。實踐中，在進行創(chuàng)新試驗和地方試點的改革過程中，全國人大常委會通常會先行發(fā)布試點授權(quán)決定，對法律在特定地區(qū)的適用事先作出暫調(diào)或暫停安排，以穩(wěn)定改革措施對法治的預(yù)期，將改革行為納入法治的規(guī)范線路中。黨的十八大以來，全國人大常委會作出了48項授權(quán)決定和改革決定。4]2023年，在立法決策與改革決策相銜接相統(tǒng)一的原則的指導下，十四屆全國人大一次會議對《立法法》進行修改。試點授權(quán)決定作為法律修改的試錯階段，在此次修法中進一步得到了完善。然而，在《立法法》為改革試驗提供法律依據(jù)的同時，還應(yīng)繼續(xù)追問《立法法》為何能夠作出這樣的制度安排，只有這樣，才能使“根據(jù)憲法，制定本法”的立法機關(guān)的合憲性自我確認行為免受質(zhì)疑，試點授權(quán)決定也只有在既具有合法性又具有正當性時，才能成為助推改革的“敲門磚”和“試金石”。

就實踐來說，全國人大常委會在發(fā)布試點授權(quán)決定之時鮮少提及作出暫調(diào)或暫停法律行為的憲法依據(jù)。與此同時，學界雖看到了試點授權(quán)決定在法律適用模式上的特殊性與創(chuàng)新性，但將其納入法治軌道下的話語體系時多是采用“就事論事”的方法，以特定時間段較具影響力的事件為中心展開研究，如自貿(mào)區(qū)的設(shè)立、2015年《立法法》第13條的增設(shè)、國家監(jiān)察體制改革等。局部性的考察在面對試點授權(quán)決定的憲法依據(jù)等問題時難以給出全面且完整的回答。而且，隨著2023年《立法法》對試點授權(quán)決定制度的完善，試點授權(quán)決定自身的內(nèi)容也有所改變。因此，結(jié)合新《立法法》的相關(guān)規(guī)定，對試點授權(quán)決定的合憲性從宏觀視角和憲法維度進行整全性研究實屬必要。本文以如何在憲法精神及規(guī)范的指引下作出合法且正當?shù)脑圏c授權(quán)決定為主線，論證試點授權(quán)決定置于憲法視域下的邏輯起因，并在此基礎(chǔ)上對試點授權(quán)決定的內(nèi)部構(gòu)成要素進行逐一審視，探討試點授權(quán)決定在合憲性審視上所面臨的問題，嘗試從證立試點授權(quán)決定的規(guī)范依據(jù)、厘定授權(quán)主體的權(quán)力邊界、完善試點授權(quán)決定的民主控制機制三方面強化對試點授權(quán)決定的合憲性控制，確定試點授權(quán)決定清晰的憲法邊界，以期將試點授權(quán)決定統(tǒng)合于憲法的邏輯規(guī)則下，為試點授權(quán)決定的條理化和精細化提供法治保障。

二、試點授權(quán)決定置于憲法框架下的理據(jù)探析

（一）《立法法》有限的創(chuàng)制性規(guī)定空間

自2012年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在廣東省暫時調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》發(fā)布以來，以授權(quán)國務(wù)院或者其他主體在部分地區(qū)暫調(diào)或暫停法律為內(nèi)容的試點授權(quán)決定成為一種新的授權(quán)形式在實踐中得到應(yīng)用。2015年《立法法》通過事后確認的形式，新增第13條“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定”，從而為試點授權(quán)決定添加了合法性背書。2023年，《立法法》又于第16條對此項規(guī)定進行了進一步的細化，完善了試點授權(quán)決定的期限和范圍，并規(guī)定了試點授權(quán)決定在暫調(diào)或暫停法律期限結(jié)束后的后續(xù)跟進機制。授權(quán)地方改革試點決定指導下的改革通過立法機關(guān)授權(quán)而具有了合法性。5]

然而，法律的背書是否等同于合憲？試點授權(quán)決定的合法性依據(jù)能否直接論證其在憲法上的正當性？在憲法并無關(guān)于試點授權(quán)決定整體性制度安排的情形下，2015年《立法法》第13條及此后在此基礎(chǔ)上完善的新《立法法》第16條是否可以創(chuàng)制新的法律適用方式，并將此權(quán)力交由全國人大和全國人大常委會行使則存在疑問。具體來說，全國人大和全國人大常委會的職權(quán)規(guī)定分列于《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第62條和第67條，然而縱觀這兩個條款，除兜底規(guī)定外，在《憲法》明確列舉的其他各項權(quán)力中，并無暫調(diào)或暫停法律的內(nèi)容設(shè)計?！稇椃ā分酝ㄟ^明確列舉的方式來釋義全國人大及其常委會的權(quán)力，就是為了確認最高國家權(quán)力機關(guān)及其常設(shè)機關(guān)職權(quán)的類型化配置，實現(xiàn)權(quán)力行使的清晰界分。以什么權(quán)力委之于什么機關(guān)顯示著《憲法》對國家權(quán)力的授予和限制，如果在無《憲法》確認并賦權(quán)的情形下，通過立法的方式為《憲法》添加規(guī)定之外新的內(nèi)容，是以立法之名行憲法解釋之實，有突破權(quán)力限制性規(guī)定的危險。有學者提出，實踐中現(xiàn)實存在的問題是憲法解釋和立法、授權(quán)決定之間的界限模糊。6]當立法對憲法的補充偏離原初要義，有越俎代庖之嫌疑時，就會產(chǎn)生憲法被架空以及矮化的風險，而以憲法的精神和原則理解法律條款應(yīng)是立法實施必須具備的底線思維。7]

《立法法》作為憲法性法律，承擔著具體化憲法規(guī)范的職責，2015年《立法法》增加全國人大及其常委會的試點授權(quán)決定法律機制，這背后深層的考慮在于為改革供給法律支持。在能動的法治觀引導下，2012年之后，這一旨在消除試點預(yù)備階段、實施階段與現(xiàn)行法“裂痕”的法律調(diào)整方式被愈加普遍地適用，尤其是伴隨著自由貿(mào)易試驗區(qū)為構(gòu)建開放型經(jīng)濟體制而發(fā)布的新一輪試點授權(quán)決定，全國人大常委會的試點授權(quán)決定實踐成為改革舉措的“新常態(tài)”。但由于欠缺實定法規(guī)范上的肯認，試點授權(quán)決定面臨于法無據(jù)的尷尬處境。有論者指出，代議機關(guān)被賦予的立法權(quán)，除法律明確規(guī)定可以由代議機關(guān)授權(quán)給某一行政主體行使之外，該權(quán)力不得再委托他人行使。8]也就是說，除非有法律明確規(guī)定，否則行政主體不得隨意處置代議機關(guān)的立法。為了避免規(guī)范與現(xiàn)實間的鴻溝阻滯改革的深化，滿足社會發(fā)展的需要，《立法法》最終于2015年修法時確立了試點授權(quán)決定的制度依據(jù)。雖然立法是憲法實施的重要手段之一，特別是考慮到全國人大常委會憲法解釋的職能處于“休眠”的情境下，立法承擔了具體化憲法的大部分重任，但《立法法》中試點授權(quán)決定的特殊性決定了不論是制度設(shè)計還是實踐操作，其都要以《憲法》為最終依據(jù)，如果該規(guī)定缺失明確的《憲法》依據(jù)，那么不論制度設(shè)計得如何完美，最終都會因缺乏邏輯起點的支撐而難以自洽。

（二）試點授權(quán)決定關(guān)涉國家機關(guān)職權(quán)的再配置

《憲法》作為國家的根本法，基本功能在于規(guī)范國家權(quán)力的運作?！稇椃ā吠ㄟ^明文規(guī)定國家政權(quán)的組織形式和結(jié)構(gòu)形式，確立了國家機關(guān)的權(quán)力基本框架，為各機關(guān)權(quán)力的行使提供了清晰的憲制安排，以警惕最高國家權(quán)力機關(guān)的職權(quán)濫用，確保形成權(quán)力間的相互制約。相應(yīng)地，權(quán)力的重新配置須“仰仗”憲法的變遷為其提供正當性基礎(chǔ)。9]憲定秩序的核心要義在于保障政治生活的穩(wěn)定有序以及國家權(quán)力行為的可預(yù)期性，而授權(quán)則意味著權(quán)力行使主體間的轉(zhuǎn)換，試點授權(quán)決定打破了《憲法》為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)設(shè)定的“各司其位”的運行軌跡，使各項權(quán)力暫時處于不確定的變動狀態(tài)之中。面對國家機關(guān)職權(quán)行使的再次配置與重新整合，需要《憲法》為其行為作出解釋。

具體來說，在授權(quán)的內(nèi)容上，試點授權(quán)決定在實質(zhì)上改變了法律的實施效力，在規(guī)范性文件、政府規(guī)章、地方性法規(guī)、行政法規(guī)以及法律所組成的法規(guī)范譜系當中，授權(quán)決定直接立足于高位階的法律，授權(quán)之后，依據(jù)下位法服從上位法的原則，與授權(quán)文件相抵觸的法規(guī)和其他規(guī)范性文件，在試點地區(qū)亦須調(diào)整實施。10」在授權(quán)的對象上，為了便于對試點授權(quán)決定的管理和落實，授權(quán)對象通常是與授權(quán)內(nèi)容相適配的掌握專業(yè)知識與技能的國家機關(guān)，包括國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院。11]而在授權(quán)的主體上，則借助試點授權(quán)決定把沒有明文列舉于《憲法》中的法律適用方式交由全國人大常委會行使。通過一個授權(quán)決定對法律施加一定的作用力，改變國家機關(guān)權(quán)力資源配置的現(xiàn)實狀況，足見試點授權(quán)決定觸及層面之深，影響范圍之廣。因此，必須依據(jù)《憲法》規(guī)范，對全國人大常委會試點授權(quán)決定的依據(jù)、主體和范圍進行透視，以明確對該權(quán)力的行使究竟是其應(yīng)有之義還是超越了憲法邊界。

（三）部分試點授權(quán)決定超出了《立法法》的涵攝范圍

2015年《立法法》在規(guī)定試點授權(quán)決定的適用條件時為其設(shè)置了一定的范圍與空間，致使試點授權(quán)決定在對社會各領(lǐng)域的調(diào)整和規(guī)范效力的發(fā)揮上受到限制，例如，其把時間限制為“一定期限”，把空間限定在“部分地方”，把適用手段確定為“暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定”，把調(diào)整事項局限在“行政管理等領(lǐng)域”，超出這些限定條件范圍外的事項《立法法》就無法為其提供法律依據(jù)支撐。以《立法法》所規(guī)定的調(diào)整事項“行政管理等領(lǐng)域”為例，有學者指出，雖然“等”字為決定事項的延展提供了可能性，但從比例原則的視角出發(fā)，“等”字應(yīng)當盡可能理解為重要性程度等于或低于行政管理的其他事項[12]而觀察實踐可知，部分授權(quán)決定早已超出“行政管理等領(lǐng)域”的范圍，[13」可見，2015年《立法法》因為對試點授權(quán)決定的大面積鋪開設(shè)置了事項限定而面臨法律制度供給不足的困境。而2023年《立法法》修改則彌補了2015年《立法法》對試點授權(quán)決定的范圍限制，規(guī)定了全國人大及其常委會可以就特定事項授權(quán)在規(guī)定期限和范圍內(nèi)，暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定，從而在試點授權(quán)范圍上將“行政管理等領(lǐng)域”擴大為“特定授權(quán)事項”，在時限上將“部分地方”及“一定期限”擴展至“規(guī)定的期限和范圍”。之所以這樣修改，在于總結(jié)實踐中立法主動適應(yīng)改革發(fā)展需要的成功經(jīng)驗和有益做法，完善立法引領(lǐng)和推動改革創(chuàng)新的體制機制。14」這樣，原來有可能被視為超出《立法法》行政管理領(lǐng)域等范圍的試點授權(quán)決定就可以重新被納入《立法法》限定的框架。

雖然此次《立法法》修改放寬了法律授權(quán)關(guān)于暫調(diào)或暫停法律的適用范圍，但是，仍應(yīng)該看到，《立法法》所規(guī)定的試點授權(quán)決定的類型和內(nèi)容依舊是有限的，體現(xiàn)在此次《立法法》第16條新增加的第2款的規(guī)定上，即實踐證明可行的，要及時修改法律，修改法律的條件不成熟的，或延長授權(quán)期限或恢復(fù)施行有關(guān)法律。也就是說，《立法法》所規(guī)范的關(guān)于試點授權(quán)決定的制度內(nèi)容只能限定在法律當中，針對的規(guī)范對象只能是法律內(nèi)容的修改或者增量調(diào)整，而不能涉及法律之上的《憲法》。雖然《立法法》具有憲法性法律的屬性，承擔著實施憲法、具體化憲法的職責。但是，憲法性法律仍屬于法律的范疇，其與《憲法》在權(quán)力基礎(chǔ)上存在差異。憲法層面的創(chuàng)制性規(guī)定無法與《立法法》所規(guī)定的授權(quán)改革試點決定兼容。15」《憲法》是兼具政治性和法律性之雙重屬性的根本法，16]政治秩序的基本穩(wěn)定性有賴于《憲法》，同時，《憲法》又負擔著保障人民基本權(quán)利的法律職能。所以，有些看似是根據(jù)《立法法》規(guī)定由全國人大常委會作出的試點授權(quán)決定，實際上是最高國家權(quán)力機關(guān)對于政治秩序和政治系統(tǒng)的調(diào)控功能作用。因此，對于涉及政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)結(jié)構(gòu)耦合領(lǐng)域內(nèi)的憲制事項，必須落人憲法規(guī)范的談?wù)撁}，從憲法的權(quán)源上進行透析。

三、試點授權(quán)決定所面臨的憲法難題

上文已明確須將試點授權(quán)決定納入憲法的考量，在合法性之外為其添加合憲性和正當性要素。然而，當把試點授權(quán)決定置于憲法的全景式規(guī)范之下，便可察覺其在憲法上定位的模糊性，這首先表現(xiàn)在如何界定試點授權(quán)決定自身的憲法依據(jù)問題上。

（一）試點授權(quán)決定的憲法依據(jù)甄別

試點授權(quán)決定的憲法依據(jù)是確保試點授權(quán)于法有據(jù)的基礎(chǔ)和前提。但正式發(fā)布的試點授權(quán)決定文本常常忽視了憲法層級之權(quán)源，只有2012年在對《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在廣東省暫時調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定（草案）》的說明中，提及自身的憲法依據(jù)為“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會授予的其他職權(quán)”，即《憲法》第89條第18項的規(guī)定。那么把該條作為試點授權(quán)決定的依據(jù)能否禁得起憲法原理的檢驗?zāi)?？本文認為難以下肯定結(jié)論。

《憲法》第89條第18項為國務(wù)院兜底條款之規(guī)定，對它的理解不可超越憲法文本，而應(yīng)當以國務(wù)院的憲法定位為基礎(chǔ)?！稇椃ā返?5條規(guī)定國務(wù)院為最高國家行政機關(guān)，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，主要負責行政權(quán)力的行使和憲法法律的執(zhí)行，此外，《立法法》第12條授權(quán)國務(wù)院在一定條件下可先行制定行政法規(guī)，所以，全國人大常委會對國務(wù)院的授權(quán)的憲法原意體現(xiàn)在執(zhí)行性、行政性和有限立法性三個方面。17]如此，權(quán)力的授予才與授權(quán)對象的職能相匹配?！稇椃ā返?9條第18項是關(guān)于國務(wù)院職權(quán)的兜底規(guī)定，應(yīng)理解為本應(yīng)由國務(wù)院行使的其他職權(quán)，在未能充分列明的情況下，再由權(quán)力機關(guān)進行補充授權(quán)。但對法律的暫調(diào)或暫停早已超出了國務(wù)院的執(zhí)行、行政、有限立法的范圍。實際上，暫時停止哪些法律或如何調(diào)整法律的部分規(guī)定是由全國人大常委會決定的，授予國務(wù)院的只是對已經(jīng)決定被調(diào)整法律的適用權(quán)和實施權(quán)而已?？梢哉f，《憲法》第89條第18項僅是在我國人民主權(quán)理論的特定內(nèi)涵下對國務(wù)院職權(quán)的補充性列舉，而不能成為“國務(wù)院有權(quán)要求全國人大及其常委會作出授權(quán)決定”的憲法依據(jù)，更不能反其道而行之，將其視作全國人大及其常委會可以向國務(wù)院作出授權(quán)的憲法依據(jù)。18]因此，國務(wù)院的職權(quán)規(guī)定不能成為全國人大常委會的行為依據(jù)。

對于試點授權(quán)決定更重要的是，全國人大常委會究竟是否享有暫調(diào)或暫停法律的權(quán)力，這才是問題的中心所在。過往的實踐及學說中存在著“人大全權(quán)”論的認識誤區(qū)，而沒有追問人大授權(quán)自身的權(quán)源［19]《憲法》是一切國家權(quán)力正當性的來源，既然試點授權(quán)決定的作出主體為全國人大常委會，那么，便需要回到《憲法》關(guān)于全國人大常委會的職權(quán)規(guī)范中尋找依據(jù)。全國人大常委會的職責構(gòu)造規(guī)定在《憲法》第67條，其中前21項是對其權(quán)力的明確列舉，第22項為全國人大常委會職權(quán)的兜底條款。雖在前21項中并沒有哪一項明確指出全國人大常委會可暫調(diào)或暫停現(xiàn)行法律，但的確存在法律變更之條款，分別是《憲法》第67條第2項規(guī)定的對非基本法律的制定和修改以及第67條第3項規(guī)定的對基本法律的有限補充和修改，這些規(guī)定與立法權(quán)應(yīng)用相關(guān)。在以尋求全國人大常委會行為合憲性依據(jù)的目的論引導下，通過弱化暫調(diào)或暫停法律行為的獨特性，放大結(jié)果上對法律變動的共通性，使其與《憲法》第67條第2、第3項建立起聯(lián)結(jié)點便成了釋義學的解釋路徑之一。例如，有論者指出：“常委會連決定某一法律條款在全國范圍內(nèi)停止實施的權(quán)力都有，為什么就不能有決定某一法律條款在自貿(mào)區(qū)這一局部范圍內(nèi)停止實施的權(quán)力呢？”[20]該反問看似頗為有力，但若仔細分析其中折射的原理，并不是通過“舉重以明輕”的方法適用就可輕易得出該結(jié)論的。一方面，在全國范圍內(nèi)停止法律實施是通過法律修改的方式實現(xiàn)的，而暫調(diào)或暫停法律的部分規(guī)定是否屬于法律修改尚需進行論證。另一方面，在全國范圍內(nèi)修改法律與在部分地方變更法律效力是完全不同的兩個命題。因為在未及于全國范圍內(nèi)的部分地方暫調(diào)或暫停法律會涉及地域間的平等性對待，各類“試點”都是在某個局部的“點”上來“試”，從而會與普適性原則發(fā)生抵悟。［21]相反，在全國范圍內(nèi)修改法律并不產(chǎn)生歧視問題或法律的差異化適用。因此，將兩者等同視之在法理上并不能自圓其說，二者間的相異性說明把法律的暫調(diào)或暫停穿鑿附會于《憲法》第67條第2、第3項并不可取。那么，是否可以通過全國人大常委會職權(quán)的兜底性規(guī)定即《憲法》第67條第 22項“全國人民代表大會授予的其他職權(quán)”獲取該類行為的授權(quán)依據(jù)呢？對此則首先要求全國人大享有相應(yīng)職權(quán)，然后才談得上將該權(quán)力授予全國人大常委會。但是，對于暫調(diào)或暫停法律是否在全國人大的職權(quán)范圍內(nèi)尚需回應(yīng)，因此，還需探求全國人大的職權(quán)和權(quán)限，才能對試點授權(quán)決定理解得更為周延與深入。

（二）試點授權(quán)決定的事項權(quán)限劃定

在改革已經(jīng)進入攻堅期和深水區(qū)的狀態(tài)下，試點授權(quán)就不再是對法律的小修小補，而必須潛入政治管理體制的更深層，且改革的創(chuàng)新性和試錯性就在于不必時時處處“循規(guī)蹈矩”的獨特價值，因此，改革的手段相應(yīng)多樣，既有暫調(diào)或暫停法律規(guī)定，也有新設(shè)法律未予規(guī)定的制度試點。[22]改革的內(nèi)容也不局限于特定的法律位階，除以修改現(xiàn)行法律為目的進行試點外，極為有限的情形下也會涉及憲法的變動。23]從目前已作出的授權(quán)決定來看，全國人大常委會的試點授權(quán)決定觸及事項廣泛，包括行政審批、股票注冊、土地征收、公務(wù)員管理、基本醫(yī)療保險、司法改革、國家機構(gòu)改革等眾多領(lǐng)域，[24]而在監(jiān)察體制改革當中已內(nèi)蘊國家修憲權(quán)的憲法形態(tài)，全國人大常委會試點授權(quán)決定的范圍似乎已包羅甚廣。

應(yīng)肯定的是，全國人大常委會在授權(quán)事項的內(nèi)容上存在不可觸碰之邊界。但當前授權(quán)改革試點事項存在著不受限制或者簡單照搬《立法法》第12條來確定禁止授權(quán)事項的認識誤區(qū)。25]對于試點授權(quán)決定來說，改革舉措的多樣化并不意味著憲法和法律的規(guī)范構(gòu)圖都可以被納人全國人大常委會的授權(quán)范圍，某些超越憲法界限的措施即使是全國人大也不能授權(quán)進行。所以，全國人大常委會的授權(quán)范圍需要有明確的內(nèi)容邊界。更關(guān)鍵的是，全國人大常委會作出授權(quán)的前提條件是享有相應(yīng)的權(quán)力，但是根據(jù)前述分析可得，并不能從《憲法》第67條關(guān)于全國人大常委會職權(quán)的列舉性規(guī)定中析出相應(yīng)權(quán)限，如此，全國人大常委會享有該權(quán)力的唯一路徑只能是依靠全國人大的授予。是以，問題就進一步轉(zhuǎn)化為全國人大是否具有授權(quán)的權(quán)力以及可授權(quán)哪些內(nèi)容至全國人大常委會，而關(guān)于此問題的探討，則還需進一步考察作為授權(quán)主體的全國人大與全國人大常委會之關(guān)系。

（三）試點授權(quán)決定的授權(quán)主體遴選

《立法法》第16條明確規(guī)定了全國人大可作為試點授權(quán)決定的主體，但近幾年暫調(diào)或暫停法律的試點授權(quán)實踐均來自全國人大常委會，尚未見到全國人大作出的以變更法律效力為內(nèi)容的試點授權(quán)決定，全國人大在試點授權(quán)決定上面臨著主體身份缺失的問題。

某些試點授權(quán)決定即便在實質(zhì)內(nèi)容上已經(jīng)超出了《憲法》授予全國人大常委會的權(quán)力行使范圍，但仍然由全國人大常委會作為主體履責。有學者提出，此源于“在全國人大的閉會期間，作為全國人大的常設(shè)機關(guān)，全國人大常委會可行使全國人大的權(quán)力”。26]但是，此種看法有待商榷，雖然《憲法》第58條將全國人大和全國人大常委會并列為國家的立法機關(guān)，然而，在職能權(quán)限上，全國人大常委會于全國人大閉會期間只能代為行使部分權(quán)力，不具有立法權(quán)的全部權(quán)能，且這部分權(quán)力已于《憲法》條文中明確規(guī)定，超越《憲法》文本之外的權(quán)力，依據(jù)“法無明文規(guī)定則禁止”的原則，全國人大常委會無權(quán)行使。而且，如果閉會期間全國人大常委會可以行使全國人大的全部權(quán)力，那么就等于說全國人大在閉會期間游離于國家權(quán)力體系之外，只有在開會期間才被納入國家機構(gòu)的組織場域，其背后隱含的邏輯混淆了全國人大與全國人大常委會的職權(quán)分工，可能導致間接架空全國人大的最高國家權(quán)力機關(guān)地位。

除此之外，也有學者通過統(tǒng)計全國人大及其常委會作出決定的數(shù)量，在全國人大常委會曾多次作出授權(quán)的事實下，提出其作為授權(quán)主體“是有慣例可循的”［27]但把全國人大常委會的試點授權(quán)決定視作憲法慣例，以此來證立授權(quán)主體正當性的說法并不具有說服力。慣例源于習慣或者傳統(tǒng)，它的養(yǎng)成并非一朝一夕，需要有時間的長期性和頻率的重復(fù)性，將全國人大常委會作為授權(quán)試點決定的主體，以慣例定型尚需時間的檢驗。且憲法慣例即為合憲性政治慣例，28]而能否通過憲法解釋析出全國人大常委會的試點授權(quán)之權(quán)力尚存在爭議，在全國人大常委會的職權(quán)無法涵蓋所有的改革事項的情況下，將全國人大常委會的授權(quán)視作憲法慣例也僅是賦予其合憲性的權(quán)宜之計。對于試點授權(quán)決定來說，在主體選擇上應(yīng)加以甄別，全國人大常委會僅是有限范圍的授權(quán)主體之一。

四、試點授權(quán)決定的合憲性控制

上文總結(jié)了試點授權(quán)決定所面臨的憲法理論難題，《憲法》作為國家的根本法，應(yīng)當為試點授權(quán)決定的內(nèi)容范圍、改革深度和主體選擇提供合理的規(guī)范指引，減少及避免試點授權(quán)決定的合憲性疑慮。因此，須追根溯源，進行理論廓清，確定試點授權(quán)決定的憲法依據(jù)，完善試點授權(quán)決定的權(quán)力配置格局，加強試點授權(quán)決定的配套制度建設(shè)，將試點授權(quán)決定納入合憲性控制的范圍，在憲法規(guī)范的權(quán)力架構(gòu)內(nèi)確保其合法、合憲地應(yīng)用。

（一）證立試點授權(quán)決定的規(guī)范依據(jù)

試點授權(quán)決定在形式構(gòu)成上以人大決定的外觀為“皮”，但于實質(zhì)內(nèi)容生成上卻以暫調(diào)或暫停法律規(guī)定為“骨”。在嘗試提出化解社會經(jīng)濟發(fā)展與法律規(guī)定沖突的解決方案的目的引導下，試點授權(quán)決定圍繞暫調(diào)或暫停法律進行展開，暫調(diào)或暫停法律是試點授權(quán)決定對法律效力再調(diào)整的具體表述。因此，試點授權(quán)決定依據(jù)的思考進路在于明確暫調(diào)或暫停法律規(guī)定這一行為的性質(zhì)。對此問題，學界已有相應(yīng)的探討，主要分為“法律修改說”和“授權(quán)立法說”兩派。持“法律修改說”的學者認為，2015年《立法法》增設(shè)第13條的規(guī)定催生了一種新的國家權(quán)力機關(guān)授權(quán)類型，即授權(quán)修法。[29]對法律的部分條款的效力加以變更，則當然屬于法律的修改。30]持“授權(quán)立法說”的學者結(jié)合自貿(mào)區(qū)的設(shè)置和區(qū)內(nèi)法律的調(diào)整，認為該種授權(quán)已對部分法律在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的適用效力構(gòu)成變動，不再是法的實施問題，而屬于立法問題。31]

雖然暫調(diào)或暫停法律與法律修改行為或授權(quán)立法行為在實施手段上有相似之處，但將其冠以法律修改或是授權(quán)立法的名義都存在不可避免的局限性。法律修改的表現(xiàn)形式有修改決定、修訂及修正案，如若認為暫調(diào)或暫停法律行為屬于其中之一，那么既有實踐為何要在授權(quán)決定作出之后，再作出關(guān)于法律修改的決定？[32]同時，法律修改一經(jīng)成立便在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生確定力和拘束力，但是，暫調(diào)或暫停法律只是應(yīng)用于部分地方的法律局部調(diào)整，與法律修改覆蓋的空間廣度大相徑庭。而且，法律修改的直接效果是舊法部分內(nèi)容效力的廢止與替代內(nèi)容的增加，而授權(quán)行為是將規(guī)定變動的法律條款暫時凍結(jié)，使其處于效力不確定之狀態(tài)，既有可能產(chǎn)生試點推廣并修改法律的效果，也有可能恢復(fù)施行原有的法律規(guī)定。此外，該行為也不能被理解為授權(quán)立法，《立法法》第12條對授權(quán)立法作了具體規(guī)定，而試點授權(quán)決定在對已制定法律進行變更的同時還時常涉及基本經(jīng)濟制度、司法制度、人身自由等領(lǐng)域的限制性規(guī)定，與《立法法》第12條規(guī)定的“尚未制定法律的”及法律保留原則有明顯出入。

本文認為應(yīng)將暫調(diào)或暫停法律行為作為與立法、修法、釋法、廢止并列的一類獨立的、嶄新的立法權(quán)職能行使方式，使其自成一系并與其他法律變動方式區(qū)別開來。在法的穩(wěn)定性要求之下，立、改、釋、廢一經(jīng)作出即產(chǎn)生確定性和實效性，而暫調(diào)或暫停法律則與之迥異，旨在對擬設(shè)新規(guī)定進行局部性試錯，同時，為了防止在此過程中新舊法律規(guī)定適用的結(jié)構(gòu)性沖突，而對現(xiàn)行法進行暫時調(diào)整，使其效力處于待定狀態(tài)。我國以前的立法實踐忽視了法律施行中止制度的確立，33]但隨著全國人大常委會對此種法律變通權(quán)越來越頻繁地適用，暫調(diào)或暫停法律逐漸顯示出不能被其他既有法律變動形式囊括的異質(zhì)構(gòu)造，其所具有的典型性規(guī)范特征應(yīng)該被正視并加以類型化，“調(diào)整法律實施”應(yīng)該被當作繼“認可”“制定”“修改”“補充”“解釋”“廢止”之后的新的立法形式，34]立法權(quán)行使方式的組合序位中應(yīng)添加暫調(diào)或暫停法律這一全新分類。明確了該類行為的性質(zhì)之后，試點授權(quán)決定的依據(jù)問題便可迎刃而解。

作為一種新的立法方式，《憲法》第89條對國務(wù)院有限立法權(quán)的規(guī)定，以及第67條對全國人大常委會修法權(quán)的規(guī)定都不足以成為其理據(jù)，此時，在權(quán)源的追溯上便需繼續(xù)向更高等級的全國人大邁進，尋求合憲性依據(jù)。全國人大的職權(quán)具體規(guī)定在《憲法》第62條，前15項為具體職權(quán)列舉，第16項為兜底性規(guī)定。雖然第1、第2、第3項涉及對憲法和法律的變更，但正如上文所述，暫調(diào)或暫停法律的行為不同于法律制定、修改、解釋及監(jiān)督，其具有獨立的規(guī)范構(gòu)成要素和法律意義。基于對法律的尊重，只有在緊急狀態(tài)、戒嚴狀態(tài)等個例下，法律方可停止實施。而為了改革暫停法律適用并將之常態(tài)化的做法是對一般情形之例外的規(guī)定，必須求助于最高國家權(quán)力機關(guān)之職權(quán)，表現(xiàn)在《憲法》中就是第62條第16項規(guī)定的“應(yīng)當由最高國家權(quán)力機關(guān)行使的其他職權(quán)”。應(yīng)根據(jù)全國人大的憲法地位對該兜底性條款所容納的職權(quán)范圍加以闡釋。全國人大是國家立法機關(guān)，掛一漏方之規(guī)定應(yīng)當限于與法律及其變動相關(guān)的范圍內(nèi)，而暫調(diào)或暫停法律正是基于全國人大所享有的立法權(quán)對法律實施的變通，因而應(yīng)被納入概括性規(guī)定。綜上所述，試點授權(quán)決定作出的憲法依據(jù)應(yīng)是《憲法》第62條第16項，基于此，全國人大常委會作出的試點授權(quán)決定可從《憲法》第67條第22項“全國人民代表大會授予的其他職權(quán)”中獲得正當性。

（二）厘定授權(quán)主體的權(quán)力邊界

在試點授權(quán)決定的主體選擇和內(nèi)容邊界上，兩者相輔相成，一方通常會根據(jù)另一方作出調(diào)試，主體的不同將導致授權(quán)事項上的差異，同樣，內(nèi)容變化也相應(yīng)影響著主體選擇。全國人大與其常設(shè)機關(guān)二者各自有其職權(quán)的行使范圍和界限，全國人大常委會不能取代全國人大作出所有授權(quán)決定，這也符合公法所要求的授權(quán)者不能授出其所有權(quán)力的授權(quán)原則。因此，本部分將主體和內(nèi)容聯(lián)結(jié)論述以更好地說明試點授權(quán)決定的運作圖景。

其一，就全國人大的憲法定位來看，作為最高國家權(quán)力機關(guān)，其在國家機構(gòu)體系中處于核心地位，全國人大運用憲法授予的國家權(quán)力對國家政治生活施以特殊性的支配權(quán)力，同時，全國人大還兼具中央立法機關(guān)的身份，以獨立且完整的立法權(quán)力行使體現(xiàn)國家和人民的意志。因此，涉及法律的變更運用，全國人大對試點授權(quán)決定的作出具有天然的正當性，可涵蓋眾多領(lǐng)域，對全國人大的授權(quán)內(nèi)容邊界來說，采用反向排除的方法予以界定較為適宜。總的來說，全國人大可以在立法權(quán)的范圍內(nèi)對某一類法律關(guān)系作出全面規(guī)定和調(diào)整，但不可涉及制憲權(quán)領(lǐng)域的事項。制憲權(quán)本身在憲法規(guī)范中直接體現(xiàn)為人民主權(quán)原則，同時，制憲權(quán)還確立了憲法的其他基本原則，這些原則被看作憲法的“根本規(guī)范”，是所謂“憲法核”。35]也就是說，決定著憲法正當性的制憲權(quán)來源于人民主權(quán)以及人民掌握國家權(quán)力的事實。從邏輯上講，制憲權(quán)是一種原生性的權(quán)力，與國家權(quán)力有著密不可分的關(guān)系，國家權(quán)力由其派生并在制憲權(quán)的作用下得以合法化，貫穿于憲法規(guī)范中的制憲權(quán)決定著憲法的根本價值，是憲法的根本依托。因此，試點授權(quán)決定的作出應(yīng)該受到制憲權(quán)層級的約束，這種原始性的創(chuàng)造性權(quán)力不能被授權(quán)改革，也不能以試點之名行制憲之實，上述原則一旦被動搖，將造成憲法破壞、憲法廢正的嚴重后果。

其二，試點改革的迫切性若已形成共識，可以通過全國人大的“試點授權(quán)”有限地涉足全面鋪開時涉及修憲議題的事項。36]改革不分領(lǐng)域，既有可能是對普通法律的完善，也有可能觸及深層政治體制，不能因為是規(guī)定于《憲法》文本中的內(nèi)容就完全否定實驗或者是變革的可能性，憲法的實效性和時效性必須兼顧。對于關(guān)系到憲制的重大改革，必須認識到試點的必要性以及試點經(jīng)驗反饋的重要性。憲法主要是由公民的基本權(quán)利和國家機構(gòu)兩部分組成，在關(guān)系到國家機構(gòu)的憲法修改事項授權(quán)上，必須由最高國家權(quán)力機關(guān)授權(quán)，從憲法上看，全國人大常委會不宜對國家機構(gòu)的調(diào)整作出決定［37]以監(jiān)察委員會為例，全國人大可以授權(quán)憲制改革試驗，[38]觸及國家機構(gòu)穩(wěn)定的形式架構(gòu)與體系類型的調(diào)整，按我國憲法的原則和精神，這類極重要的國家事務(wù)，如果在修憲前不得不做，那也只好由全國人大為之［39]：對于人權(quán)保障來說，授權(quán)決定不得修改憲法而使基本權(quán)利保障受到減損。此限制之外，全國人大可對法律施以暫調(diào)或暫停的行為。

對全國人大常委會試點授權(quán)決定的權(quán)限范圍來說，因暫調(diào)或暫停法律的權(quán)力根源于全國人大，全國人大常委會的可為事項與行為內(nèi)容取決于全國人大的授權(quán)，在全國人大的授權(quán)范圍內(nèi)，全國人大常委會具有授權(quán)主體的資格，可作出相關(guān)的試點授權(quán)決定。具體來說，在授權(quán)事項上，除上文所提到的涉及制憲權(quán)和修憲權(quán)的領(lǐng)域全國人大常委會不得直接作出決定之外，全國人大可以在廣闊的空間范圍內(nèi)授權(quán)全國人大常委會，而不必拘泥于非基本法律。40]長期以來，對全國人大和全國人大常委會立法權(quán)的劃分為全國人大制定和修改刑事、民事等基本法律，全國人大常委會則負責制定和修改除基本法律之外的其他法律，因全國人大常委會對自己制定的非基本法律具有較為完整的權(quán)能，因此，作為立法權(quán)職能行使的新形式，相比對立法、修法的權(quán)限規(guī)定，全國人大常委會試點授權(quán)決定的客體可以是非基本法律。但同時，基本法律也可以成為全國人大常委會試點授權(quán)決定的調(diào)整對象。基于“基本法律”的立法權(quán)配置在全國人大和全國人大常委會之間只形成了相對的保留結(jié)構(gòu)。在關(guān)于全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)上，相較于2015年《立法法》，2023年《立法法》的一個重要的變化就是在第10條中明確全國人大可以授權(quán)全國人大常委會制定相關(guān)法律，這是在新形勢下因應(yīng)立法實踐動態(tài)化發(fā)展趨勢對權(quán)力機關(guān)立法權(quán)限作出的補充性修改規(guī)定［41]在全國人大閉會期間，既然全國人大常委會作為全國人大的常設(shè)機關(guān)有權(quán)行使全國人大的部分權(quán)力，經(jīng)授權(quán)后可以制定相關(guān)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，且此種立法權(quán)的代行方式已經(jīng)得到了新《立法法》的明確認可，那么，在同樣得到全國人大的授權(quán)情形下，作為廣義的立法權(quán)的行使模式，全國人大常委會也當然可以暫停或暫調(diào)基本法律的相關(guān)規(guī)定。而且，重大的政治變革一般都會涉及全國人大制定的基本法律，尤其是在改革不斷深化的趨勢下，改革措施一般會涉及與人民群眾基本權(quán)利以及國家組織構(gòu)造息息相關(guān)的領(lǐng)域，如果全國人大常委會的授權(quán)改革試驗拘泥于非基本法律，勢必會影響試點授權(quán)改革的進程，同時，難以深人基本法律的核心領(lǐng)域以及深層次體制機制問題的表層化改革也會給人以“隔靴搔癢”之感。此外，由全國人大常委會對基本法律進行調(diào)整還可以更好地發(fā)揮其在程序效能上的比較優(yōu)勢，加速授權(quán)決定的推動進程。實踐中，全國人大常委會已經(jīng)相繼作出了關(guān)于暫調(diào)或暫停基本法律的試點授權(quán)決定。[42]

（三）完善試點授權(quán)決定的民主控制機制

將職權(quán)授給功能適當?shù)膰覚C關(guān)，雖可促進有效治理，但可能減損民主正當價值。[43]此時，被授權(quán)機關(guān)（行政機關(guān)、司法機關(guān)）因其專業(yè)理性和信息優(yōu)勢在權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整中占據(jù)主動地位。為了減輕試點授權(quán)決定對民主模式的負面影響，實現(xiàn)民主正當性和程序效率性的有機兼容，應(yīng)該將民主的價值注入授權(quán)過程，強化并完善試點授權(quán)決定的民主控制機制，形成對試點授權(quán)決定的理性引導。在事前，通過權(quán)力機關(guān)制定相關(guān)法律形成對試點授權(quán)決定的民主正當性支撐，為試點授權(quán)決定提供總體框架上的基礎(chǔ)性指引，落實人民主權(quán)原則。在事中，通過激活憲法解釋機制，由代議機關(guān)對試點實施過程中可能存在的所依附的憲法、法律適用問題予以解釋。在事后，加強對試點授權(quán)決定的民主監(jiān)督，保障試點授權(quán)決定符合憲法規(guī)定和憲法精神。具體來說可從以下三方面展開。

第一，制定試點授權(quán)領(lǐng)域的基本法。地方實驗的有序開展需要法治化和制度化的引導，隨著試點授權(quán)決定的類型化和頻繁化，制定試點授權(quán)領(lǐng)域的基本法并規(guī)范試點授權(quán)決定及其運行秩序就顯得尤為重要。具體來說，首先，要確立授權(quán)的基本原則，這是授權(quán)行為行使過程中一以貫之的主線；其次，明確授權(quán)的主體和授權(quán)對象，對授權(quán)的內(nèi)容進行清晰界定，詳細規(guī)定試點授權(quán)決定的環(huán)節(jié)、步驟和作出程序；最后，明確全國人大對全國人大常委會授權(quán)的行使方式。有學者指出，進入21 世紀以后，全國人大及其常委會對地方改革開放的試點開始采用默示授權(quán)的形式。[44]依此論點，全國人大常委會可先行作出試點授權(quán)決定，只要之后全國人大沒有宣布此次決定違法或進行干涉，那么就視為全國人大的默示同意。但在全國人大的權(quán)力行使具有謙抑性特征以及合憲性審查具有被動性特點的現(xiàn)實情況下，將沉默視為同意，不僅不利于保障憲法實施，反而有可能會導致“暗度陳倉”等越界改革情形的發(fā)生?？紤]到改革舉措的風險管理，必須確立明示授權(quán)為主基調(diào)的授權(quán)行使方式并限制默示授權(quán)。此外，在授權(quán)行使方式的界定上，倘若全國人大事后追認全國人大常委會授權(quán)決定，應(yīng)定性為明示授權(quán)還是默示授權(quán)？是否需要作出專門的授權(quán)決定抑或在工作報告中進行肯定即可？這些都是亟待解決的問題，需要立法進行明確。

第二，激活憲法解釋機制。在憲法文本對試點授權(quán)決定缺乏明文規(guī)定的情形下，要通過其他法律形式補充并完善試點授權(quán)決定的體制機制。立法雖是憲法實施的具體方式之一，但誠如上文所述，《立法法》僅有有限的創(chuàng)制性規(guī)定空間，同時某些涉及憲制安排的重大改革也無法被《立法法》所涵蓋，對憲法空白的填補因權(quán)力層級限定而有所局限。而憲法解釋則不同，相對于立法實施，憲法解釋在對憲法原意的理解上具有比較優(yōu)勢，憲法解釋始終以憲法文本為依托，旨在通過釋義學的闡釋挖掘憲法條款的內(nèi)在意涵，是對憲法規(guī)范作出客觀判斷并實現(xiàn)憲法變遷的重要手段。在效力上，憲法解釋是憲法規(guī)范原旨的延伸，具有和憲法文本同樣的效力。45]通過憲法解釋透析試點授權(quán)的法律基礎(chǔ)，可為試點授權(quán)提供合憲空間，并依托憲法規(guī)范對權(quán)力機關(guān)組織架構(gòu)和職權(quán)行使的規(guī)定確立試點授權(quán)決定的內(nèi)容邊界。具體而言，試點授權(quán)決定提煉于《憲法》第62條第16項和第67條第22項，這兩項又分屬全國人大及全國人大常委會概括性職權(quán)規(guī)定，因此，需要憲法解釋機關(guān)在準確理解兜底條款和列舉項內(nèi)容關(guān)系的基礎(chǔ)上明確作出解釋，以確認和固化試點授權(quán)決定在其中的地位，對全國人大及其常委會的職權(quán)給予補強性說明。

第三，完善對試點授權(quán)決定的監(jiān)督審查機制。首先，在試點授權(quán)決定作出之前，應(yīng)充分論證授權(quán)舉措的必要性。并不是所有的改革措施都適合并需要依靠試點授權(quán)進行法律的調(diào)整實施，只有在確定試點授權(quán)目的與授權(quán)手段符合比例原則的情形下，試點授權(quán)決定方能作出，同時，在對試點授權(quán)決定草案事宜的審議程序中，有必要進行預(yù)防性審查以排除違憲瑕疵。其次，在試點授權(quán)決定運行的過程中，對“授權(quán)權(quán)”進行合憲性監(jiān)督。授權(quán)決定從本質(zhì)上來說是全國人大及其常委會行使權(quán)力的過程，凡權(quán)力的行使必須受到監(jiān)督與制約，要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，規(guī)范權(quán)力的行使。由擁有合憲性審查職能的全國人大憲法和法律委員會具體行使對授權(quán)的審查監(jiān)督職責較為適宜。監(jiān)督的內(nèi)容應(yīng)包括授權(quán)主體的適格性，程序的正確性和內(nèi)容的適當性。當發(fā)現(xiàn)試點授權(quán)決定違反憲法的規(guī)定時，授權(quán)主體應(yīng)承擔相應(yīng)的違憲責任，包括撤銷試點授權(quán)決定抑或重新作出授權(quán)。最后，倘若試點授權(quán)決定造成對公民基本權(quán)利的損害，則要為被侵權(quán)人提供權(quán)利救濟的手段和渠道。試點授權(quán)決定期限屆滿時，須要求全國人大及其常委會對試點授權(quán)進行評估，對發(fā)現(xiàn)的問題及時調(diào)整。當然，這離不開被授權(quán)機關(guān)對試點授權(quán)實驗的實施情況報告，試點信息的公開透明以及公眾意見的有效傳達。

五、結(jié)語

“打鐵還需自身硬”，在全國人大常委會試點授權(quán)決定為改革提供創(chuàng)制性試驗空間的同時，追問試點授權(quán)決定自身于法有據(jù)的底層邏輯，對于確保法律秩序的穩(wěn)定統(tǒng)一具有重要意義。作為國家的根本法，《憲法》面對此種具有獨特法律效果和運行機制，旨在合法突破既有法律框架的授權(quán)創(chuàng)新實踐，其規(guī)范國家權(quán)力運行的功能屬性決定了其對試點授權(quán)決定的合憲性控制是不可缺位的。通過闡釋《憲法》相關(guān)條文的規(guī)范內(nèi)涵，厘清試點授權(quán)決定的法律性質(zhì)，明確特定國家機關(guān)的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，對試點授權(quán)決定的主體、事項、內(nèi)容、依據(jù)進行憲制維度的省思，有助于進一步明確全國人大常委會權(quán)力行使的限度，消解違法改革形式合憲而實質(zhì)內(nèi)容失當?shù)你Ｕ?，為試點授權(quán)決定的作出提供清晰的規(guī)范路徑。因此，做好相關(guān)的理論制度建設(shè)，保障試點授權(quán)決定本身符合《憲法》的規(guī)定，經(jīng)得起《憲法》的檢視，是試點授權(quán)決定進一步擴大適用效力，落實依憲治國命題的關(guān)鍵所在。也只有將試點授權(quán)的全過程納入憲法的監(jiān)督，科學構(gòu)造權(quán)力配置的基礎(chǔ)格局，完善統(tǒng)合法規(guī)范和實踐的規(guī)則體系，才能為改革創(chuàng)新舉措提供法律保護屏障，實現(xiàn)立法引領(lǐng)改革，改革反哺立法的雙向互動。

【Abstract】In the process of continuous deepening of reform，the pilot authorization decisions made by the Standing Commitee of the National People's Congress on temporary suspension or adjustment of laws have been widely used in practice. As legal presupposition， it plays an important role in allviating the tension relationship between the rule of law and reform，and resolving the existing system obstacles. The Legislative Law established and improved this system giving it endorsement of law，but theultimate legitimacy of the pilot authorization decision lies in the Constitution.Because the pilot authorization decisions involve the allocation of state power，and the Legislation Law has limited formulating space for creative provisions compared with the Constitution， and some decisions have a tendency to go beyond the scope of legal adjustment，so it is necessary to interpret the NPC Standing Commitee's decisions from a higher dimension.At present， pilot authorization decisions face constitutional problems in the identification of the constitutional basis fortheir own constitutionality，the delineation of authority，and the selectionof the subject， which affect their own validity.Therefore， it is necessry to atach importance to theconstitutional control of the pilot authorization decisions.On the basis of respecting the constitutional arrangements of state institutions， taking the general power provision of the NPC and NPC Standing Commitee as the analysis path of decision basis， it is necessary to distinguish authorization maters derived from their authorities，and form a progresive structure at the constituent power， constituent amendment powers and legal power， and improved the democratic control mechanism for pilot authorization decisions to ensure that such decisions are grounded in the Constitution.

【Keywords】pilot authorization decision； National People’s Congress； Standing Commitee of the National People's Congress; constitutional basis; temporary suspension or adjustment of law